韌性視角下的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究*

葛懿夫，翟國方，何仲禹，高婧怡

(1.南京大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.東北大學(xué) 大學(xué)院工學(xué)研究科，日本 仙臺 9808572)

根據(jù)應(yīng)急管理部發(fā)布的2020年全國自然災(zāi)害基本情況，2020年全年各種自然災(zāi)害共造成1.38億人次受災(zāi)，591人因災(zāi)死亡失蹤，直接經(jīng)濟損失3 701.5億元[1]。包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各類不確定因素造成的損失之大及其影響程度之重，對當(dāng)前我國防災(zāi)減災(zāi)工作提出了更高的要求。防災(zāi)減災(zāi)工作事關(guān)人民群眾生命安全與財產(chǎn)安全，對于經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展意義非凡。綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃是我國指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)工作的專項規(guī)劃，是規(guī)劃期限內(nèi)對于防災(zāi)減災(zāi)工作決策部署的重要體現(xiàn)。我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃自從誕生至今，在國家層面已經(jīng)經(jīng)歷了四部規(guī)劃的更迭。最早在1998年中國國際減災(zāi)十年委員會(國家減災(zāi)委員會前身)制定了《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998—2010年)》[2]，“十二五”期間出臺了《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015年)》[3]，自此“綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃”之名沿用至今[4]。盡管我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制已經(jīng)有20余年的歷史，相關(guān)研究進展的速度和質(zhì)量均有待提高。韌性是一種風(fēng)險社會的有效應(yīng)對手段，韌性是系統(tǒng)在遭受沖擊后反彈或恢復(fù)的響應(yīng)性，可用靈活程度、重要功能的持久性、轉(zhuǎn)換能力等來表征[5]。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)的建議》提出“建設(shè)韌性城市”，這是“韌性”理念首次上升到國家層面。2020年1月《省級國土空間規(guī)劃編制指南》(試行)中將“提升國土空間韌性”作為指導(dǎo)性要求之一[6]。韌性理念能夠科學(xué)引導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制，有助于發(fā)揮規(guī)劃在防災(zāi)減災(zāi)工作中的引領(lǐng)作用，提高防災(zāi)減災(zāi)工作治理體系與治理能力。

本研究對韌性概念理念與內(nèi)涵進行深入分析，將“城市安全五維體系”運用于防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，提出基于韌性的防災(zāi)減災(zāi)五維體系。通過五維體系視角對此前兩版國家層面綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃進行回顧，結(jié)合當(dāng)前災(zāi)害防治工作背景，基于韌性理念提出了“十四五”綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制建議。

1 韌性理論基礎(chǔ)

韌性(resilience)指系統(tǒng)遭受沖擊后反彈或恢復(fù)的響應(yīng)性，可以理解為系統(tǒng)遭受外界干擾后恢復(fù)到原始狀態(tài)的動態(tài)過程。學(xué)術(shù)界對韌性概念最初應(yīng)用于哪個領(lǐng)域存在一定爭議[7]，有學(xué)者認(rèn)為是生態(tài)學(xué)領(lǐng)域[8]，有學(xué)者認(rèn)為是物理學(xué)領(lǐng)域[9]。學(xué)術(shù)界主要將韌性概念分為三類，分別是主要應(yīng)用于物理學(xué)領(lǐng)域的工程韌性、主要應(yīng)用于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的生態(tài)韌性以及主要應(yīng)用于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的適應(yīng)韌性。韌性概念在經(jīng)歷了工程思維-生態(tài)思維-演進思維的轉(zhuǎn)化，其理論研究逐漸延展至社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)等領(lǐng)域。現(xiàn)有的韌性理論及其研究主要建立在自組織理論、復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論、適應(yīng)性循環(huán)理論等研究的基礎(chǔ)上，明確了韌性是復(fù)雜系統(tǒng)所具有的一種固有能力[10]。

人口和資源集聚的地區(qū)可以看作是一個完整的系統(tǒng)，而把自然災(zāi)害作為一種外界干擾，可以研究系統(tǒng)在抵抗災(zāi)害過程中表現(xiàn)出的韌性。災(zāi)害韌性領(lǐng)域是韌性相關(guān)研究中開展較早的領(lǐng)域，其研究對象主要指地區(qū)在抵抗災(zāi)害過程中的韌性，它強調(diào)過程性和相對性，即災(zāi)害韌性體現(xiàn)在從遭受災(zāi)害到準(zhǔn)備好抵抗更強大災(zāi)害的全過程。災(zāi)害韌性評估是相關(guān)領(lǐng)域的熱門研究方向，根據(jù)研究的尺度可以分為城市災(zāi)害韌性評估與區(qū)域災(zāi)害韌性評估，而涉及災(zāi)種則包括地震、洪水、颶風(fēng)、臺風(fēng)、氣象災(zāi)害等。在實踐運用中，韌性理念在社區(qū)、城市甚至國家等各個層級的防災(zāi)減災(zāi)工作中都存在不同程度的體現(xiàn)。

2 基于韌性理念的五維體系架構(gòu)

韌性理念所強調(diào)的吸收外界沖擊和擾動的能力、恢復(fù)到原來狀態(tài)或達到新狀態(tài)的能力，在應(yīng)對突發(fā)事件沖擊時表現(xiàn)為風(fēng)險治理能力。為應(yīng)對包括自然災(zāi)害、傳染病、火災(zāi)等各類突發(fā)事件在內(nèi)的城市風(fēng)險，翟國方提出了全社會參與的城市安全五維體系[11]。城市安全五維體系由治理層級、治理要素、對象險種、治理過程及治理主體五個要素構(gòu)成。五維體系運用韌性理念在公共安全治理領(lǐng)域的探索，通過構(gòu)建具有穩(wěn)定性、冗余性、靈活性、多尺度網(wǎng)絡(luò)連通性等韌性特征的風(fēng)險治理體系，防范化解各方面風(fēng)險，提升城市應(yīng)對自然災(zāi)害的韌性，為人民生活與社會經(jīng)濟發(fā)展提供安全保障。

為了更好地運用韌性理念指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)工作實踐，本研究將城市安全五維體系衍生至國土空間防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域?；诜罏?zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的五維體系闡述，可以基于五維體系中的五維要素對防災(zāi)減災(zāi)工作內(nèi)容進行重構(gòu)。其中，治理層級明確層次分工，治理要素明確相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)案等，對象險種明確風(fēng)險內(nèi)容，治理過程明確自然災(zāi)害發(fā)生前后的各階段防治工作，治理主體明確政府、社會、個人的責(zé)任承擔(dān)，五個要素相互嵌套形成整體，從而形成全社會、全流程共同參與的安全體系?；陧g性理論的五維體系為各空間尺度的防災(zāi)減災(zāi)工作提供了思路上的科學(xué)指引，將這一體系延伸至各尺度層級，能夠?qū)㈨g性概念從理論層面有效轉(zhuǎn)化到實踐層面，并且明確和約束了各階段各主體的工作流程、行動內(nèi)容、反饋與協(xié)調(diào)機制，有助于理順?biāo)悸?，理清?fù)雜多樣的內(nèi)容，協(xié)調(diào)各級各方有依據(jù)地開展相關(guān)工作。

防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的五維要素分別對應(yīng)以下內(nèi)容：

(1)治理層級按照主體責(zé)任來分，有國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。與我國行政管理體系相對應(yīng)，同時與國土空間規(guī)劃體系的“五級”相對應(yīng)，按主體責(zé)任分級負(fù)責(zé)，與各級國土空間規(guī)劃體系相銜接。

(2)治理要素由防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急預(yù)案、組織機構(gòu)、防災(zāi)工程、科技支撐等構(gòu)成。各項治理要素自然災(zāi)害防治工作的重要組成部分，根據(jù)自身性質(zhì)與實施過程可以歸納為政策層面、組織層面、工程層面與技術(shù)層面。

(3)對象險種為各類自然災(zāi)害，主要包括地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、水旱災(zāi)害、海洋災(zāi)害、極端天氣災(zāi)害等。

(4)治理過程包括風(fēng)險評估、預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、救援處置、恢復(fù)重建等，根據(jù)時間階段可以劃分為災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后；災(zāi)前根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果加強風(fēng)險防范補齊短板，災(zāi)中強化應(yīng)急處置減輕災(zāi)害影響，災(zāi)后著力推動恢復(fù)重建，各階段防災(zāi)減災(zāi)工作環(huán)環(huán)相扣，形成科學(xué)嚴(yán)密、銜接有序的災(zāi)害防治工作鏈。

(5)治理主體分為三個層面，包括政府層面、社會層面以及個人層面。在政府層面，政府承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)災(zāi)害防治、科普宣傳等重要職責(zé)。在社會層面，家庭、學(xué)校、社團、企業(yè)、社區(qū)等是構(gòu)成社會的基本單位，其在國土空間安全治理中發(fā)揮不同的作用。學(xué)校、社團、企業(yè)、社區(qū)作為集體，可以發(fā)揮在科普宣傳、救災(zāi)等工作的自組織方面發(fā)揮重要作用。同時在社會層面，市場作為參與防災(zāi)減災(zāi)的治理主體，保險等市場機制在災(zāi)害風(fēng)險防范、損失補償、恢復(fù)重建中起到重要作用。家庭與個人作為承擔(dān)災(zāi)害風(fēng)險的最小主體，主要參與個體層面的基本災(zāi)前防范工作。

3 五維體系視角下的我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃分析

3.1 我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃回顧

我國的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容在行政層級層面具有較強的自上而下延續(xù)性，國家層面的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃體現(xiàn)國家層面對于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的決策部署，對省、市、縣等各級防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制具有重要的指導(dǎo)作用，因此對于國家層面綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容的梳理能夠體現(xiàn)之前規(guī)劃的內(nèi)容特點。

3.1.1 “十二五”期間我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃分析

“十二五”期間我國防災(zāi)減災(zāi)工作成效顯著，相比“十五”與“十一五”時期因災(zāi)死亡失蹤人口大幅度下降，因自然災(zāi)害造成房屋倒損、農(nóng)業(yè)損失與經(jīng)濟損失均有不同程度下降。與此同時，我國面臨自然災(zāi)害形勢依然嚴(yán)峻?！笆濉逼陂g，我國相繼發(fā)生長江中下游嚴(yán)重伏旱、京津冀特大洪澇、四川蘆山7.0級地震、“威馬遜”超強臺風(fēng)等多起重特大自然災(zāi)害，嚴(yán)重威脅人民生命安全與社會經(jīng)濟發(fā)展?！笆濉睍r期我國自然總體呈現(xiàn)出影響范圍廣、區(qū)域特征明顯的特點，自然災(zāi)害受季風(fēng)氣候影響顯著，造成重要損失的災(zāi)害以洪澇和地震災(zāi)害為主[12]。

從五維體系視角進行分析，“十二五”版國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃呈現(xiàn)出如下特點：

(1)治理層級以國家層面為主，包含國家-省-地-縣四級，并強調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的基層防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。

(2)治理要素工程性措施與非工程性措施并舉，工程性措施主要包括防汛抗旱、防震抗震等自然災(zāi)害防御工程，非工程性措施包括監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援隊伍建設(shè)等相關(guān)措施。

(3)對象險種偏重應(yīng)對單一險種。在規(guī)劃中主要通過監(jiān)測預(yù)警與防災(zāi)工程增強對于水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害等單一災(zāi)種的應(yīng)對能力，而對于多災(zāi)種與災(zāi)害鏈僅在重點工程中的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險調(diào)查工程中有所涉及。

(4)治理過程偏重災(zāi)中與災(zāi)后。規(guī)劃中基本涵蓋了災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后的各治理過程，其中在應(yīng)急響應(yīng)、救援處置與恢復(fù)重建等方面通過體制機制、科技支撐、物資保障等多種措施強化對于災(zāi)中與災(zāi)后的防災(zāi)減災(zāi)治理能力。

(5)治理主體以政府為主。在“政府主導(dǎo)、社會參與”的基本原則指導(dǎo)下，規(guī)劃中提出加強社會動員能力建設(shè)，通過社會動員機制引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)、捐贈、風(fēng)險補償?shù)裙ぷ鳎艘酝?，主要防?zāi)減災(zāi)工作仍然主要由政府完成。

3.1.2 “十三五”期間我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃分析

“十三五”期間我國防災(zāi)減災(zāi)工作成效顯著，2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》[13]，開始推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革，同時自然災(zāi)害防治九項重點工程與自然災(zāi)害風(fēng)險普查的推進提高了自然災(zāi)害防治能力。相比“十二五”時期，“十三五”期間因災(zāi)死亡失蹤人口、緊急轉(zhuǎn)移安置人口、倒塌房屋數(shù)量等指標(biāo)均有顯著下降。受全球氣候變化影響，“十三五”極端天氣氣候事件頻發(fā)，次生衍生災(zāi)害呈增加趨勢。“十三五”時期我國先后發(fā)生了長江中下游暴雨洪澇、鹽城龍卷風(fēng)、臺風(fēng)“莫蘭蒂”、九寨溝7.0級地震、臺風(fēng)“利奇瑪”等重特大自然災(zāi)害，其中氣象災(zāi)害與水旱災(zāi)害為“十三五”期間主要頻發(fā)災(zāi)害。

從五維體系視角進行分析，“十三五”版國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃呈現(xiàn)出如下特點：

(1)治理層級呈現(xiàn)出包括中央-省-市-縣-鄉(xiāng)的五級治理體系，在體制機制建設(shè)中明確中央與地方的事權(quán)劃分。

(2)治理要素中工程性措施的作用得到進一步強化，加強防災(zāi)減災(zāi)骨干工程建設(shè)，提高房屋建筑與重要基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防水平。

(3)對象險種趨向于多災(zāi)種綜合，規(guī)劃中提出從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，加強多災(zāi)種與災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測，加強災(zāi)害鏈孕育相關(guān)研究。

(4)治理過程注重防抗救相結(jié)合，在災(zāi)害防治措施方面，規(guī)劃中應(yīng)急預(yù)案、工程防御、監(jiān)測預(yù)警、交流合作方面充實且具有針對性，著力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變、從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

(5)治理主體更加重視社會參與，“十二五”版規(guī)劃中社會力量參與相關(guān)內(nèi)容主要包括防災(zāi)減災(zāi)社會參與機制、捐贈管理機制與風(fēng)險分擔(dān)機制。在全面深化改革背景下，“十三五”版規(guī)劃中強化了市場機制在防災(zāi)減災(zāi)市場中的作用，同時對于社會力量參與管理更加平臺化、規(guī)范化。

3.1.3 “十二五”與“十三五”版綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃總結(jié)

這兩部規(guī)劃都著眼國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)全局，從戰(zhàn)略高度上對國家層面防災(zāi)減災(zāi)工作進行了頂層設(shè)計。隨著對自然災(zāi)害的認(rèn)識不斷深入，治理能力不斷提升，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制對防災(zāi)減災(zāi)工作的指導(dǎo)性與實踐意義不斷提高。對比“十二五”與“十三五”綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容演變呈現(xiàn)如下趨勢：治理層級體系更加明確，各層級間聯(lián)系更為緊密；治理要素突出工程性措施與非工程性措施并舉，非工程性措施在防災(zāi)減災(zāi)中的作用不斷凸顯；對象險種更加綜合，應(yīng)對多災(zāi)種融合與次生災(zāi)害；治理過程強調(diào)防抗救相結(jié)合，由防災(zāi)向減災(zāi)轉(zhuǎn)變；治理主體更加多元，社會、市場等主體參與防災(zāi)減災(zāi)更加全面。

3.2 “十四五”期間防災(zāi)減災(zāi)工作面臨的新形勢

當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)工作面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，同時“十四五”時期綜合防災(zāi)減災(zāi)工作也面臨新的形勢。綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革為“十四五”期間防災(zāi)減災(zāi)工作提供了新的體制基礎(chǔ)，國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建要求綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃合理銜接并為提高國土空間韌性提供協(xié)同支撐，而自然災(zāi)害防治九項重點工程為當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)工作提供了工程支撐。

“十四五”綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃面臨綜合機構(gòu)改革之后的重大部門職能調(diào)整，并且在“十四五”期間防災(zāi)減災(zāi)體制機制改革仍然是綜合防災(zāi)減災(zāi)中的重要基礎(chǔ)性工作之一。綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革對綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制提出了新的要求，同時領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)與工作機制建設(shè)也是“十四五”綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。

2018年10月，中央財經(jīng)委員會第三次會議中習(xí)近平總書記提出了針對關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)必須推動建設(shè)的“九大重點工程”。自然災(zāi)害防治九項重點工程涵蓋了主要的工程性防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，從災(zāi)種上來看針對地震、地質(zhì)災(zāi)害、水旱災(zāi)害、臺風(fēng)、風(fēng)暴潮等，從災(zāi)害治理過程上看涵蓋了災(zāi)前防治、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援。自然災(zāi)害防治九項重點工程涉及到綜合防災(zāi)減災(zāi)工作的各個方面，為今后一個時期切實提升我國自然災(zāi)害防治能力指明了具體方向。

中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》[14]，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作全面展開。安全和諧的國土空間格局的重要目標(biāo)的實現(xiàn)必然離不開防災(zāi)減災(zāi)工作的支撐。防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃作為著眼于防災(zāi)減災(zāi)治理體系和治理能力的災(zāi)害治理專項規(guī)劃，同樣作用于國土空間，與國土空間規(guī)劃體系的銜接顯得尤為重要[15]。國土空間韌性建設(shè)需要國土空間規(guī)劃與綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的協(xié)同作用，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中與國土空間緊密聯(lián)系的工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)落實到國土空間規(guī)劃中[16]，而防災(zāi)減災(zāi)工作中的災(zāi)害風(fēng)險評估與災(zāi)害風(fēng)險普查同樣能夠為國土空間開發(fā)使用提供依據(jù)。

4 基于韌性理念的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制建議

五維要素作為防災(zāi)減災(zāi)工作的主要組成部分，對于自然災(zāi)害防治能力的提高具有基礎(chǔ)性作用，然而五維要素之間的協(xié)同作用對于防災(zāi)減災(zāi)工作韌性目標(biāo)的實現(xiàn)更加具有重要意義?；谇拔膶τ诖饲耙?guī)劃的梳理與“十四五”期間我國防災(zāi)減災(zāi)工作形勢的研判，本研究提出基于韌性理念的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃框架。治理層級、治理主體、治理過程、對象險種與治理要素之間的關(guān)系分別對應(yīng)韌性管理體制、韌性共治格局、韌性治理能力、韌性治理路徑、韌性工作支撐，為我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制提供了新的思路。

圖1 基于韌性理念的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃框架

(1)治理層級與治理主體相匹配，形成韌性管理體制。治理層級與治理主體之間的關(guān)系在于形成減災(zāi)管理體制，防災(zāi)減災(zāi)工作中不同層級的介入與不同類型主體的參與需要總攬全局、協(xié)調(diào)各方的管理體制方能形成統(tǒng)一指揮、高效聯(lián)動、無縫銜接、合力應(yīng)對的防災(zāi)減災(zāi)工作格局。減災(zāi)管理體制的形成需要領(lǐng)導(dǎo)體制的不斷健全，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動治理主體參與各層級防災(zāi)減災(zāi)工作的機制建立，通過層層傳導(dǎo)、多方聯(lián)動，提高防災(zāi)減災(zāi)工作執(zhí)行力。同時，減災(zāi)管理體制的形成需要建立明確的責(zé)任體系。不同類型治理主體根據(jù)分工承擔(dān)各自主體責(zé)任,銜接責(zé)任鏈條,推動防災(zāi)減災(zāi)工作法治化、規(guī)范化。

(2)治理主體與治理過程相匹配，形成韌性共治格局。治理主體與治理過程的之間的關(guān)系在于形成全民共治格局，推動不同類型主體參與全流程的防災(zāi)減災(zāi)工作，其中社會層面、個人層面治理主體的參與尤為重要。全民共治格局的實現(xiàn)首先在于實現(xiàn)首先在于提高全民減災(zāi)意識，通過加強宣傳教育工作，向社會層面和個人層面普及防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)知識和技能，形成常態(tài)化全民防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳教育格局。其次，需要支持和引導(dǎo)社會層面治理主體參與全方位參與防災(zāi)減災(zāi)工作，以社區(qū)為基本單位加強基層防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，推動社區(qū)參與風(fēng)險評估、常態(tài)減災(zāi)、應(yīng)急救援、過渡安置和恢復(fù)重建等，全面發(fā)揮社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)自組織方面的潛能。此外，需建立規(guī)范合理的自然災(zāi)害損失分擔(dān)體系，強化保險等市場機制在災(zāi)害風(fēng)險防范、損失補償、恢復(fù)重建等方面的積極作用，鼓勵企業(yè)和個人積極投保，運用公共政策工具，根據(jù)國家、地方風(fēng)險發(fā)展態(tài)勢和市場發(fā)育情況，有針對性開展政策實驗，穩(wěn)步、有序地推進。

(3)治理過程與對象險種相匹配，形成韌性治理能力。治理過程與對象險種之間的關(guān)系在于形成災(zāi)害治理能力，加強針對不同災(zāi)害風(fēng)險的災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后的災(zāi)害防治工作。在災(zāi)前階段，風(fēng)險評估是災(zāi)害治理中的基礎(chǔ)性工作，開展重點區(qū)域各類自然災(zāi)害風(fēng)險評估與隱患排查，摸清自然災(zāi)害風(fēng)險隱患底數(shù)。通過監(jiān)測預(yù)警工程建設(shè)，提高各類自然災(zāi)害監(jiān)測和早期識別能力。在災(zāi)中階段，災(zāi)害治理能力的形成主要在于應(yīng)急處置中的應(yīng)急指揮、救援救助工作，加強應(yīng)急指揮工作中的部門資源統(tǒng)籌和工作協(xié)同，強化應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，健全物資保障能力機制，提高災(zāi)時應(yīng)急救援響應(yīng)速度。在災(zāi)后階段，同步進行物質(zhì)設(shè)施恢復(fù)重建與社會秩序的恢復(fù)重建，科學(xué)開展災(zāi)害損失評估、次生衍生災(zāi)害隱患排查及危險性評估、住房及建筑物受損鑒定和資源環(huán)境承載能力評價，作為災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的重要依據(jù)。

(4)對象險種與治理要素相匹配，形成韌性治理路徑。對象險種與治理要素的關(guān)系在于形成災(zāi)害治理路徑，通過加強各治理要素的水平以提高應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險的能力。在通過各治理要素形成的災(zāi)害治理路徑中較為重要的是應(yīng)急預(yù)案、減災(zāi)工程與科技支撐。加強針對各災(zāi)種的專項應(yīng)急預(yù)案編制，推動相關(guān)部門、基層組織和單位編制應(yīng)急預(yù)案，強化專項應(yīng)急預(yù)案的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加大各項應(yīng)急預(yù)案的模擬演練，提高自然災(zāi)害風(fēng)險防范和應(yīng)急準(zhǔn)備水平。減災(zāi)工程是防御自然災(zāi)害風(fēng)險而建設(shè)的災(zāi)害防御設(shè)施，為防災(zāi)減災(zāi)工作提供工程性支撐。在自然災(zāi)害防治九項重點工程中重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)工程、海岸帶保護修復(fù)工程、地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程、防汛抗旱水利提升工程、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險移民搬遷工程均為重要減災(zāi)工程?？萍贾问峭苿臃罏?zāi)減災(zāi)信息化的重要手段，開展防災(zāi)減災(zāi)理論研究，探索先進技術(shù)應(yīng)用與成果轉(zhuǎn)化，建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)智庫，加強防災(zāi)減災(zāi)人才培養(yǎng)，為防災(zāi)減災(zāi)工作提供技術(shù)與人才支撐。

(5)治理要素與治理層級相匹配，形成韌性工作支撐。治理要素與治理層級的關(guān)系在于形成減災(zāi)工作支撐，在不同的治理層級層面對相應(yīng)的治理要素進行統(tǒng)籌安排，為各層級防災(zāi)減災(zāi)工作開展提供扎實工作基礎(chǔ)。法規(guī)制度與標(biāo)準(zhǔn)是體制基礎(chǔ)與行為規(guī)范，是開展防災(zāi)減災(zāi)的制度保障。健全完善的法規(guī)制度與標(biāo)準(zhǔn)體系可以將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，需建立健全以綜合性立法為基礎(chǔ)，以單災(zāi)種法規(guī)規(guī)章為骨干，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)配套的防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)制度體系。此外，減災(zāi)工作支撐的形成規(guī)范系統(tǒng)的工作機制。機構(gòu)改革后，防災(zāi)減災(zāi)職能進行了較大調(diào)整，形成一套完善的防災(zāi)減災(zāi)工作機制成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)加強不同治理層級間機構(gòu)設(shè)置與工作職責(zé)銜接，深化基層工作機制改革，提高防災(zāi)減災(zāi)工作效能。重點完善各層級應(yīng)急指揮體制機制，厘清相關(guān)部門職責(zé)，處理好“統(tǒng)”與“分”、“防”與“救”的關(guān)系，探索應(yīng)急狀態(tài)下的工作協(xié)同模式，同時推動跨區(qū)域合作聯(lián)動，充分發(fā)揮好應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)和行業(yè)部門專業(yè)優(yōu)勢，推動防災(zāi)減災(zāi)工作區(qū)域聯(lián)動。

5 總結(jié)與展望

本研究旨在將韌性與我國防災(zāi)減災(zāi)工作緊密結(jié)合，并基于韌性提出綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制建議。通過五維體系視角對防災(zāi)減災(zāi)的重構(gòu)提供了審視我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制的嶄新視角，基于韌性理念指導(dǎo)綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制，最大程度發(fā)揮規(guī)劃對于“十四五”期間防災(zāi)減災(zāi)工作的引領(lǐng)作用，推進自然災(zāi)害防治體系與防治能力現(xiàn)代化。然而，本研究基于韌性理念提出的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃框架在規(guī)劃層級與減災(zāi)特征的適配上仍具有一定提升空間。防災(zāi)減災(zāi)五維要素中盡管有治理層級的考慮，基于韌性理念的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃框架沒有針對特定治理層級，未來可以根據(jù)各層級規(guī)劃編制特點進行相應(yīng)的適配。此外，各地區(qū)面臨減災(zāi)工作形勢各不相同，未來可以根據(jù)面臨主要災(zāi)種情況在目前的框架上因地制宜、適時修正。