論劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之效力

張 紅 彭躍龍

近年來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展迅猛，城市建設(shè)用地越來越少。由于政府機(jī)構(gòu)改革、國有企業(yè)改制、事業(yè)單位轉(zhuǎn)隸和舊城改造等原因，原屬于國家或集體所有的劃撥土地大量流入二級(jí)土地市場(chǎng)。理清劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則乃當(dāng)下事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大法律議題。相較于出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范化，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無序化明顯。這是因?yàn)椋^之出讓土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓多了一道“經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的程序。此道批準(zhǔn)程序成為判斷劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓①劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓包括簽訂劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同以及合同的履行（簽訂出讓合同和補(bǔ)繳土地出讓金）兩個(gè)部分。主管行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為影響的究竟是轉(zhuǎn)讓合同的效力，還是轉(zhuǎn)讓之劃撥土地使用權(quán)能否登記至受讓人名下，是本文擬解決的問題。效力的根本標(biāo)準(zhǔn)。其核心命題在于：未經(jīng)批準(zhǔn)之劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力如何，該合同之標(biāo)的物能否發(fā)生如合同當(dāng)事人所期待之物權(quán)變動(dòng)？在經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中管制與自治糾纏不清，這一核心命題的處理規(guī)則歷經(jīng)曲折嬗變。我國民法采用房地一體原則②1990年《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第23、24條分別規(guī)定了“房隨地走、地隨房走”規(guī)則。1994年《城市房地產(chǎn)管理法》第31條也規(guī)定了“地隨房走”規(guī)則。2007年《物權(quán)法》在立法層面確立了完整的“房地一體”規(guī)則，并為《民法典》第356、357、397條繼受。，房屋所有權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利主體必須同一［1］（P6），轉(zhuǎn)讓劃撥土地上的房屋時(shí)必然包含劃撥土地使用權(quán)之轉(zhuǎn)讓③詳見1995年國家土地管理局發(fā)布的《關(guān)于貫徹〈城市房地產(chǎn)管理法〉若干問題的批復(fù)》第六點(diǎn)。。

依《城市房地產(chǎn)管理法》第40條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》）第44、45條，劃撥土地及地上房屋經(jīng)批準(zhǔn)后自可轉(zhuǎn)讓?！笆欠褶k理產(chǎn)權(quán)變更登記不影響轉(zhuǎn)讓合同效力”這一觀點(diǎn)，已為司法裁判所肯認(rèn)［2］（P137-139）。但實(shí)踐中，更多的是當(dāng)事人之間先進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，再由劃撥土地的受讓方直接與行政機(jī)關(guān)辦理批準(zhǔn)及土地出讓手續(xù)［3］（P99-100）。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)之情形下劃撥土地使用權(quán)人與受讓人簽訂的劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同效力的認(rèn)定，司法實(shí)踐形成了未生效、無效和有效3種觀點(diǎn)①筆者同時(shí)以“劃撥土地”“轉(zhuǎn)讓”“合同”“未經(jīng)”為關(guān)鍵詞在北大法寶中進(jìn)行全文檢索，選取了部分具有代表性的人民法院判決書作為研究樣本。持“合同未生效”觀點(diǎn)之判決書有：最高人民法院（2018）最高法民申6041號(hào)民事判決書。持“合同無效”觀點(diǎn)之判決書有：最高人民法院（2020）最高法民終368號(hào)民事判決書，最高人民法院（2017）最高法民再70號(hào)民事判決書，最高人民法院（2017）最高法民再39號(hào)民事判決書，最高人民法院（2016）最高法民申2390號(hào)民事裁定書。持“合同有效”觀點(diǎn)之判決書有：最高人民法院（2019）最高法民再235號(hào)民事判決書，最高人民法院（2017）最高法民再87號(hào)民事判決書，最高人民法院（2018）最高法民再124號(hào)民事判決書。。法釋［2005］5號(hào)文第11條②《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋［2005］5號(hào)文）第11條：“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。但起訴前經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效?！彪m對(duì)此作出應(yīng)認(rèn)定無效之規(guī)定，但司法裁判并未就此統(tǒng)一。尤其是法釋［2020］17號(hào)文刪除該條規(guī)定后，合同效力認(rèn)定更為撲朔迷離。

產(chǎn)生如此分歧的原因在于，法官對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》第40條和《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44、45條的規(guī)范性質(zhì)、批準(zhǔn)程序的規(guī)范意義與限度以及法釋［2005］5號(hào)文第11條的規(guī)定是否合理存在較大爭(zhēng)議。司法裁判分歧的背后存在著兩組緊張關(guān)系：合同無效與合同未生效、合同有效的裁判觀點(diǎn)之間反映出一組明面上的主要緊張關(guān)系——行政管制與私法自治之沖突；合同未生效與合同有效的裁判觀點(diǎn)之間則反映出一組隱藏在私法自治下的次要緊張關(guān)系——轉(zhuǎn)讓人與受讓人之間合同履行利益歸屬的沖突。學(xué)界對(duì)于劃撥土地使用權(quán)制度的研究多集中于對(duì)土地劃撥制度變遷的梳理及思考［4］（P95-102），劃撥土地使用權(quán)的定性［5］（P77-81）、市場(chǎng)化變革［6］（P63-68）、制度完善等角度［7］（P146-148）［8］（P193-204）。偶有論及劃撥土地轉(zhuǎn)讓者，側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)其流轉(zhuǎn)的批判［9］（P136-138），抑或主張禁止其流轉(zhuǎn)［10］（P180-189）［11］（P39-40），針對(duì)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的研究鳳毛麟角③筆者在中國知網(wǎng)上以“劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”為篇名進(jìn)行高級(jí)檢索，發(fā)現(xiàn)截至2022年1月24日已在北大核心和CSSCI來源期刊上發(fā)表的學(xué)術(shù)論文僅有13篇。。

一、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓效力規(guī)則建構(gòu)

自國有土地有償使用制度產(chǎn)生以來，土地一、二級(jí)市場(chǎng)的制度革新主要圍繞出讓土地進(jìn)行，對(duì)劃撥土地的制度供給嚴(yán)重不足。雖然《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第7條、《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)若干意見》）第21條、《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》第15條、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《完善建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見》）第（六）條均規(guī)定了劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體規(guī)則，但較為分散且效力層級(jí)較低，難以有效統(tǒng)領(lǐng)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐，亟待梳理整合。

（一）從禁止非法轉(zhuǎn)讓到依法轉(zhuǎn)讓

自1982年《憲法》實(shí)施，城市土地所有權(quán)一概收歸國有，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要促使土地所有權(quán)與土地使用權(quán)走向分離。1986年《土地管理法》頒布，將劃撥明定為國有建設(shè)用地使用權(quán)的唯一取得方式（詳見該法第23、34條）。當(dāng)時(shí)的劃撥土地使用權(quán)并不具備處分權(quán)能④參見1986年全國人大常委會(huì)頒布的《土地管理法》第2條第2款：“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！碑?dāng)時(shí)還未推行土地有償使用制度，劃撥是取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地的唯一方式。，立法帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩［12］（P4）。1988年第1次修訂《土地管理法》，對(duì)土地管理制度變革具有標(biāo)志性的意義：一是確立了國有土地有償使用制度，二是國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)由“禁止非法轉(zhuǎn)讓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸试S依國務(wù)院之規(guī)定轉(zhuǎn)讓”（詳見該法第2條），土地使用權(quán)開始作為重要的生產(chǎn)要素流入市場(chǎng)。其中，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范的變遷過程見表1。

從表1可知，無論是國家土地管理部門抑或是國務(wù)院的政策指導(dǎo)意見，從未否定或剝奪劃撥土地使用權(quán)的處分權(quán)能。針對(duì)劃撥土地使用權(quán)這一中國特色土地制度，國家土地管理部門經(jīng)歷了從“不知如何管理劃撥土地”到“逐步規(guī)范劃撥土地使用權(quán)處分規(guī)則”的探索過程。劃撥土地使用權(quán)在法理上具有合法轉(zhuǎn)讓的可能性，但最終取決于有關(guān)部門的審批（《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44、45條）。雖然1992年頒布的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《劃撥土地管理辦法》）明確了劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式及程序，但實(shí)則為原劃撥土地使用權(quán)人（申請(qǐng)人）先向土地管理部門申請(qǐng)協(xié)議出讓再轉(zhuǎn)讓，不屬于嚴(yán)格意義上劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范疇，故不屬于本文探討的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

表1 劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范變遷一覽表

1994年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》作為維護(hù)房地產(chǎn)秩序的特別法，確立了劃撥土地使用權(quán)的供給以非營(yíng)利性用途為導(dǎo)向（詳見該法第23條），并規(guī)定劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)之人民政府審批（詳見該法第39條）。2006年發(fā)布的《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》，首次于同一規(guī)定中明確區(qū)分“先申請(qǐng)出讓再轉(zhuǎn)讓”與“直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓”。其中第6條和第7條應(yīng)視為對(duì)《劃撥土地管理辦法》中劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的補(bǔ)充性規(guī)定。原《物權(quán)法》第143條和《民法典》第353條規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但未區(qū)分建設(shè)用地使用權(quán)是以出讓還是劃撥方式取得，可見其對(duì)劃撥土地使用權(quán)之轉(zhuǎn)讓持肯認(rèn)態(tài)度。

依上述規(guī)范可知，劃撥土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。那么個(gè)別地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件①例如深圳市人民政府2018年發(fā)布的《深圳市人民政府關(guān)于完善國有土地供應(yīng)管理的若干意見》（深府規(guī)［2018］11號(hào)）規(guī)定，“以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，不得改變用途”。中禁止劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定作何解釋？筆者以為，該規(guī)定與上位法之間并不沖突，實(shí)屬市、縣人民政府批準(zhǔn)權(quán)行使規(guī)則的具體體現(xiàn)。是否予以批準(zhǔn)具有較強(qiáng)的地方性，地方政府可因地制宜①深府規(guī)［2018］11號(hào)文雖規(guī)定劃撥土地不得轉(zhuǎn)讓，但明確劃撥用地產(chǎn)權(quán)歸政府，不限定劃撥用地投資主體，政府可以根據(jù)其投資管理要求選取合適的經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)營(yíng)者，區(qū)分用地供應(yīng)和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，以鼓勵(lì)社會(huì)投資民生用地，在提高資源配置效率的同時(shí)確保公共服務(wù)及產(chǎn)品盡可能地惠及廣大群眾。。通過制定規(guī)范性文件的形式表明地方批準(zhǔn)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與否的態(tài)度，是地方“政策合法化”和“政策法律化”的具體表現(xiàn)［13］（P143）。

（二）一筆轉(zhuǎn)讓交易由兩個(gè)合同關(guān)系構(gòu)成

《劃撥土地管理辦法》于2019年7月24日被廢止后，《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第7條成為確定劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式及轉(zhuǎn)讓程序的直接依據(jù)。劃撥土地使用權(quán)在依該規(guī)范第7條轉(zhuǎn)讓的整個(gè)流程中，原則上包含了兩個(gè)合同，即形成兩組不同的法律關(guān)系，可見圖1。首先是原劃撥土地使用權(quán)人（轉(zhuǎn)讓方）與受讓人簽訂劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，兩者之間形成劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關(guān)系；然后是由市、縣土地管理部門與受讓人簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，國有土地使用權(quán)的取得方式由劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎尣⑥k理變更登記。上述兩個(gè)合同的簽訂和履行共同構(gòu)成劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易從達(dá)成到履行的完整法律關(guān)系。雖然該規(guī)范第6條規(guī)定的劃撥土地使用權(quán)人先申請(qǐng)將劃撥土地使用權(quán)變更為出讓土地使用權(quán)再行轉(zhuǎn)讓的交易模式中也包含兩份合同，但該交易模式下與土地管理部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的是原劃撥土地使用權(quán)人而非受讓人，之后轉(zhuǎn)讓人和受讓人簽訂的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的交易標(biāo)的是出讓土地使用權(quán)而非劃撥土地使用權(quán)。兩份合同的簽訂雖有先后關(guān)系，但在履行上彼此獨(dú)立。而在《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第7條規(guī)定的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中，受讓人與土地管理部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同、補(bǔ)繳土地出讓金并辦理變更登記是對(duì)有效的劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同的履行，兩份合同之間建立的是合同有效和合同履行的因果聯(lián)系。

圖1 劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系示意圖

劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，一定會(huì)形成轉(zhuǎn)讓合同法律關(guān)系，但市、縣土地管理部門與受讓人之間是否簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同取決于劃撥土地用途是否符合《劃撥用地目錄》之規(guī)定。根據(jù)表1，由《完善建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見》第六點(diǎn)可知，劃撥土地使用權(quán)用途不符合《劃撥用地目錄》規(guī)定的，應(yīng)由受讓人辦理出讓等國有土地有償使用手續(xù)并補(bǔ)繳土地出讓金。劃撥土地使用權(quán)用途符合《劃撥用地目錄》的，受讓人可不補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款，直接辦理劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記即可。因不需補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款，受讓人與市、縣土地管理部門之間無需簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，此時(shí)國有土地使用權(quán)的劃撥性質(zhì)并未改變。

（三）補(bǔ)繳土地出讓金決定是否能取得土地使用權(quán)

在劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中，除轉(zhuǎn)讓合同效力的認(rèn)定問題外，另一個(gè)在轉(zhuǎn)讓交易履行過程中十分重要的問題是土地出讓金是否收取以及收取標(biāo)準(zhǔn)。這關(guān)乎國有資產(chǎn)是否流失，官員是否有利益輸送，政府是否敢擔(dān)當(dāng)作為等問題。同時(shí)，土地出讓金是否補(bǔ)繳還關(guān)涉到劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同的履行，以及受讓人能否辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)證。目前，全國不同地區(qū)施行著兩類不同的補(bǔ)繳土地出讓金的計(jì)算方法：一是比例計(jì)算方法①如《深圳市宗地地價(jià)測(cè)算規(guī)則（試行）》（深規(guī)土［2013］12號(hào)）第8條規(guī)定，即按標(biāo)定地價(jià)的一定比例收?。ò凑占s定的土地使用期限以基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的35%測(cè)算應(yīng)繳納的地價(jià)），標(biāo)定地價(jià)由所在地市、縣人民政府土地管理部門根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)核定。黑龍江省國土資源廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（黑國土資發(fā)［2012］25號(hào)）第（八）部分規(guī)定，原國有劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)時(shí)，劃撥土地權(quán)益價(jià)格可以按照不高于擬出讓時(shí)土地市場(chǎng)價(jià)格的40%確定。，二是差額計(jì)算方法②根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第7條，以出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格和劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格之差確定土地出讓金。。比例計(jì)算方法未能明確具體比例的確定依據(jù)，過大的自由裁量權(quán)導(dǎo)致土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)混亂，難以公平合理地反映劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)土地收益的權(quán)益分配，極易形成國有資產(chǎn)流失和灰色交易?？紤]到土地出讓金的計(jì)算機(jī)制及其合理性，按出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格與劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格的差額部分核算出讓金是未來的發(fā)展趨勢(shì)，亦是平衡國家與劃撥土地使用權(quán)人之間利益，規(guī)范劃撥土地轉(zhuǎn)讓行為的必然選擇。

關(guān)于土地出讓金由誰補(bǔ)繳的問題，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同中有約定的，優(yōu)先遵照合同約定。轉(zhuǎn)讓合同中沒有約定的，因是受讓人與土地管理部門簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同，根據(jù)出讓合同的約定應(yīng)由受讓人支付，這也是《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第45條和《城市房地產(chǎn)管理法》第40條的應(yīng)有之意［14］（P152-153）。此外，從司法實(shí)踐來看，土地出讓金是否繳納或足額繳納并不影響土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力（最高人民法院［2004］民一終字第46號(hào)民事判決書）。一方面，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同有效在先，國有土地使用權(quán)出讓合同簽訂在后，補(bǔ)繳土地出讓金是轉(zhuǎn)讓交易經(jīng)批準(zhǔn)后的履行行為；另一方面，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同和國有土地使用權(quán)出讓合同均為諾成合同，土地出讓金的補(bǔ)繳義務(wù)緣于國有土地使用權(quán)的取得方式由劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?，未繳納或未足額繳納土地出讓金影響的是國有土地使用權(quán)能否取得。

二、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無效之反思

判定轉(zhuǎn)讓行為效力首先應(yīng)查找轉(zhuǎn)讓合同內(nèi)容是否為民事法律行為法定無效事由所涵攝，尋得任一法定無效事由即可認(rèn)定轉(zhuǎn)讓行為無效?？疾焖痉ú门?，未經(jīng)行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而簽訂的劃撥土地及其房屋轉(zhuǎn)讓合同被認(rèn)定無效之路徑有三：一是違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定；二是損害國家或社會(huì)公共利益；三是適用法釋［2005］5號(hào)文第11條之規(guī)定認(rèn)定。前兩者已為《民法典》第153條規(guī)定所繼受，后者則因法釋［2020］17號(hào)文的發(fā)布而被刪除。那么《城市房地產(chǎn)管理法》第40條和《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44、45條是否為《民法典》第153條（原《合同法》第52條）所指之強(qiáng)制性規(guī)定，違反上述規(guī)定而簽訂的轉(zhuǎn)讓合同是否必然無效？此有待從法教義學(xué)以及司法政策之角度探明。無論是“立法者有意的沉默”，還是法律漏洞，都需要運(yùn)用解釋方法發(fā)現(xiàn)法律體系的漏洞并予以消除［15］（P41）。

（一）認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無效的三條路徑

從對(duì)司法裁判的梳理情形來看，法官在認(rèn)定未經(jīng)批準(zhǔn)而簽訂的劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同無效時(shí)，遵循的裁判路徑如下：

1.認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同違反法律、行政法規(guī)之強(qiáng)制性規(guī)定而無效。此類裁判路徑可以分為兩種：一是將僅轉(zhuǎn)讓劃撥土地上房屋的行為，視為《城市房地產(chǎn)管理法》第40條之規(guī)制范疇，認(rèn)為未經(jīng)審批而轉(zhuǎn)讓的行為違反法律規(guī)定，進(jìn)而適用《合同法》第52條第5項(xiàng)認(rèn)定房屋轉(zhuǎn)讓合同無效（武漢市中級(jí)人民法院［2006］武民終字第24號(hào)民事判決書）。二是依據(jù)“地隨房走”規(guī)則，認(rèn)為轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)必然涉及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，《城市房地產(chǎn)管理法》第40條雖未直接規(guī)定未經(jīng)審批而轉(zhuǎn)讓的行為無效，但《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44、45條屬于強(qiáng)制性規(guī)定，違反上述規(guī)定簽訂的轉(zhuǎn)讓合同適用《合同法》第52條第5項(xiàng)認(rèn)定為無效（最高人民法院［2017］最高法民再70號(hào)民事判決書、最高人民法院［2017］最高法民再39號(hào)民事判決書）。未經(jīng)批準(zhǔn)而轉(zhuǎn)讓無地上建筑物之劃撥土地使用權(quán)的情形下，法院通常認(rèn)為轉(zhuǎn)讓合同違反《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44、45條之規(guī)定歸于無效。

2.認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同侵害國家和社會(huì)公共利益而無效。有法院認(rèn)為，劃撥土地使用權(quán)及地上房屋的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)行政主管機(jī)關(guān)審批之初衷在于加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有序進(jìn)行。《城市房地產(chǎn)管理法》第40條第2款規(guī)定，劃撥土地上的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓獲批不用辦理出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益應(yīng)上繳國家或作他處理，該條款之目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益。故而未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓劃撥土地及地上房屋的行為應(yīng)給予否定性評(píng)價(jià)，適用《合同法》第52條第4項(xiàng)認(rèn)定為無效（最高人民法院［2020］最高法民終368號(hào)民事判決書）。

3.適用法釋［2005］5號(hào)文第11條認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無效。部分法院在審理涉劃撥土地上房屋轉(zhuǎn)讓合同效力糾紛時(shí)，徑直適用法釋［2005］5號(hào)文第11條，認(rèn)為該條規(guī)定要求當(dāng)事人轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)必須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，排除合同當(dāng)事人的意思自治（最高人民法院［2016］最高法民申2390號(hào)民事裁定書、重慶市第二中級(jí)人民法院［2010］渝二中法民終字第764號(hào)民事判決書）。另一部分法院則是依據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第40條和法釋［2005］5號(hào)文第11條，認(rèn)為劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)歸于無效，因此當(dāng)事人之間的房屋轉(zhuǎn)讓合同也應(yīng)認(rèn)定為無效（最高人民法院［2016］最高法民申297號(hào)民事判決書、湖北省高級(jí)人民法院［2008］鄂民監(jiān)一抗字第00120號(hào)民事判決書）。

（二）未經(jīng)批準(zhǔn)簽訂轉(zhuǎn)讓合同的行為不違背規(guī)范目的

土地管理秩序是社會(huì)公共秩序的重要組成部分，土地出讓金是國家主要財(cái)源之一。私法在一定程度上受限于公法［16］（P110）?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第40條雖規(guī)定了轉(zhuǎn)讓報(bào)批程序，但未對(duì)違反報(bào)批程序之轉(zhuǎn)讓行為的效力作出法律評(píng)價(jià)?！秶型恋爻鲎尯娃D(zhuǎn)讓條例》第44、45條雖規(guī)定行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)是取得劃撥土地使用權(quán)及地上附著物的必要程序，但未履行批準(zhǔn)程序，劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓是指不得形成物權(quán)變動(dòng)之事實(shí)，還是當(dāng)事人簽訂轉(zhuǎn)讓合同不發(fā)生法律效力，立法未能明定。因此，欲探明未經(jīng)批準(zhǔn)而簽訂的劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同之效力，需進(jìn)一步明定上述規(guī)范之性質(zhì)和立法目的，以及批準(zhǔn)程序的規(guī)范意義。

基于文義解釋與規(guī)范目的之分析，《城市房地產(chǎn)管理法》第40條和《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44條屬于強(qiáng)制性規(guī)范。行政機(jī)關(guān)通過批準(zhǔn)程序介入劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的目的，是由劃撥土地使用權(quán)的特殊性決定的：一是相比于出讓土地而言，劃撥土地的取得未繳納相應(yīng)的土地出讓金；二是劃撥土地使用權(quán)的用途應(yīng)受到嚴(yán)格限制，轉(zhuǎn)讓后的劃撥土地使用權(quán)若不符《劃撥用地目錄》規(guī)定之用途的，需補(bǔ)繳土地出讓金并轉(zhuǎn)為出讓土地使用權(quán)，以維護(hù)土地市場(chǎng)交易秩序和交易公平。據(jù)此，國家具有干預(yù)私法自治之正當(dāng)性，上述規(guī)范應(yīng)屬強(qiáng)制性規(guī)范。但《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第45條從文義解釋角度考察，顯屬任意性規(guī)范。

對(duì)于規(guī)定了公共利益保護(hù)而未明確違反該規(guī)定將導(dǎo)致合同無效的法律規(guī)范，不能據(jù)此判斷違反該保護(hù)公共利益條款的合同是無效合同。對(duì)于違反社會(huì)公共利益之合同，根據(jù)危害程度的不同，存有彈性處理方法［17］（P136）。違反強(qiáng)制性規(guī)范并不必然導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓行為無效，只有該轉(zhuǎn)讓行為損害規(guī)范所欲保護(hù)之國家和社會(huì)公共利益時(shí)才宜被認(rèn)定為無效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》（以下簡(jiǎn)稱《合同法解釋（二）》）第14條將影響合同效力的強(qiáng)制性規(guī)范明定為效力性強(qiáng)制性規(guī)范，限縮了“違法合同無效”之“法”的范圍。但有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，若法律未對(duì)違反之后果作出明確規(guī)定，法官仍需基于社會(huì)公共利益之考量判定合同無效后才能識(shí)別出該強(qiáng)制規(guī)范屬效力性規(guī)范，無法預(yù)先判斷［18］（P66-73）。雖然有學(xué)者通過類型化的方式以期為效力性強(qiáng)制性規(guī)定的判斷作指引［19］（P91-101）［20］（P152-157），但該判斷方式并不適用于本文探討情形。通過規(guī)范目的的發(fā)現(xiàn)及利益的衡量來判斷違法合同的效力才是最可行的路徑。如果為保護(hù)某種更為優(yōu)先的法律價(jià)值而侵害另一法益時(shí)，一般不得超過此目的所必要的程度，或者至少是“合理的”［21］（P518）。因此，只有某一民事行為確定會(huì)對(duì)規(guī)范所保護(hù)之公共利益造成損害時(shí)，認(rèn)定該行為無效才具有正當(dāng)性和合理性。合同無效非因未獲行政主管機(jī)關(guān)審批，而是有損于社會(huì)公共利益抑或是國家利益［22］（P270）。

損害國家和社會(huì)公共利益的并非當(dāng)事人訂立轉(zhuǎn)讓合同的行為，而是在劃撥土地用途不符合公益性特征且未補(bǔ)繳土地出讓金的情形下還能使其發(fā)生物權(quán)變動(dòng)并轉(zhuǎn)化為出讓土地的行為。《城市房地產(chǎn)管理法》第40條和《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44條之立法目的在于加強(qiáng)土地管理，維護(hù)房地產(chǎn)秩序，打擊擅自改變劃撥土地使用用途從而損害國家利益的行為（最高人民法院［2014］民抗字第41號(hào)民事判決書）。而實(shí)現(xiàn)上述立法目的的關(guān)鍵在于嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制制度、國有土地有償使用制度以及宗地管理制度。劃撥土地使用權(quán)的供給遵循用途導(dǎo)向而非主體導(dǎo)向（詳見《土地管理法》第54條、《城市房地產(chǎn)管理法》第24條），旨在滿足國家利益和社會(huì)公共利益的基本需求。劃撥土地使用權(quán)設(shè)立后，客觀上就必然有轉(zhuǎn)讓之需求，如國家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位搬離原址交由另一國家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位使用［23］（P22-23），又如國有企業(yè)因資金短缺，以地或房換發(fā)展。無論是非營(yíng)利性用途的劃撥土地使用權(quán)還是經(jīng)營(yíng)性用途的劃撥土地使用權(quán)，達(dá)成轉(zhuǎn)讓合同這一債權(quán)行為在不改變?cè)恋赜猛镜那樾蜗?，均不?huì)違反土地用途之管制。即使未經(jīng)行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，非營(yíng)利性用途的劃撥土地使用權(quán)及地上房屋的轉(zhuǎn)讓和交付使用也未背離土地劃撥之初發(fā)展公共事業(yè)的初衷，反而有助于最大限度發(fā)揮土地的使用價(jià)值。經(jīng)營(yíng)性劃撥土地使用權(quán)及地上房屋基于轉(zhuǎn)讓合同交付使用后，其用途雖為經(jīng)營(yíng)性，但在未補(bǔ)繳土地出讓金并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同的情形下，不能同出讓土地使用權(quán)及其地上房屋一般享有完整的處分權(quán)能。即使是國家利益和社會(huì)公共利益受到損害，也是因行政主管機(jī)關(guān)濫用批準(zhǔn)權(quán)限違法操作所致。行政主管機(jī)關(guān)完全可以通過加強(qiáng)監(jiān)管的方式實(shí)現(xiàn)規(guī)范目的。

因此，基于行政法上比例原則的考量，作為管控手段的批準(zhǔn)程序的規(guī)范意義僅作用于權(quán)利變動(dòng)層面，而非干預(yù)當(dāng)事人意思自治的形成，方符合管控手段的正當(dāng)性?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第40條所指的批準(zhǔn)并非是對(duì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同的批準(zhǔn)，因雙方只有簽訂房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同后，履行合同時(shí)才會(huì)發(fā)生報(bào)批問題，該規(guī)定實(shí)際上對(duì)涉及劃撥土地使用權(quán)的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同的效力給予了肯定（最高人民法院［2013］最高法民申字第748號(hào)民事判決書）。根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第7.6條之規(guī)定，《劃撥土地使用權(quán)準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓通知書》是受讓人向國土資源管理部門申請(qǐng)辦理出讓手續(xù)需提交的材料之一。行政主管機(jī)關(guān)是否批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓主要影響物權(quán)處分行為能否得到履行而非轉(zhuǎn)讓合同的效力。如果行政主管機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)，則無法辦理過戶登記。劃撥土地使用權(quán)未能發(fā)生變動(dòng)，自然不會(huì)對(duì)出讓土地使用權(quán)的交易秩序造成破環(huán)。

（三）修改后的法釋［2005］5號(hào)文不再認(rèn)定合同無效

社會(huì)政策因時(shí)而異，在認(rèn)定違反強(qiáng)制性規(guī)范的合同的效力時(shí)，很大程度需考量當(dāng)時(shí)的政策因素。不可否認(rèn)的是，從《合同法》第52條到《合同法解釋（二）》第14條，再到《民法典》第153條，我國立法與司法解釋經(jīng)歷了一個(gè)對(duì)違反強(qiáng)制性規(guī)范的法律后果不斷認(rèn)識(shí)的過程。有學(xué)者分別對(duì)建設(shè)工程合同、房屋買賣合同、借款合同等常見合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，法院援引《合同法》第52條第5項(xiàng)規(guī)定作出的判決中，合同無效的判決占各自總數(shù)的比例高達(dá)78%-92%［24］（P121-122）。這一定程度上受到我國早期立法觀念和立法技術(shù)的影響。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)起步之際，《民法通則》第58條第5項(xiàng)規(guī)定違反法律或社會(huì)公共利益的民事行為無效。后來立法機(jī)關(guān)逐漸意識(shí)到法律強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)合同效力的負(fù)面影響，才將違法無效之“法”通過《合同法》第52條第5項(xiàng)限縮為“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。該規(guī)定雖然移植了大陸法國家的做法，但因立法技術(shù)受限未能作出但書規(guī)定，從而形成法律漏洞，使得私法實(shí)踐對(duì)于合同無效的認(rèn)定存在爭(zhēng)議［25］（P45）。直至《合同法解釋（二）》第14條的出現(xiàn)，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同效力爭(zhēng)議才有所緩和。

法釋［2005］5號(hào)文頒布之初，《合同法解釋（二）》并未頒布。當(dāng)時(shí)土地及房地產(chǎn)管理法律制度并不完善，劃撥土地使用權(quán)及其地上房屋有可能突破監(jiān)管流入土地二級(jí)市場(chǎng)，對(duì)土地和房地產(chǎn)管理秩序造成破壞。受限于當(dāng)時(shí)的立法觀念和立法技術(shù)，該解釋第11條通過否定合同效力的方式來維護(hù)房地管理秩序?qū)崒贌o奈之舉。其顯然不利于劃撥土地及地上房屋效用的發(fā)揮，以及受讓人預(yù)期利益的保護(hù)。隨著物權(quán)法、不動(dòng)產(chǎn)登記等法律法規(guī)的出臺(tái)，繼續(xù)通過否定合同效力的方式實(shí)現(xiàn)《城市房地產(chǎn)管理法》第40條和《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44條之規(guī)范目的顯得不再“經(jīng)濟(jì)實(shí)惠”。物權(quán)區(qū)分原則的確立、履行不能的合同有效逐漸達(dá)成共識(shí)，以及誠實(shí)信用原則的強(qiáng)化，均使得房產(chǎn)交易合同趨于被認(rèn)定為有效［26］（P167-169）。與此同時(shí)，人民法院逐漸意識(shí)到對(duì)合同效力作出否定性評(píng)價(jià)的弊端，以及違反劃撥土地及劃撥土地上房屋轉(zhuǎn)讓行為的監(jiān)管規(guī)定與轉(zhuǎn)讓合同無效之間并無必然聯(lián)系。這一點(diǎn)從“合同有效”和“合同未生效”之裁判結(jié)果的形成即可窺知。此外，法釋［2005］5號(hào)文第11條后半段關(guān)于合同效力補(bǔ)正的規(guī)定亦有悖于我國傳統(tǒng)民法中無效合同自始、當(dāng)然、確定無效的基本法理，其合理性在司法實(shí)踐中受到質(zhì)疑。例如在一單獨(dú)轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的案件中，最高人民法院并未適用法釋［2005］5號(hào)文第11條認(rèn)定合同無效，而是適用《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題得解釋（一）》（以下簡(jiǎn)稱《合同法解釋（一）》）第9條認(rèn)定合同未生效（最高人民法院［2018］最高法民申6041號(hào)民事裁定書）。另有法院根據(jù)法釋［2005］5號(hào)文第7條之規(guī)定，認(rèn)為該解釋第11條只得規(guī)范直接轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的行為，不適用劃撥土地上房屋轉(zhuǎn)讓之情形（最高人民法院［2017］最高法民再87號(hào)民事判決書、遼寧省沈陽市中級(jí)人民法院［2021］遼01民終303號(hào)民事判決書）。更有甚者直接回避該條文的適用，轉(zhuǎn)而尋求其他裁判依據(jù)作出最終判決（最高人民法院［2014］民抗字第41號(hào)民事判決書、最高人民法院［2017］最高法民再70號(hào)民事判決書）。

認(rèn)定合同無效無助于劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛的解決。實(shí)踐中，大量未經(jīng)批準(zhǔn)簽訂的劃撥土地使用權(quán)及地上房屋轉(zhuǎn)讓合同已經(jīng)履行，在面對(duì)征收拆遷、房屋漲價(jià)等增值利益時(shí)，轉(zhuǎn)讓方往往主動(dòng)向人民法院訴請(qǐng)認(rèn)定合同無效，這顯然有違誠實(shí)信用和公平原則（最高人民法院［2012］民二終字第26號(hào)民事判決書）。行政監(jiān)管的觸手完全可以退至物權(quán)變動(dòng)這一道防線。如此，既可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，亦可將對(duì)私法自治之干預(yù)降至最低。行政主管機(jī)關(guān)擁有決定物權(quán)能否變動(dòng)的絕對(duì)權(quán)限，即使承認(rèn)合同效力，亦并不會(huì)侵害社會(huì)利益和國家利益。或許正是基于上述考慮，法釋［2020］17號(hào)文才刪除了法釋［2005］5號(hào)文第11條之規(guī)定。司法政策的轉(zhuǎn)向也意味著，最高人民法院意識(shí)到行政主管機(jī)關(guān)的行政審批行為不宜再與私法自治領(lǐng)域的合同效力相綁定。

為進(jìn)一步發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，減少過度管制之傾向，在違反強(qiáng)制性規(guī)定之民事行為的效力存有疑義時(shí)，對(duì)于《民法典》第153條第1款之理解宜秉持“原則有效，例外無效”之價(jià)值判斷［20］（P146-147），甚至是秉持“使合同有效”的解釋原則［27］（P7-15）。此外，在強(qiáng)制性規(guī)范體系不斷擴(kuò)展、數(shù)量不斷增加的當(dāng)下，法律規(guī)范目的的實(shí)現(xiàn)和合同效力的評(píng)價(jià)之間應(yīng)堅(jiān)守比例原則，必須考慮是否有必要使該合同無效方能達(dá)成規(guī)范目的。這也是《民法典》第153條第1款但書規(guī)定的意旨所在。

三、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有效之證成

前文已述，未經(jīng)行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力狀態(tài)不應(yīng)被認(rèn)定為無效。相比于合同未生效，認(rèn)定合同有效既有利于厘清行政管制與私法自治之間的界限，又有利于提高受讓人的利益補(bǔ)償，防止發(fā)生轉(zhuǎn)讓人隨意毀約的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（一）認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同有效的兩種思路

司法實(shí)踐中，法院認(rèn)定合同有效之判決路徑，大體為以下一種或兩種之集合：

1.依據(jù)意思自治和公平原則認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同有效。依《民法典》第143條（原為《民法通則》第55條）之規(guī)定，當(dāng)事人意思表示真實(shí)，不違反有關(guān)法律規(guī)定（最高人民法院［2013］最高法民申字第50號(hào)民事判決書），認(rèn)定合同有效符合誠實(shí)信用原則和公平原則（最高人民法院［2017］最高法民再87號(hào)民事判決書）。尤其在劃撥土地上房屋因征收等行為致使房屋價(jià)值變現(xiàn)的情形下，人民法院通常認(rèn)為房屋轉(zhuǎn)讓人起訴主張房屋轉(zhuǎn)讓合同無效之行為有違其在轉(zhuǎn)讓合同中作出的意思承諾和誠實(shí)信用，支持轉(zhuǎn)讓人的主張將對(duì)房屋受讓人造成極大不公。

2.借道管理性強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)合同效力判定的一般邏輯認(rèn)定合同效力不符合無效情形，進(jìn)而認(rèn)定合同為有效。首先從文義解釋角度進(jìn)行分析，認(rèn)為《城市房地產(chǎn)管理法》第40條、《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44、45條并未明確規(guī)定違反該條文無效。其次，排除合同無效的另一法定情形，即認(rèn)為劃撥土地上的房屋買賣合同有效，繼續(xù)履行合同不會(huì)侵害國家和社會(huì)公共利益。最后，從相關(guān)條文的性質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為《城市房地產(chǎn)管理法》第40條，《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44、45條屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定而非效力性強(qiáng)制性規(guī)定，劃撥土地上房屋轉(zhuǎn)讓合同違反上述規(guī)定未經(jīng)有權(quán)政府部門批準(zhǔn)的，不因此而無效（最高人民法院［2019］最高法民再235號(hào)民事判決書）。認(rèn)定此類合同效力時(shí)應(yīng)依《物權(quán)法》第15條（現(xiàn)為《民法典》第215條）之規(guī)定區(qū)分物權(quán)行為和債權(quán)行為（浙江省紹興市中級(jí)人民法院［2011］浙紹民終字第357號(hào)民事判決書），上述規(guī)定所涉劃撥土地轉(zhuǎn)讓審批手續(xù)是土地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)之程序，雙方履行合同之行為能否得到批準(zhǔn)僅對(duì)物權(quán)變動(dòng)產(chǎn)生影響，并不影響房屋轉(zhuǎn)讓合同效力（黑龍江省高級(jí)人民法院［2009］黑監(jiān)民再字第54號(hào)民事判決）。

由此可知，合同有效之裁判路徑以維護(hù)私法自治為中心展開。法釋［2005］5號(hào)文第11條被刪除后，在認(rèn)定未經(jīng)批準(zhǔn)簽訂的劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同的效力時(shí)，司法政策的轉(zhuǎn)變給法官作出合同有效的裁判留下了更大的法律適用空間。

（二）合同有效較之合同未生效的衡平優(yōu)勢(shì)

在“李某訴劉某房屋買賣合同糾紛案”中，二審判決生效后李某不服向檢察機(jī)關(guān)申訴，廣東省高院裁定指令深圳中院再審。中院再審認(rèn)為，當(dāng)事人未依《城市房地產(chǎn)管理法》第40條之規(guī)定報(bào)請(qǐng)有關(guān)行政部門批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定當(dāng)事人雙方簽訂的《房屋轉(zhuǎn)讓合同》沒有生效（深圳市中級(jí)人民法院［2013］深中法房再字第35號(hào)民事判決書）。該判決雖未明確認(rèn)定合同未生效之直接法律依據(jù)，但可推知法院認(rèn)為報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)乃劃撥土地上房屋轉(zhuǎn)讓合同之生效要件。嗣后廣東省檢察院提起抗訴，廣東省高院再審依《城市房地產(chǎn)管理法》第40條、《合同法》第44條、《合同法解釋（一）》第9條維持了原審之合同未生效判決。從裁判梳理情形來看，法官為了緩和行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)對(duì)合同效力認(rèn)定的影響，選擇了一條合同未生效的折衷道路。法院認(rèn)定合同未生效之理由均指向“報(bào)請(qǐng)行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)是劃撥土地上房屋轉(zhuǎn)讓合同之生效要件”。

相比于無效而言，認(rèn)定未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)讓合同未生效為合同后續(xù)的生效提供了邏輯自洽的解釋空間，緩和了行政審批與私法自治之間的緊張關(guān)系，同時(shí)也為善意受讓人在行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)前提供了退出交易的機(jī)會(huì)。但是這種機(jī)會(huì)對(duì)于受讓人而言并非優(yōu)勢(shì)，受讓人受讓劃撥土地及地上房屋自然知道其權(quán)能的有限性，受讓人看重的是劃撥土地使用權(quán)及其地上房屋使用成本低的特點(diǎn)。與此同時(shí)，即使行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，受讓人補(bǔ)繳土地出讓金并以出讓方式取得土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)亦對(duì)當(dāng)事人有利而無害。因此合同未生效這一效力認(rèn)定結(jié)果并未給受讓人提供較多優(yōu)勢(shì)。從文義解釋來看，《城市房地產(chǎn)管理法》第40條和《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44條并未規(guī)定批準(zhǔn)是合同生效要件，貿(mào)然將公權(quán)力與合同效力掛鉤是對(duì)法律邏輯的悖反，模糊了行政管制與私法自治的界限?！睹穹ǖ洹返?02條雖然明確了未生效合同報(bào)批義務(wù)條款的獨(dú)立性，但是合同效力的認(rèn)定最終屬于私法范疇，對(duì)合同效力認(rèn)定的權(quán)限專屬于司法機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)，作為行政管理機(jī)關(guān)的審批主體，無權(quán)對(duì)合同效力作出認(rèn)定［28］（P64）。

相對(duì)于未生效和無效而言，認(rèn)定未經(jīng)批準(zhǔn)而簽訂的轉(zhuǎn)讓合同有效的比較優(yōu)勢(shì)在于，即使行政主管機(jī)關(guān)作出不予批準(zhǔn)的決定，有效合同因履行不能而解除后的違約責(zé)任對(duì)受讓人的利益保障強(qiáng)于因合同無效和未生效而產(chǎn)生的信賴?yán)鎿p失賠償。合同效力認(rèn)定屬民商事法律評(píng)價(jià)范疇，通常應(yīng)盡可能地維護(hù)合同效力，促進(jìn)合同履行［29］（P25）。將行政權(quán)力對(duì)合同的影響放在權(quán)利變動(dòng)的結(jié)果上，可有效避免行政權(quán)力逾越規(guī)范目的侵犯私法自治。未經(jīng)批準(zhǔn)之合同的當(dāng)事人可依自行設(shè)定的權(quán)利義務(wù)解決利益分配和義務(wù)負(fù)擔(dān)問題，不會(huì)因合同無效而衍生出一系列復(fù)雜的損害賠償難題。此外，劃撥土地使用權(quán)及地上房屋依約交付使用后，即便不能辦理物權(quán)變動(dòng)手續(xù)，合同之債的約束能有效保障交易的穩(wěn)定性（最高人民法院［2012］民二終字第26號(hào)民事判決書）①如在“中國醫(yī)科大學(xué)與鞍山勝寶投資股份有限公司項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案”中，案涉劃撥土地上的房屋于轉(zhuǎn)讓合同簽訂八年后被政府拆遷，轉(zhuǎn)讓人主張轉(zhuǎn)讓合同未經(jīng)批準(zhǔn)應(yīng)屬無效，其作為劃撥土地使用權(quán)及地上房屋的原權(quán)利人是取得拆遷補(bǔ)償款的適格主體。但最高人民法院審理時(shí)認(rèn)為轉(zhuǎn)讓合同簽訂至今已經(jīng)過了十余年時(shí)間，案涉項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓作為一個(gè)整體，除所涉土地使用權(quán)和房產(chǎn)未辦理審批過戶手續(xù)外，項(xiàng)目其他部分均已履行完畢并投入生產(chǎn)，在目前所涉地塊已經(jīng)拆遷的情況下，認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無效難以將合同中權(quán)利義務(wù)恢復(fù)至未簽訂時(shí)的狀態(tài)，亦不利于對(duì)正常交易秩序和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的維護(hù)。，受讓人可基于合同信賴從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和加大資金投入，以發(fā)揮土地效用。與此同時(shí)，有效合同的約束亦能防止發(fā)生轉(zhuǎn)讓人隨意毀約的道德風(fēng)險(xiǎn)，倒逼劃撥土地使用權(quán)人規(guī)范其轉(zhuǎn)讓行為。若合同無效或未生效使得轉(zhuǎn)讓人缺乏合同效力的約束，實(shí)踐中將會(huì)大量存在這樣的房屋轉(zhuǎn)讓合同。在受讓人基于信任取得房屋并發(fā)生增值后，由于缺乏合同約束將會(huì)發(fā)生大量糾紛。如此才是真正地對(duì)土地和房地產(chǎn)管理秩序造成巨大沖擊。綜上所述，未經(jīng)行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的情形下，認(rèn)定劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同有效，最能體現(xiàn)衡平性優(yōu)勢(shì)。

（三）合同有效與合同履行相區(qū)分

合同有效體系解釋的制度基礎(chǔ)為合同效力與合同履行相區(qū)分的債權(quán)形式主義物權(quán)變動(dòng)模式。通常情況下，合同先有訂立、生效，再有履行，如此一來為區(qū)分合同生效與合同的履行提供了時(shí)間維度的分離基礎(chǔ)。在處理私法自治與行政管制這一對(duì)緊張關(guān)系時(shí)，可將合同效力問題交由私法自治，合同的履行問題交由行政管制。這種解釋路徑亦有可遵循的實(shí)在法依據(jù)。德國法上“負(fù)擔(dān)行為”和“處分行為”的分離模式雖未在我國學(xué)界達(dá)成一致認(rèn)識(shí)，但在此基礎(chǔ)上發(fā)展而來的債權(quán)行為與物權(quán)行為的分離在理論和實(shí)踐中日益成為通說，成為物債二分立法模式下的邏輯之必然［30］（P62-80）。債權(quán)行為依私法的一般規(guī)則取得法律效力，與物權(quán)變動(dòng)相區(qū)分。具體到本文所討論之核心議題，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力狀態(tài)，應(yīng)依據(jù)債法上的一般規(guī)則進(jìn)行認(rèn)定。當(dāng)事人之間簽訂轉(zhuǎn)讓合同的行為并不為法律、行政法規(guī)所禁止。在當(dāng)事人均具備民事行為能力且意思表示一致的情形下，轉(zhuǎn)讓合同即為有效（詳見《民法典》第143條）。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)未發(fā)生變動(dòng)，不影響債權(quán)契約之效力；不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)亦不因債權(quán)契約的生效而發(fā)生變動(dòng)（詳見《民法典》第215條、原《物權(quán)法》第15條）。據(jù)此，無論劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是否履行均不影響合同之效力。

劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同的履行，包括合同標(biāo)的物的交付，以及標(biāo)的物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移（登記）。只要在物權(quán)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，不存在劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屚恋厍沂茏屓宋囱a(bǔ)繳土地出讓金這一情形，就不存在國家利益和社會(huì)利益之損害。在合同履行層面，行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)與否僅能影響標(biāo)的物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，無法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)的物的交付使用產(chǎn)生決定性影響。合同標(biāo)的物的交付使用可依當(dāng)事人之事實(shí)行為履行，且無論行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)與否均具備事實(shí)上交付合同標(biāo)的的可能性。在法律支配與意思支配分離導(dǎo)向下，受讓人對(duì)劃撥土地的事實(shí)支配，并不必然發(fā)生法律上的物權(quán)歸屬［31］（P209）。劃撥土地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)能否發(fā)生轉(zhuǎn)移的物權(quán)變動(dòng)效果，取決于能否補(bǔ)足處分權(quán)辦理變更登記，即嗣后能否獲得行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。轉(zhuǎn)讓人締約時(shí)沒有處分權(quán)或者處分權(quán)受限的，并不影響作為原因行為的轉(zhuǎn)讓合同的效力［27］（P11-12）。轉(zhuǎn)讓合同因未獲批準(zhǔn)而履行不能的，受讓人可依法主張解除合同并請(qǐng)求轉(zhuǎn)讓人賠償損失。

四、結(jié) 論

劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓效力包括轉(zhuǎn)讓合同的效力和轉(zhuǎn)讓合同的履行，系事關(guān)劃撥土地使用權(quán)入市、盤活存量土地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重大社會(huì)議題。國有土地使用權(quán)交易市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展對(duì)立法、司法和理論研究都提出了新的要求。在立法滯后、司法難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的背景下，學(xué)術(shù)研究應(yīng)該先行。本文在梳理劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓效力規(guī)則的基礎(chǔ)上，從傳統(tǒng)民法理論出發(fā)，平衡國家管制和私法自治，通過無效說之證偽和有效說之證成，得出以下結(jié)論，期待能為助力司法裁判統(tǒng)一和將來立法有所裨益。

有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件從未否定或剝奪劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)能，僅以“經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”為其轉(zhuǎn)讓予以了限制。不同于出讓土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓以及劃撥土地使用權(quán)先申請(qǐng)出讓再轉(zhuǎn)讓的是，簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同并補(bǔ)繳土地出讓金是對(duì)有效的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的履行。在轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人之間無明確約定的情形下，補(bǔ)繳的土地出讓金應(yīng)由受讓人支付，補(bǔ)繳的土地出讓金金額宜以出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格與劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格之差額為計(jì)算依據(jù)。土地出讓金是否補(bǔ)繳或足額補(bǔ)繳并不影響劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。

未經(jīng)批準(zhǔn)而簽訂的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不應(yīng)認(rèn)定為無效?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第40條、《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44條雖為強(qiáng)制性規(guī)范，但批準(zhǔn)并非劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的生效要件。達(dá)成劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同這一債權(quán)行為并不會(huì)導(dǎo)致物權(quán)發(fā)生變動(dòng)，未有悖于《城市房地產(chǎn)管理法》第40條、《國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第44條之規(guī)范目的。損害國家和社會(huì)公共利益的并非當(dāng)事人訂立有效轉(zhuǎn)讓合同的行為，而是在劃撥土地用途不符合公益性特征且未補(bǔ)繳土地出讓金的情形下還能使其發(fā)生物權(quán)變動(dòng)并轉(zhuǎn)化為出讓土地的行政審批行為。因此，行政管制應(yīng)保持必要的克制，在通過控制物權(quán)變動(dòng)即可實(shí)現(xiàn)管制目的之前提下，行政管制不宜直接介入私法自治領(lǐng)域。

為加強(qiáng)受讓人利益的保護(hù)以及防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，未經(jīng)批準(zhǔn)簽訂的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同宜認(rèn)定為有效。此既能適當(dāng)兼顧行政管制與私人自治，緩解合同當(dāng)事人之間緊張的利益沖突關(guān)系，也能妥善解決歷史遺留的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛。合同效力的認(rèn)定歸屬于私法范疇，其裁判說理路徑可以私法自治為中心展開。行政機(jī)關(guān)履行批準(zhǔn)程序的根本作用在于通過行政監(jiān)管的手段為劃撥土地使用權(quán)及地上房屋之物權(quán)處分補(bǔ)足權(quán)能，決定轉(zhuǎn)讓合同最終能否完全履行。轉(zhuǎn)讓合同有效可對(duì)當(dāng)事人雙方均產(chǎn)生約束力，既有助于誠信原則的貫徹以及當(dāng)事人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，更有利于劃撥土地使用權(quán)及其地上房屋使用價(jià)值的發(fā)揮。