多重壓力下基層政府形式主義的生成邏輯及其治理之道

詹國輝，云 悻

(1. 南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理研究中心，江蘇 南京 210023；2. 南京大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 南京 210046)

一、“形式主義”治理緣何重要

很長一段時(shí)期以來，長存于基層治理場域空間的“形式主義”命題一直是學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界以及媒體行業(yè)的關(guān)注共識點(diǎn)，可見其對基層治理現(xiàn)代化的影響甚深，極大地影響了中央政策與方針在地化實(shí)踐效果。為此，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)建設(shè)。特別是在黨的十九大之后，習(xí)近平總書記進(jìn)一步作出重要批示，要加強(qiáng)“四風(fēng)”糾正，決不能讓“四風(fēng)”問題止步，親自指揮各省份，要求各地區(qū)各部門要提出并實(shí)施相對應(yīng)的過硬措施，以期最大程度地力戒基層“形式主義”問題。隨后在2018年，中央紀(jì)委辦公廳印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》。2019年，中共中央辦公廳進(jìn)一步出臺了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》。由此可見，中共中央是將2019年確定為“基層減負(fù)年”，旨在能夠最大程度地解決長期困擾基層政府的“形式主義”問題。

近年來，黨和政府一直強(qiáng)調(diào)基層減負(fù)和“四風(fēng)問題”整改，其中形式主義是四風(fēng)之首，且形式主義問題在基層泛濫成災(zāi)?；鶎诱男问街髁x泛濫的現(xiàn)實(shí)情況，以及在現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行中鎮(zhèn)政府作為終端執(zhí)行者，其重要性不言而喻，二者的結(jié)合帶來的危害是極大的?；鶎诱钦叩淖罱K執(zhí)行者，上接政府，下接群眾，承擔(dān)政策執(zhí)行的最后一步，亦是反饋政策落實(shí)的第一步。[1-2]從實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多重壓力和任務(wù)等情況下，基層政府為了完成指標(biāo)，只能造材料，文山會海、過多的檢查亦占用了基層工作人員的大部分時(shí)間，基層政府及其工作人員長期陷入“一直做材料”的怪圈之中，進(jìn)一步導(dǎo)致了其無法“下基層、做調(diào)研、干實(shí)事”。誠如基層政府工作人員話語中的“一天接待幾個部門檢查，有的考評成了走過場；很多考核只看痕跡，一檢查就翻材料；動不動就‘一票否決’，動輒就要簽‘責(zé)任狀’”。事實(shí)上，正是因?yàn)殒?zhèn)政府是中國行政體制中最重要的一環(huán)，如若基層政府的形式主義問題長期處于泛濫之勢，不僅僅會影響到中央精神方針以及地方政策在地化執(zhí)行質(zhì)量，最終可能會影響到村莊民眾的幸福感。[3]同時(shí)，這也會破壞基層的干群關(guān)系，進(jìn)一步可能造成基層社會風(fēng)氣敗壞、基層黨員干部隊(duì)伍大面積腐化、鄉(xiāng)民獲得感流失等負(fù)面效應(yīng)。

基于上述理論與現(xiàn)實(shí)背景，對于當(dāng)下中國基層形式主義的現(xiàn)實(shí)命題的研究已然刻不容緩。那么問題來了：基層形式主義的誘因有哪些？壓力型體制與基層形式主義有何關(guān)聯(lián)？如何闡述鎮(zhèn)政府的形式主義泛濫現(xiàn)象背后的邏輯？事實(shí)上，只有將這些問題一一厘清，才能推進(jìn)中國基層治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

一般來說，質(zhì)性研究方法的分析過程包含如下環(huán)節(jié)：“首先要確定清楚其研究現(xiàn)象，進(jìn)而陳述其研究目的、提出問題、構(gòu)建概念框架、選擇研究方法(樣本抽樣、案例選取、收集材料、材料分析)、做結(jié)論、抽離并凝練出理論、檢驗(yàn)研究的信度與效度、討論其研究的推廣度和局限性等等”。[4]當(dāng)然需要言明的是，上述環(huán)節(jié)在實(shí)踐過程中并非是孤立的，而是按前后順序依次進(jìn)行的。由此認(rèn)為，質(zhì)性研究本質(zhì)上是一種不斷“演化、漸進(jìn)”的方法，其特征更是表現(xiàn)為“滲透、循環(huán)反復(fù)”之圖景。

本文選擇筆者所在村鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。通過本人所在鎮(zhèn)政府及其村委員的資源，將之選定為調(diào)研地點(diǎn)，進(jìn)行了兩周的實(shí)地調(diào)研，了解關(guān)于基層形式主義的相關(guān)情況。在形式主義的傳播范圍內(nèi)，去獲取傳播媒介和受傳者之間的關(guān)系和影響，獲取第一手資料。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合所可得的二手資料，完善本研究的資料體系。

事實(shí)上，基層政府及其工作人員自身比較敏感，且又是一個不易接觸到的群體?；蛘哒f，對象的個體身份具備“隱藏性”之特征。為此，本文所涉及的調(diào)查數(shù)據(jù)和資料的獲得，是建立在進(jìn)駐到筆者所在鎮(zhèn)政府和村委會之中，以實(shí)現(xiàn)對研究對象實(shí)地調(diào)查的目的。針對研究對象——“鎮(zhèn)干部及村民”，本研究采用半結(jié)構(gòu)式訪談法。鎮(zhèn)政府的干部是政策傳遞的終端，亦是政策的執(zhí)行者，更是和人民群眾唯一直接對接的人群，村民則是政策的直接作用對象，二者的特殊身份所產(chǎn)生的干部關(guān)系和干群關(guān)系，亦是值得研究的。本次研究主要是建立訪談資料基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)內(nèi)容集中在基層形式主義如何形成及其危害。在此基礎(chǔ)上，可以獲得很多有關(guān)基層治理中的形式主義問題的思考。

(二)調(diào)研資料

1.調(diào)研地點(diǎn)的選擇

本文的調(diào)研點(diǎn)是X鎮(zhèn)，地處四川省G縣東北部，面積64.15平方千米，轄區(qū)內(nèi)有9個行政村，70個社，5547戶；面積64.15平方千米，現(xiàn)有耕地面積21885畝，林地21383畝；總?cè)丝?6821人，全鎮(zhèn)有基層黨支部12個，其中農(nóng)村黨支部9個，全鎮(zhèn)共有黨員485人。

X鎮(zhèn)作為G縣面積最小亦是成立最晚的鎮(zhèn)，2017年撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)。作為一個農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，輕重工業(yè)極度缺乏，以種植水稻、玉米、烤煙和養(yǎng)殖業(yè)、制酒業(yè)和發(fā)展鎮(zhèn)村旅游業(yè)為主發(fā)展經(jīng)濟(jì)。2020年X鎮(zhèn)的國民生產(chǎn)總值約為9000多萬人民幣，人均可支配收入近3.4萬元。

X鎮(zhèn)政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)6個，即黨政辦、財(cái)政所、社事辦、經(jīng)發(fā)辦、行政綜合執(zhí)法辦、景區(qū)辦；事業(yè)單位4個，即村鎮(zhèn)建設(shè)中心、扶貧開發(fā)中心、社事服務(wù)中心、農(nóng)技中心。機(jī)關(guān)行政編制40名、機(jī)關(guān)工勤3名，全額事業(yè)編制33名。2021年，X鎮(zhèn)政府在精準(zhǔn)扶貧政策下實(shí)現(xiàn)脫貧，大力發(fā)展紅色旅游業(yè)和鎮(zhèn)村旅游業(yè)，其獼猴桃產(chǎn)業(yè)登上央視新聞，被評為“模范鎮(zhèn)”。

2.調(diào)研資料的獲取

調(diào)研過程中，對X鎮(zhèn)許多基層干部，大多采用問卷調(diào)查法，對一部分領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了訪談，還與多位村民進(jìn)行一對一調(diào)研訪談?；趯?shí)地調(diào)研，更全面地了解了X鎮(zhèn)的政府情況和存在的形式主義問題，也收集了許多一手資料。此外，通過X鎮(zhèn)相關(guān)政府網(wǎng)站，也查閱了許多資料。實(shí)地調(diào)研所獲得的一手資料和文獻(xiàn)搜集得來的二手資料對于本研究的論證提供了客觀的資料。

三、基層政府實(shí)際運(yùn)作中形式主義的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)：來自于X鎮(zhèn)的調(diào)查

本部分主要是通過對X鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長和數(shù)位工作人員，尤其本人所在村委會干部的訪談后，從筆者的調(diào)研和訪談后發(fā)現(xiàn)，即使在X鎮(zhèn)作為川東北基層治理的模范鎮(zhèn)，形式主義問題仍然存在，其在基層治理中的普遍之勢可見一斑。

(一)政策上傳下達(dá)中的“文山會?！?/h3>

傳達(dá)作為一個動詞，本應(yīng)為“傳告，使知道”之意。但是，在基層治理實(shí)踐中，上級文件精神的傳達(dá)往往會因壓力型體制重塑為下一級政府對上一級政府的精神(文件政策)的執(zhí)行，換而言之，異化為對完成上級政府政治任務(wù)的一種手段。

從實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，文件(政策)精神的傳達(dá)更多時(shí)候承載的是“開會、轉(zhuǎn)發(fā)文件、通知”等實(shí)際行動。這一系列的傳達(dá)路徑反而為形式主義提供了滋生的土壤，鎮(zhèn)政府則變成了傳達(dá)的對象。誠如“上面千根線，下面一根針”恰恰可以刻畫這一現(xiàn)實(shí)圖景。作為政府層級中的最后一級，所有傳達(dá)的東西匯總集中到鎮(zhèn)政府，由其執(zhí)行。X鎮(zhèn)作為壓力型體制中的末級接收端，形式主義問題仍然不可避免。在現(xiàn)實(shí)的政治體系中，上級政府將政策傳達(dá)給X鎮(zhèn)政府分為線上傳達(dá)與線下傳達(dá)兩種路徑。傳統(tǒng)模式為開會，主要傳達(dá)上級的政策意見和精神，但是這一過程就會引發(fā)“文山會海”。通過文件形式層層向下轉(zhuǎn)發(fā)、通知逐級下達(dá)，用文件落實(shí)文件、以會議貫徹會議現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

“就像森林防火，每年都是縣里開一次會，鎮(zhèn)里開一次會，到村里還要開一次。其實(shí)這種政策每年都有，大差不差。參加一個會，村里的還好，比較近，要是去鎮(zhèn)里、去縣里，一天估計(jì)都在路上了?！盭鎮(zhèn)某村長說。會議太多，不僅消耗基層干部的精力，亦助長了形式主義。如表1所示，X鎮(zhèn)長在三月上旬的會議安排都是滿滿的，“光我們都幾乎每天開會，一天不止一個，別說下面了。”X鎮(zhèn)長如是說。

表1 2021年三月上旬X鎮(zhèn)長會議日程

“對于我們來說，還沒有選擇，不是哪個會你想不參加就不參加的，有時(shí)候還要代替領(lǐng)導(dǎo)去開會，一旦缺席，就會說你態(tài)度不端正，到時(shí)候考核可就不那么順利了?！盭鎮(zhèn)某村村長表達(dá)了他的無奈，“天天開會，壓根沒有時(shí)間下鎮(zhèn)走訪，經(jīng)常都是開完會后，飯都不吃，就一個個回村民的電話，回家路上順路才能去他們家里看看，很多時(shí)候忙到半夜兩三點(diǎn)?！盭鎮(zhèn)某駐村書記說道。

2019年，提出基層減負(fù)之后，為減少不必要的會，采用電子化手段，比如微信群來溝通。新興的模式則為線上傳達(dá)，通過使用互聯(lián)網(wǎng)溝通工具，如微信、QQ、騰訊會議等軟件APP向X鎮(zhèn)傳達(dá)政策。X鎮(zhèn)某村長加了35個工作群，“市里的、縣里的、鎮(zhèn)里的、村里的，看都看不過來。每天都要時(shí)刻注意哪個群又發(fā)什么消息了，害怕錯過大事，但是很多時(shí)候消息太多，根本刷不過來，還得一條條翻，看看哪些是和自己的工作有關(guān)的，看消息都看得頭疼。”這一過程中則會導(dǎo)致傳達(dá)網(wǎng)上工具的濫用，將之變成上級政策執(zhí)行的“留痕工具”，引發(fā)形式主義。

基層政府的日常工作變成了政策的上傳下達(dá)，而本應(yīng)下鎮(zhèn)走訪的時(shí)間都在文山會海中度過。過多的政策需要執(zhí)行，而“文山會?！闭加昧藭r(shí)間，久而久之，就引發(fā)了形式主義。

(二)政策執(zhí)行中的“留痕管理”

政策執(zhí)行是政策全過程中最重要的一環(huán)，在壓力型體制中也是如此。基層政府作為壓力型體制末級，也是政策執(zhí)行的主體，X鎮(zhèn)政府每年要承擔(dān)上級政府下派的眾多政策任務(wù)，這個過程也會滋生許多形式主義問題。

“去年要求表彰項(xiàng)目，壓根沒有做過，就參照以前年度表彰項(xiàng)目偽造2份文件，并虛構(gòu)了9個表彰項(xiàng)目。還有很多讓走訪村子，哪有空走訪，都是把資料發(fā)下去，隨便填了收上來的。因?yàn)檫@事還被降職了，可是我們就是想做也做不了??！”X鎮(zhèn)某位被降職的干部說道。

鎮(zhèn)政府不可能完成上級的所有任務(wù)，所以會選擇其中短時(shí)間可以看見回報(bào)和產(chǎn)生效益的一些任務(wù)傾斜投入資源與精力，而一些時(shí)間久、見效慢的任務(wù)則會敷衍或者不做。但為了規(guī)避檢查，會采用“留痕”的方式去“完成任務(wù)。”

“之前說要建多少個老年活動中心，建是建了不少，可是就一個壩子，什么設(shè)備都沒有，壓根沒人去，我們還是愿意在家打打牌?！薄斑€有垃圾站，就修了幾個倒垃圾的地方，大家倒垃圾都倒在門口，也沒人燒，就一個人管，十幾個垃圾站，他怎么管得過來？也就是做的時(shí)候拍拍照，領(lǐng)導(dǎo)檢查就給照片，表示自己完成任務(wù)了。”X鎮(zhèn)一些村民說道。

然而，哪怕政策任務(wù)實(shí)際上沒有完成，但是一定要有“留痕”，形式上完成了，檢查自然也可以過了。因此，現(xiàn)實(shí)中，很多政府工作變成了“留痕管理”，無論什么任務(wù)，只要有照片、有表格，任務(wù)就算完成了，如果沒有，就算沒有完成。這種本末倒置的任務(wù)執(zhí)行方式顯而易見淪為基層形式主義。

(三)上級檢查與下級迎檢的頻繁化

政府的內(nèi)在控制要求上級政府負(fù)有對下級政府監(jiān)督和考核的職責(zé)，這是壓力型體制的重要控制手段。在此意義之上，上級政府對下級政府的工作擁有“一票否決權(quán)”，這更加激發(fā)了形式主義的滋生。不僅如此，在X鎮(zhèn)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檢查評比的上游，也就是上級檢查也是形式主義的溫床。在信息不對稱的前提下，其檢查的過程中也會產(chǎn)生各種各樣的形式主義問題。其中最主要的問題就是上級政府對X鎮(zhèn)政府的檢查的形式化和X鎮(zhèn)政府的迎檢的形式化。

“每次檢查都是我們備好資料，一摞摞放在辦公室，領(lǐng)導(dǎo)過來翻一翻，然后拍張合照，然后安排到幾個村干部的親戚家走訪、拍照，最后開個會，流程級別就走完了，檢查完了，加一下聯(lián)系方式，后期需要什么資料再補(bǔ)齊。”X鎮(zhèn)某村長說。“不是我們不想好好搞，實(shí)在是上級要考核，他們時(shí)間也不多，之前老老實(shí)實(shí)帶他們看過，結(jié)果最后我們村評比最后一名，臉上無光啊！每次的資料也不好弄，村里干部就這么幾個，每個部門檢查都要一堆資料，時(shí)間全放在做資料上了。走訪也是，要安排好，體現(xiàn)出我們工作做到位了，不然會影響考核成績。因此，現(xiàn)在基本大家都會這么迎檢的，他們檢查的也清楚?！?/p>

筆者訪問了一名大學(xué)生村官，他說自己長時(shí)間的全部工作就是填表，“都快把人填瘋掉了”。本應(yīng)駐村在村委會的大學(xué)生村官，實(shí)質(zhì)上被留滯到鎮(zhèn)政府之中，更多時(shí)候只是扮演著上傳下達(dá)的“中介”者。還有鎮(zhèn)干部反映，每年要接受的檢查大大小小不下一百次，還有暗訪，每次一查，不合格就是通報(bào)、扣分，很多時(shí)候?yàn)榱丝疾旌细瘢坏貌蛔骷佟?/p>

上級檢查和下級迎檢就是你想要標(biāo)準(zhǔn)答案，我給你看樣板模范，做好痕跡管理，亦查不出錯來。頻繁的迎檢迎評讓基層政府都琢磨出了檢查的標(biāo)準(zhǔn)答案，也體現(xiàn)了形式主義，不僅讓檢查變得多此一舉，還讓基層政府“有苦難言”。

(四)政治學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的過度化

在黨的十九大報(bào)告中提出“要增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)，在全黨營造善于學(xué)習(xí)、勇于實(shí)踐的濃厚氛圍，建設(shè)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨，推動建設(shè)學(xué)習(xí)大國”。高度重視理論學(xué)習(xí)，政治學(xué)習(xí)變成政治任務(wù)。X鎮(zhèn)政府基層干部認(rèn)為，政治學(xué)習(xí)與培訓(xùn)演變?yōu)橐环N從線下到線上的變形的會議和查核。

“培訓(xùn)指標(biāo)很多，但很多都是和工作無關(guān)的。我們這兒給一般干部定的學(xué)習(xí)指標(biāo)是50學(xué)分，給科級干部定的是80學(xué)分，每獲一個學(xué)分需要觀看45分鐘的網(wǎng)上視頻。很多時(shí)候，大家集中培訓(xùn)就是拿出手機(jī)放著，我們聊我們的，也有些干部讓下級幫忙刷時(shí)長和積分。”X鎮(zhèn)某位副鎮(zhèn)長說道。

X鎮(zhèn)政府在政治學(xué)習(xí)和培訓(xùn)過程中存在如下形式主義問題：學(xué)習(xí)頻率高，但學(xué)習(xí)成果少、收效弱，流于表面，身到心未到；形式單一、內(nèi)容不夠豐富，指標(biāo)唯一，多數(shù)干部為達(dá)成“積分”指標(biāo)以“刷分”應(yīng)對；政治學(xué)習(xí)內(nèi)容形式化，將形式擺得很大，其內(nèi)容與實(shí)質(zhì)并未完成。

四、壓力型體制下基層形式主義的生成邏輯

事實(shí)上，本文基于壓力型體制去探究基層形式主義的實(shí)質(zhì)，并將壓力型體制作為導(dǎo)致形式主義泛濫的根本因素。此外，對于形成基層形式主義的直接原因和主要原因，筆者歸納為鎮(zhèn)政府地位的局限和基層干群關(guān)系。其內(nèi)在形成邏輯如圖1所示，鎮(zhèn)政府處在上級政府和人民群眾之間這一尷尬的“夾心層”的位置，兩頭負(fù)責(zé)：對上需要承接上級的任務(wù)壓力和考核指標(biāo)，以及橫向的競爭壓力，上級的檢查工作，政績關(guān)鍵還取決于上級，“一票否決”權(quán)像一把政績屠刀一樣左右著鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。對下，要將政策正確傳達(dá)給群眾，還要執(zhí)行好政策任務(wù)，但是重重壓力下和如山般的任務(wù)導(dǎo)致其變成“留痕工具人”，與此同時(shí)，還要接受基層監(jiān)督和輿論監(jiān)督，真是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰。這些因素的發(fā)生機(jī)制在調(diào)研與探究過程中也一一得以印證。

圖1 形式主義生成的內(nèi)在邏輯

(一)根本因素：壓力堆積

壓力型體制是基于政府控制而生成的，上級政府利用其地位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢通過政治權(quán)利、考核晉升與獎懲下級的壓力下移的政治運(yùn)行模式。其最初目的是為了保證政策在自上而下的傳達(dá)和執(zhí)行中的統(tǒng)一性，但在實(shí)際的政治實(shí)踐中，壓力型體制的負(fù)效應(yīng)使得這種目的達(dá)成大打折扣，壓力的層層下移和疊加，使得基層政府飽受摧殘，但由于晉升競標(biāo)賽的存在，為了破除壓力的桎梏，爬到上層，又給了基層政府一種自下而上的壓力。[5]除此之外，來自外部的群眾監(jiān)督也帶來了諸如輿論等壓力，導(dǎo)致基層政府背負(fù)重重重壓。

1.自上而下的政治壓力

這里的政治壓力即在壓力型體制下，中國五級政府體系中，上級政府將壓力層層轉(zhuǎn)接給下級，直至鎮(zhèn)政府承接所有壓力。作為五級政府中的最后一級，鎮(zhèn)政府成為政策執(zhí)行的主體，也成為壓力承接的匯總點(diǎn)。上級政府以其敏銳的政治嗅覺，根據(jù)國情變化和政治局勢，對下級政府不斷加壓，并借助自身法定的監(jiān)督檢查權(quán)利，根據(jù)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行情況給予獎懲，當(dāng)然，更多是懲。對于各類要求與考核，壓力幾乎都壓在鎮(zhèn)政府，但鎮(zhèn)政府在權(quán)利極小和人員不足、能力不夠的條件下，又沒有足夠的權(quán)利和資源以及時(shí)間去實(shí)現(xiàn)，最終不得已采取一些措施和手段，形式主義則應(yīng)運(yùn)而生[6]。

2.自下而上的晉升壓力

所謂晉升壓力即是在壓力層層下放的同時(shí)，上級政府則承擔(dān)較少的壓力，且享有對下級政府的獎懲權(quán)利和政績的“一票否決”權(quán)，因此，為了擺脫壓力的桎梏，下級政府自下而上的晉升成了唯一的解決途徑?？墒沁@一晉升也伴隨許多壓力，其中最主要的就是政績，鎮(zhèn)政府晉升難度不言而喻，顯然突出的政績是基層干部晉升的唯一“跳板”。

因此，在這種“獎優(yōu)懲劣”的機(jī)制下，為了追求政績，同級基層政府之間也是競爭關(guān)系。如表2，X鎮(zhèn)在2021年重點(diǎn)工作安排主要集中在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、鎮(zhèn)村振興等方面，但要想在這種機(jī)制下脫穎而出，就必須“對上負(fù)責(zé)”，上級提出考核，下級必須給出完美答卷，否則就會淘汰出局。在這其中，每一個鎮(zhèn)之間是競爭關(guān)系，每一個領(lǐng)導(dǎo)干部之間亦是競爭關(guān)系，久而久之，這種畸形競爭就會形成一種錯誤的政績觀，影響整個基層政府的政治生態(tài)。

表2 2021年度X鎮(zhèn)政府重點(diǎn)工作安排

3.對下負(fù)責(zé)的社會壓力

在壓力型體制下，雖然基層政府更多地“對上負(fù)責(zé)”，農(nóng)民擁有諸如選舉權(quán)、政治投票、聽證會、信訪和其他一些非制度化的參與方式的選擇之外，還能通過一些像上訪、鬧訪等非制度化的參與方式來對鎮(zhèn)政府施加壓力。如表三所示，對于和農(nóng)民自身利益相關(guān)的，農(nóng)民會通過上訪維護(hù)自己的權(quán)益。如表3，X鎮(zhèn)2018年公開的上訪情況就有四項(xiàng)，這還只是媒體上可查的部分，其實(shí)際情況只會更多。特別是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，輿論的力量不容小視，許多群眾會通過各種途徑維護(hù)其自身利益，所以鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部也需要“對下負(fù)責(zé)”，這給基層政府又加上一層重壓。

表3 X鎮(zhèn)2018年上訪情況(公開部分)

綜上所述，在壓力型體制下各種壓力通過多種渠道最終匯集到鎮(zhèn)政府，使得鎮(zhèn)政府不得不長期處于一種內(nèi)外高壓的環(huán)境之下，從而使得干部積極性減弱、政績觀錯位，最終引致鎮(zhèn)政府出現(xiàn)形式主義問題。

(二)直接因素：鎮(zhèn)政府地位的局限

1.“承上啟下”的特殊位置

從法律層面來看，鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)的對象為本級人大和上級政府。但是，在為人民服務(wù)的宗旨和對人民負(fù)責(zé)的要求之下，各級政府也要對人民負(fù)責(zé)，對于鎮(zhèn)政府，則是對自己所管轄的農(nóng)民負(fù)責(zé)。在這些規(guī)定之下，鎮(zhèn)政府處于一個“夾心層”的尷尬位置，雙向負(fù)責(zé)，對上負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對下負(fù)責(zé)，從而處于一個“承上啟下”的特殊位置，也夾在上級政府和下層農(nóng)民之間，當(dāng)二者利益沖突時(shí)，鎮(zhèn)政府就會處于“上下為難”的處境[7]。

在壓力型體制下，現(xiàn)實(shí)中鎮(zhèn)政府往往只有考核要求，而沒有政治資源。X鎮(zhèn)的黨委書記指出:“往往我們有很多考核，但我們的權(quán)利根本沒法完成考核任務(wù)?！鄙衔恼劦缴鐣毫χ墟?zhèn)政府不僅要“對上負(fù)責(zé)”還要“對下負(fù)責(zé)”，因此，鎮(zhèn)政府在完成上級任務(wù)時(shí)，也不得不考慮群眾的利益，關(guān)注農(nóng)民的態(tài)度。但是，對于鎮(zhèn)政府而言，這就是一個兩難的抉擇。下級政府只需完成上級任務(wù)，可是很多時(shí)候這種任務(wù)會與群眾利益有所沖突，而這種時(shí)候，一旦處理不好，鎮(zhèn)政府又會被作為第一責(zé)任者，一方面被群眾謾罵、責(zé)怪，另一方面要承接上級的責(zé)任推卸。[8]由此，X鎮(zhèn)的一些干部在談到這個問題時(shí)形象指出:“工作干的好往往與我們無關(guān)，夸得都是上級領(lǐng)導(dǎo)，但是一出問題都是我們的錯，其實(shí)我們根本就是按照命令辦事?！薄ｆ?zhèn)政府往往處于這種“夾心層”的尷尬位置，兩頭不討好。

2.“責(zé)與權(quán)”的非均衡匹配

俗話說“權(quán)力越大，責(zé)任越大”，可是對于鎮(zhèn)政府而言，卻是“權(quán)力不大，責(zé)任很大”。在調(diào)研中有鎮(zhèn)干部反映，他們領(lǐng)著一份工資，做著五六份工作，無論是扶貧、黨政、衛(wèi)生，還是家長里短都要管，有時(shí)候有些政策，我們自己都看不懂，別說去執(zhí)行了。

X鎮(zhèn)某組長說，“對于森林防火這一任務(wù)，要求我們每個村子組建村級撲火隊(duì)，還要隊(duì)員演練和培訓(xùn)，確保每日流動宣傳車輛至少1輛，村村響廣播時(shí)間不低于3小時(shí)，不定時(shí)隨機(jī)開展巡查。村長每次只是把這個任務(wù)交給我，讓我去想辦法，現(xiàn)在招人組建隊(duì)伍，沒錢壓根沒人來，可是這個錢上頭每人批。有時(shí)候任務(wù)完不成，責(zé)任就是我的?！?/p>

作為行政體制的最低層，鎮(zhèn)的權(quán)力是相當(dāng)有限的。從法律層面來講，鎮(zhèn)只有很少的法定而且無人事權(quán)、無財(cái)權(quán)，特別是農(nóng)業(yè)稅被取消以來，鎮(zhèn)村政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)來源空間被大大壓縮，一度曾導(dǎo)致權(quán)力空轉(zhuǎn)。承擔(dān)了很重的壓力，可是待遇卻不高，晉升機(jī)會也有限。在壓力型體制下，鎮(zhèn)政府要立軍令狀，不斷被檢查、考核，工資、獎金和職務(wù)升降都直接與工作成績掛鉤，實(shí)行一票否決制。這種權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)狀讓喘不過氣的基層政府只能走向形式主義。

3.人員規(guī)模和能力的有限性

筆者了解到，鎮(zhèn)干部編制按“只減不加”原則，大鎮(zhèn)是七八十人，小鎮(zhèn)為四五十人。這就造成了鎮(zhèn)工作多、領(lǐng)導(dǎo)干部少的局面，而且許多領(lǐng)導(dǎo)干部往往學(xué)歷不高，X鎮(zhèn)的76名政府干部中只有三分之一的大學(xué)生。不少村干部還只有初中甚至小學(xué)文化程度，年齡偏大是鎮(zhèn)村干部的普遍特點(diǎn)。

然而，他們卻面臨蜂擁而至的工作任務(wù)：無論是市里的還是縣里的，無論是有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的還是有關(guān)安全生產(chǎn)的，大到扶貧開發(fā)，小到村民口角，最后都是基層干部的工作，無論他們會不會，陌生還是熟悉?，F(xiàn)在說可以外聘，可是往往沒有錢。在鎮(zhèn)政府工作繁多和鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)有限以及能力有限的現(xiàn)狀下，許多工作只能敷衍。

(三)主要因素：基層干部的作風(fēng)

鎮(zhèn)政府形式主義問題的泛濫，其根本因素是壓力型體制的負(fù)效應(yīng)，直接原因?yàn)殒?zhèn)政府“夾心層”的特殊位置，此外，還有主觀因素，其中以基層干部作風(fēng)問題為主。

1.政績觀的錯位

在壓力型體制下，層層重壓和對政績的追求導(dǎo)致基層政府的政績觀錯位。在實(shí)際的政治生態(tài)中，一部分領(lǐng)導(dǎo)干部未能堅(jiān)守自己的政治初心，嘗到投機(jī)的甜頭，繼而生成錯位的政績觀，急功近利，在形式上表現(xiàn)為文山會海、留痕主義、本本主義、經(jīng)驗(yàn)主義。某些黨員干部甚至消極怠工，毫無積極性。對待工作能拖就拖，能不干就不干，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位，損害人民群眾利益。政績觀的錯位導(dǎo)致很多政策執(zhí)行形式上符合，實(shí)質(zhì)上不符，最終導(dǎo)致形式主義泛濫成災(zāi)。

2.“四種意識”認(rèn)識不足

由于政治學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的形式化，鎮(zhèn)政府各部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的黨員意識、執(zhí)政意識、先進(jìn)意識、服務(wù)意識等“四種意識”認(rèn)識不足。思想上對政治學(xué)習(xí)缺乏正確的認(rèn)識。政治學(xué)習(xí)沒少參加，政治覺悟卻依舊不高，未將所學(xué)用于實(shí)踐，只是流于形式。

鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部能力有限，業(yè)務(wù)水平有待提高。知識水平的局限加上知識的更新過慢，還有與實(shí)踐脫節(jié)，平時(shí)學(xué)習(xí)和工作過于形式主義，缺乏敬業(yè)精神，也缺乏積極性。過多的政策傳遞，繁多的工作，致使基層領(lǐng)導(dǎo)干部自身也沒有花時(shí)間去理解各項(xiàng)政策的意思，更別說正確傳達(dá)和執(zhí)行了。

五、基層政府形式主義的治理之道

近幾年來，基層工作任務(wù)越來越重，又逢政府的數(shù)字化改革，基層重負(fù)問題較為嚴(yán)峻，在某些領(lǐng)域的形式主義已有泛濫之勢。為此，基于上述闡述和分析基層形式主義問題的生成邏輯，籍此提出如下治理路徑，以期促成基層治理現(xiàn)代化。具體有如下：

(一)治本：重構(gòu)工作理念

壓力型體制下基層政府的負(fù)效應(yīng)如何減弱，內(nèi)在關(guān)鍵在于觀念更新和基層政績觀的重構(gòu)。首先需要更新觀念，對于考核要立足實(shí)際，建立完善的考核體系，探索建立切實(shí)可行的政績考核管理體系。慎用“一票否決”，不能讓“官大一級壓死人”的現(xiàn)象加重基層負(fù)擔(dān)?！耙黄狈駴Q”不能想用就用，要有依據(jù)。要讓下級政府可以與上對話，不能處于單方面聽話的地位。尤其對于鎮(zhèn)工作而已，不得以任何形式進(jìn)行“一票否決”。

其次，基層各組織黨員干部要端正政績觀，讓基層組織建設(shè)回歸本源。引導(dǎo)基層工作人員樹立正確的政績觀，將衡量標(biāo)準(zhǔn)變得更為全面，或?qū)⑷嗣袢罕姷臐M意度、獲得感作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的一部分，引導(dǎo)基層治理工作人員重點(diǎn)是解決群眾關(guān)心的問題和實(shí)際困難，始終踐行為人民服務(wù)的宗旨，將痕跡管理作為推動工作落實(shí)的推手而不是核心，正確認(rèn)識痕跡管理的價(jià)值。增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的使命感和責(zé)任感，讓他們真正做到為人民服務(wù)，在日常工作中體現(xiàn)自己的價(jià)值，也要加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，更新自己的知識體系，更好的將政策傳達(dá)與執(zhí)行[9]。

(二)治標(biāo)：重塑留痕之風(fēng)

針對形式主義問題中的文山會海和過度留痕問題，要改變考核方式，采用彈性考核。使工作結(jié)果與工作行為并重，讓基層干部從文山會海、迎檢、材料留痕之中解脫出來。首先要將各種考核“瘦身”、“提質(zhì)”，減少形式主義的考核，要讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部眼睛往下看、力氣往下使，深入基層，從群眾中來，到群眾中去，切切實(shí)實(shí)為群眾排憂解難。其次要從根本上遏制文山會海，嚴(yán)格按照《通知》要去，拒絕長、多、濫的會議，倡導(dǎo)少開會、開短會、開解決問題和求真務(wù)實(shí)的會，杜絕“以會議落實(shí)會議，以文件落實(shí)文件”的形式主義。最重要的是，應(yīng)當(dāng)借助信息化渠道留痕，提前規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，借助互聯(lián)網(wǎng)，考慮基層的實(shí)際情況，強(qiáng)化務(wù)實(shí)考核，拒絕留痕主義。

(三)以激發(fā)干部積極性為重

考核是一種激勵的手段，其目的是檢查政策落實(shí)的情況和公職人員的任務(wù)完成情況。考核不能過度，考核周期、考核方式都應(yīng)該科學(xué)，也不能與時(shí)代脫節(jié)，要采用技術(shù)性考核和精準(zhǔn)考核。[10]要以激發(fā)干部積極性為重，考核不能只懲不賞，對于干的好的領(lǐng)導(dǎo)干部，要給予一定的獎勵，讓他們受到物質(zhì)或精神上的鼓舞。基層領(lǐng)導(dǎo)干部更需要受到激勵，他們本就薪金微薄，加上晉升太難，所以積極性不高，因此，樹立基層干部榜樣和獎罰分明的考核機(jī)制對他們的積極性提高將會呈現(xiàn)出顯著效果，基層領(lǐng)導(dǎo)干部積極性的提高對于政策的落實(shí)和基層工作的開展的好處是不言而喻的。

(四)構(gòu)建“權(quán)責(zé)一致”的職責(zé)體系

權(quán)責(zé)匹配的前提下，才能更好的激發(fā)基層干部隊(duì)伍活力。權(quán)責(zé)匹配需要建立完善的責(zé)任體制機(jī)制。要讓基層部門履行責(zé)任的同時(shí)，得到權(quán)利的保障。當(dāng)然不是說賦予多大的權(quán)利，而是簡政放權(quán)，改變基層“權(quán)利不大、責(zé)任很大”的現(xiàn)狀。結(jié)合基層實(shí)際情況，征求基層建議，做到壓力下移的同時(shí)，權(quán)利也下移，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。當(dāng)然也不能一味的將壓力和權(quán)力一同下放，每一層級的政府有自己的權(quán)利，也要承擔(dān)自己的責(zé)任，完成自己應(yīng)該完成的政治任務(wù)，在其位，謀其職，擔(dān)其責(zé)。[11]其次。加快體制機(jī)制改革，釋放基層活力，發(fā)揮基層干部的自主性和積極性，激發(fā)基層政府內(nèi)在活力。資源分配要合理，杜絕資源不合理分配，要讓資源在政府層級“活”起來，流動起來，拒絕信息不對稱下的投機(jī)行為。最后，要提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部待遇，讓“拿錢不多，干事不少”的現(xiàn)象消失，給基層留住人才，讓人民群眾有可以依靠的“父母官”，也要給基層干部提供晉升的渠道，不能讓他們一輩子困在基層，讓他們的政治抱負(fù)有施展的舞臺。

(五)發(fā)揮基層監(jiān)督的整體性效力

中央紀(jì)委四次全會工作報(bào)告指出，要“充分發(fā)揮基層黨組織監(jiān)督作用，引導(dǎo)群眾有序參與，推動基層干部廉潔公平為群眾辦實(shí)事辦好事”。首先要使監(jiān)督力量統(tǒng)籌起來，對基層監(jiān)督崗位有科學(xué)統(tǒng)一的分工和調(diào)配，合理利用資源。其次是提升自身監(jiān)督能力，善于發(fā)現(xiàn)問題，也要提出相應(yīng)的解決之法。最后，是要善用群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，當(dāng)下的輿論力量是強(qiáng)大的，要學(xué)會利用輿論監(jiān)督，督促基層政府的建設(shè)。監(jiān)督的目的不是揭露形式主義，而是要落實(shí)政策和保護(hù)人民群眾的利益，各項(xiàng)監(jiān)督也非獨(dú)立而存在。在此，恰恰需要構(gòu)建出一個完善的監(jiān)督體系，明確各個監(jiān)督主體的職責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)督力量，讓“四項(xiàng)監(jiān)督”精準(zhǔn)規(guī)范，協(xié)作順暢。[12]通過監(jiān)督反推政策落實(shí)，讓人民群眾真正得到政策的好處。

六、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

第一，基層形式主義在實(shí)際運(yùn)作中主要表現(xiàn)為鎮(zhèn)政府成為政策上傳下達(dá)的工具，形成文山會海的現(xiàn)狀、基層政府“夾心層”的尷尬位置引發(fā)的壓力型體制的負(fù)效應(yīng)、上級檢查和下級迎檢的頻繁化導(dǎo)致相互形式主義、政治學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的過度留痕主義；第二，對于基層形式主義的各種表現(xiàn)，其根本原因在于壓力型體制下的諸多壓力堆積，直接原因是職責(zé)同構(gòu)下鎮(zhèn)政鎮(zhèn)府的責(zé)權(quán)不對等，主要原因是基層干部作風(fēng)問題；第三，基于對壓力型體制下基層形式主義的生成邏輯，提出基層形式主義的治理之道：從壓力型體制治本，提出改進(jìn)考核機(jī)制，慎用“一票否決”，從留痕之風(fēng)治標(biāo)，拒絕文山會海，以激發(fā)干部積極性為重，以構(gòu)建“權(quán)責(zé)一致”的基層政府職責(zé)體系破難，以發(fā)揮基層監(jiān)督的整體性效力為輔，讓基層工作落到實(shí)處，真正為人民服務(wù)。

(二)討論

本文的研究同時(shí)引發(fā)了我們的如下思考：中央政策和方針一直在號召解決基層形式主義問題，但為何存在“一直講一直有”的現(xiàn)實(shí)怪圈呢？基層形式主義之風(fēng)盛行，其根本原因在于壓力型體制的負(fù)效應(yīng)。壓力型體制避不開控制這一話題，上級要控制基層，必然存在級別的壓力。要想規(guī)避壓力型體制的負(fù)效應(yīng)，讓基層政府發(fā)揮主觀能動性，其深層的邏輯關(guān)系還待深耕。形式主義的問題出在基層，但根源在壓力型體制的固有效應(yīng)。

改革永遠(yuǎn)在路上，有利即有弊，壓力型體制的負(fù)效應(yīng)是不可避免的，但我們相信只要基層干部思想上發(fā)生轉(zhuǎn)變，從群眾中來，到群眾中去，真正為人民服務(wù)，將群眾的滿意度作為檢驗(yàn)工作的“游標(biāo)卡尺”，多向一些僵化的考核“指揮棒”開刀，激發(fā)各級干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，才或能跳出“形式主義的怪圈”。