地平線歐洲計(jì)劃組織實(shí)施體制機(jī)制研究

應(yīng)益昕，李 慧，王 健

（中國科學(xué)技術(shù)部科技評估中心，北京 100081）

2021年3月，歐盟委員會在其官方網(wǎng)站正式發(fā)布了《“地平線歐洲”2021—2024年戰(zhàn)略計(jì)劃》（以下簡稱“地平線歐洲計(jì)劃”），經(jīng)過近3年的籌備，地平線歐洲計(jì)劃正式啟動實(shí)施。本文將系統(tǒng)分析地平線歐洲計(jì)劃的組織實(shí)施體制機(jī)制特點(diǎn)，以期為我國重大科技任務(wù)的組織實(shí)施提供借鑒。

1 地平線歐洲計(jì)劃的決策部署

2018年，歐盟委員會提出了地平線歐洲計(jì)劃，以接替兩年后將結(jié)束的地平線2020計(jì)劃。歐洲議會和歐盟理事會于2019年3月和4月分別就地平線歐洲計(jì)劃達(dá)成了臨時(shí)協(xié)議，并于2020年12月達(dá)成了正式實(shí)施該計(jì)劃的協(xié)議，該計(jì)劃實(shí)施年限為2021—2027年，總預(yù)算為955億歐元。計(jì)劃旨在夯實(shí)歐盟科技基礎(chǔ)，增強(qiáng)歐盟競爭力，助力應(yīng)對全球挑戰(zhàn)；促進(jìn)開放合作并加強(qiáng)研究成果對歐盟政策制定和實(shí)施的影響；支持創(chuàng)造和更好地傳播創(chuàng)新知識和技術(shù)；充分利用歐盟人才庫，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，優(yōu)化投資布局，提升工業(yè)競爭力，推動經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展[1]。該計(jì)劃組織實(shí)施過程致力于：一是影響最大化。在計(jì)劃整體、任務(wù)、課題等各個(gè)層級均設(shè)定了績效目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向提升計(jì)劃的績效影響。二是創(chuàng)新管理方式，提高管理效率。一方面通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型簡化訪問方式，吸引更多利益相關(guān)者參與，并加強(qiáng)數(shù)據(jù)結(jié)果的共享和交流[2]；另一方面制定更為簡便的參與規(guī)則，減輕利益相關(guān)者的行政負(fù)擔(dān)，如減少申請書頁數(shù)限制，使申請者更專注于關(guān)鍵要素填寫[3]。三是促進(jìn)與其他歐盟計(jì)劃的協(xié)同，與跨年度財(cái)務(wù)框架（MFF）的其他計(jì)劃銜接安排。

地平線歐洲計(jì)劃的研究設(shè)立，遵循了地平線2020計(jì)劃中期評估提出的改進(jìn)建議，致力于進(jìn)一步增強(qiáng)計(jì)劃的開放性和影響力，而非徹底革新。與地平線2020計(jì)劃相比，該計(jì)劃做出了如下改進(jìn)：一是設(shè)立歐洲創(chuàng)新理事會，通過資助基礎(chǔ)研究和市場應(yīng)用兩個(gè)階段，支持最具創(chuàng)新性的初創(chuàng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新想法，將最有前景的創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。二是設(shè)立歐盟R&I任務(wù)，這類任務(wù)涉及抗擊癌癥、清潔運(yùn)輸、無塑料海洋等目標(biāo)明確、事關(guān)人民生活的重要議題，鼓勵(lì)跨學(xué)科合作，并由歐盟委員會與市民、利益相關(guān)者和成員國共同研究設(shè)計(jì)任務(wù)方向。

2 地平線歐洲計(jì)劃的組織實(shí)施架構(gòu)

總體上，地平線歐洲計(jì)劃主要包括三大支柱領(lǐng)域——“卓越科學(xué)”“全球性挑戰(zhàn)”以及“創(chuàng)新歐洲”。其中“卓越科學(xué)”重點(diǎn)支持基礎(chǔ)研究、顛覆性前沿技術(shù)等，涉及歐洲研究委員會、瑪麗·居里項(xiàng)目及科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；“全球性挑戰(zhàn)”以為全球性挑戰(zhàn)提供解決方案為目標(biāo)，涉及健康、環(huán)境、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等多個(gè)領(lǐng)域；“創(chuàng)新歐洲”以市場應(yīng)用為導(dǎo)向，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的，涉及歐洲創(chuàng)新理事會、歐洲創(chuàng)新生態(tài)體系、歐洲技術(shù)與創(chuàng)新研究院等。此外，地平線歐洲計(jì)劃還設(shè)有“加強(qiáng)歐洲研究區(qū)建設(shè)”版塊為上述三大支柱領(lǐng)域提供支撐，該版塊通過構(gòu)建跨學(xué)科網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)知識傳播等方式擴(kuò)大研究參與者范圍，并通過研究改革舉措等優(yōu)化歐盟創(chuàng)新體系建設(shè)。

地平線歐洲計(jì)劃的組織實(shí)施與管理由歐盟委員會總體負(fù)責(zé)，其下設(shè)科研與創(chuàng)新總司負(fù)責(zé)計(jì)劃的宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)規(guī)劃及政策制定、監(jiān)督評估等工作，歐洲研究理事會、歐盟研究執(zhí)行局等作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)及過程管理等，同時(shí)為規(guī)劃政策制定提供咨詢建議。2021年，歐盟委員會對組織管理架構(gòu)做出了優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)一步加大了執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)量，以使科研與創(chuàng)新總司能夠更好地開展政策研究與制定工作[4]。

3 組織實(shí)施機(jī)制

3.1 創(chuàng)新方向選擇機(jī)制

地平線歐洲計(jì)劃的任務(wù)方向確定遵循使命導(dǎo)向型創(chuàng)新政策。一是明確任務(wù)的遴選原則，包括社會意義廣泛，研究目標(biāo)明確可考核，目標(biāo)宏遠(yuǎn)但具有科技供給能力，需跨部門、跨學(xué)科、跨主體協(xié)作等[5]。二是開展技術(shù)預(yù)測。歐盟委員會于2016年啟動技術(shù)預(yù)測，歷經(jīng)2年時(shí)間，通過場景模擬、德爾菲法等技術(shù)手段，提出了輔助生活、生物經(jīng)濟(jì)、可再生能源、持續(xù)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等19項(xiàng)重要創(chuàng)新方向，為歐盟地平線計(jì)劃的任務(wù)方向遴選提供決策參考[6]。三是多方參與，共同凝練需求。計(jì)劃研究確立過程中，通過線上協(xié)同設(shè)計(jì)活動收集到8 000多份書面反饋意見，并通過2019年歐洲研究創(chuàng)新日交流活動線下收集了公眾意見[7]，讓公民參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)及其實(shí)施，利用用戶驅(qū)動創(chuàng)新，以此優(yōu)化地平線歐洲計(jì)劃的投資效果。

3.2 資金來源及分配機(jī)制

歐盟2021—2027年用于科技創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為1 000億歐元，955億歐元用于地平線歐洲計(jì)劃，其中35億歐元在InvestEU基金下分配，InvestEU基金允許使用貸款、擔(dān)保、股權(quán)和其他基于市場的工具來撬動公共和私人投資用于研究創(chuàng)新。此外，歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲海事漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖基金、 歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金等多個(gè)基金也將參與地平線歐洲計(jì)劃實(shí)施。在資金管理方面，該計(jì)劃采取了系列措施簡化工作程序，如資金利率保持穩(wěn)定、融資模式進(jìn)一步簡化、加大利用簡化形式的贈款（包括一次性付款）等[8]。此外，計(jì)劃設(shè)立了快捷通道，使小型合作團(tuán)隊(duì)更快捷地獲得資金，如對于“全球性挑戰(zhàn)”支柱下不多于6個(gè)合作單位組成的研究團(tuán)隊(duì)，項(xiàng)目立項(xiàng)后6個(gè)月內(nèi)可完成資金撥付[9]。

3.3 開放合作機(jī)制

開放合作是地平線歐洲計(jì)劃的重要運(yùn)作方式。在開放獲取方面：一是構(gòu)建了歐洲開放科學(xué)云平臺，確保數(shù)據(jù)、軟件、模型、算法等研究成果可查找、可訪問、可互操作和可重復(fù)使用。二是構(gòu)建歐洲開放研究平臺，項(xiàng)目參與團(tuán)隊(duì)在研究期間及研究結(jié)束后均可免費(fèi)獲取同行評議出版物。三是鼓勵(lì)科研團(tuán)隊(duì)通過預(yù)注冊、注冊報(bào)告、預(yù)印本等方式早期公開分享研究成果，并鼓勵(lì)公民、社會和最終用戶共同參與科學(xué)研究[10]。在國際合作方面：一是針對性地與第三世界國家和地區(qū)在互利戰(zhàn)略領(lǐng)域開展合作。二是通過第一和第三支柱促進(jìn)前沿研究領(lǐng)域的國際交流合作，同時(shí)推動歐盟創(chuàng)新型公司國際化。三是在應(yīng)對氣候變化、可持續(xù)糧食和營養(yǎng)安全、健康問題等全球挑戰(zhàn)方面參與和領(lǐng)導(dǎo)多邊聯(lián)盟。四是與第三世界國家和地區(qū)開展政策對話，包括科學(xué)政策制定、安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定以及服務(wù)監(jiān)管環(huán)境優(yōu)化等。

3.4 協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制

一是歐盟委員會與產(chǎn)業(yè)有效協(xié)同，避免資源重復(fù)投入和研究碎片化。2021年6月，歐盟委員會發(fā)布了11項(xiàng)與產(chǎn)業(yè)合作的諒解備忘錄，明確合作目標(biāo)、雙方職責(zé)及管理方式等，為合作關(guān)系奠定基礎(chǔ)。11項(xiàng)合作關(guān)系中，地平線歐洲計(jì)劃將承擔(dān)8億歐元研發(fā)創(chuàng)新費(fèi)用，其他產(chǎn)業(yè)合作伙伴將承擔(dān)14億歐元研發(fā)創(chuàng)新費(fèi)用。二是實(shí)施方案中明確部分重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目（課題）實(shí)施過程中要采取制度化合作伙伴機(jī)制，如第二支柱中的移動、能源、數(shù)字和生物經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。歐洲創(chuàng)新與技術(shù)研究院知識和創(chuàng)新中心即為制度化合作伙伴機(jī)制的一種，其開展活動涵蓋培訓(xùn)教育、成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新項(xiàng)目及企業(yè)孵化等，通過這一系列活動加強(qiáng)企業(yè)（包括中小企業(yè)）、高校和科研院所之間的合作，助力形成充滿活力的泛歐伙伴關(guān)系[11]。三是項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)申請項(xiàng)目（課題）時(shí)，可根據(jù)攻關(guān)需求，在歐盟網(wǎng)站尋找合作者，并通過雙邊合作和多邊合作實(shí)現(xiàn)相互協(xié)作[12]。四是科技計(jì)劃協(xié)同方面，按照歐洲協(xié)同政策要求，地平線歐洲計(jì)劃將與歐洲國防基金、國際聚變能源項(xiàng)目、數(shù)字歐洲計(jì)劃以及連接歐洲基金等歐洲其他計(jì)劃有效協(xié)同；在項(xiàng)目（課題）層面，基于卓越印章機(jī)制，通過地平線歐洲計(jì)劃的評審但無法獲得資助的項(xiàng)目，可通過歐洲結(jié)構(gòu)和投資基金獲得資助[13]。

3.5 成果轉(zhuǎn)化機(jī)制

一是地平線歐洲計(jì)劃構(gòu)建了成果轉(zhuǎn)化平臺，接受計(jì)劃資助的項(xiàng)目均可在平臺發(fā)布已取得的成果，并闡明對資金、政策、市場應(yīng)用、孵化器、商業(yè)及技術(shù)伙伴等方面的需求，而政策制定者、投資者、企業(yè)家、研究人員也均可在此平臺尋求研究成果，并與成果所有者取得聯(lián)系[14]。此外，地平線歐洲計(jì)劃構(gòu)建了成果助推器，免費(fèi)為項(xiàng)目提供專家指導(dǎo)，以使研究成果產(chǎn)生強(qiáng)大的社會影響，將科技創(chuàng)新活動的價(jià)值更具體地體現(xiàn)在應(yīng)對社會挑戰(zhàn)上。通過成果助推器，項(xiàng)目可根據(jù)自身需要，選擇成果組合宣傳、制定商業(yè)計(jì)劃及產(chǎn)品上市應(yīng)用等不同的定制化服務(wù)[15]。二是通過歐洲創(chuàng)新理事會促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化。該機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目總預(yù)算為100億歐元，圍繞基礎(chǔ)研究、成果轉(zhuǎn)化和市場應(yīng)用三個(gè)階段開展資助，助推科研人員的概念想法轉(zhuǎn)化為實(shí)驗(yàn)室研究成果，并進(jìn)一步推向市場，進(jìn)入市場后，企業(yè)家還可向歐洲創(chuàng)新理事會申請資金資助、貸款和咨詢服務(wù)等，以拓展業(yè)務(wù)[16]。

3.6 創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)

一是設(shè)立完善創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)課題。地平線歐洲計(jì)劃意識到歐洲乃至全世界正面臨一系列深刻而迅速的變化，迫切需要研究人員、企業(yè)家、工業(yè)界、政府、民間組織及民眾密切合作，聯(lián)合開發(fā)應(yīng)對方案。因此地平線歐洲計(jì)劃設(shè)立了歐洲創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)課題，旨在為協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)造更為包容和高效的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境[1]。二是采取系列措施減輕科研人員負(fù)擔(dān)。如簡化報(bào)銷制度，增強(qiáng)審計(jì)聯(lián)動性，減輕承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目的單位的負(fù)擔(dān)[17]。三是構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制。在物質(zhì)獎勵(lì)方面，設(shè)立地平線挑戰(zhàn)獎，對應(yīng)對社會挑戰(zhàn)提供最具創(chuàng)新性解決方案的團(tuán)隊(duì)給予金錢獎勵(lì)。非物質(zhì)獎勵(lì)方面，設(shè)立獎勵(lì)創(chuàng)新城市的創(chuàng)意之都獎、鼓勵(lì)女性工作者的女性創(chuàng)新者獎、激勵(lì)采購創(chuàng)新成果的歐洲創(chuàng)新采購獎等系列獎項(xiàng)[18]。

3.7 監(jiān)督評估機(jī)制

地平線歐洲計(jì)劃的監(jiān)測評估體系由三部分組成：一是歐盟委員會研究創(chuàng)新總司于2018年對地平線歐洲計(jì)劃開展了事前評估，研究分析了在不同預(yù)算、不同管理方式及不同設(shè)計(jì)方案情境下，該計(jì)劃將要產(chǎn)生的不同經(jīng)濟(jì)社會影響，并對將要產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行了數(shù)據(jù)預(yù)測[19]。二是實(shí)施過程中基于基線，對計(jì)劃執(zhí)行情況開展年度評估，持續(xù)監(jiān)測計(jì)劃實(shí)施進(jìn)展情況。三是在計(jì)劃實(shí)施中期和完成后開展階段性評估和績效評估，圍繞三個(gè)維度評價(jià)計(jì)劃實(shí)施的戰(zhàn)略影響：首先是科學(xué)影響，評估計(jì)劃是否支持傳播高質(zhì)量新知識、技術(shù)以及創(chuàng)建應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的方案；其次是社會影響，評估創(chuàng)新研究對于歐盟政策制定和實(shí)施產(chǎn)生的影響，以及行業(yè)和社會對創(chuàng)新成果的吸納利用情況；最后是經(jīng)濟(jì)影響，包括市場對創(chuàng)新產(chǎn)品的應(yīng)用情況等。

4 對我國重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施的啟示和建議

（1）注重重大科技計(jì)劃的持續(xù)性。一是在時(shí)間上提前部署謀劃。在地平線2020計(jì)劃結(jié)束前兩年，歐盟即啟動了地平線歐洲計(jì)劃的準(zhǔn)備工作，并在2021年正式啟動，與地平線2020計(jì)劃之間不存在斷檔期，重大創(chuàng)新領(lǐng)域獲得持續(xù)支持，前期科技計(jì)劃資助下形成的平臺、資源也得到了很好的固化。二是在組織實(shí)施上注重延續(xù)好的做法并對前期不足做出改進(jìn)。地平線歐洲計(jì)劃基于地平線2020計(jì)劃中期評估結(jié)論，延續(xù)了組織實(shí)施中“簡化程序”“開放創(chuàng)新”等系列好的做法，并在實(shí)施中強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步增強(qiáng)開放性，強(qiáng)化成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，同時(shí)也根據(jù)世界科技發(fā)展趨勢新增了創(chuàng)新方向。

（2）明確重大創(chuàng)新方向的立項(xiàng)原則。地平線歐洲計(jì)劃實(shí)施過程中，嚴(yán)格遵照使命導(dǎo)向型創(chuàng)新政策，設(shè)定遴選原則，厘清任務(wù)方向邊界，以避免出現(xiàn)創(chuàng)新方向過于分散、不能將創(chuàng)新資源聚焦于重點(diǎn)領(lǐng)域的情況。建議我國創(chuàng)新方向確立決策過程中堅(jiān)持“有所為有所不為”，進(jìn)一步聚焦于目標(biāo)明確，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及維護(hù)國家安全等迫切需求，需多部門、多主體協(xié)同的重大科研攻關(guān)任務(wù)，將有限的科研資源用于滿足最緊迫的科技攻關(guān)需求上，提升科研資源利用效率，避免泛化。

（3）構(gòu)建科技計(jì)劃成果轉(zhuǎn)化平臺。通過設(shè)立轉(zhuǎn)化平臺，一方面可為大中小型企業(yè)、高校、科研院所等各方搭建合作紐帶，暢通交流“堵點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)多方需求對接、優(yōu)勢互補(bǔ)及利益共享，推動基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)、產(chǎn)品并走向市場應(yīng)用；另一方面可助力解決科技型中小企業(yè)“融資難”問題，為企業(yè)創(chuàng)新活動與金融資金牽線搭橋，幫助中小企業(yè)獲取風(fēng)險(xiǎn)投資，推動資金鏈與創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的融合。

（4）開展科技計(jì)劃事前評估?？萍加?jì)劃實(shí)施需國家投入大量人、財(cái)、物資源，前期設(shè)計(jì)科學(xué)合理將在很大程度上提升實(shí)施效果及資源使用效率。歐盟除對正在實(shí)施以及實(shí)施結(jié)束的框架計(jì)劃開展持續(xù)監(jiān)測評估外，還注重對將要實(shí)施的計(jì)劃開展事前評估。歐盟委員會在此次地平線歐洲計(jì)劃正式出臺前，對計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)社會預(yù)期影響開展了事前評估。目前，我國科技計(jì)劃實(shí)施中基本建立了年度評估、中期評估及績效評估相結(jié)合的評估體系，對推動科技計(jì)劃實(shí)施、改進(jìn)，支撐動態(tài)調(diào)整等發(fā)揮了重要作用。建議將事前評估也納入科技計(jì)劃評估體系，對實(shí)施方案的科學(xué)性、合理性、可行性，以及計(jì)劃實(shí)施的預(yù)期效果等開展評估，提高實(shí)施方案的編制質(zhì)量，提升科技計(jì)劃的后續(xù)實(shí)施效果。