杭州數(shù)字化改革重大應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)與啟示

邵歡，劉昱，辛金國

(1.杭州市改革研究與促進(jìn)中心，杭州 310020； 2.杭州電子科技大學(xué)，杭州 310058)

0 引言

為深入貫徹落實(shí)浙江省委關(guān)于全方位縱深推進(jìn)數(shù)字化改革的決策部署，建立健全數(shù)字化改革的“一地創(chuàng)新、全省共享”機(jī)制的要求，杭州市按照集約化、體系化思路，堅(jiān)持“一地創(chuàng)新、多地復(fù)用”理念，把頂層設(shè)計(jì)和基層探索有機(jī)結(jié)合起來，探索形成了“理念復(fù)用、平臺復(fù)用、功能復(fù)用、組件復(fù)用”四種重大應(yīng)用復(fù)制推廣模式，現(xiàn)有110項(xiàng)重大應(yīng)用建設(shè)進(jìn)展順利，15項(xiàng)重大應(yīng)用復(fù)制推廣有序進(jìn)行，形成了具有杭州數(shù)字化改革辨識度的重大應(yīng)用復(fù)制推廣模式[1]。本文通過對杭州市上城區(qū)、西湖區(qū)、蕭山區(qū)、富陽區(qū)實(shí)地走訪與座談，總結(jié)提煉杭州市數(shù)字化改革重大應(yīng)用復(fù)制推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，分析在數(shù)字化改革重大應(yīng)用復(fù)制推廣過程中存在的痛點(diǎn)及難點(diǎn)問題，并提出相應(yīng)的對策與啟示。

1 杭州市重大應(yīng)用推廣的經(jīng)驗(yàn)與做法

1.1 創(chuàng)新復(fù)制推廣模式

一是理念復(fù)用。即以理念、理論、制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等形式，復(fù)制推廣數(shù)字化改革的經(jīng)驗(yàn)與做法，如杭州城市大腦、健康碼、親清在線平臺就是典型案例。其中，親清在線作為杭州“城市大腦”的重要組成部分，以建立新型政商關(guān)系、實(shí)現(xiàn)疫情期間惠企政策在線兌付為己任，是“在線直達(dá)”政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新探索。

二是平臺復(fù)用。即一家公司率先試點(diǎn)后，以市場化方式，將平臺（系統(tǒng)）在其他地區(qū)再投入、再部署、再升級的一種復(fù)制推廣模式，如臨安區(qū)的“陽光廚房”。該系統(tǒng)從臨安陽光廚房到杭州食安慧眼，再從浙江省智慧餐飲數(shù)據(jù)總倉到浙江省食品安全協(xié)同平臺，復(fù)制推廣到全省、全國8省市。

三是功能復(fù)用。即一地場景應(yīng)用試點(diǎn)后，以行政推動方式，對某一行政區(qū)域使用一個(gè)平臺（系統(tǒng)），不重復(fù)部署，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大用戶、擴(kuò)大應(yīng)用的一種復(fù)制推廣模式。如拱墅區(qū)的“城市眼 云共治”就是這種典型應(yīng)用場景。該平臺（系統(tǒng)）在拱墅區(qū)小河街道試點(diǎn)后隨即在拱墅全區(qū)推廣使用，形成了一套行之有效的基層共治流程、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和治理體系。

四是組件復(fù)用。即解耦后，組件在另一套系統(tǒng)重復(fù)使用的復(fù)制推廣模式。如余杭區(qū)的數(shù)字資源公共組件超市，將云資源、公共組件、應(yīng)用系統(tǒng)等上架到超市，實(shí)現(xiàn)全區(qū)數(shù)字資源統(tǒng)一歸集、算法算力統(tǒng)一部署，應(yīng)用組件統(tǒng)一調(diào)度，形成跨部門、跨行業(yè)、跨業(yè)務(wù)的一站式數(shù)字資源共享調(diào)用模式，已上架1003 類數(shù)據(jù)共享目錄，4 大類云資源和43個(gè)公共組件，總調(diào)用量達(dá)到6億多次[2]。

1.2 完善工作機(jī)制

一是建立上下聯(lián)動工作機(jī)制。根據(jù)數(shù)字化改革重大應(yīng)用涉及的不同領(lǐng)域，發(fā)動相關(guān)專業(yè)部門協(xié)同配合，激活專業(yè)條線“指揮鏈”。

二是健全考核評價(jià)機(jī)制。依據(jù)一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺年度綜合評價(jià)結(jié)果，杭州市大數(shù)據(jù)局定期總結(jié)各地優(yōu)秀建議，推動各地互學(xué)互鑒，定期通報(bào)經(jīng)驗(yàn)做法與典型案例。

三是建立業(yè)務(wù)流程優(yōu)化動態(tài)機(jī)制。通過梳理細(xì)化辦事流程，讓群眾、企業(yè)精準(zhǔn)定位辦事情景。通過流程再造、制度重塑，減少辦理環(huán)節(jié)，提升辦事效率。例如上城區(qū)“一表通”場景以基層表單填報(bào)為切入口，以減輕基層負(fù)擔(dān)、賦能基層治理為目標(biāo)，通過構(gòu)建數(shù)據(jù)“綜合采集”、報(bào)表“一鍵生成”、服務(wù)“主動提醒”、報(bào)表“準(zhǔn)入審核”四大功能，重塑基層表單報(bào)送流程、數(shù)據(jù)更新機(jī)制和基層治理機(jī)制。

四是規(guī)范流程環(huán)節(jié)工作方式。在申報(bào)環(huán)節(jié)依托工單系統(tǒng)提交的“一地創(chuàng)新、全省共享”創(chuàng)新工單，工單中需明確優(yōu)化類型、優(yōu)化方式、優(yōu)化依據(jù)等關(guān)鍵內(nèi)容；在評估環(huán)節(jié)需由“一地創(chuàng)新、全省共享”專班負(fù)責(zé)審核把關(guān)。

1.3“四輪驅(qū)動”夯實(shí)重大應(yīng)用落細(xì)落地

一是強(qiáng)化“162”體系與“141”體系的貫通?！?62”體系即“一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺+黨建統(tǒng)領(lǐng)整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字文化、數(shù)字法治6 大系統(tǒng)+數(shù)字化改革的理論體系和制度規(guī)范體系”；“141”體系即浙江省“一中心、四平臺、一網(wǎng)格”基層社會治理體系建設(shè)。加強(qiáng)一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺及其一體化數(shù)字資源操作系統(tǒng)的建設(shè)，為杭州市縣數(shù)字資源的貫通共享提供技術(shù)支撐。

二是建立跨層級數(shù)據(jù)共享。依托一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)融合和跨部門數(shù)據(jù)對接，采用“全省統(tǒng)一設(shè)計(jì)部署、分級管理利用”模式，提高市縣數(shù)據(jù)需求滿足率。

三是進(jìn)一步延伸輻射。制定具體工作方案，建立鎮(zhèn)街、企業(yè)工作推進(jìn)機(jī)制，解決省局重大應(yīng)用貫通使用的“最后一公里”問題。如“民呼我為”已延伸輻射至杭州市的各區(qū)、街道，實(shí)現(xiàn)省市交辦信訪事項(xiàng)（件）一貫到底、一鍵直達(dá)。

四是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。熟練掌握省局重大應(yīng)用的具體操作流程，厘清重大應(yīng)用活躍率影響因素，建立一支業(yè)務(wù)精通的專業(yè)隊(duì)伍。

2 數(shù)字化改革重大應(yīng)用復(fù)制推廣存在的問題分析

2.1 數(shù)字化改革重大應(yīng)用推廣還需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

目前，從浙江省、市級部門視角來看，部分?jǐn)?shù)字化改革重大應(yīng)用推廣頂層設(shè)計(jì)還不夠清晰，由于重大應(yīng)用推廣涉及基層、社會等多類事項(xiàng)，牽涉發(fā)改、政法、民政、信訪等多部門、多系統(tǒng)，需要省、市一級層面的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好平臺建設(shè)路徑和系統(tǒng)貫通模式，以免讓基層無所適從，工作遲遲無法推進(jìn)。

另外，從單個(gè)項(xiàng)目視角來看，大部分項(xiàng)目仍以短期建設(shè)目標(biāo)為導(dǎo)向，既未考慮長期目標(biāo)，也未考慮潛在的橫向縱向復(fù)用需求，導(dǎo)致本身的可復(fù)制推廣性被大打折扣[3]。

2.2 數(shù)字化改革重大應(yīng)用推廣還需加強(qiáng)體制機(jī)制保障

目前，大部分政府部門忙于省內(nèi)各級數(shù)字化改革試點(diǎn)建設(shè)的具體工作，關(guān)于頂層設(shè)計(jì)、需求梳理、流程再造、應(yīng)用謀劃、改革突破等體制機(jī)制方面的深入總結(jié)投入精力相對有限，可給其他部門及地市借鑒共享的“經(jīng)驗(yàn)”仍相對較少，理論制度層面缺乏系統(tǒng)的全面性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉，亟需體制機(jī)制的創(chuàng)新。

2.3 數(shù)字化改革重大應(yīng)用推廣還需建設(shè)與運(yùn)維并重

長期以來，數(shù)字化改革重大應(yīng)用項(xiàng)目開發(fā)供應(yīng)商賴以生存的商業(yè)模式都是占比較高的開發(fā)費(fèi)用和占比較小的維護(hù)費(fèi)用，但“一地創(chuàng)新、全省共享”是對數(shù)字化生態(tài)傳統(tǒng)商業(yè)模式的顛覆，從某種程度上來說，數(shù)字化改革重大應(yīng)用項(xiàng)目開發(fā)供應(yīng)商對于“一地創(chuàng)新、全省共享”具有天然的抵制情緒。

3 加快數(shù)字化改革重大應(yīng)用復(fù)制推廣的幾點(diǎn)啟示

3.1 堅(jiān)持?jǐn)?shù)字化改革頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)

一是承上啟下，橫向貫通。市級層面在統(tǒng)籌新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、明確數(shù)字規(guī)則、統(tǒng)一場景建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性、原則性、方向性問題上作好頂層設(shè)計(jì)，鼓勵各區(qū)縣部門在此基礎(chǔ)上發(fā)揮自身主觀能動性，積極作好部門及區(qū)域的數(shù)字化改革頂層設(shè)計(jì)。從中長期規(guī)劃設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施體系、數(shù)字資源體系、應(yīng)用支撐體系、業(yè)務(wù)應(yīng)用體系的重點(diǎn)方向及路徑。

二是抓住兩頭、放開中間。抓好統(tǒng)一門戶、后臺支撐“兩頭”，提升門戶承載力、用戶觸達(dá)力、系統(tǒng)適配力、四端（移動、PC、自助和網(wǎng)點(diǎn)）協(xié)同力。

三是實(shí)行揭榜掛帥、優(yōu)勝劣汰。動員政府、企業(yè)、社會等多元主體參與數(shù)字化改革、數(shù)字產(chǎn)品開發(fā)。聚焦“條抓塊統(tǒng)、橫向集成”，探索“門戶+生產(chǎn)系統(tǒng)+后臺支撐”模式、“統(tǒng)建平臺saas化部署+基層定制開發(fā)”模式、“中央廚房”模式的建設(shè)路徑，推動形成投資生態(tài)、企業(yè)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

四是加強(qiáng)應(yīng)用場景建設(shè)統(tǒng)籌，強(qiáng)化政府和市場的協(xié)同。高度重視“供場景、給機(jī)會”，進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、制度供給和法治保障等工作，加強(qiáng)發(fā)揮市場化機(jī)制、專業(yè)化服務(wù)和資本化途徑的作用，優(yōu)化“政府搭臺、企業(yè)出題、企業(yè)答題”的推進(jìn)模式，充分激發(fā)市場主體的積極性和活力[4-5]。

3.2 鼓勵通用組件模型創(chuàng)新

一是加大對通用組件模型共享貢獻(xiàn)的激勵，不僅可以體現(xiàn)在績效評分上，也可以體現(xiàn)在商業(yè)模式設(shè)計(jì)上，讓貢獻(xiàn)通用組件模型的試點(diǎn)部門及數(shù)字化平臺應(yīng)用開發(fā)商能收獲有足夠吸引力的物質(zhì)回報(bào)。

二是加強(qiáng)對通用組件模型開發(fā)技能的培訓(xùn)和孵化，讓更多的企業(yè)有能力并有意愿參與到通用組件模型的開發(fā)中，鼓勵試點(diǎn)部門及數(shù)字化平臺應(yīng)用開發(fā)商加大通用組件模型的開發(fā)。

三是創(chuàng)新數(shù)字化改革生態(tài)商業(yè)模式。面向設(shè)計(jì)及咨詢單位，可考慮設(shè)置單獨(dú)創(chuàng)新基金，讓第三方機(jī)構(gòu)更有動力參與到實(shí)踐成果、理論成果及制度成果總結(jié)中來。

3.3 優(yōu)化政府內(nèi)部績效評價(jià)機(jī)制

一是加大對共享貢獻(xiàn)者的績效激勵。面向開發(fā)單位，可考慮被復(fù)制共享后的開發(fā)費(fèi)補(bǔ)償，類似于創(chuàng)新收益分成方式。

二是加大對共享應(yīng)用者的績效激勵。越接近基層，越加大對共享應(yīng)用者的激勵權(quán)重。實(shí)施難度越大，激勵權(quán)重越大，即綜合應(yīng)用加分高于通用組件高于理論制度。

三是加大對理論制度成果總結(jié)的激勵。鼓勵試點(diǎn)部門做好實(shí)踐成果、理論成果和制度成果的總結(jié)，通過必選動作要求，讓所有最佳實(shí)踐按照統(tǒng)一模板要求進(jìn)行總結(jié)、成果展示。