我國環(huán)境公益訴訟原告資格擴張研究

鞠 峰

（東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150040）

一、我國環(huán)境公益訴訟原告資格認(rèn)定的立法和司法實踐

（一）環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀

1.確立原告主體范圍的立法探索

由于訴訟理論意義上公益保護主體的缺失，立法主體在全面考量后，允許實體法上不存在直接利害關(guān)系的主體作為適格起訴主體，放寬提起公益訴訟的主體資格。但具體的規(guī)定直到2013年的《民事訴訟法》才第一次用法律的方式明確環(huán)境公益訴訟制度，強調(diào)相關(guān)部門或組織能夠在面對破壞環(huán)境、危害公眾合法權(quán)益的事件時，可以在人民法院展開訴訟。然而，關(guān)于“法律規(guī)定的機關(guān)”以及“有關(guān)組織”的界定仍不夠明確，使得司法實踐中經(jīng)常遭遇訴訟主體是否符合要求的爭議。2014年，新《環(huán)境保護法》第58條，對可以提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的資格進行了完善。

2.原告資格擴張的試點推廣

2014年10月，我國提出要嘗試檢察公益訴訟制度。2014年新《環(huán)境保護法》發(fā)布過后，把“有關(guān)機關(guān)”劃定成“社會組織”，強調(diào)滿足要求的“社會組織”可以充當(dāng)適格原告，但“有關(guān)機關(guān)”能否包含檢察機關(guān)還缺少對應(yīng)的規(guī)定。由于國內(nèi)對環(huán)境保護的日益重視，且環(huán)境污染案件層出不窮，簡單把環(huán)境公益訴訟制度原告主體控制在這兩方面，難以應(yīng)對環(huán)境公益訴訟制度司法實踐的實際需求。［1］2015年，最高人民檢察院陸續(xù)出臺一系列配套性文件，優(yōu)化檢察環(huán)境公益訴訟制度程序等相關(guān)規(guī)定。

3.原告資格擴張的規(guī)范拓展

2017年6月，全國人大常委會先后修訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，從立法角度明確檢察公益訴訟（檢察民事公益訴訟、檢察行政公益訴訟）。2018年第一季度，最高人民法院與最高人民檢察院一同出臺了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中第4條規(guī)定，人民檢察院能夠充當(dāng)公益訴訟起訴主體，展開公益訴訟，且依法具備訴訟權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，明確了檢察機關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的原告地位。憑借司法實踐及理論研究，環(huán)境公益訴訟發(fā)起主體不再局限于“受到實際損害的人”，社會組織、檢察機關(guān)也能夠充當(dāng)公益訴訟發(fā)起者，這說明國內(nèi)環(huán)境公益訴訟的司法實踐得到了進一步發(fā)展，可以應(yīng)對環(huán)境保護的客觀需求，給群眾運用法律維護公共權(quán)益建立了法制基礎(chǔ)。［2］

（二）環(huán)境公益訴訟原告資格擴張的司法現(xiàn)狀

1.檢察機關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的原告主體

如今，國內(nèi)普遍認(rèn)同了檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告的主體地位，2010年至2017年，國內(nèi)檢察機關(guān)總計立案生態(tài)環(huán)境以及資源維護方面的公益訴訟案件超過20萬件，提出訴前公告和檢察建議超過17萬件，此外還有訴訟1萬余件。2019年初至2020年第三季度，借助檢察公益訴訟推動濕地修復(fù)面積超過5000畝，實現(xiàn)污水治理20萬畝以上，改善污染水域超過280萬畝，維護受污染土壤超過150萬畝，還監(jiān)督處理了固體廢物370多萬噸。［3］

2.參與環(huán)境公益訴訟的社會組織數(shù)量增多

從2009年后，中華環(huán)保聯(lián)合會便全面開啟環(huán)境公益訴訟的有關(guān)活動，2015年之前，新環(huán)保法還未出臺，部分地方法院認(rèn)為中華環(huán)保聯(lián)合會缺乏原告主體資格，這一階段發(fā)起的23起案件僅有14件立案。在2015年新環(huán)保法施行后，環(huán)境公益訴訟邁入高速發(fā)展階段，中華環(huán)保聯(lián)合會等機構(gòu)發(fā)起的公益訴訟總量也逐漸擴大。到2020年末，中華環(huán)保聯(lián)合會發(fā)起的所有案件當(dāng)中，僅1例未能立案，且結(jié)案率達到70%以上，其中有5例成為最高人民法院披露的代表性案例。［2］1-10

二、環(huán)境公益訴訟原告資格擴展之不足

當(dāng)前，我國環(huán)境公益訴訟在原告主體資格方面的限制仍然很多，認(rèn)定過于嚴(yán)格，這一方面容易打擊公眾保護環(huán)境的積極性，同時也會提升司法訴訟的門檻，導(dǎo)致環(huán)境治理的力度有所減弱。

（一）檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的實體難題

根據(jù)我國《憲法》的有關(guān)規(guī)定，人民檢察院也是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。從民事公益訴訟方面，檢察機關(guān)充當(dāng)法律監(jiān)督角色，對庭審程序和裁定結(jié)果負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。將檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告，各項訴訟權(quán)利和被告方平等，這意味著檢察機關(guān)擔(dān)任法律監(jiān)督角色的同時，也憑借原告的身份作為被監(jiān)督一方。如果檢察機關(guān)充當(dāng)原告發(fā)起訴訟，法院判定原告敗訴，而檢察機關(guān)借助法律監(jiān)督權(quán)力進行抗訴，有可能導(dǎo)致惡性循環(huán)，嚴(yán)重?fù)p耗司法資源。［4］

（二）社會組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的要求過高

當(dāng)前，社會組織在環(huán)境公益訴訟中的主體地位被認(rèn)同，社會組織行使環(huán)境公益訴訟權(quán)的案例數(shù)量也逐年增多。但從立法方面看，當(dāng)前我國關(guān)于“社會組織”發(fā)起訴訟的具體規(guī)則主要存在于《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的第2條至第5條。

從司法實踐當(dāng)中看，關(guān)于社會組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟的要求比較嚴(yán)格，尤其是“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”以及“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的規(guī)定。首先是對專門從事環(huán)境公益活動且連續(xù)五年以上無違法記錄的要求過高，鮮有社會組織滿足該要求。從實際來看，這類組織主要存在于我國一二線城市，但環(huán)境侵權(quán)的案件并非僅發(fā)生在市或者上級區(qū)域，相反存在環(huán)境污染問題的區(qū)域更多集中在偏遠農(nóng)村。［5］

（三）環(huán)保行政主管部門缺乏環(huán)境公益訴訟資格

關(guān)于能否把環(huán)保行政主管機構(gòu)融入環(huán)境公益訴訟的原告范圍，學(xué)術(shù)領(lǐng)域有比較明顯的爭議。反對者提到環(huán)保行政主管部門充當(dāng)訴訟原告，有可能引起權(quán)力競合的困境。國內(nèi)環(huán)保行政主管部門屬于典型的行政部門，其存在行政執(zhí)法權(quán)，如果出現(xiàn)環(huán)境破壞問題，一般可借助行政方法加以處理，所以無需環(huán)境公益訴訟的原告權(quán)益，如果讓其充當(dāng)原告，可能在處理環(huán)境侵權(quán)案件期間因權(quán)力競合出現(xiàn)自我矛盾。另外，環(huán)保行政主管部門的行政方法比司法途徑效率更高，而現(xiàn)實當(dāng)中環(huán)境污染問題無法妥善處理的關(guān)鍵在于經(jīng)濟利益的影響或者外部力量的干擾，因此，即便賦予環(huán)保行政主管部門充當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的權(quán)益，仍然會有無法克服的困難。

（四）公民參與環(huán)境公益訴訟未得到支持

當(dāng)前，關(guān)于公民可否參與環(huán)境公益訴訟引發(fā)了國內(nèi)外學(xué)者的熱議，相當(dāng)一部分學(xué)者持反對意見，主要原因有以下幾點：

第一，缺乏實體法的依據(jù)。目前，國內(nèi)《憲法》《環(huán)境保護法》等有關(guān)環(huán)境保護法規(guī)并無關(guān)于公民的環(huán)境權(quán)展開實體法說明，從司法實踐方面，公民充當(dāng)原告發(fā)起環(huán)境公益訴訟缺少法律依據(jù)。

第二，由于環(huán)境污染案件存在破壞性、持續(xù)性等特征，使得環(huán)境公益訴訟對專業(yè)性、訴訟成本等提出了較高的要求，普通公民難以解決其中的阻礙，公民缺少充足的能力來面對環(huán)境公益訴訟。［6］

第三，公民數(shù)量較多，素質(zhì)良莠不齊，如果將訴訟權(quán)不加區(qū)別賦予所有公民，如果不加以規(guī)制就會有大量濫訴的現(xiàn)象發(fā)生，很難保證不會出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟局面混亂，從而導(dǎo)致寶貴的司法資源被隨意浪費。

三、環(huán)境公益訴訟原告資格擴展之對策

立法的意義在于，不僅為相關(guān)司法部門提供法律準(zhǔn)繩，更是在環(huán)境侵權(quán)事件發(fā)生時，為具有主體資格的原告合法行使權(quán)益提供法律依據(jù)。因此，我國首先應(yīng)從法律層面明確環(huán)境公益訴訟的原告主體資格范圍。

（一）明確檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格

1.明確檢察機關(guān)的第三順位原告

關(guān)于檢察機關(guān)充當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告，本文建議檢察機關(guān)從環(huán)境公益訴訟階段，充當(dāng)“替補原告”，并非作為其中的“主力軍”。檢察機關(guān)充當(dāng)?shù)谌樜辉?，強調(diào)在“替補原告”的機制下發(fā)起訴訟，如果第一順位及第二順位原告均沒有起訴，檢察機關(guān)可以發(fā)起公益訴訟。

2.明確檢察機關(guān)的權(quán)責(zé)和獨立性

當(dāng)檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告時，要從立法上規(guī)定此時檢察機關(guān)的監(jiān)督職能應(yīng)受到限制，并通過協(xié)同公檢法司和行政部門，制定當(dāng)檢察機關(guān)監(jiān)督職能受限時，應(yīng)有指定的機構(gòu)代行監(jiān)督職能，以此限制檢察機關(guān)作為原告敗訴時仍發(fā)起上訴的職權(quán)濫用和濫訴行為。同時，應(yīng)從立法上明確檢察機關(guān)的職責(zé)，確保檢察機關(guān)行使訴訟權(quán)時的獨立性，避免法治以外的原因?qū)е聶z察機關(guān)“做好人”，為環(huán)境侵權(quán)“大化小，小化無”，造成司法不公。［7］

（二）降低社會組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的門檻

1.明確公民、社會組織的第一順位原告地位

社會組織作為原告有很多好處。一方面具有一定的能力和專業(yè)性，同時不占用司法資源。因此，我國應(yīng)從立法上將滿足資格要求的公民個體、社會組織列為第一順位原告。如果公民作為第一受害人，公民個人在能力不夠的情況下，可以交由相關(guān)社會組織代為訴訟。也可選擇公民和社會組織共同發(fā)起訴訟，由共同原告的模式進行訴訟，環(huán)保部門、監(jiān)察部門給原告以支持。

2.適當(dāng)放寬社會組織行使訴訟權(quán)的限制

當(dāng)前我國立法對社會組織訴訟權(quán)的條件要求較為嚴(yán)格，應(yīng)適當(dāng)放寬社會組織實施環(huán)境公益訴訟的約束條件，減少原告主體資格的限制因素，建立社會組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟的激勵模式，倡導(dǎo)社會組織主動運用環(huán)境公益訴訟權(quán)。［2］27

（三）賦予環(huán)保行政主管部門環(huán)境公益訴訟資格

1.明確環(huán)保行政部門的第二順位原告

環(huán)保機構(gòu)由于其公益性質(zhì)，因此對環(huán)境公益訴訟具有很重要的意義。但環(huán)保行政部門的原告順位應(yīng)注意只有當(dāng)?shù)谝豁樜辉娌痪邆淦鹪V條件，環(huán)保行政部門才可考慮到保障環(huán)境公共利益而發(fā)起訴訟，此時檢察機關(guān)則作為督促者。

2.明確環(huán)保行政部門的訴訟程序

賦予環(huán)保行政主管部門訴訟資格的同時，也應(yīng)注意防范濫訴行為。因此，應(yīng)從法律上對環(huán)保行政部門行使公益訴訟權(quán)的程序和要求進行明確，并強調(diào)當(dāng)其余訴訟主體無法發(fā)起環(huán)境公益訴訟時，環(huán)保行政部門各項行政措施均已無效，才允許環(huán)保行政部門依法發(fā)起訴訟。同時應(yīng)明確環(huán)保行政部門發(fā)起訴訟的條件、程序等，權(quán)責(zé)應(yīng)受檢察機關(guān)監(jiān)督。

（四）設(shè)計公民參與環(huán)境公益訴訟的訴訟程序

1.對公民參與環(huán)境公益訴訟給予明確

當(dāng)前，我國并沒有從立法上對公民參與環(huán)境公益訴訟提供法律依據(jù)。但保護環(huán)境人人有責(zé)，公民積極參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)益應(yīng)該得到保證。因此，建議《環(huán)境保護法》應(yīng)對何種情況下公民可以提起環(huán)境公益訴訟、提起訴訟的前置程序、公民訴前資格審查程序等內(nèi)容進行明確，以便當(dāng)環(huán)境侵權(quán)案件發(fā)生時，公民可以依法行使環(huán)境公益訴訟權(quán)利。

2.明確村民委員會的原告資格

為了有效保護環(huán)境，公民也該具備發(fā)起環(huán)境公益訴訟的資格，并且因為大量環(huán)境侵權(quán)事件出現(xiàn)于監(jiān)督并不完善的偏遠區(qū)域，所以可以把村民委員會擴展為“滿足條件的社會組織”，讓村民委員會能夠在環(huán)境公益訴訟中充當(dāng)原告。［8］然而，考慮到村民委員會的特殊性，其自治限于“本村”，所以應(yīng)該就村委會發(fā)起環(huán)境公益訴訟的情況加以區(qū)域范圍的約束，原則上應(yīng)該是關(guān)乎本村的公共事務(wù)，所以只針對本村區(qū)域范圍內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境侵權(quán)問題，才具備發(fā)起訴訟的權(quán)利。［9］

四、結(jié)語

我國改革開放四十多年來，環(huán)境保護意識在日益增強。而隨著環(huán)境侵權(quán)案件數(shù)量規(guī)模的增長和案件的復(fù)雜化，現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟原告主體資格認(rèn)定過于嚴(yán)格，導(dǎo)致原告范圍狹窄，打擊了公眾參與環(huán)境保護和治理的積極性。從我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格的立法發(fā)展和司法現(xiàn)狀著手，對環(huán)境公益訴訟原告主體資格進行檢視和研究，以期通過擴張原告主體范圍，充分發(fā)揮不同訴訟主體的訴訟和監(jiān)督職能，從法制層面確保環(huán)境公共利益得到更好的保護。