我國公職人員雙軌懲戒制度的基本價值

唐 勇，孟朝璽，辛 昊

（中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000）

黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督是中國特色監(jiān)察的創(chuàng)新之舉，公職人員雙軌懲戒制度在對違法公職人員進行懲戒方面發(fā)揮著重要作用?！吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）自2020年7月1日起正式施行。在《政務(wù)處分法》中，該法第2條、第3條規(guī)定了公職人員雙軌懲戒制度。對于違法的公職人員，任免機關(guān)和單位可給予處分，監(jiān)察機關(guān)也可給予政務(wù)處分。

價值是哲學(xué)、法學(xué)等人文學(xué)科、社會學(xué)科以及日常生活中人們廣泛使用的概念。法學(xué)上的價值，是指在發(fā)揮其社會作用的過程中，法律能夠保護且是值得期冀的、希求的或美好的事物；也可以說是指法律值得追求的品質(zhì)和屬性，而這一品質(zhì)和屬性是它自身所應(yīng)當(dāng)具有的。［1］任何被稱之為“法律制度”的制度，人們需要關(guān)注其所具有的某些基本價值，而這些基本價值超越了特定的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對性。［2］我國公職人員雙軌懲戒制度的構(gòu)建、完善和實施都離不開對法的基本價值的選擇。我們深刻認(rèn)識公職人員雙軌懲戒制度的基本價值，可在一定程度上為公職人員雙軌懲戒制度的實施提供思想保障，也可對公職人員雙軌懲戒制度實施后的價值評估奠定思想基礎(chǔ)。

一、公職人員雙軌懲戒制度的基本價值

（一）公職人員雙軌懲戒制度的公正價值

人類社會自從出現(xiàn)后便一直追尋公正，而法律制度作為維護和促進公正的手段，被人類社會廣泛應(yīng)用。［1］364作為人類維護和促進公正的法律制度本身也需體現(xiàn)公正，這也是古往今來相當(dāng)一部分人都認(rèn)同的一種立場，即一個完全喪失或基本上喪失公正的規(guī)范制度不配被稱為“法律”。［2］118公職人員雙軌懲戒制度，作為懲戒違法公職人員的法律制度，追求公正也是其永恒的價值追求。

公職人員雙軌懲戒制度的公正價值具體體現(xiàn)在：一是非因法定事由不被懲戒的原則。一般而言，剝奪或限制人們某一項或某幾項權(quán)利的法律制度都會明確非因法定事由不被剝奪或限制這一類似的規(guī)定。無論是《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》，還是與公職人員懲戒相關(guān)的法律法規(guī)，都規(guī)定了非因法定事由不被處罰或懲戒。因為這些懲罰類法律法規(guī)都有一個共性，就是要剝奪受懲罰人的某一或某幾項權(quán)利，這就需要規(guī)定該原則，以保證無論是一般人還是公職人員不會被不公正地懲處。二是公職人員雙軌懲戒活動的程序公正原則。作為剝奪、限制公職人員某一項或某幾項方面權(quán)利的法律制度，必然會規(guī)定一系列程序以確保公職人員雙軌懲戒活動的公正。公職人員雙軌懲戒活動涉及公職人員的管理、懲戒活動的管理等諸多方面的內(nèi)容，設(shè)計公正的公職人員雙軌懲戒程序是保證公職人員的管理、懲戒活動的管理有序進行的基礎(chǔ)。三是公職人員雙軌懲戒活動一律平等的原則。一律平等的原則主要體現(xiàn)在兩個方面，一是所有公職人員都需要遵守公職人員懲戒方面的法律制度，不存在例外情形；二是違法公職人員在適用法律上一律平等。也就是說，在公職人員雙軌懲戒活動中，只要其行為違反法律法規(guī)，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通的公職人員，都沒有不受懲戒的特權(quán)，都要一律平等地接受任免機關(guān)、單位或監(jiān)察機關(guān)的懲戒。

（二）公職人員雙軌懲戒制度的效益價值

所謂法律效益，一般是指法律調(diào)整社會的實際情況和結(jié)果與創(chuàng)制法律的目的之間的重合程度。如果法律調(diào)整社會的實際情況或結(jié)果反映或體現(xiàn)了創(chuàng)制法律的社會目的，則法律的效益高；反之，如果法律調(diào)整社會的實際情況或結(jié)果與法律調(diào)整的社會目的相背離，則法律的效益低。［3］公職人員雙軌懲戒制度，不僅追求公正價值，同樣也追求效益價值。其效益價值具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是禁止雙重處分的原則。即對于公職人員的同一違法行為，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)對其進行懲戒并作出處理，那么公職人員的任免機關(guān)、單位則不用再對其進行懲戒并再作出處理。反之，若公職人員的任免機關(guān)、單位已經(jīng)對其進行懲戒并作出處理，那么監(jiān)察機關(guān)不用再對其進行懲戒并再作出處理。理論上講，該項原則的確立，使監(jiān)察機關(guān)和公職人員的任免機關(guān)、單位可避免因公職人員同一違法行為進行重復(fù)懲戒而造成資源的浪費。也就是說，面對公職人員同一違法行為，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)進行了立案、調(diào)查、取證、處分等，那么公職人員的任免機關(guān)、單位就不需要再進行立案、調(diào)查、取證、處分等，從而提升了監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位懲戒違法公職人員的效益。

二是懲戒結(jié)果互認(rèn)原則。公職人員任免機關(guān)、單位對公職人員的同一違法行為，已經(jīng)做出了懲戒結(jié)果，監(jiān)察機關(guān)認(rèn)可公職人員任免機關(guān)、單位做出的懲戒結(jié)果。反之，監(jiān)察機關(guān)對公職人員的同一違法行為，已經(jīng)做出了懲戒處理，公職人員任免機關(guān)、單位認(rèn)可監(jiān)察機關(guān)做出的懲戒結(jié)果。監(jiān)察機關(guān)與公職人員任免機關(guān)、單位彼此互相承認(rèn)針對公職人員的同一違法行為的懲戒結(jié)果，極大提升懲戒違法公職人員的效益。

三是懲戒程序各異的原則。監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員進行懲戒的程序依據(jù)《政務(wù)處分法》規(guī)定的程序，公職人員任免機關(guān)、單位對違法的公職人員進行懲戒依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序。遵循懲戒程序各異的原則，可極大提升監(jiān)察機關(guān)和公職人員任免機關(guān)、單位對違法公職人員進行懲戒的效益。

（三）公職人員雙軌懲戒制度的秩序價值

秩序?qū)τ谌祟惿鐣婧桶l(fā)展而言是極其重要的。對于個人的行為和決策而言，秩序也發(fā)揮著重要作用，體現(xiàn)在它能夠保障人們對事物的可預(yù)期性，特別是對未知事實的可預(yù)期性。對于人類社會或個人而言，法律制度作為一種能夠保障人們對某一或某些事物的可預(yù)期性的手段，在維護政治、經(jīng)濟、文化等秩序方面發(fā)揮著重要作用。［1］335-336因此，公職人員雙軌懲戒制度，也同樣追求秩序價值。公職人員雙軌懲戒制度的秩序價值具體表現(xiàn)在：一是為監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位進行懲戒活動提供行為準(zhǔn)則。對違法公職人員進行懲戒是一項極其嚴(yán)肅的事情，這就需要監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位在進行懲戒活動的過程中遵循一定的行為準(zhǔn)則。公職人員雙軌懲戒制度，通過將懲戒違法公職人員的規(guī)則以法律形式表達出來，可為監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位有序?qū)`法公職人員進行懲戒活動提供強有力的支撐。二是為監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位進行懲戒活動提供可預(yù)期性的保障。通過公職人員雙軌懲戒制度，一方面公職人員可知道自己哪些行為會受到懲戒以及受到何種懲戒等可預(yù)期的內(nèi)容；另一方面監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位可知道對哪些公職人員需要啟動懲戒活動以及對違法公職人員進行懲戒的后果等可預(yù)期的內(nèi)容。

二、公職人員雙軌懲戒制度的價值對立

一般而言，在一項法律制度之中，必然會存在諸多不同的價值，當(dāng)法的不同價值在特定場合處于競爭狀態(tài)時，法的價值沖突就出現(xiàn)了。［1］312

（一）公正價值與效益價值

在社會主義法律制度下，效益價值和公正價值本質(zhì)上是統(tǒng)一的。但在一定情況下，公職人員雙軌懲戒制度的公正價值與效益價值也會存在沖突。具體表現(xiàn)為：一是監(jiān)察機關(guān)和公職人員任免機關(guān)、單位在懲戒特殊的公職人員的違法行為時，公職人員中存在特殊的公職人員如法官、檢察官等，對于這些存在違法行為的特殊的公職人員若一味追求一視同仁，忽視其原因、過程等的特殊性，則會在一定程度上阻礙公職人員雙軌懲戒制度的效益價值的有效實現(xiàn)。二是公職人員雙軌懲戒制度的程序公正與程序效益存在沖突的可能。一般而言，公職人員雙軌懲戒制度的程序公正歸屬于倫理范疇，而程序效益則歸屬于經(jīng)濟范疇。因此，在一定情況下，公職人員雙軌懲戒制度的程序公正和程序效益會產(chǎn)生沖突的情形。這種沖突，在本質(zhì)上可以看成是“倫理”與“經(jīng)濟”的關(guān)系之爭。具體而言，程序公正要求監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位對存在違法行為的公職人員進行懲戒時，懲戒程序要充分保障被懲戒公職人員的程序參與等權(quán)利，這會在一定程度上使得懲戒程序變得復(fù)雜，由此，懲戒程序的效益會因為懲戒程序的復(fù)雜性增強而降低；監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位對懲戒程序效益的追求，在一定程度上需要削弱懲戒程序的復(fù)雜性，這也會影響懲戒程序公正的有效實現(xiàn)。［4］

（二）公正價值與秩序價值

秩序主張和正義要求之間的分歧，除了會在正義具體化成為必要的情形中發(fā)生以外，還會在法律不能逐漸解決新出現(xiàn)的問題或者應(yīng)對新出現(xiàn)的情況時發(fā)生，而法律不能逐漸解決新出現(xiàn)的問題或應(yīng)對新出現(xiàn)的情況，很大程度上是由于其在面對必要的變革時所展現(xiàn)出來的抵抗力或者說惰性。［2］318-319因而，公職人員雙軌懲戒制度作為一項懲戒法律制度，也會面臨其秩序價值和公正價值之間的沖突。公正價值與秩序價值的沖突具體到公職人員雙軌懲戒制度中表現(xiàn)在：一是在面臨緊急情況時，對于公職人員極其復(fù)雜的違法行為，監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位必須馬上做出懲戒，以彰顯正義，然而監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位在對該公職人員進行懲戒時又需要經(jīng)過調(diào)查、取證、集體討論等一系列程序，而此時公職人員雙軌懲戒制度的公正價值與秩序價值沖突就突顯出來；二是在《政務(wù)處分法》實施之前，隨著中國特色社會主義政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)持續(xù)繁榮發(fā)展，國家在對違法的公職人員進行懲戒活動時面臨著新情況、新問題，而原有的懲戒規(guī)則無法應(yīng)對新出現(xiàn)的情況或問題，如對于行使公權(quán)力的基層群眾自治組織的人員若出現(xiàn)違法情形則無法按照當(dāng)時的懲戒法律制度進行有效的懲戒，這在一定程度上影響了懲戒活動的公正，這就需要對原有的懲戒規(guī)則進行調(diào)整，以適應(yīng)新出現(xiàn)的情況或問題，從而切實實現(xiàn)公職人員雙軌懲戒制度的公正價值。

（三）效益價值與秩序價值

一般而言，法律制度的效益價值的有效發(fā)揮，需要法律制度的秩序價值的良好發(fā)揮，兩者在一定程度上呈正相關(guān)。但在一定情況下，法律制度的效益價值與秩序價值也存在沖突的一面。一是面對公職人員同一違法行為，監(jiān)察機關(guān)與公職人員任免機關(guān)、單位都有管轄權(quán)，若一味強調(diào)懲戒效益，進而一味讓監(jiān)察機關(guān)進行懲戒或公職人員任免機關(guān)、單位進行懲戒，則會導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)懲戒中心主義［5］或公職人員任免機關(guān)、單位懲戒中心主義，從而使得公職人員雙軌懲戒法律制度變成實質(zhì)上的單軌制度。二是《監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！痹诠毴藛T雙軌懲戒制度中，若一味強調(diào)監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)的獨立性，在某種程度上也會導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)與公職人員任免機關(guān)、單位在對違法公職人員進行懲戒時涉及有關(guān)懲戒的信息不對稱或懲戒程序上銜接不連貫等問題，從而影響監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位對違法公職人員進行懲戒的效益。［6］

三、公職人員雙軌懲戒制度的價值統(tǒng)一

在一個各方面都很完善的法律制度中，秩序、正義、效益等價值一般會在一個較高的層面上融洽一致。具體而言，如果一個法律制度的秩序價值無法實現(xiàn)，那么該法律制度則無法確保在相同情況下，人們能獲得相同待遇，這個法律制度的公正價值也難以實現(xiàn)，其效益價值也是一樣。但在另一個方面，如果一個法律制度的公正價值無法得到保證，那么從長遠的角度來看，法律制度的秩序價值和效益價值也就無法真正實現(xiàn)。［2］332因此，公職人員雙軌懲戒制度中的公正價值、秩序價值、效益價值是緊密聯(lián)系的，本質(zhì)上是統(tǒng)一的。

（一）秩序價值：公職人員雙軌懲戒制度價值體系的保障

若人類社會在一個混亂的秩序中，那么法所追求的理想，諸如正義、人權(quán)等，也就無法真正地實現(xiàn)。［13］一個法律制度若其秩序價值無法得到有效實現(xiàn)，那么其公正價值也無法有效實現(xiàn)。也就是說，一個法律制度若沒有有序的執(zhí)行制度來確保人們在相同情況下獲得相同待遇，那么該法律制度的公正價值也就不可能實現(xiàn)。［1］335因此，在公職人員雙軌懲戒制度中，公職人員雙軌懲戒制度的公正的價值、效益的價值需要秩序價值這個基礎(chǔ)才能發(fā)揮它們的基本作用?？梢哉f，秩序價值是公正價值、效益價值的保障。公職人員雙軌懲戒制度的秩序價值的有效實現(xiàn)，可為監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位在進行懲戒活動時提供可預(yù)期性、連續(xù)性的懲戒規(guī)則。在這個可預(yù)期性、連續(xù)性的懲戒規(guī)則中，一方面，監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位按照這一規(guī)則進行懲戒活動，避免無序的懲戒活動給違法的公職人員帶來不公正的懲戒，更好地實現(xiàn)良好的懲戒效益；另一方面，公職人員通過可預(yù)期性、連續(xù)性的懲戒規(guī)則，可以知道自己的行為是否達到懲戒標(biāo)準(zhǔn)、以及會受怎樣的懲戒等內(nèi)容，避免自己受到不公正的懲戒。因此，有序的公職人員雙軌懲戒制度，是公職人員雙軌懲戒制度的公正價值、效益價值有效實現(xiàn)的保障。

（二）公正價值：公職人員雙軌懲戒制度價值體系的源泉

一個法律制度若不能滿足正義的要求，那么從長遠的角度來看，它就無力為自己所約束的主體提供秩序和和平，也就無法實現(xiàn)其效益價值。［12］因此，我們需要的法律制度，不僅僅只是一個具有確定的一般性規(guī)則的制度，我們還需要涵蓋公正、效益等價值的法律制度。公職人員雙軌懲戒制度的公正價值，是公職人員雙軌懲戒制度的秩序價值、效益價值的源泉。具體來講，首先，監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位對違法公職人員進行懲戒，其本質(zhì)上是限制或剝奪違法公職人員某一或某幾項權(quán)利，這就需要公職人員雙軌懲戒制度的公正價值切實發(fā)揮作用。若公正價值未切實發(fā)揮作用或者缺失，那么監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位實施的就將是一種充滿嚴(yán)重不公正的懲戒，這也會極大影響公職人員雙軌懲戒制度的秩序價值、效益價值的有效實現(xiàn)。其次，違法的公職人員作為監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位進行懲戒活動的對象，也不會長期容忍一個他們認(rèn)為完全不合理的懲戒。對于一個無法實現(xiàn)公正價值的懲戒制度而言，其所依賴的基礎(chǔ)必定是非常脆弱的，而公職人員雙軌懲戒制度的秩序價值、效益價值也就無從談起。

（三）效益價值：公職人員雙軌懲戒制度價值體系的歸宿

現(xiàn)代社會的法律制度，都有或應(yīng)有其內(nèi)在的經(jīng)濟邏輯和宗旨——以有利于提高效益的方式分配某一或多項資源，并以權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定保障某一或多項資源的優(yōu)化配置和使用。［14］因此，公職人員雙軌懲戒制度的效益價值是公職人員雙軌懲戒制度的公正價值、秩序價值的歸宿。

具體來講，首先，監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位對違法的公職人員進行懲戒的目的不是為了懲戒而懲戒，而是通過懲戒來取得良好的懲戒效益。其次，公職人員雙軌懲戒制度的效益價值是以秩序價值和公正價值為前提的，一方面監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位通過可預(yù)期性、連續(xù)性的規(guī)則，來切實保障懲戒效益的實現(xiàn)；另一方面，監(jiān)察機關(guān)或公職人員任免機關(guān)、單位只有通過公正的懲戒活動，才能激發(fā)和保證持續(xù)的懲戒效益。最后，一般而言，人們根據(jù)預(yù)期的懲戒目標(biāo)，對懲戒活動做出社會評價，即如果懲戒活動使越來越多的公職人員改善了自己的處境而同時沒有公職人員因此而境況變壞，則意味著懲戒的效益實現(xiàn)了。

四、結(jié)語

盡管在大多數(shù)情況下，公職人員雙軌懲戒制度的公正價值、效益價值、秩序價值是統(tǒng)一的，但是，在一定情況下，公正價值、效益價值、秩序價值也有可能產(chǎn)生沖突。如果對這種沖突不給予足夠的重視，那么隨著沖突的積累，最終會阻礙公職人員雙軌懲戒制度優(yōu)勢的有效發(fā)揮。