論對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離

郭志京，蔣仁開，陳 靜

（1.天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院，天津 300072；2.中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035；3.自然資源部信息中心，北京 100812）

1 引言

中共十八大以來，中央出臺(tái)一系列針對自然資源基本制度的改革舉措，其中對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)的分離（以下簡稱“兩權(quán)”分離）改革成為所有自然資源基本制度改革的關(guān)鍵和突破口。2015年中央印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出“堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力”的基本原則。2018年新一輪國家機(jī)構(gòu)改革，確立由自然資源部行使“兩統(tǒng)一”職責(zé)（“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”），為分離行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)奠定了體制基礎(chǔ)。2019年4月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)。2022年3月中辦國辦印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），進(jìn)一步提出建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制（以下簡稱委托行使）試點(diǎn)工作的基本框架。如何理解和落實(shí)《方案》成為當(dāng)前理論和實(shí)務(wù)中的重大課題，其中如何理解對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)（以下簡稱“兩權(quán)”）成為所有權(quán)委托行使的前提和基礎(chǔ)?？梢哉f委托代理機(jī)制的核心在于“兩權(quán)”的分離，其難點(diǎn)在于具體工作中如何區(qū)分“兩權(quán)”，如何實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”分離。

近年來，理論界和實(shí)務(wù)界為“兩權(quán)”分離進(jìn)行了一定的研究和探索，這些成果為“兩權(quán)”分離奠定了認(rèn)識(shí)論和實(shí)踐基礎(chǔ)。但已有文獻(xiàn)大多聚焦于所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)本身的區(qū)分[1-3]，這一區(qū)分雖然為行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)的分離奠定了認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，但所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)本身的區(qū)分并不等同于行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)的分離，而后者才是本輪自然資源基本制度改革特別是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托行使的關(guān)鍵。同時(shí)，既有理論所提出的對“兩權(quán)”分離的考量因素和界分標(biāo)準(zhǔn)尚存在一定模糊之處，難以充分指導(dǎo)試點(diǎn)工作。另外，在《方案》發(fā)布后，“兩權(quán)”分離對委托行使有何重要影響，“兩權(quán)”分離如何實(shí)現(xiàn)等至關(guān)重要的問題尚不清晰。實(shí)踐中，各地正在開展的試點(diǎn)對“兩權(quán)”分離還存在難以把握甚至誤解的情況，因而有必要厘清“兩權(quán)”分離的必要性、實(shí)現(xiàn)路徑等委托行使中的重大問題。為此，本文從論述“兩權(quán)”分離的背景和理性基礎(chǔ)入手，提出“兩權(quán)”分離的考量因素和分離標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而得出分離的制度效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以期為“兩權(quán)”分離和全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托行使提供理論支撐。

2 “兩權(quán)”分離的必要性

雖然中央文件一再強(qiáng)調(diào)“兩權(quán)”分離的重要性，但“兩權(quán)”為何要分離？其必要性何在？仍然存在爭議，需要從“兩權(quán)”分離的背景和理性基礎(chǔ)兩方面作出回答。

2.1 “兩權(quán)”分離的背景分析

長期以來，我國管理實(shí)踐中“兩權(quán)”是不分的，究其原因：一是自然資源的市場化實(shí)現(xiàn)和自然資源有償使用制度的形成時(shí)間較晚，作為交易基礎(chǔ)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的獨(dú)立地位不清晰，加之自然資源單行法偏重資源監(jiān)管，較少涉及自然資源資產(chǎn)管理和所有權(quán)行使。二是行使主體的高度重合。我國對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)的主體一直都是各級政府機(jī)構(gòu)，而且“兩權(quán)”行使主體往往高度合一[4]，導(dǎo)致“兩權(quán)”的差異被忽略，行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)混為一體。

為解決上述問題，中共十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”，明確了行使所有者權(quán)利和行使行政監(jiān)管權(quán)分開的改革思路。落實(shí)這一改革思路，就要改變“兩權(quán)”混在一起的狀況，將“兩權(quán)”分離，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)統(tǒng)一行使，政府對無論全民所有的還是集體所有的自然資源，均按統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管[5]。

2.2 “兩權(quán)”分離的理性基礎(chǔ)

首先，“兩權(quán)”分離的實(shí)質(zhì)理性基礎(chǔ)是長期以來二者不分所導(dǎo)致的一系列現(xiàn)實(shí)問題。鑒于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的特殊性，作為所有權(quán)行使主體的各級政府同時(shí)履行資產(chǎn)管理、行政監(jiān)管等多重職能，事實(shí)上同時(shí)行使所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)，比如以審批、許可等行政手段行使所有權(quán)，導(dǎo)致“兩權(quán)”行使混為一體。這種政府部門集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”于一身，行政權(quán)力主導(dǎo)所有權(quán)行使的后果是：一方面限制了要素市場化配置以及產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不僅造成對市場經(jīng)濟(jì)平等原則的破壞，而且所有權(quán)行使效率極其低下，不利于資源的節(jié)約集約利用[4]，同時(shí)也偏離了自然資源全民所有的宗旨；另一方面，這種行使模式下，普遍存在政府部門自己監(jiān)督自己的情形，導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力缺乏有效規(guī)范、監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)、監(jiān)管失效等突出問題。

可見，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使的關(guān)鍵在于“兩權(quán)”分離，但在我國，理論和實(shí)務(wù)往往不區(qū)分自然資源全民所有與國家所有權(quán)，進(jìn)而將國家所有權(quán)解釋為具有公法私法二重性質(zhì)的所有權(quán)[6]，甚至解釋為公權(quán)力或行政權(quán)，這種解釋難以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離。因此，為了實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)的真正有效行使，必須將“兩權(quán)”徹底分離。

其次，“兩權(quán)”分離的形式理性基礎(chǔ)是所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)存在實(shí)質(zhì)區(qū)別。美國學(xué)者普遍認(rèn)為自然資源所有權(quán)和自然資源管理權(quán)（監(jiān)管權(quán)）屬于兩個(gè)不同的權(quán)利或權(quán)力[7-8]。在我國，由于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)在權(quán)利屬性、行使目的、權(quán)利內(nèi)容、行使方式等方面存在巨大差異（詳見后文），因而兩種權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)分離。只有將“兩權(quán)”分開行使，才能從實(shí)質(zhì)上解決前述所有權(quán)行使中的現(xiàn)實(shí)問題，才能真正落實(shí)統(tǒng)一代表、委托行使所有權(quán)的改革路線。

“兩權(quán)”分離是自然資源管理體制改革的關(guān)鍵，也是委托行使模式存在的前提條件。在行使所有權(quán)與管理權(quán)不分的情況下，不存在統(tǒng)一行使和委托行使，因?yàn)樾姓O(jiān)管權(quán)是各級政府固有的權(quán)力，分級分散行使是必然的行使模式，常態(tài)下不存在“統(tǒng)一行使”，也不存在相應(yīng)的委托行使。因此，在我國全民所有自然資源領(lǐng)域，需要“統(tǒng)一行使”的只有所有權(quán)，因而委托行使只有在“兩權(quán)”分離的語境下才有意義，“兩權(quán)”分離成為委托行使模式提出的前提[9]。

總之，國家管理自然資源合理利用的權(quán)力不屬于自然資源國家所有權(quán)的范疇[10]，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)是兩種不同的權(quán)利（力），監(jiān)管權(quán)是各級政府固有的權(quán)力，既不存在統(tǒng)一行使，常態(tài)下更不存在委托行使；而國家所有權(quán)由各級政府行使是一種歷史現(xiàn)象，其行使主體是多元的、可變的，在國務(wù)院統(tǒng)一行使所有權(quán)的語境下，國務(wù)院既可以直接行使，也可以委托行使。為了有效行使國家所有權(quán)，“兩權(quán)”必須分開行使，所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離成為委托行使模式構(gòu)建的前提和基礎(chǔ)[11]。

3 “兩權(quán)”分離的可行性

基于上述分析可知，“兩權(quán)”分離是必要的，但“兩權(quán)”分離的前提是二者在技術(shù)上能夠區(qū)分，即區(qū)分的可行性是更為關(guān)鍵的問題?！皟蓹?quán)”區(qū)分首先要明確其內(nèi)涵之差異，在此基礎(chǔ)上分別從一般事項(xiàng)區(qū)分和特別事項(xiàng)區(qū)分兩個(gè)方面展開論述。

3.1 “兩權(quán)”的內(nèi)涵與區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

3.1.1 “兩權(quán)”內(nèi)涵區(qū)分

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，從法律上來看，是自然資源全民所有的市場化實(shí)現(xiàn)方式在私法上的反映，其目的是為了借助傳統(tǒng)私權(quán)所支撐的市場化交易機(jī)制，達(dá)到更有效地利用全民所有的自然資源，提高公有資源配置效率，最大化實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源的保值增值[12]。在這一語境下，國家所有權(quán)僅指自然資源全民所有的市場化實(shí)現(xiàn)形式，行使所有權(quán)主要表現(xiàn)為出讓、劃撥、出租等設(shè)定使用權(quán)的行為，或者出資入股等收益行為。但理論和實(shí)務(wù)上往往不區(qū)分所有制與所有權(quán)，混同使用自然資源全民所有與國家所有權(quán)，導(dǎo)致國家所有權(quán)的范圍擴(kuò)展至自然資源全民所有的非市場化實(shí)現(xiàn)形式（廣義國家所有權(quán)），比如全民所有自然資源的管護(hù)、公共資源分配等行為。廣義國家所有權(quán)語境下，行使所有權(quán)就是通過這些市場化或非市場化形式，實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源的保值增值和公平合理利用。

對自然資源行使監(jiān)管權(quán)則是國家作為公共事務(wù)管理者對國土范圍內(nèi)利用自然資源的行為所進(jìn)行的行政監(jiān)督管理權(quán)力，其出發(fā)點(diǎn)是社會(huì)公共利益，扮演市場“守夜人”角色[13]。行使監(jiān)管權(quán)主要表現(xiàn)為空間規(guī)劃、用途管制、執(zhí)法監(jiān)察等行政監(jiān)管行為，通過對全民所有自然資源利用行為外部效應(yīng)的管控，顯化全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，以符合社會(huì)公共利益。

“兩權(quán)”內(nèi)涵的這種差異，意味著行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)在權(quán)利/權(quán)力來源、行使目標(biāo)、法律關(guān)系的性質(zhì)和要素（主體、客體、內(nèi)容）、行使方式（管理方式）和司法救濟(jì)等方面存在較大差別，如果其行使不能實(shí)現(xiàn)分離，勢必影響“兩權(quán)”行使的效果，因而需要將二者區(qū)分并實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”行使的分離。

3.1.2 “兩權(quán)”區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

比較行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)，兩者既有顯著區(qū)別又有密切聯(lián)系，要實(shí)現(xiàn)兩者區(qū)分，首先要確定區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即“兩權(quán)”區(qū)分需要考慮的因素或者依據(jù)。

一是行使依據(jù)是否屬于行使主體的固有職責(zé)。除極少數(shù)由法律直接授權(quán)地方政府行使所有權(quán)的情形外，行使所有權(quán)絕大部分情況下都不是行使主體固有的權(quán)利，在統(tǒng)一代表行使——委托行使的框架下，行使所有權(quán)通常都是基于受托而行使，行使何種權(quán)利取決于委托協(xié)議，因而權(quán)利范圍、權(quán)利內(nèi)容、行使方式等都具有可變性；而行使監(jiān)管權(quán)通常是各級政府的固有權(quán)力，其行使限度取決于這一權(quán)力是否屬于各級政府職權(quán)的范圍。由于這一權(quán)力屬于行政主體職權(quán)范圍內(nèi)的法定職責(zé)，因而具有相對的確定性與穩(wěn)定性，行使監(jiān)管權(quán)必須遵循依法行政的原則。

二是行使過程是否必然體現(xiàn)自然資源本身的特點(diǎn)。行使所有權(quán)僅針對自然資源這一特定對象，必然體現(xiàn)自然資源自身特色，行使行為和行使對象離不開自然資源本身；行使監(jiān)管權(quán)并不必然體現(xiàn)自然資源特色，空間規(guī)劃、用途管制、執(zhí)法監(jiān)察等行為不只是針對自然資源，其行使對象要寬泛得多，相關(guān)當(dāng)事人都是受監(jiān)管方。

3.2 “兩權(quán)”區(qū)分方法

“兩權(quán)”區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)明確了區(qū)分需要考慮的基本因素，鑒于這些因素較為抽象，試點(diǎn)實(shí)踐中，還需要將這些標(biāo)準(zhǔn)從具體方面予以展開才能落地，這就是“兩權(quán)”區(qū)分方法。

3.2.1 針對一般事項(xiàng)的“兩權(quán)”區(qū)分方法

一般情況下，“兩權(quán)”之區(qū)分可考慮以下幾個(gè)方面。

一是目標(biāo)不同。由于自然資源全民所有的實(shí)現(xiàn)可以分為市場化利用和非市場化利用兩種方式，相應(yīng)的行使所有權(quán)的目標(biāo)也有所不同。市場化行使方式的目標(biāo)是通過市場化配置，借助市場手段實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源的節(jié)約集約利用，確保自然資源的保值增值；非市場化行使方式的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源的公平合理利用，最大化滿足公眾對公用物的利用需求。監(jiān)管權(quán)則側(cè)重自然資源本身及其利用過程中的保護(hù)和合理開發(fā)利用行為，目的是維護(hù)自然資源的生態(tài)價(jià)值或滿足社會(huì)公共利益的需求，實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源的合理利用。

二是行使的依據(jù)和原理不同。所有權(quán)具有私法屬性，行使所有權(quán)的基本原理是運(yùn)用傳統(tǒng)民法所有權(quán)理論和私法私權(quán)機(jī)制實(shí)現(xiàn)全民所有的自然資源通過市場化交易優(yōu)化配置的目的[12]。因此，行使所有權(quán)意味著要按照私法所有權(quán)的基本原理設(shè)計(jì)所有權(quán)行使規(guī)則和行使方式。監(jiān)管權(quán)具有較明顯的公法屬性，是公權(quán)力的體現(xiàn)，其基本原理是通過行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責(zé)，確保全民所有自然資源利用符合公共利益和全民所有的宗旨。因此，其行使需要按照依法行政的基本原理和既有的行政體制設(shè)計(jì)行使規(guī)則和行使方式[11]。

三是法律關(guān)系的性質(zhì)和要素不同。行使所有權(quán)的方式較為多元，不一定需要建立確定的法律關(guān)系，例如資源維護(hù)管護(hù)行為。即使是資產(chǎn)的市場化實(shí)現(xiàn)需要通過建立明確的民事法律關(guān)系，其客體也直接指向自然資源本身，內(nèi)容為基于設(shè)定使用權(quán)而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行使監(jiān)管權(quán)是通過建立行政法律關(guān)系，必須有明確的行政相對方，客體針對的是資產(chǎn)利用行為而非自然資源本身，法律關(guān)系的內(nèi)容為基于資源利用行為的合理性或合法性而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

四是行使的主動(dòng)性、自由度和效果不同。行使所有權(quán)既可以是主動(dòng)的（如自然資源維護(hù)管理），也可以是被動(dòng)的（如依申請?jiān)O(shè)定使用權(quán)等）。但所有權(quán)行使主體大多具有較大的自由決定權(quán)，所有權(quán)人可以決定是否設(shè)定自然資源使用權(quán)、可以決定無償或有償使用、可以決定使用期限等[4]。其行使效果是自然資源通過公眾無償利用而實(shí)現(xiàn)其價(jià)值或通過有償利用而受益。而行使監(jiān)管權(quán)均必須主動(dòng)行使，且必須行使，自由裁量的余地較小。其行使效果是自然資源利用行為符合公共利益（糾正違法違規(guī)利用行為）。

五是行為方式和法律適用不同。行使所有權(quán)是基于全民所有自然資源的保值增值或公平使用，主要是通過市場化或非市場化手段，實(shí)現(xiàn)從所有權(quán)到使用權(quán)的轉(zhuǎn)化（如設(shè)定礦業(yè)權(quán)等）；行為方式主要表現(xiàn)為出讓、出資入股、出租、特許經(jīng)營等市場行為，或自然資源的維護(hù)管護(hù)、公平分配等非市場化行為；主要適用私法（民商事法律）調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系或解決糾紛。行使監(jiān)管權(quán)，則是基于行政權(quán)力依法對國土空間范圍內(nèi)全部自然資源的保護(hù)和開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，行為方式主要表現(xiàn)為空間規(guī)劃、用途管制、市場準(zhǔn)入許可、執(zhí)法監(jiān)督、行政強(qiáng)制或行政處罰等行政行為；主要適用行政法等公法調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系或解決糾紛[4]。

需要特別注意的是，由于全民所有自然資源的實(shí)現(xiàn)方式主要有兩種：一是市場化手段，即通過出讓、出租等設(shè)定使用權(quán)或出資入股等手段行使所有權(quán)；二是非市場化手段，即通過所謂的公物管理和資源分配行為實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源的維護(hù)和保值。其中后者容易與監(jiān)管權(quán)相混淆，因?yàn)榉鞘袌龌侄巍敖?jīng)營管理”的色彩濃厚，很多情況下與行政監(jiān)管行為相似，需要仔細(xì)甄別。以國有林場為例，在不嚴(yán)格區(qū)分全民所有與國家所有權(quán)的語境下，所有權(quán)的行使方式包括兩部分：一是針對所有森林的養(yǎng)護(hù)防火等國有林場管護(hù)；二是市場化運(yùn)營部分的委托經(jīng)營（如委托旅游公司開發(fā)經(jīng)營國營農(nóng)場作為旅游景區(qū)等）。監(jiān)管權(quán)體現(xiàn)為空間規(guī)劃、用途管制、監(jiān)督檢查等。其中森林養(yǎng)護(hù)防火等景區(qū)管護(hù)行為容易被理解為監(jiān)管行為，其原因一方面是這種管護(hù)行為與監(jiān)管行為具有一定相似性，另一方面緣于“兩權(quán)”由同一主體行使，進(jìn)一步加劇“兩權(quán)”不分，表現(xiàn)為國有林場、公園管理中心、林業(yè)資源保護(hù)開發(fā)服務(wù)中心、林業(yè)局等主體之間的關(guān)系不清，職責(zé)不明。在“兩權(quán)”區(qū)分的語境下，需要依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)及其區(qū)分點(diǎn)予以區(qū)分。

3.2.2 針對特殊事項(xiàng)的“兩權(quán)”區(qū)分

對于實(shí)踐中存在的特殊事項(xiàng)，如何區(qū)分“兩權(quán)”需要具體研究。

一種意見認(rèn)為，調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、資產(chǎn)看護(hù)等行為具有雙重屬性，并非能夠進(jìn)行明確區(qū)分并分割[4]。事實(shí)上，并非所有與全民所有自然資源相關(guān)的行使行為都可以歸結(jié)于行使所有權(quán)或行使監(jiān)管權(quán)的范圍，所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的二元?jiǎng)澐种皇窍鄬Φ?，某些特殊的行為具有相對?dú)立性，與行使所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)相關(guān)，但并不屬于其中的任何一種行為，只是這兩種行為的輔助行為，其作用在于輔助所有權(quán)或監(jiān)管權(quán)的行使。以調(diào)查監(jiān)測為例，實(shí)踐中的確存在基于行使所有權(quán)的調(diào)查監(jiān)測和基于行使監(jiān)管權(quán)的調(diào)查監(jiān)測，但調(diào)查監(jiān)測本身并非行使所有權(quán)或行使監(jiān)管權(quán)的行為，而是所有權(quán)行使與監(jiān)管權(quán)行使的輔助行為，因而其屬性并無差異，即使依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，也不能將其進(jìn)行類型區(qū)分。就確權(quán)登記而言，從當(dāng)前全國各地進(jìn)展實(shí)際看，與一般的權(quán)利公示登記存在實(shí)質(zhì)區(qū)別，其基本功能在于對全民所有自然資源的清查統(tǒng)計(jì)，與行使何種性質(zhì)的權(quán)利并不直接關(guān)聯(lián)。因而，目前正在進(jìn)行的自然資源確權(quán)登記既不屬于行使所有權(quán)的行為，也不屬于行使監(jiān)管權(quán)的行為，只能歸結(jié)為一種單獨(dú)的行為。這種行為既支撐所有權(quán)的行使，也服務(wù)于監(jiān)管權(quán)的行使。關(guān)于生態(tài)修復(fù)，往往是行使所有權(quán)的后續(xù)行為，同理，亦屬于一種獨(dú)立的行為，不宜將其歸入行使所有權(quán)或行使監(jiān)管權(quán)的范疇。關(guān)于資產(chǎn)看護(hù)（如對于森林的防火防蟲）本來是行使所有權(quán)的表現(xiàn)形式，但實(shí)踐中，有一部分所謂的對于自然資源的管護(hù)實(shí)際上具有行使監(jiān)管權(quán)的內(nèi)容，例如基于公共安全的森林防火等行為。但嚴(yán)格意義上，這種行為并不是資產(chǎn)看護(hù)行為，因?yàn)檫@種行為并不是針對全民所有自然資源的獨(dú)有行為。在以往“兩權(quán)”不分的情況下，二者必然混合行使，但依據(jù)前述標(biāo)準(zhǔn)，真正的資產(chǎn)看護(hù)行為原則上可以歸入行使所有權(quán)的行為。

總之，在區(qū)分“兩權(quán)”時(shí)，需要注意三點(diǎn)：一是上述所謂的“兩權(quán)”難以區(qū)分或界限不清的行為如果混雜行使并不會(huì)導(dǎo)致前述一系列問題，因而即使不能區(qū)分也并不影響全民所有實(shí)現(xiàn)的情況下，實(shí)踐中可不刻意區(qū)分，只要能夠明確行使主體，避免權(quán)利或職責(zé)不清即可；二是當(dāng)“兩權(quán)”區(qū)分的界限難以界定時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持狹義監(jiān)管的原則，即將行使監(jiān)管權(quán)的行為限于具有明確監(jiān)管對象的行為范圍之內(nèi)，像國有森林養(yǎng)護(hù)、濕地保護(hù)、森林及陸地野生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理行為均應(yīng)歸入行使所有權(quán)的范疇；三是有些行為則需要依據(jù)具體情況予以確定，例如調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、生態(tài)修復(fù)等，具有相對獨(dú)立性，不宜將其歸屬于行使“兩權(quán)”的任何一種行為，而是行使“兩權(quán)”的輔助行為。

4 “兩權(quán)”分離的制度效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)路徑

上述分離原理說明了“兩權(quán)”行使分離不僅必要而且可能，那么“兩權(quán)”分離對相關(guān)制度和體制機(jī)制會(huì)產(chǎn)生何種影響？即分離的制度效應(yīng)有哪些？以及如何實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”分離？

4.1 分離后所有權(quán)的行使模式

如前所述，“兩權(quán)”分離是委托行使的前提和基礎(chǔ)，“兩權(quán)”分離首先要將所有權(quán)從監(jiān)管權(quán)中分離出來作為統(tǒng)一行使——委托行使的對象，所有權(quán)的行使模式為代表行使→統(tǒng)一代表行使→委托行使的層級結(jié)構(gòu)。國務(wù)院既可以直接行使，也可以委托其他主體行使所有權(quán)，因而國務(wù)院統(tǒng)一代表行使所有權(quán)、委托行使所有權(quán)成為“兩權(quán)”分離之后所有權(quán)行使的基本模式。

統(tǒng)一行使—委托行使模式意味著：一是權(quán)利來源的特定性。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的行使，除了由法律授權(quán)相關(guān)主體直接行使所有權(quán)的情形外，其他主體行使所有權(quán)均需要國務(wù)院自然資源主管部門的委托。目前地方有關(guān)部門如果未經(jīng)委托而實(shí)際上行使所有權(quán)，將來則需要經(jīng)過相應(yīng)的程序取得委托，或?qū)⑵湫惺顾袡?quán)的職責(zé)剝離，由接受委托的其他相關(guān)部門行使。二是受托主體的特定性。從《方案》的表述看，受托所有權(quán)行使的主體是地方政府（限于省、市兩級），但地方政府受托行使所有權(quán)最終需要通過其相應(yīng)職能部門來具體落實(shí)。從“兩權(quán)”分離的體制保障來看，由獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)管理部門（部門獨(dú)立）行使所有權(quán)無疑是最理想的方案。從現(xiàn)有體制出發(fā)，地方政府的自然資源主管部門作為政府的組成機(jī)構(gòu)，在地方政府接受國務(wù)院自然資源主管部門委托行使后，在其內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的機(jī)構(gòu)實(shí)際上承擔(dān)所有權(quán)行使的主要職責(zé)成為較為現(xiàn)實(shí)的選擇，即通過“機(jī)構(gòu)獨(dú)立”的方式，一定程度上保障所有權(quán)的相對獨(dú)立行使。

這樣一來，自然資源主管部門既可以行使所有權(quán)，也可以行使監(jiān)管權(quán)，其他職能部門原則上行使監(jiān)管權(quán)。但是地方政府的其他職能部門能否行使所有權(quán)是一個(gè)需要深入探討的問題。從統(tǒng)一行使——委托行使機(jī)制的本意出發(fā)，為了避免曾經(jīng)分散行使所有權(quán)，以及“兩權(quán)”不分所導(dǎo)致的問題，最理想的方案是其他職能部門只行使監(jiān)管權(quán)，不行使所有權(quán)。但實(shí)際情況是，其他部門也在行使部分所有權(quán)，特別是以非市場化方式行使所有權(quán)，例如林業(yè)部門對國有林場的非經(jīng)營性部分的養(yǎng)護(hù)防火等資產(chǎn)管護(hù)行為等，如果一概將其移交統(tǒng)一的部門行使并不現(xiàn)實(shí)。解決方案有兩種：一是將所有權(quán)的行使堅(jiān)持市場化路徑和非市場化路徑的劃分，將各種以市場化方式行使所有權(quán)的行為歸于統(tǒng)一行使，而將各種非市場化方式行使所有權(quán)的行為根據(jù)具體情況由相應(yīng)的部門繼續(xù)行使；二是在目前行使所有權(quán)的職能部門內(nèi)設(shè)立獨(dú)立的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)，專門統(tǒng)一行使所有權(quán)，包括市場化和非市場化路徑。

無論采取何種方案，在統(tǒng)一行使——委托行使的語境下，行使所有權(quán)必須取得委托。同時(shí)，即使自然資源主管部門既可以行使所有權(quán)，也可以行使監(jiān)管權(quán)，但兩權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)分離，所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)應(yīng)由相互獨(dú)立的部門（人員）統(tǒng)一行使。目前的情況是“兩權(quán)”行使仍然沒有分離，這是試點(diǎn)工作探索改革的重點(diǎn)。

4.2 分離后監(jiān)管權(quán)的行使

在實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”分離后，行使監(jiān)管權(quán)的主要變化是，監(jiān)管權(quán)由自然資源主管部門和其他部門共同行使，可在適當(dāng)統(tǒng)一的前提下，做到在各相關(guān)部門之間的分工合作，避免監(jiān)管權(quán)行使的交叉重疊或缺位。從貫徹“兩統(tǒng)一”的角度出發(fā)，重新分工的基本原則是，其他部門在其職責(zé)范圍內(nèi)行使監(jiān)管權(quán)，界限不清的監(jiān)管權(quán)由自然資源主管部門統(tǒng)一行使。

需要特別注意的是，在實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”分離后，也需要嚴(yán)格區(qū)分委托方基于委托協(xié)議對受托方的監(jiān)督考核與基于行使監(jiān)管權(quán)而對受托方的監(jiān)管，以及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)對所有權(quán)行使行為的監(jiān)管?；谒袡?quán)委托行使而進(jìn)行的監(jiān)督仍然屬于行使所有權(quán)的一部分，而行使監(jiān)管權(quán)的行為是獨(dú)立的行為，與委托行使無關(guān)。因此，根據(jù)前述“兩權(quán)”分離原理，不能認(rèn)為委托方的委托行為本身同時(shí)具有行使所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的雙重屬性。

4.3 實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”分離的體制保障

從深層次看，“兩權(quán)”分離的真正難題不在于“兩權(quán)”無法區(qū)別，而在于“兩權(quán)”行使主體高度同一，其所引發(fā)的一系列現(xiàn)實(shí)問題正是“兩權(quán)”分離的實(shí)質(zhì)理性基礎(chǔ)。因此，為了實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”的真正分離，首先應(yīng)當(dāng)從所有權(quán)的行使體制上予以保障。就中央直接行使所有權(quán)的自然資源（例如國家公園）而言，也必須設(shè)置獨(dú)立行使所有權(quán)的相應(yīng)部門（機(jī)構(gòu)），以與行使監(jiān)管權(quán)的部門在職能上相分離。例如2017年，東北虎豹國家公園和三江源國家公園國有自然資源資產(chǎn)管理局掛牌成立，同時(shí)加掛國家公園管理局牌子，就是“兩權(quán)”行使主體分離的積極探索。就委托代理行使的自然資源而言，受托之后所有權(quán)具體行使應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“行使部門獨(dú)立，統(tǒng)一行使”的原則，各地可根據(jù)本地實(shí)際設(shè)置獨(dú)立的統(tǒng)一行使所有權(quán)的部門。從理論上看，統(tǒng)一行使的部門層級越高越有利于實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”行使的分離，如果不能在較高層級實(shí)現(xiàn)“部門統(tǒng)一”的情況下，也至少應(yīng)當(dāng)在具體行使部門設(shè)置獨(dú)立統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)。但無論在哪一個(gè)層級設(shè)置具體行使所有權(quán)的部門，獨(dú)立統(tǒng)一行使所有權(quán)的主體是必須的，因而不能認(rèn)為在“兩權(quán)”行使主體不可分離的情況下，也可以通過區(qū)別對待“兩權(quán)”行使的辦法實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”分離。

當(dāng)然，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，除了從體制上保障“兩權(quán)”行使能夠分離外，更重要的是從行使機(jī)制上保障“兩權(quán)”行使的真正分離，這是一個(gè)更復(fù)雜的問題，需要單獨(dú)深入研究。

5 結(jié)論

“兩權(quán)”分離是自然資源基本制度改革的突破口，是當(dāng)前正在試點(diǎn)的委托代理行使的基礎(chǔ)，也是試點(diǎn)中的焦點(diǎn)問題。由于所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)長期不分導(dǎo)致全民所有自然資源市場化改革路徑難確立、政府監(jiān)管不到位等現(xiàn)實(shí)問題。破解這些問題和生態(tài)文明體制改革的要求倒逼著“兩權(quán)”必須分離。鑒于“兩權(quán)”在行使目標(biāo)、法律關(guān)系的性質(zhì)和要素、行使方式等方面存在較大差別，這為“兩權(quán)”分離提供了可能。按照行使依據(jù)是否屬于行使主體的固有職責(zé)、行使過程是否必然體現(xiàn)自然資源本身的特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，可以從一般事項(xiàng)區(qū)分和特別事項(xiàng)區(qū)分兩方面對“兩權(quán)”加以區(qū)分?！皟蓹?quán)”分離之后所有權(quán)行使應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一行使——委托行使的基本模式；監(jiān)管權(quán)行使在相對統(tǒng)一的前提下由相關(guān)政府部門在其職責(zé)范圍內(nèi)分工合作?！皟蓹?quán)”行使分離的真正實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的體制機(jī)制作為保障，應(yīng)當(dāng)按照“行使部門獨(dú)立，統(tǒng)一行使”的基本原則，根據(jù)各地實(shí)際設(shè)置獨(dú)立的所有權(quán)行使部門，統(tǒng)一行使所有權(quán)。