河湖岸線分類體系及保護(hù)與利用對(duì)策研究

陳鵬 盧金友 姚仕明 金中武 王軍 周銀軍 舒彩文 湯柔馨 劉昭希

摘 要：本文總結(jié)了分別考慮自然和社會(huì)功能的河湖岸線分類方法，分析了全國(guó)重點(diǎn)河湖岸線的開發(fā)利用現(xiàn)狀及未來需求?；诤雍毒€的自然特征和社會(huì)功能雙重屬性，從可行性、可操作性和便于管理的角度提出適合于我國(guó)基本國(guó)情的河湖岸線分類標(biāo)準(zhǔn)，開出河湖岸線保護(hù)與利用的有效“藥方”。研究可為生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念下的河湖岸線保護(hù)和高效利用及水域岸線科學(xué)管理提供有力理論支撐和更好的解決方案。

關(guān)鍵詞：河湖岸線;二元功能;分類體系;保護(hù)與利用

中圖法分類號(hào)：TV213? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? 研究背景

河流（湖泊）岸線是自然界中陸域和水域系統(tǒng)之間重要的過渡地帶，是不可再生的寶貴自然資源，既具有調(diào)節(jié)水流、行洪及維持河湖生態(tài)平衡的自然生態(tài)功能屬性，在一定情況下同時(shí)具有開發(fā)利用價(jià)值的經(jīng)濟(jì)資源屬性[1]。在近現(xiàn)代人類社會(huì)發(fā)展的過程中，河湖岸線的開發(fā)利用在推動(dòng)沿岸城市工業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、居民生活質(zhì)量提升等方面發(fā)揮了巨大作用。由于長(zhǎng)期以來，岸線范圍的界定、功能區(qū)的劃分、管理規(guī)范的制定缺乏科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致部分河湖岸線無序開發(fā)和過渡開發(fā)嚴(yán)重，對(duì)河道（湖泊）行（蓄）洪、河勢(shì)穩(wěn)定、河道航運(yùn)等帶來負(fù)面影響、甚至嚴(yán)重地破壞了河流生態(tài)環(huán)境[2]。

河湖岸線的利用、管理、治理與保護(hù)是推動(dòng)沿岸經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要引擎，是加快推進(jìn)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的客觀需要，是貫徹落實(shí)全面推行河（湖）長(zhǎng)制的重要舉措，是依法履行水行政管理的職責(zé)要求。近年來，雖然沿河湖的各地方政府和部門對(duì)岸線的保護(hù)與高效利用意識(shí)逐漸加強(qiáng)，并在河湖岸線的集約化利用與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)上已經(jīng)和正在采取較大規(guī)模的行動(dòng)，但由于現(xiàn)有的研究成果對(duì)河湖岸線自然功能和社會(huì)功能認(rèn)識(shí)不足，對(duì)河湖岸線的分類模式和利用規(guī)劃比較模糊，導(dǎo)致對(duì)河湖岸線的保護(hù)與利用之間關(guān)系把握不準(zhǔn)，造成各地在在制定河湖岸線保護(hù)與高效利用政策時(shí)存在一刀切現(xiàn)象，缺乏因地制宜的精細(xì)化管理，背離了河湖岸線保護(hù)和高效利用的初衷。

2? 河湖岸線分類模式研究現(xiàn)狀

2.1? 河湖岸線分類模式

已有河湖岸線分類模式主要從兩種角度劃分，一是根據(jù)岸線的自然特征進(jìn)行分類;二是根據(jù)岸線利用的社會(huì)功能進(jìn)行分類。

（1）自然特征分類。河湖岸線的自然屬性主要包括岸線組成、岸線地貌、岸線形態(tài)、岸線空間構(gòu)成、岸線水文生態(tài)特征以及岸線動(dòng)態(tài)變化，如表1所示。其中，岸線空間構(gòu)成主要為順?biāo)鞣较虻目v向空間，沿河道橫斷面的橫向空間，以及岸線的地下空間。岸線的水文特征主要包括岸線水位漲落，有周期性漲落，如水庫(kù)消落帶，有季節(jié)性漲落，如自然河流岸線，分枯水期及中水期、洪水期。岸線生態(tài)特征主要包括岸線的生物多樣性，水生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)棲息地。

由于河湖流經(jīng)不同地貌，具有不同形態(tài)，因此有峽谷型岸線，如山區(qū)河流，丘陵平原型岸線，如長(zhǎng)江中下游河流岸線，黃河灘區(qū)岸線，河口三角洲型岸線，如長(zhǎng)江、黃河、珠江河口三角洲[3]。河湖岸線的物質(zhì)組成可為土質(zhì)、砂質(zhì)、巖質(zhì)及粉砂淤泥質(zhì)，據(jù)此將岸線劃分為土質(zhì)岸線、砂質(zhì)岸線、巖基質(zhì)岸線及粉砂淤泥質(zhì)岸線[4]。根據(jù)河流湖泊的形態(tài)，岸線形態(tài)可劃分為順直微彎型岸線、彎曲型岸線、分汊型岸線及游蕩型岸線[5]。岸線還隨水流沖刷、泥沙沖淤淤漲或侵蝕后退，因此岸線具有穩(wěn)定、相對(duì)穩(wěn)定和不穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)變化特征[6]。此外，根據(jù)岸線前沿的水深條件，又可將岸線劃分為深水岸線、中深水岸線及淺水岸線[7]。根據(jù)自然特征可將河湖岸線進(jìn)行分類，如表2所示。

（2）社會(huì)功能分類。河湖岸線的社會(huì)功能屬性主要指保障行洪安全、供水安全和河勢(shì)安全以及服務(wù)河流生態(tài)、人類生活、生產(chǎn)需要的綜合功能，河湖岸線的基本社會(huì)功能屬性如表3所示。河湖岸線是有限的寶貴資源，不僅是防洪屏障，優(yōu)良的岸線可以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門對(duì)岸線利用的需求，其綜合功能有力支撐了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[8]。根據(jù)河湖岸線的社會(huì)功能屬性對(duì)其進(jìn)行分類，如表4所示。

2.2? 現(xiàn)有分類模式的缺陷

目前的岸線劃分沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分類模式過多，過于零散，且劃分標(biāo)準(zhǔn)多基于河湖的社會(huì)功能來進(jìn)行區(qū)分，少有綜合考慮岸線的自然功能。此外，現(xiàn)有的分類方法主要考慮河湖岸線不同自然屬性或人為干擾因素進(jìn)行分類，難以針對(duì)性突顯出河湖岸線的屬性特征，限制了其在河湖岸線管理實(shí)踐中的作用發(fā)揮。

然而，河流水沙條件、河勢(shì)變化會(huì)對(duì)河湖岸線變化產(chǎn)生不同程度的影響，影響河湖岸線的自然社會(huì)屬性，而人類由于生活生產(chǎn)的需要，要對(duì)岸線灘涂開發(fā)、圍墾，建設(shè)港口碼頭、跨河橋梁和管線、取排水口，以及城市景觀、旅游開發(fā)等都會(huì)不同程度地占用岸線資源，改變河湖岸線的自然社會(huì)屬性，因此需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河湖岸線的自然與社會(huì)屬性之間的關(guān)系。而其中的首要關(guān)鍵便是基于河湖岸線的自然和社會(huì)雙重屬性，從可行性、可操作性和便于管理的角度提出適合于我國(guó)基本國(guó)情的岸線分類標(biāo)準(zhǔn)。

2.3? 新的分類體系的建立

關(guān)于河湖岸線的類型劃分，目前尚無統(tǒng)一的模式。本文借鑒已有關(guān)于河湖岸線管理實(shí)踐和研究成果，并基于河湖岸線的自然特征和社會(huì)功能雙重屬性進(jìn)行分類，從地貌特征、地質(zhì)類型、岸線動(dòng)態(tài)和人為干擾4個(gè)方面建立河湖岸線類型劃分標(biāo)準(zhǔn)（見表5）。

河湖岸線按地貌特征劃分為堆積岸線和侵蝕岸線2類。其中，堆積岸線水陸交界帶地貌作用主要表現(xiàn)為堆積，河流河谷橫斷面為寬U或W形，河床縱剖面較平緩，主要包括平原型岸線、灘區(qū)型岸線、湖泊型岸線、河口三角洲型岸線;侵蝕岸線水陸交界帶地貌作用主要表現(xiàn)為侵蝕，河流谷地多呈V或U形，縱坡降較大，主要包括山區(qū)型岸線、水庫(kù)型岸線。

河湖岸線按地質(zhì)類型劃分，可分為泥質(zhì)岸線、砂質(zhì)岸線和基巖岸線3類。其中，泥質(zhì)岸線水陸交界帶自然底質(zhì)以淤泥、粉砂為主，水陸交界帶灘寬坡緩，河湖沿岸多有植被分布;砂質(zhì)岸線水陸交界帶自然底質(zhì)以砂、砂礫為主，沿岸常分布有脊?fàn)钌百|(zhì)沉積;基巖岸線水陸交界帶自然底質(zhì)以巖石為主，兩岸多為峽谷。

河湖岸線按岸線動(dòng)態(tài)劃分，可分為穩(wěn)定型岸線、沖刷型岸線和淤積型岸線3類。其中，穩(wěn)定型岸線的位置和地形地貌保持相對(duì)穩(wěn)定;沖刷型岸線受水文、泥沙和人類活動(dòng)等因素影響，岸線向河湖沿岸陸地推進(jìn);淤積型岸線呈沉積態(tài)勢(shì)向河湖沿岸陸地反向推進(jìn)。

河湖岸線依據(jù)人為干擾情況劃分為原生岸線和次生岸線2類。其中，原生岸線指在水-陸交互作用的自然過程主導(dǎo)下發(fā)育形成的岸線，岸線位置、形態(tài)及物質(zhì)組成基本未受或較小受到人類活動(dòng)干擾，比如河湖自然景觀岸線、濕地洲灘岸線;次生岸線指岸線發(fā)育演變受到較強(qiáng)的人類活動(dòng)影響，包括人類活動(dòng)影響下位置變化或形態(tài)改變的岸線，比如生產(chǎn)利用岸線、生活需求岸線、特殊用途岸線。其中，生產(chǎn)利用岸線包括港口岸線、碼頭岸線、交通運(yùn)輸岸線、工業(yè)岸線、倉(cāng)儲(chǔ)岸線等;生活需求岸線包括生活服務(wù)（商業(yè)區(qū)、住宅等）岸線、生活公用（學(xué)校、城市公園、親水景觀平臺(tái)等）岸線等;特殊用途岸線包括供水管道岸線、防洪排澇岸線、河勢(shì)控導(dǎo)岸線等。

3? 我國(guó)重點(diǎn)河湖岸線利用現(xiàn)狀及需求分析

3.1? 岸線開發(fā)利用類型

我國(guó)對(duì)重點(diǎn)河道（湖泊）岸線的開發(fā)利用由來已久，河湖岸線利用與沿岸地區(qū)水資源特點(diǎn)、土地資源利用及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等密切相關(guān)。各地區(qū)因河流（湖泊）的自然形態(tài)、水文泥沙等條件不同，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度與需求不一，導(dǎo)致河湖岸線開發(fā)利用類型和程度亦存在差異。

根據(jù)岸線開發(fā)利用涉河（湖）項(xiàng)目的類型，岸線開發(fā)利用模式主要分為攔河、臨河及跨（穿）河建設(shè)項(xiàng)目。其中攔河建設(shè)項(xiàng)目主要指因防洪、供水、發(fā)電和景觀需要建設(shè)的攔河閘（壩）;臨河建設(shè)項(xiàng)目主要指、?。ㄅ牛┧?、港口碼頭景觀（如綠地、濱江公園、人工濕地）、商業(yè)用地（如濱江餐飲、娛樂）、工業(yè)與住宅用地（如住宅、貨物堆場(chǎng)、廠礦企業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)）等經(jīng)常性占用岸線資源的項(xiàng)目;跨（穿）河建設(shè)項(xiàng)目主要包括公路鐵路橋梁、輸油（氣、水）管道及跨（穿）河電纜等。

3.2? 岸線開發(fā)利用程度

總體而言，我國(guó)重點(diǎn)河湖岸線開發(fā)利用程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，地處流域中下游地區(qū)，岸線資源優(yōu)良，開發(fā)利用條件較好，特別是城市周邊地區(qū)河湖岸線開發(fā)利用尤為活躍，岸線開發(fā)利用程度較高，岸線利用密度最大。其中以長(zhǎng)江中下游、珠江三角洲地區(qū)、淮河中下游、環(huán)太湖地區(qū)等人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源緊缺的東部地區(qū)最為突出，長(zhǎng)江流域和珠江流域規(guī)劃范圍內(nèi)岸線平均占用率分別為13.34%、14.65%，而長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲岸線利用率分別已達(dá)33.5%和19.6%。從岸線利用類型分析，在已利用岸線中，港口碼頭占用岸線長(zhǎng)758.5km，占31.2%，取排水設(shè)施占用岸線長(zhǎng)488.4km，占20.1%，橋梁管線占用岸線長(zhǎng)600.4km，占24.7%，其它各類設(shè)施如景觀、城鎮(zhèn)、工廠等占用岸線長(zhǎng)583.4km，占24.0%。從各流域岸線利用情況分析，在已利用岸線中，長(zhǎng)江流域、珠江流域港口碼頭占用岸線比例較大，分別占50.32%、36.59%，淮河流域港口碼頭和跨河橋梁管線占用比例較大，分別占40.22%、48.55%。黃河流域以橋梁管線和大型取排水口占用比例較大，分別為55.77%、38.03%。太湖流域以城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)和景觀等占用岸線為主，高達(dá)77.22%，如圖1所示。

3.3? 岸線利用與保護(hù)存在的問題

合理規(guī)劃和利用岸線資源，對(duì)于穩(wěn)定河勢(shì)，保障防洪、供水安全，保護(hù)水環(huán)境、生態(tài)安全，維持河流健康生命，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有十分重要的意義。目前，我國(guó)重點(diǎn)河湖岸線利用與管理主要存在以下幾方面的問題：

（1）岸線無序開發(fā)和過度開發(fā)問題突出，影響供水、防洪和生態(tài)環(huán)境安全。主要表現(xiàn)在：①伴隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速步伐，涉水建設(shè)項(xiàng)目逐漸增加，岸線開發(fā)利用程度逐步上升，無序開發(fā)和隨意侵占河湖水域、灘地的現(xiàn)象日益增加;②由于不同河流或河段確權(quán)劃界標(biāo)準(zhǔn)不同，岸線范圍界定不清，功能定位模糊，在岸線管理方面缺乏技術(shù)支撐，致使供水、防洪、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等岸線功能缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成岸線資源的配置不夠合理;③岸線開發(fā)利用偏向于短期經(jīng)濟(jì)效益，忽視供水、防洪和生態(tài)環(huán)境安全。部分項(xiàng)目總體布局不合理、擠占了水源保護(hù)區(qū)和入江河口岸段及不符合河段水質(zhì)保護(hù)要求等，影響了河勢(shì)與岸線穩(wěn)定，給防洪與供水安全帶來隱患，或降低了水功能區(qū)的納污能力和功能。

（2）岸線利用缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)劃，岸線資源配置不合理。主要表現(xiàn)在：①盡管近年來在河道管理方面加強(qiáng)了岸線利用的依法管理，但依舊缺乏統(tǒng)一的岸線利用管理規(guī)劃的技術(shù)論證，難以從根本上有效規(guī)范和調(diào)節(jié)岸線利用行為;②部分岸線利用項(xiàng)目立足于局部利益，缺乏與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其他相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成岸線資源的配置不夠合理，岸線資源總體利用效率不高。

（3）岸線利用管理體制不通順，開發(fā)利用與治理保護(hù)不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在：①岸線的開發(fā)利用管理涉及水利、環(huán)保、市政等部門，由于相關(guān)的管理制度、政策和行政許可審批缺乏技術(shù)依據(jù)，對(duì)岸線的供水、防洪、航運(yùn)、生態(tài)環(huán)境以及開發(fā)利用功能缺乏統(tǒng)籌，流域統(tǒng)一管理和地方分級(jí)管理之間、部門間和行業(yè)間缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致政出不一、多頭管理現(xiàn)象;②有些建設(shè)項(xiàng)目立足于局部利益，缺乏與其它行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，存在多占少用和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，造成岸線資源的浪費(fèi);③部分地區(qū)的岸線利用項(xiàng)目未能處理好上下游、左右岸之間的關(guān)系，部分省界河道兩岸競(jìng)相開發(fā)利用，給岸線資源的利用管理帶來困難。

3.4? 岸線利用與保護(hù)的需求分析

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，至2025年，規(guī)劃范圍內(nèi)新增岸線利用長(zhǎng)度758km，岸線利用率在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上增加3.3%，岸線平均利用率將達(dá)到13.7%。從新增岸線利用總量看，長(zhǎng)江流域與珠江流域規(guī)劃利用岸線長(zhǎng)度合計(jì)為554km，占規(guī)劃新增岸線利用長(zhǎng)度的73.1%。尤以珠江流域增長(zhǎng)最快，新增岸線利用率達(dá)8.7%，其次為淮河流域和長(zhǎng)江流域，岸線利用率分別增加5.3%、4.5%（見表6）。

4? 河湖岸線保護(hù)和利用對(duì)策

4.1? 岸線保護(hù)和利用基本原則

全面貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念，樹立人水和諧的發(fā)展觀念，正確處理岸線資源開發(fā)利用和治理保護(hù)的關(guān)系;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、近遠(yuǎn)期岸線利用和保護(hù)的要求，通過對(duì)岸線資源功能的合理布局和優(yōu)化配置，在保障河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全、防洪安全和滿足水生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的前提下，合理利用與發(fā)揮岸線資源的社會(huì)服務(wù)綜合功能，實(shí)現(xiàn)岸線資源的合理利用、科學(xué)管理和有效保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，河湖岸線保護(hù)和利用需要遵循的基本原則如下：

（1）人水和諧、生態(tài)優(yōu)先。岸線資源合理利用與科學(xué)管理，必須遵循河流的自然屬性，在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)。嚴(yán)格按照飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等各類保護(hù)區(qū)的要求，劃分岸線控制利用區(qū)、保留區(qū)及保護(hù)區(qū)，留足生態(tài)岸線，留出空白岸線。既要考慮沿河（湖）地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)岸線資源開發(fā)利用的需要，提出合理的開發(fā)利用方案，也要根據(jù)不同河段的河勢(shì)特點(diǎn)和防洪、供水以及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，提出控制利用與有效保護(hù)的對(duì)策措施，對(duì)不適宜開發(fā)的岸線區(qū)域應(yīng)嚴(yán)禁開發(fā)利用。

（2）有效保護(hù)、合理布局。對(duì)岸線資源要保護(hù)和利用并重，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)岸線資源的保護(hù)和社會(huì)服務(wù)功能，合理開發(fā)利用岸線資源;處理好整體利益和局部利益關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、近遠(yuǎn)期、地區(qū)間以及行業(yè)間的需求，結(jié)合不同地區(qū)的岸線特點(diǎn)與開發(fā)利用保護(hù)要求，發(fā)揮岸線資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)岸線資源的有效保護(hù)與合理布局。

（3）因地制宜、突出重點(diǎn)。根據(jù)河湖岸線的自然條件和特點(diǎn)、沿河（湖）地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及岸線開發(fā)利用程度，針對(duì)岸線開發(fā)利用和保護(hù)中的主要矛盾，按照輕重緩急，合理確定近遠(yuǎn)期的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)。以岸線資源利用程度較高、防洪影響和河勢(shì)控制問題突出、岸線資源緊缺、保護(hù)價(jià)值較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市段等為重點(diǎn)，抓緊制定規(guī)劃、落實(shí)管理措施。

（4）依法行政、強(qiáng)化管理。按照《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的要求，研究提出岸線資源科學(xué)管理、有效保護(hù)與合理利用的保障措施，為制定岸線管理的相關(guān)政策、法規(guī)和管理制度奠定基礎(chǔ);針對(duì)岸線利用和保護(hù)中存在的突出問題，制定和完善岸線開發(fā)利用與保護(hù)的管理制度，研究制定強(qiáng)化岸線利用綜合管理的措施，加強(qiáng)依法行政，切實(shí)加強(qiáng)岸線利用的公共服務(wù)和社會(huì)管理。

4.2? 岸線保護(hù)和利用對(duì)策措施

考慮到河湖岸線的自然屬性與社會(huì)功能雙重屬性，岸線的開發(fā)利用應(yīng)遵照“保護(hù)先行、嚴(yán)格管理、合理開發(fā)、高效利用、可持續(xù)發(fā)展”的總體方針。

（1）依法行政，形成法規(guī)健全、機(jī)制完善的岸線資源管理體制。

深入貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)占用河湖岸線的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的管理。加快建立以水行政主管部門為主體的流域與區(qū)域相結(jié)合的岸線綜合管理體制，完善河湖岸線利用管理的相關(guān)法規(guī)，推進(jìn)建立嚴(yán)格的河湖保護(hù)和管理制度，探索實(shí)行岸線占用許可制度、岸線水域占用有償使用制度和補(bǔ)償機(jī)制，使岸線資源得到有效保護(hù)與合理利用。

（2）建立完善行政許可制度，加強(qiáng)岸線開發(fā)利用與保護(hù)的管理。

河湖岸線管理應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)先行、生態(tài)優(yōu)先，在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中落實(shí)保護(hù)。在岸線建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中應(yīng)根據(jù)河湖岸線利用管理規(guī)劃的要求，從計(jì)劃安排、項(xiàng)目審查、設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行管理到經(jīng)濟(jì)調(diào)控，投資政策等，多方面推進(jìn)岸線保護(hù)與利用的相互銜接。港口碼頭、倉(cāng)儲(chǔ)，過江通道、取水口、生活旅游以及生態(tài)保護(hù)等各類岸線開發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目，選址和布局要符合岸線功能區(qū)劃和控制利用管理的要求。

（3）加強(qiáng)綜合整治，建立岸線利用與河湖整治相適應(yīng)的投入機(jī)制。

建立完善的投資保障機(jī)制是順利實(shí)施工程建設(shè)的關(guān)鍵，如果沒有資金保障，岸線管理的各項(xiàng)工程措施將很難順利實(shí)施。應(yīng)當(dāng)完善以政府財(cái)政為主體的多元化、多渠道的社會(huì)投資融資體系，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，吸引社會(huì)資金投入河湖整治工程。

（4）發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，完善岸線有償使用和影響補(bǔ)償制度，促進(jìn)資源集約利用。

為有效保護(hù)岸線資源，在加強(qiáng)依法管理的同時(shí)，應(yīng)逐步推進(jìn)和建立岸線有償使用和影響補(bǔ)償制度，制定完善岸線資源有償使用的管理政策和辦法，促進(jìn)揮岸線資源的集約和合理利用。通過經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用實(shí)現(xiàn)岸線資源的集約化利用和治理開發(fā)相結(jié)合的良性運(yùn)行機(jī)制，對(duì)防洪、供水、航運(yùn)、河勢(shì)穩(wěn)定及水生態(tài)環(huán)境等有不利影響的岸線利用項(xiàng)目，應(yīng)限期整改，對(duì)造成重大影響的岸線利用項(xiàng)目，應(yīng)按照《防洪法》《水法》等國(guó)家法律和法規(guī)要求，予以處罰。

（5）加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析和科學(xué)管理水平。

加強(qiáng)重點(diǎn)河湖河勢(shì)、河床變化、水文情勢(shì)及水質(zhì)的監(jiān)測(cè)，分析岸線開發(fā)利用和河湖治理工程的相互關(guān)系，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理;加強(qiáng)治理與保護(hù)的科學(xué)研究，提升信息化管理水平，逐步形成包括階段評(píng)估、規(guī)劃實(shí)施信息反饋、調(diào)控引導(dǎo)等措施，統(tǒng)籌河勢(shì)穩(wěn)定、防洪、航運(yùn)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和岸線保護(hù)與利用之間的關(guān)系，建立和完善岸線資源保護(hù)與利用的科學(xué)管理制度，實(shí)現(xiàn)人水和諧，促進(jìn)岸線資源的可持續(xù)利用，更好地服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

5? 結(jié)論

河湖岸線是有限的寶貴資源，優(yōu)良的岸線可以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門對(duì)岸線利用的需求，其綜合功能有力支撐了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河湖岸線的調(diào)節(jié)水流、行洪和維護(hù)河流生態(tài)平衡的自然屬性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)功能之間的關(guān)系，對(duì)于合理利用、科學(xué)管理和有效保護(hù)岸線資源具有十分重要的作用。本文的研究結(jié)合已有研究成果和管理實(shí)踐，提出了適合我國(guó)基本國(guó)情的河湖線多重分類標(biāo)準(zhǔn)，在繼承以往河湖岸線分類方法的基礎(chǔ)上，突出體現(xiàn)了生態(tài)特征、人為干擾等河湖岸線保護(hù)與利用管理制度的關(guān)注點(diǎn);分析了我國(guó)重點(diǎn)河湖岸線的開發(fā)利用現(xiàn)狀，開出了河湖岸線保護(hù)與利用的有效“藥方”。主要結(jié)論如下：

（1）基于河湖岸線的自然特征和社會(huì)功能雙重屬性，從可行性、可操作性和便于管理的角度從地質(zhì)類型、地貌特征、岸線動(dòng)態(tài)和人為干擾4個(gè)方面建立了河湖岸線類型新的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

（2）梳理了我國(guó)重點(diǎn)河湖岸線利用類型與利用程度，總結(jié)出岸線無序開發(fā)和過度開發(fā)問題突出，影響供水、防洪和生態(tài)環(huán)境安全;岸線利用缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)劃，岸線資源配置不合理;岸線利用管理體制不通順，開發(fā)利用與治理保護(hù)不協(xié)調(diào)等三個(gè)岸線利用、管理及保護(hù)方面存在的問題。

（3）按照建設(shè)美麗中國(guó)和構(gòu)建社會(huì)主義生態(tài)文明的要求，提出了河湖岸線保護(hù)和利用應(yīng)當(dāng)遵循的“人水和諧、生態(tài)優(yōu)先;有效保護(hù)、合理布局;因地制宜、突出重點(diǎn);依法行政、強(qiáng)化管理”基本原則，以及應(yīng)當(dāng)遵照的“保護(hù)先行、嚴(yán)格管理、合理開發(fā)、高效利用、可持續(xù)發(fā)展”的總體方針。

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Study on classification system and protection and utilization countermeasures of river and lake shoreline

Chen Peng1 Lu Jinyou1 Yao Shiming1 Jin Zhongwu1 Wang Jun1

Zhou Yinjun1 Shu Caiwen 2 Tang Rouxin2 Liu Zhaoxi1

（1. Key Lab. of River Regulation and Flood Control of Ministry of Water Resources，Changjiang River Scientific Research Inst.，Wuhan 430010，China;2. State Key Laboratory of Water Resources and Hydropower Engineering Science，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：This paper summarizes the classification methods of river and lake shoreline considering the natural and social functions respectively，and analyzes the development and utilization status and future demand of the national key river and lake shoreline. Based on the dual attributes of natural characteristics and social functions of river lake shoreline，the classification standard of river lake shoreline suitable for China’s basic national conditions is put forward from the perspective of feasibility，operability and easy management，and an effective “prescription” for the protection and utilization of river lake shoreline is provided. The research can provide strong theoretical support and better solutions for the protection and efficient utilization of river lake shoreline and scientific management of water shoreline under the concept of ecological priority and green development.

Key words：river and lake shoreline;dual functions;classification system;protection and utilization

3298501908259