中國旅游政策的變遷

李經(jīng)龍 劉常勵(lì)

安徽大學(xué)商學(xué)院，安徽合肥 230601

引言

政策的制定依賴于國家機(jī)構(gòu)，對(duì)于我國旅游管理機(jī)構(gòu)而言，自新中國成立以來，經(jīng)歷了三次大調(diào)整，在中國旅行游覽事業(yè)管理局還未成立之前，中國國家層面的旅游政策文件一直由國務(wù)院發(fā)布。1964年，中國旅行游覽事業(yè)管理局成立，名義上是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)則是局社合署辦公，對(duì)政策文件的發(fā)布并沒有太多的影響。直至1978年，中共中央發(fā)布文件將中國旅行游覽事業(yè)管理局改名為中國旅行游覽事業(yè)管理總局，并明確表示該機(jī)構(gòu)直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。自此，中國的旅游業(yè)在國家層面上有了自己的政策制定機(jī)構(gòu)。而后，1982年中國旅行游覽事業(yè)管理總局更名為國家旅游局，這個(gè)名稱一致延續(xù)到2018年。在2018年3月，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將國家旅游局的職責(zé)整合，組建中華人民共和國文化和旅游部，不再保留國家旅游局。本文將通過1949年新中國成立后頒布的1585個(gè)法律文件來詳細(xì)闡述中國旅游政策的變遷，并且按照中國旅游業(yè)發(fā)生的對(duì)政策影響最為深遠(yuǎn)時(shí)間作為階段劃分的標(biāo)志，逐一分析各階段的政策背后隱含的意義，為下一階段旅游政策的制定提供參考。

在旅游政策的研究方面，馬靜和舒伯陽通過研究30年的中國鄉(xiāng)村旅游政策，認(rèn)為我國需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游理論研究和拓展研究范疇，從體系、績效和總體三個(gè)層面研究。宋瑞和王明康通過內(nèi)容分析法和共詞分析法對(duì)歐美主要國家的旅游政策進(jìn)行分析。李玉新和呂群超通過國家層面的政策文本對(duì)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分析并提出了協(xié)調(diào)引導(dǎo)、質(zhì)量提升和持續(xù)發(fā)展的優(yōu)化路徑。

一 政策分析

根據(jù)本文的政策樣本，自1949年到2020年期間，國家層面上總共頒布了1585條和旅游相關(guān)的政策，每個(gè)階段的旅游政策也隨國家發(fā)展呈現(xiàn)出不同的特征。本文將從數(shù)量、性質(zhì)、特征三個(gè)方面揭示我國旅游政策的變化規(guī)律。本文的所有政策文本均來源自“北大法寶”。

根據(jù)魏小安、曾博偉的《旅游政策與法規(guī)》和《中國旅游法規(guī)全書》，將中國旅游政策按照內(nèi)容分為旅游市場(chǎng)政策、產(chǎn)業(yè)要素政策和綜合性政策三大類，其中旅游市場(chǎng)政策包括國內(nèi)旅游政策和出入境旅游政策；產(chǎn)業(yè)要素政策包括旅行社及導(dǎo)游政策、旅游飯店政策、旅游吸引物政策、旅游目的地政策、旅游交通政策和要素綜合性政策；綜合性政策包括旅游公共服務(wù)政策、旅游法和旅游產(chǎn)業(yè)政策。在魏小安、曾博偉研究的基礎(chǔ)上，本文根據(jù)政策樣本具體情況，又添加了旅游安全政策、文明旅游政策和文化旅游政策三類。

（一）萌芽階段

旅游作為一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)，需要交通、基建、法制等一系列的基礎(chǔ)要素配套之后，才能進(jìn)行旅游活動(dòng)。在改革開放之前的新中國并沒有使旅游成為產(chǎn)業(yè)的條件，因此這段時(shí)期的政策是為了國家安全而對(duì)外國來華旅客進(jìn)行管制。但是其中的《關(guān)于開展我國旅游事業(yè)的報(bào)告》（1964）卻是我國旅游產(chǎn)業(yè)化的萌芽。

在改革開放之前，我國的旅游政策是以出入境政策為主（見表1），占比達(dá)到了40%，其中也有針對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)的政策，但是由于當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到能夠使得旅游成為大眾消費(fèi)的程度。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的人們以維護(hù)國家穩(wěn)定，落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，旅游在當(dāng)時(shí)并沒有成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，所以表中的數(shù)據(jù)雖然是和旅游相關(guān)的政策，但是并不具有代表性，也不能就此斷定我國旅游當(dāng)時(shí)的發(fā)展方向。

表1 萌芽階段政策分類表

（二）成長階段

第一，在這一階段的旅游政策雖然還是以出入境旅游政策為主，但是占比有明顯的下降，只占總樣本的27.31%。而相比萌芽階段，成長階段的旅游政策明顯增加了旅行社政策和旅游產(chǎn)業(yè)政策，分別為31項(xiàng)和37項(xiàng)，占比高達(dá)這一時(shí)期樣本總?cè)萘康?5.12%和18.05%，這兩個(gè)要素政策的顯著提高，說明了我國明確地要將旅游發(fā)展成為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，為入境旅游和國內(nèi)旅游提供良好的環(huán)境。其中最具有代表性的政策是中央6號(hào)文件《促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展的意見》（1993）和國務(wù)院發(fā)布的《旅行社管理?xiàng)l例》（1996）。

（三）成熟階段

在這一時(shí)期占比最高的是旅游產(chǎn)業(yè)政策，占比高達(dá)27.99%，而顯著占比高的有出入境旅游政策、旅行社政策、旅游目的地政策、旅游公共服務(wù)政策和旅游安全政策，分別占比6.06%、11.04%、6.99%、7.93%和13.99%。旅游產(chǎn)業(yè)政策比上一時(shí)期有非常明顯的增長，從37項(xiàng)增加到了180項(xiàng)，這一時(shí)期的旅游業(yè)在政策的推動(dòng)下形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，從對(duì)旅行社、導(dǎo)游、目的地的培養(yǎng)與開發(fā)，到對(duì)公共服務(wù)、法治建設(shè)、安全教育的完善，都顯示了我國旅游已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化。

在這一時(shí)期同樣也有問題，除了在旅游市場(chǎng)類政策中對(duì)國內(nèi)旅游政策的制定仍然不足之外，對(duì)比上一時(shí)期不同的是，這一時(shí)期的政策結(jié)構(gòu)比較平衡，但是在政策總體數(shù)量上增長得過快，政策的實(shí)施雖然對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有促進(jìn)作用，但是過多的政策會(huì)限制產(chǎn)業(yè)的自由發(fā)展。

（四） 精細(xì)階段

在這一時(shí)期占比最高仍然是旅游產(chǎn)業(yè)政策（見表2），同比上一階段的占比有略微的提高，這也是我國旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)化基本完成的標(biāo)志之一，現(xiàn)在的旅游業(yè)已經(jīng)基本完成了產(chǎn)業(yè)化，政策上更加傾向于補(bǔ)充完善已有的部分和區(qū)域規(guī)劃，人才培養(yǎng)等方面政策繼續(xù)推進(jìn)深化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。萬名旅游英才計(jì)劃使得旅游業(yè)的服務(wù)水準(zhǔn)更加優(yōu)化，全域旅游示范區(qū)政策也使得旅游業(yè)進(jìn)入了大規(guī)劃、大發(fā)展，全方位統(tǒng)籌進(jìn)步的時(shí)代。

表2 精細(xì)階段政策分類表

這一時(shí)期的問題在于對(duì)于旅游吸引物的政策制定不夠重視。旅游吸引物是游客的目標(biāo)，在游客決定旅游時(shí)，會(huì)選擇一個(gè)具有吸引力的旅游區(qū)域。國內(nèi)的旅游區(qū)以山水自然景觀為主，卻忽略了創(chuàng)新性的旅游吸引物研究，政策的不重視也導(dǎo)致了這一階段旅游產(chǎn)品同質(zhì)化問題的出現(xiàn)。

（五）創(chuàng)新階段

雖然這一時(shí)期占比最高仍然是旅游產(chǎn)業(yè)政策，但是相比上一個(gè)階段，占比從34.51%下降到17.83%（見表3），這表明我國旅游產(chǎn)業(yè)已接近完備，政策正轉(zhuǎn)移關(guān)注焦點(diǎn)，去除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)化的流程，向創(chuàng)新化發(fā)展。

表3 創(chuàng)新階段政策分類表

綜合政策和旅游吸引物政策相比較上階段有明顯的提升，綜合政策是集多種旅游要素、全面施政的政策，往往由多部門聯(lián)動(dòng)制定，綜合政策的提升我國旅游業(yè)創(chuàng)新化發(fā)展的標(biāo)志，作為完備的產(chǎn)業(yè)，就應(yīng)該和其他產(chǎn)業(yè)保持聯(lián)動(dòng)，從政策就能夠很好地體現(xiàn)這一點(diǎn)。旅游吸引物政策的占比提升表明我國旅游業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了建設(shè)發(fā)展新時(shí)代，不束縛于傳統(tǒng)的山水景區(qū)建設(shè)，開始整體區(qū)域規(guī)劃、全面建設(shè)的休閑旅游建設(shè)時(shí)代。

這一時(shí)期同樣也出現(xiàn)了問題，旅游業(yè)當(dāng)前作為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支柱性產(chǎn)業(yè)，由于其特有的綜合性，可以和很多產(chǎn)業(yè)相融合，但是很多已經(jīng)概念化的融合發(fā)展目前在政策中仍然沒有得到很好地體現(xiàn)，比如“旅游大數(shù)據(jù)”這一“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”的新概念，從現(xiàn)有的政策文本來看，并沒有政策對(duì)這一概念進(jìn)行深入推進(jìn)。

二 旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展趨勢(shì)

（一）重視旅游創(chuàng)新政策

就目前我國現(xiàn)有景區(qū)態(tài)勢(shì)，從微觀上來看，景區(qū)各大商店所出售的紀(jì)念品大體相同、旅游具體游玩設(shè)施的建設(shè)等基本上都是照搬國外的建設(shè)。從宏觀上看，無論是山水風(fēng)景區(qū)建設(shè)，還是度假區(qū)的建設(shè)，都有著大體相同的建設(shè)流程和容易忽略的設(shè)施重復(fù)問題。比如玻璃棧道這一新奇的旅游體驗(yàn)被帶入國內(nèi)后，各大名勝山區(qū)紛紛效仿，忽略自己的景區(qū)特色而盲目追求短期消費(fèi)回報(bào)。對(duì)于這種態(tài)勢(shì)，我國旅游政策應(yīng)該鼓勵(lì)創(chuàng)新，培養(yǎng)創(chuàng)新型旅游人才，為傳統(tǒng)景區(qū)的新發(fā)展開辟一條道路。

（二）放緩旅游建設(shè)政策

根據(jù)近5年旅游政策的走向來看，我國的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)開始進(jìn)行，從平潭島到橫琴島再到博鰲樂城，這些旅游區(qū)是政策已經(jīng)確定下來的建設(shè)目標(biāo)，但是從三個(gè)國家重點(diǎn)項(xiàng)目的具體規(guī)劃書中不難看出，這些方案均提出在2020年推進(jìn)建設(shè)，在2025年完成基本建設(shè)，這些項(xiàng)目同時(shí)推進(jìn)的投資規(guī)模非常大， 回報(bào)周期也比較長，可以將建設(shè)的步伐放慢或者逐個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)，抑或者確定實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目后看具體成果再全面實(shí)施。

（三）加強(qiáng)旅游統(tǒng)計(jì)政策

旅游業(yè)需要數(shù)據(jù)作為分析的樣本，以此來制定下階段的目標(biāo)和改進(jìn)方案。就目前的旅游數(shù)據(jù)而言，很多地方都是缺失的，不夠精細(xì)化。宏觀的數(shù)據(jù)分析出來的結(jié)果不一定能夠適用于微觀的個(gè)體，應(yīng)該加強(qiáng)旅游統(tǒng)計(jì)政策推進(jìn)，在政策中對(duì)旅游數(shù)據(jù)采集和分析進(jìn)行專業(yè)化和精細(xì)化的說明，讓旅游研究和旅游企業(yè)更方便，保證旅游業(yè)在正確的道路上前進(jìn)。

三 結(jié)語

本文以政策視角為切入點(diǎn)，對(duì)我國旅游政策的階段用新的方式進(jìn)行了劃分，并且對(duì)每個(gè)階段的政策分布和階段特征進(jìn)行了研究分析，發(fā)現(xiàn)我國旅游政策越來越傾向于產(chǎn)業(yè)化和規(guī)范化，這一現(xiàn)象說明我國的旅游業(yè)在政策的引領(lǐng)下逐漸走向了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。未來旅游業(yè)政策指引應(yīng)該在旅游產(chǎn)業(yè)的各方面加以指引，走向細(xì)節(jié)化和質(zhì)量化的道路?？紤]到政策研究的復(fù)雜性，本文的階段劃分方式采用了旅游標(biāo)志性事件劃分，政策分類方式收集了現(xiàn)有主流的劃分方式，在此基礎(chǔ)上將每個(gè)階段的政策收集分類逐一列出，再通過定性的方式將其歸類統(tǒng)一，最后通過政策分布研究本階段的旅游政策特征。