普惠性民辦園優(yōu)質(zhì)發(fā)展的問(wèn)題與對(duì)策

海鷹 歐蕾 林銀新

【摘要】為持續(xù)推進(jìn)學(xué)前教育改革，著力打造高質(zhì)量的普惠性幼兒園體系，本研究以廣東省深圳市某區(qū)為例，調(diào)查“5080”背景下普惠性民辦園發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并提出改進(jìn)對(duì)策及建議。研究發(fā)現(xiàn)，受“5080”目標(biāo)的沖擊，當(dāng)前普惠性民辦園普遍面臨著政府扶持力度不足、教師培訓(xùn)成效欠佳和政府監(jiān)管力度不夠等實(shí)際問(wèn)題。本研究建議政府從進(jìn)一步加大對(duì)普惠性民辦園的扶持力度，加強(qiáng)教師培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)用性和有效性，全方位、高標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)普惠性民辦園監(jiān)管體系三個(gè)方面入手，全面推進(jìn)普惠性民辦園的優(yōu)質(zhì)規(guī)范發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】普惠性民辦園;監(jiān)管;優(yōu)質(zhì)規(guī)范發(fā)展

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ?【文章編號(hào)】1004-4604（2022）03-00035-04

為進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民群眾對(duì)“幼有所育”的美好期盼，廣東省深圳市相繼出臺(tái)了《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化改革促進(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展的意見》和《深圳市學(xué)前教育發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2019—2020年）》等文件，明確提出“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。公辦幼兒園在園兒童占比達(dá)到50%，每個(gè)有條件的社區(qū)至少有1—2所公辦幼兒園，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園兒童占比達(dá)到80%以上”的發(fā)展目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“5080”目標(biāo)）。截至2020年底，深圳市公辦園達(dá)到856所，公辦園在園兒童占51.6%，普惠性幼兒園在園兒童占86.2%。

普惠性民辦幼兒園通常指國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)開辦的，面向大眾、辦園規(guī)范、收費(fèi)合理、有質(zhì)量保證的民辦幼兒園?！?〕有學(xué)者認(rèn)為，普惠性民辦幼兒園是普惠性政策“嫁接”在民辦幼兒園上的新生事物。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)制定的相關(guān)政策均在強(qiáng)烈預(yù)示著普惠性民辦園的美好前景，然而許多研究者在實(shí)地調(diào)研中了解到的情況卻“事與愿違”?！?〕有學(xué)者對(duì)全國(guó)11個(gè)省市2687所民辦園轉(zhuǎn)“普惠”的意向進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，有50%的民辦園持觀望態(tài)度?！?〕當(dāng)前，相對(duì)于公辦園，普惠性民辦園獲得的政府資助較少，〔4〕進(jìn)而導(dǎo)致園所總體質(zhì)量較低，〔5〕普惠性民辦園教師的薪資待遇水平與公辦園編制內(nèi)教師也有較大的差距。〔6〕這些都極大地限制了普惠性民辦園的發(fā)展。

為著力提升普惠性民辦園的教育教學(xué)質(zhì)量，打造好口碑、高品質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，本研究從深圳市某區(qū)隨機(jī)選取了不同等級(jí)（省一級(jí)、市一級(jí)、區(qū)一級(jí)、規(guī)范園）的普惠性民辦園各1所，對(duì)其園長(zhǎng)、中層管理人員、教師和保育員分別進(jìn)行深度訪談，充分了解普惠性民辦園在完成“5080”目標(biāo)過(guò)程中所取得的成效及面臨的問(wèn)題，并據(jù)此提出改進(jìn)建議。

一、“5080”背景下普惠性民辦園發(fā)展面臨的問(wèn)題

自2018年學(xué)前教育深化改革以來(lái)，深圳市的學(xué)前教育事業(yè)在短時(shí)間內(nèi)取得了較為豐碩的成果，但公辦園數(shù)量的急增也給本就處于弱勢(shì)地位的普惠性民辦園的生存與發(fā)展帶來(lái)了新一輪的沖擊，出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

1.政府獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)偏低，發(fā)展空間受到較大的限制

《深圳市普惠性幼兒園管理暫行辦法》中規(guī)定：“財(cái)政部門按區(qū)教育行政部門核定的班數(shù)向普惠性幼兒園提供獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助……補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不低于每班每年4萬(wàn)元，具體標(biāo)準(zhǔn)由各區(qū)結(jié)合實(shí)際確定?！比欢瑢?shí)際情況卻是普惠性民辦園在轉(zhuǎn)型以后必須執(zhí)行政府限價(jià)管理，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較之前明顯下降，而政府提供的獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)根本無(wú)法補(bǔ)足這部分差價(jià)。有園長(zhǎng)談到，“我們幼兒園轉(zhuǎn)普惠之后每個(gè)孩子每個(gè)月保教費(fèi)降了500元，按班均30個(gè)孩子算，一年就少收15萬(wàn)元，而區(qū)教育局的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只有每班每年5萬(wàn)元，我們10個(gè)班就相當(dāng)于一年少了100萬(wàn)元左右的收入，確實(shí)很艱難”。于是，部分舉辦者開始絞盡腦汁壓縮人員經(jīng)費(fèi)，行政后勤人員一人身兼兩職的情況比較普遍，特別是維修人員、門衛(wèi)、倉(cāng)庫(kù)管理員、廚工等后勤崗位配置嚴(yán)重不足，帶來(lái)了較大的安全隱患。此外，由于政府獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，轉(zhuǎn)為普惠性民辦園后教職工待遇未見明顯改善，以至于隨著“5080”目標(biāo)的推進(jìn)，大量?jī)?yōu)秀教師流向了福利待遇更好、晉升空間更大的新建公辦園。有園長(zhǎng)表示：“‘5080’對(duì)我們的沖擊很大，再加上受疫情影響，我園12個(gè)班就有8名班主任主動(dòng)辭職，其中大部分去了新建公辦園，留下來(lái)的也主要是因?yàn)閷W(xué)歷不達(dá)標(biāo)或是為方便照顧自己的孩子。”以至于部分普惠性民辦園不得已通過(guò)降低招聘門檻或臨時(shí)安排實(shí)習(xí)生頂崗來(lái)維持正常的教育教學(xué)。由此可見，經(jīng)營(yíng)的入不敷出和教師的大量流失在一定程度上限制了普惠性民辦園的發(fā)展。

2.培訓(xùn)與需求的契合度不高，教師培訓(xùn)的成效欠佳

當(dāng)前，普惠性民辦園教師參與各級(jí)各類培訓(xùn)的機(jī)會(huì)相較以往雖有所增加，但仍存在培訓(xùn)的安排與實(shí)際需求不夠匹配的問(wèn)題。首先，培訓(xùn)內(nèi)容與實(shí)際需求不匹配?，F(xiàn)有的培訓(xùn)多由省、市、區(qū)統(tǒng)一組織，主要涉及幼小銜接、師德師風(fēng)、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、游戲組織、觀察評(píng)價(jià)等常設(shè)內(nèi)容，鮮少涉及兒童急救、輿情處置、特殊兒童行為干預(yù)等一線教師廣泛關(guān)注且更具實(shí)用性和針對(duì)性的內(nèi)容。培訓(xùn)對(duì)象的遴選以園長(zhǎng)根據(jù)工作安排直接指派為主，未能充分考慮培訓(xùn)內(nèi)容與個(gè)人實(shí)際需求的相關(guān)性和匹配度，導(dǎo)致培訓(xùn)效果難以達(dá)到預(yù)期。其次，培訓(xùn)方式與現(xiàn)實(shí)需求不匹配。目前，培訓(xùn)方式多為線上、線下大規(guī)模集中的專業(yè)理論培訓(xùn)，“效果不太理想，聽完熱血沸騰，但操作性不強(qiáng)”。實(shí)際上，教師們更青睞實(shí)地觀摩學(xué)習(xí)交流的方式，因?yàn)椤皶?huì)看得更清楚直觀，而且邊看會(huì)邊對(duì)照反思自己的教育教學(xué)行為是否適宜”。然而，現(xiàn)實(shí)是這種到名園參訪的機(jī)會(huì)并不多，特別是跨省、市、區(qū)的園際交流更是屈指可數(shù)。最后，培訓(xùn)頻率也與教師期望不一致。針對(duì)普惠性民辦園師資隊(duì)伍流動(dòng)性較大的問(wèn)題，受訪者普遍期望能將培訓(xùn)頻率增加至每學(xué)期人均3—4次，以幫助新入職教師盡快完成角色的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)自身的專業(yè)成長(zhǎng)。

3.缺乏政府的有力監(jiān)管，保教質(zhì)量的提升困難重重

盡管《深圳市普惠性幼兒園管理暫行辦法》對(duì)普惠性民辦園的辦園行為提出了明確的要求，但在具體實(shí)施過(guò)程中監(jiān)管力度稍顯不足。如文件中明確規(guī)定“獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)用于提高教職工待遇，提升保教質(zhì)量，不得用于清償債務(wù)、回報(bào)舉辦者、支付捐款、贊助投資、罰款等其他用途……依法為教職工足額購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)和繳存住房公積金”，但實(shí)際上“政策雖好，教師們卻感受不到實(shí)實(shí)在在的紅利”，部分幼兒園舉辦者并未嚴(yán)格按照要求將政府獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)全部用于教職工待遇的改善和保教質(zhì)量的提升。同時(shí)，為了最大限度地降低人力成本，幾乎所有的舉辦者都是參照深圳市最低繳納基數(shù)和比例為教職工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)和繳存住房公積金，以至于有園長(zhǎng)感嘆“我馬上面臨退休，可我的社保是最低檔的，退休后只能拿不到兩千元的退休金，想想真的是很難受”。除此之外，由于對(duì)普惠性民辦園的績(jī)效考評(píng)并未落到實(shí)處，所有園所獲得的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助均是按同一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的，難以充分調(diào)動(dòng)舉辦者改善辦園條件、提升保教質(zhì)量的積極性。隨著“5080”目標(biāo)的推進(jìn)，甚至有部分舉辦者因?yàn)樘崆奥牭郊磳⑥D(zhuǎn)型為公辦園的風(fēng)聲而早早停止了新的資金投入，這也極大地制約了普惠性民辦園保教質(zhì)量的提升。

二、“5080”背景下普惠性民辦園發(fā)展的對(duì)策建議

隨著“5080”目標(biāo)的不斷推進(jìn)，為了更好地實(shí)現(xiàn)普惠性民辦園的優(yōu)質(zhì)規(guī)范發(fā)展，本研究針對(duì)上述問(wèn)題提出如下對(duì)策建議。

1.進(jìn)一步加大對(duì)普惠性民辦園的扶持力度

研究表明，政府財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)普惠性民辦園的教育質(zhì)量有顯著的正向預(yù)測(cè)作用。〔7〕為此，有必要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大對(duì)普惠性民辦園的財(cái)政支持力度。令人欣喜的是，深圳市已對(duì)2012年頒布的《深圳市普惠性幼兒園管理辦法》進(jìn)行了修訂，并于2021年4月面向社會(huì)公開征求意見，其中很重要的一條就是將普惠性民辦園的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助最低標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為生均6000元，相較于原來(lái)的每班每年4萬(wàn)元有了較大幅度的提高。有園長(zhǎng)表示：“如果能真正落地的話，那無(wú)疑是天大的利好消息?！贝送?，2018年中共中央 國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中首次提出：“民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平，合理確定相應(yīng)教師的工資收入?！币虼?，可結(jié)合《深圳市公辦幼兒園教職工過(guò)渡期薪酬參照基準(zhǔn)》，合理測(cè)算出普惠性民辦園獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助用于保障教職工待遇的百分比，對(duì)履行承諾突出的園所適當(dāng)上浮下一年度獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，明確普惠性民辦園在教師職稱評(píng)審、評(píng)優(yōu)評(píng)先、師資培訓(xùn)、教科研項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)估指導(dǎo)等方面與公辦園享有同等待遇，切實(shí)促進(jìn)普惠性民辦園與公辦園的協(xié)同均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

2.加強(qiáng)教師培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)用性和有效性

為促進(jìn)普惠性民辦園教師隊(duì)伍整體質(zhì)量的提升，除了提高待遇、把好準(zhǔn)入門檻以外，更需要設(shè)計(jì)一套科學(xué)、適宜、實(shí)用性強(qiáng)的在職教師培訓(xùn)課程體系。首先，針對(duì)教師不同的專業(yè)發(fā)展水平設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的培訓(xùn)內(nèi)容和方式。例如，可為新入職教師提供環(huán)境創(chuàng)設(shè)與利用、教育活動(dòng)的計(jì)劃與實(shí)施、兒童發(fā)展知識(shí)等相關(guān)內(nèi)容，培訓(xùn)方式以實(shí)地觀摩和跟崗學(xué)習(xí)為主;為經(jīng)驗(yàn)豐富的骨干教師提供更多的通識(shí)性知識(shí)以及促進(jìn)其反思意識(shí)和能力提升的相關(guān)內(nèi)容，培訓(xùn)方式則以專家指導(dǎo)和集體教研為主。其次，針對(duì)教師實(shí)踐中的不同需求設(shè)計(jì)多樣化的培訓(xùn)項(xiàng)目，除了師德師風(fēng)、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、家園共育等常設(shè)主題外，還可提供兒童急救、輿情處置、特殊兒童行為干預(yù)等更具實(shí)用性的主題供教師選擇。同時(shí)，嚴(yán)格按照“教師自愿報(bào)名—幼兒園選拔推薦—教育行政部門審核上報(bào)”的流程來(lái)遴選學(xué)員，最大限度地提升培訓(xùn)內(nèi)容與學(xué)員需求的匹配度，保障培訓(xùn)的實(shí)效。最后，教育行政部門應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化“5080”背景下的學(xué)區(qū)聯(lián)盟管理制度，按照位置相對(duì)就近和資源合理配置的原則，將各區(qū)所轄的各類幼兒園整合劃分為若干學(xué)區(qū)聯(lián)盟，由公辦園牽頭開展教科研合作、教師技能競(jìng)賽、園本培訓(xùn)指導(dǎo)等活動(dòng)，充分發(fā)揮該學(xué)區(qū)聯(lián)盟中的名師、名園長(zhǎng)和骨干教師的專業(yè)引領(lǐng)作用，不斷提升學(xué)區(qū)聯(lián)盟內(nèi)各級(jí)各類幼兒園師資隊(duì)伍的專業(yè)水平。

3.全方位、高標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)普惠性民辦園監(jiān)管體系

為確保政策的順利落地，不斷推進(jìn)普惠性民辦園的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，有必要從規(guī)范辦園、經(jīng)費(fèi)使用、績(jī)效考評(píng)三個(gè)方面全方位、高標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)普惠性民辦園監(jiān)管體系。首先，進(jìn)一步明確普惠性民辦園向社會(huì)提供公益性、普惠性服務(wù)的定位，建立并健全規(guī)范辦園的相關(guān)制度，在依法依規(guī)科學(xué)管理、不斷改善辦園條件、切實(shí)保障教職工福利待遇等方面對(duì)普惠性民辦園提出具體要求和監(jiān)管措施。如將教師個(gè)人最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高至當(dāng)年全市職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的2.5倍，同時(shí)嚴(yán)格按照實(shí)際工資而非最低工資標(biāo)準(zhǔn)繳納社保和住房公積金，其中住房公積金繳存比例參照公辦園標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等。其次，增加對(duì)政府獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)使用情況監(jiān)管的相關(guān)條款，明確其使用范圍，同時(shí)將其列為專項(xiàng)督導(dǎo)檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，靈活運(yùn)用暗訪、飛行檢查、舉報(bào)核查等措施進(jìn)行檢查，對(duì)違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)和不配合監(jiān)督、檢查、審計(jì)的園所予以通報(bào)批評(píng)并責(zé)令限期整改，整改不到位的取消普惠園資格，并追究舉辦者的法律責(zé)任。最后，從園所管理、保教質(zhì)量、隊(duì)伍建設(shè)、安全衛(wèi)生等方面探索并建立普惠性民辦園資格認(rèn)定與績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，對(duì)認(rèn)真履行辦學(xué)承諾、績(jī)效考評(píng)合格、愿意繼續(xù)簽約的普惠性民辦園辦理下一年度續(xù)約手續(xù)。同時(shí)，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果與下一年度獎(jiǎng)補(bǔ)資金掛鉤聯(lián)動(dòng)，建立梯級(jí)式獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)舉辦者不斷提升辦園品質(zhì)。

參考文獻(xiàn)：

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The Development of Inclusive Private Kindergartens with Good Quality： Problems and Countermeasures

Hai Ying 1，2， Ou Lei 1， Lin Yinxin 1

（1 Faculty of Education， Shenzhen University， Shenzhen， 518060）

（2 Preschool Education Research Center， Central China Normal University， Wuhan， 430079）

【Abstract】To further reforming preschool education and build high quality inclusive kindergarten system， this study， taking X District of Shenzhen of Guangdong Province， investigates current problems in the development of inclusive private kindergartens under the background of “5080” and provides suggestions for improvement. The research found that with the goal of “5080”， the current problems that inclusive private kindergartens are facing include insufficient support from governments， unsatisfactory teacher training， and weak government supervision. It is suggested that governments should promote the development of inclusive private kindergartens from 3 aspects： providing stronger support， improving the practicability and effectiveness of teacher training， and building inclusive private kindergarten system with high standards.

【Keywords】inclusive private kindergarten; supervision; standardized development with high quality

*本文為深圳市教育科學(xué)規(guī)劃2021年度重大招標(biāo)課題“深圳市民轉(zhuǎn)公幼兒園質(zhì)量提升策略研究”、深圳市教育科學(xué)規(guī)劃2020年度課題“學(xué)前教育‘5080工程’建設(shè)與管理實(shí)踐研究——以深圳市南山區(qū)為例”（課題編號(hào)：zdfz20039）、廣東省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2020年度課題“廣東省0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供需現(xiàn)狀研究”（課題編號(hào)：2020GXJK121）的研究成果之一。

**通訊作者：海鷹，深圳大學(xué)師范學(xué)院助理教授，E-mail：haiyingccnu@163.com