鄉(xiāng)村振興視域下村規(guī)民約的現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑

□周 鑫 賈麗瑩

[內(nèi)容提要]“村規(guī)民約”是我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分。它是村民會議依法制定的自我執(zhí)行、自我管理、自我培養(yǎng)、自我約束的制度，是村民自治的具體化。但在實踐過程中，也存在一些不容忽視的問題。這些問題不僅影響了村規(guī)民約本身的作用發(fā)揮和實施效果，而且直接關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。因此，“村規(guī)民約”的建設(shè)勢在必行。主要表現(xiàn)在：一些地方封建文化的糟粕不同程度地體現(xiàn)在村規(guī)民約中，個別村規(guī)民約的內(nèi)容甚至與現(xiàn)行國家法律存在明顯矛盾，村規(guī)民約執(zhí)行不平衡，缺乏行之有效的監(jiān)督機制。在新時代的推動下，必須要堅持在符合法律規(guī)定和實際情況等方面進(jìn)一步完善制定村規(guī)民約，為鄉(xiāng)村振興提供有力支持。本文擬對以上存在的問題進(jìn)行分析論證并對相關(guān)缺陷提出對策。

村規(guī)民約制度是泛指村民干部群眾在以貫徹黨的基本原則和執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)工作為指導(dǎo)的基本前提下，結(jié)合本村實際工作情況，自行規(guī)范促進(jìn)村民群眾自治初期的違法行為，是為了維護本村的政治秩序、社會管理公共道德、村情鄉(xiāng)風(fēng)優(yōu)良民俗、精神文明體系建設(shè)等各個方面自行制定的一種用來有效約束或者規(guī)范促進(jìn)村民自治行為的一種規(guī)章制度。

一、村規(guī)民約現(xiàn)狀

實施鄉(xiāng)村發(fā)展振興戰(zhàn)略，對于全面建設(shè)社會主義中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)新農(nóng)村，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，具有特殊的全局意義和歷史意義。正確實施我國鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)這個振興性的戰(zhàn)略目標(biāo)，關(guān)系著我國能否有效地實現(xiàn)整個農(nóng)村中國特色社會主義現(xiàn)代化新型建設(shè)奮斗目標(biāo)，關(guān)系著我國能否達(dá)到具有中國特色社會主義新型現(xiàn)代化農(nóng)村全面發(fā)展性的建設(shè)，關(guān)系著我國第二個百年偉大奮斗目標(biāo)的具體有效實現(xiàn)。因此實施鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略包括我國農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)性的振興、人才培養(yǎng)建設(shè)性的振興、文化教育建設(shè)性的振興、生態(tài)建設(shè)性的振興、組織結(jié)構(gòu)建設(shè)性的振興等等在內(nèi)的整個建設(shè)性的振興。村規(guī)民約有著悠久的歷史背景，從古流傳至今，在鄉(xiāng)村治理中起著不可或缺的作用。但在當(dāng)今的社會生活中，由于各種原因的出現(xiàn)，村規(guī)民約遭遇了非常嚴(yán)重的困難，不能為鄉(xiāng)村振興提供良好的動力及支撐。

(一)村規(guī)民約的艱難傳承

村規(guī)民約在歷史長河的傳承過程中逐漸變淡，或是由原來豐富的內(nèi)容逐漸開始減少變成簡單的詞句，喪失原本該有的精華。同時，由于受到當(dāng)時社會的影響很多人的文化水平普遍較低，識字的人很少，很難做到好的傳承從而被村民熟知。在由中國傳統(tǒng)向現(xiàn)代先進(jìn)村規(guī)民約的不斷演變發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會在一定程度上表現(xiàn)出嚴(yán)重的法律意識缺失，這必然會對社會產(chǎn)生直接的影響。由于村民法律意識淡薄、傳統(tǒng)文化觀念根深蒂固以及農(nóng)村基層政權(quán)組織弱化等原因，導(dǎo)致我國目前鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會中仍然存在著諸多不符合現(xiàn)代國家制度要求的鄉(xiāng)治現(xiàn)象。

在各不同民族區(qū)域的鄉(xiāng)村和地方都有自己獨特的民間文化藝術(shù)瑰寶，農(nóng)村民間工藝生產(chǎn)項目、家族民俗、宗族民俗等具有價值的優(yōu)秀民間藝術(shù)層出不窮，對豐富農(nóng)村群眾精神文化生活、繁榮我國農(nóng)村傳統(tǒng)文化、增強農(nóng)村文化凝聚力、增強農(nóng)民文化自信心具有積極影響。而那些在民間流傳久遠(yuǎn)，并經(jīng)過世代口耳相傳的一些珍貴非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，則更有其深厚的歷史文化底蘊和獨特的審美內(nèi)涵，對于弘揚中華民族傳統(tǒng)文化，促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)有著重要的作用。優(yōu)秀民間文化遺產(chǎn)的傳承驅(qū)動機制，往往是通過“鄉(xiāng)規(guī)”、“村規(guī)”、“民族規(guī)矩”、“民族父輩傳法”來實現(xiàn)的。如今，人們對中國傳統(tǒng)村規(guī)民約的嚴(yán)重忽視以及更多年輕一代人們對現(xiàn)代城市生活中心地位的向往，使得村規(guī)民約的傳承越來越難以延續(xù)。

(二)與法律的背離

村規(guī)民約大多是從古流傳至今的，是在當(dāng)時封建社會制度下制定和成立的，多數(shù)不符合當(dāng)下時期的民主社會制度，所以就很難用來維護鄉(xiāng)村秩序保障民主權(quán)利。并且有些村規(guī)民約有侵犯到人權(quán)的約定，受傳統(tǒng)“重男輕女”觀念的影響，鄉(xiāng)村婦女的權(quán)益往往很容易受到侵犯，得不到保護。由于受到一些封建思想的毒害，婦女本身可能并沒有認(rèn)識到自己的權(quán)益已經(jīng)受到侵犯，維權(quán)意識并沒有很高。

一些農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)村群眾維權(quán)法律意識不強。在法治建設(shè)意識比較淡薄的村莊，村干部和村民群眾更愿意運用符合傳統(tǒng)農(nóng)村習(xí)慣的方式幫助解決法律問題。他們認(rèn)為自己有一定的權(quán)利，可以用來維護自己的權(quán)益，而不愿意用國家的法律法規(guī)來約束自己的行為。這種情況下，就很容易造成對農(nóng)民合法權(quán)益的侵犯，在具體規(guī)定村規(guī)民約時，往往用“合理”代替“合法”。同時廣大干部村民群眾維權(quán)法律意識也相對不強，認(rèn)為提意見就是得罪了基層干部，怕以后被穿“小鞋”。

(三)村規(guī)民約制定、執(zhí)行的漏洞

村規(guī)民約制定程序不夠規(guī)范、執(zhí)行力度缺乏，是目前我國農(nóng)村基層組織建設(shè)中存在的主要問題。而要解決這一問題，就必須從完善立法入手，加強對村委會自治章程等方面的監(jiān)督和制約。雖然《村民委員會組織法》明確規(guī)定，各級村民代表會議成員可以制定修改村規(guī)民約，但沒有明確規(guī)定村規(guī)民約的具體制定、修改和程序，村規(guī)民約的具體制定、修改和程序管理還有很大空間。由于管理的不夠到位，村規(guī)民約的具體制定往往并沒有充分地征求到本村全體村民或各級村民民主代表大會的具體意見，使得村規(guī)民約往往失去了其本身主體原有的使用價值和指導(dǎo)作用。

村干部對村規(guī)民約不夠重視，缺乏有效的監(jiān)督和約束機制，造成村規(guī)民約執(zhí)行效果不佳。村干部認(rèn)為自己是領(lǐng)導(dǎo)者，沒有嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，同時主動性不強，難以真正把村規(guī)民約落到實處。而村民群眾只認(rèn)為自己是參與者，村規(guī)民約制度的制定和執(zhí)行是村干部的事，導(dǎo)致村規(guī)民約難以在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用。

二、鄉(xiāng)村振興視域下村規(guī)民約困境剖析

隨著鄉(xiāng)土社會悠久歷史的演變，村規(guī)民約文化經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程。在當(dāng)下農(nóng)村法治建設(shè)中，村規(guī)民約仍然發(fā)揮著重要作用。但是，由于受多種因素的影響和制約，其本身也面臨著諸多困境，亟待進(jìn)一步完善。從根本上說，傳統(tǒng)村規(guī)民約與當(dāng)代法律的不同表述，并不意味著二者存在根本對立，兩者的制定都是為了更好地規(guī)范人們的生活，因此，過分強調(diào)一個規(guī)則會導(dǎo)致另一個規(guī)則的偏差。但在現(xiàn)代社會生活中，村規(guī)民約因其自身的原因面臨著難以持續(xù)發(fā)展的問題。

(一)農(nóng)村社會形態(tài)轉(zhuǎn)變導(dǎo)致村規(guī)民約難以傳承

在以前農(nóng)村的許多地方都有自己傳承百年的家族、宗族禮儀等村規(guī)民約，但隨著人們的忽視，以及當(dāng)代人口的流動趨勢、城市生活的轉(zhuǎn)移，這些傳承了百年的優(yōu)秀文化逐漸在消失，在這個過程中慢慢淡出了歷史舞臺，因此優(yōu)秀的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化遭受到了嚴(yán)重的損失。

由于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的飛速發(fā)展，在當(dāng)下農(nóng)村必將顯現(xiàn)出許多新的社會結(jié)構(gòu)變化，城鎮(zhèn)化后的飛速發(fā)展必將直接伴隨農(nóng)村人口大量的遷徙，使得在當(dāng)代農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”。人口流動成為當(dāng)下農(nóng)村經(jīng)濟時代的一種普遍社會現(xiàn)象，隨著當(dāng)代農(nóng)村經(jīng)濟城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟社會及其農(nóng)村原有的傳統(tǒng)村落人口文化環(huán)境不斷在發(fā)生劇烈的變化。一方面，由于當(dāng)代農(nóng)村城市交通條件的不斷擴大改善，農(nóng)村人口文化信息之間流動性不斷擴大增強，原有的少數(shù)民族文化血脈等地緣性文化傳統(tǒng)特征受到嚴(yán)重削弱。再一方面，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度逐漸加大，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)部門流動越來越頻繁。另一方面，改革開放后，城市的快速發(fā)展創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，農(nóng)民不再受土地的約束，農(nóng)民有了更多的選擇面。一些外出務(wù)工的村民，在獲得足夠的經(jīng)濟收入后，為了改善生活環(huán)境遷居，而剩下的大部分務(wù)工村民常年只在春節(jié)等特定節(jié)假日期間返鄉(xiāng)，幾乎完全脫離了輿論環(huán)境，所以村規(guī)民約對人們的約束力大大減弱。

(二)落后村規(guī)民約內(nèi)容與當(dāng)下時代發(fā)展不符

傳統(tǒng)文化當(dāng)中有精華，當(dāng)然就會存在著糟粕。文化是由其歷史決定的，產(chǎn)生在封建社會的文化當(dāng)然就會具有封建思想，這是必然的。一些地方的村規(guī)民約不同程度地體現(xiàn)了封建文化的渣滓。這些內(nèi)容是封建思想、迷信觀念和落后習(xí)俗的集中反映。由于受幾千年封建文化的影響，傳統(tǒng)文化的精華和糟粕往往在“村規(guī)民約”中同時產(chǎn)生。

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會文化的“禮治”環(huán)境下，鄉(xiāng)村民眾的行為是以一套基本的禮儀文化共識為基礎(chǔ)的，而這套鄉(xiāng)土社會的道德和道德情感共識也被用作判斷對錯和善惡的基本尺度。因此，“以德為教”成為人們的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范，同時又是對一切事務(wù)進(jìn)行評價時最重要的準(zhǔn)則之一?！耙粤x制利”則體現(xiàn)了人與物之間的倫理關(guān)系。因為這一套道德和情感的共識是普遍接受的，而且由于當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)熟人的社會生活空間的穩(wěn)定性，任何一個“悖禮”的人，如果受到群眾的唾罵，都會對他的生活甚至他的存在產(chǎn)生一系列的不良影響。因此，“崇德尚禮”“循禮”已經(jīng)成為每個人的自覺選擇，鄉(xiāng)村禮儀文化和村規(guī)民約被賦予了很強的約束力。鄉(xiāng)風(fēng)文明是一個國家或地區(qū)社會風(fēng)氣好壞的重要標(biāo)志。但面對當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，農(nóng)村群眾的價值觀念、思維模式和情感追求日益多樣化，如何有效凝聚人民群眾的價值共識，已成為新時代制約鄉(xiāng)村振興建設(shè)發(fā)展的重大問題。

(三)村規(guī)民約制定的欠缺

盲目的制定規(guī)則是很難適應(yīng)時代發(fā)展的。制定村規(guī)民約是為了解決特殊時期農(nóng)村社會道德、村風(fēng)民俗、精神文明等方面存在的突出而緊迫的問題，形成長期效應(yīng)，抓好改善問題。從當(dāng)前來看，村規(guī)民約制度還存在許多不足之處，如內(nèi)容過于空泛、形式不夠具體、執(zhí)行力度不足、監(jiān)督乏力等等。這些都嚴(yán)重影響了村民自治作用的發(fā)揮。村規(guī)民約要適應(yīng)時代發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，不斷完善和修改。但在實踐中，村規(guī)民約一般都是按照“上級指示和要求”制定的，嚴(yán)格按照“模板”進(jìn)行調(diào)整，成為群眾不認(rèn)可的“官約”，成為貼在墻上的正式標(biāo)志。

以“約”代“法”，難引發(fā)群眾自覺。村規(guī)民約制定是各級村民代表會議基于《村民委員會組織法》法律授權(quán)而自主制定的，基本的前提條件是要遵循的法定程序和法律內(nèi)容都必須合法。但是，近年來，村規(guī)民約中規(guī)定的內(nèi)容不合理，有時甚至出現(xiàn)違法現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：缺乏可操作性，不符合相關(guān)法律法規(guī)的要求；內(nèi)容過于籠統(tǒng)，操作性差；部分條款違反基本國情；形式單一。村規(guī)民約同國家法律、法規(guī)和其他的農(nóng)村政策相抵觸，不僅使村民難以自覺遵守，而且損害了村民的合法權(quán)益。

(四)村規(guī)民約執(zhí)行的欠缺

監(jiān)督乏力，難形成有效的制約。目前，較為普遍的村規(guī)民約其內(nèi)容主要分為兩個基本方面，一方面主要是明確規(guī)定村民的違法行為，另一方面則主要是明確規(guī)定村民關(guān)于違反和故意破壞規(guī)章制度的行政處罰相關(guān)條款，但缺乏相適應(yīng)的執(zhí)行保障機制。鄉(xiāng)黨委、政府及其負(fù)責(zé)任的部門可以自行制定村規(guī)民約，但村規(guī)民約仍必須是有關(guān)全鄉(xiāng)全體村民民主依法自治的基本法律章程，政府不能過分的對其進(jìn)行行政干預(yù)，不能去違背國家有關(guān)法律、法規(guī)以及農(nóng)村公共秩序。同時村規(guī)民約不能像任何其他基本法律那樣過分具有法律強制力。村民在通過村規(guī)民約解決實際問題時，卻遭遇執(zhí)行難的尷尬和困難后也就不再去信任村規(guī)民約，認(rèn)為村規(guī)民約不能幫助他們解決根本的農(nóng)村法律執(zhí)行問題。以至于認(rèn)為依靠村規(guī)民約不如相信村委會一個書記、主任的一個明確承諾。同時，個人主義、拜金主義思想入侵鄉(xiāng)村社會，部分村民“越規(guī)”幾率上升。雖然多數(shù)村規(guī)民約設(shè)置了對一些諸如依法懲處行政罰款、減少村民基本福利待遇、通報批評、沒收征用農(nóng)村土地等直接或間接嚴(yán)重影響村民切身經(jīng)濟利益的各項行政制裁或者處罰管理措施，但在結(jié)合實際執(zhí)行各項管理辦法過程中卻難以有效貫徹落實，執(zhí)行難導(dǎo)致了村規(guī)民約被邊緣化。

三、優(yōu)化途徑

沒有鄉(xiāng)村振興就沒有中華民族偉大復(fù)興，鄉(xiāng)村文化作為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，必須通過村規(guī)民約等重要形式表現(xiàn)，在繼承和發(fā)展中弘揚鄉(xiāng)風(fēng)文明，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。當(dāng)前我國農(nóng)村正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系發(fā)生了深刻變化，如何有效的發(fā)揮村規(guī)民約制度在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中的作用是一個值得研究的問題。

(一)推動村規(guī)民約的傳播、傳承

傳播工具的更新?lián)Q代為村規(guī)民約的實施提供了新的思路。村級科普以前往往采用大喇叭的形式，但隨著時代的發(fā)展，這種科普方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與時代潮流，不能及時、準(zhǔn)確、高效的溝通村務(wù)。同時，由于村莊人口流動性強，村民之間缺乏溝通機制，無法實現(xiàn)資源共享。因此，要想改變目前農(nóng)村存在的問題，就必須創(chuàng)新宣傳方法，使村民參與進(jìn)來。隨著越來越多的農(nóng)民工進(jìn)城，大喇叭的使用已經(jīng)不能有效的傳達(dá)信息。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和智能手機進(jìn)入千家萬戶，QQ、微信等新型通訊工具也已走進(jìn)尋常百姓家，成為增強村規(guī)民約傳播的新型工具。通過村民委員會組織的積極引導(dǎo)，提高村民的參與度，使村規(guī)民約能夠有效傳承并在村民規(guī)范中起到積極作用，推動鄉(xiāng)村振興有序開展。

中國社會是由血緣關(guān)系聯(lián)系在一起的，在村莊形成初期，大多數(shù)都是由相同血緣關(guān)系的人組成的，一個村子只有一兩個姓氏的現(xiàn)象現(xiàn)如今依然很普遍。要想村規(guī)民約更好地傳承發(fā)展，就要利用村民的心理來凸顯內(nèi)生秩序的作用，從而促進(jìn)村規(guī)民約傳承、鄉(xiāng)村治理體系完善。雖然現(xiàn)如今農(nóng)村常住人口大大減少，但每戶依然有固定人員的居住，村內(nèi)仍然有著一個深厚交往的熟人圈子。作為中國人，多數(shù)人都存在“愛面子”的特點，我們更應(yīng)該利用好這一特點為村規(guī)民約的傳承和發(fā)展提供動力?？梢蚤_展村規(guī)民約傳承知識活動，對熟知村規(guī)民約的住戶進(jìn)行評比，并作為示范戶進(jìn)行宣傳，由此提高大家對村規(guī)民約的熟悉程度以便更好的傳承。

(二)加強村規(guī)民約內(nèi)容的理論科學(xué)性和操作規(guī)范性

首先，村規(guī)民約的具體內(nèi)容不得與已經(jīng)執(zhí)行過的國家有關(guān)立法相抵觸。村規(guī)民約的具體內(nèi)容本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)與已經(jīng)執(zhí)行過的國家憲法、有關(guān)法律、行政機關(guān)管理部門法規(guī)及其基本有關(guān)法律原則及其精神相一致，并且還應(yīng)當(dāng)不得包含或帶有封建邪教反宗法、偽科學(xué)等不良社會風(fēng)俗習(xí)慣內(nèi)容，這些都應(yīng)該是村規(guī)民約合法有效的重要前提條件。村規(guī)民約還必須依法依規(guī)正確處理各類社會利益沖突關(guān)系，不能把基本個人利益、本村居民集體利益直接建立在嚴(yán)重?fù)p害他人利益、鄰村利益、國家利益的有關(guān)法律基礎(chǔ)上，否則，它將被依法認(rèn)定無效。

其次，村規(guī)民約的具體內(nèi)容及其制定過程應(yīng)當(dāng)要充分體現(xiàn)和突出本地鄉(xiāng)村管理特色，具有一定的針對性和實際上的適應(yīng)性。由于村規(guī)民約本身也就是以“村”為基本并以地緣關(guān)系作為基礎(chǔ)而不斷發(fā)展形成的一種管理行為規(guī)范，村規(guī)民約只適用于合理調(diào)整農(nóng)村特定群體或社區(qū)管理區(qū)域范圍內(nèi)的社會關(guān)系，而且只能適用于本村管轄區(qū)范圍內(nèi)的人，因此，制定村規(guī)民約時，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本村經(jīng)濟發(fā)展的實際，充分考慮當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、人口素質(zhì)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基本條件、交通、地理、資源等情況，做到有的放矢。這樣，村規(guī)民約的具體內(nèi)容才會具有一定針對性，才會更易于被當(dāng)?shù)卮迕駨V泛接受。

再次，制定村規(guī)民約過程應(yīng)切實貫徹好以教育管理為主、懲罰管理為輔的基本原則，避免將村規(guī)民約制定成為“罰約”。強化村規(guī)民約的約束力和執(zhí)行力。加強在農(nóng)村基層的各級黨組織干部隊伍政治建設(shè)，加大村規(guī)民約的行政法律法規(guī)執(zhí)行制度和強制實施力度。一個農(nóng)村基層正確貫徹執(zhí)行好村規(guī)民約的重要核心性的因素主要還是取決于整個農(nóng)村雙委領(lǐng)導(dǎo)班子干部隊伍是否真正能夠具有較強政治性和凝聚力。通過不斷加強農(nóng)村基層的黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)班子干部隊伍建設(shè)和農(nóng)村基層干部領(lǐng)導(dǎo)核心性和班子領(lǐng)導(dǎo)作用、示范作用，加大村規(guī)民約對全體村民的行政法律約束力。

因此，我建議提請有關(guān)國家各級行政立法機關(guān)仔細(xì)考慮一下能否以適當(dāng)?shù)男姓煞ㄒ?guī)形式重新界定明確“村規(guī)民約”的基本行政法律法規(guī)主體作用地位，以完全符合國家現(xiàn)行相關(guān)基本法律的形式加大村規(guī)民約強制執(zhí)行力度，準(zhǔn)確保障在農(nóng)村的村規(guī)民約各項制度能夠得到嚴(yán)格組織遵守和有效監(jiān)督執(zhí)行。

(三)完善村規(guī)民約的制定程序

非經(jīng)全體村民代表會議或全體村民代表常務(wù)會議反復(fù)表決討論通過，該村的村規(guī)民約為無效。村規(guī)民約具體的內(nèi)容和實施形式，需要由村委會主要召集人和全體村民經(jīng)過反復(fù)公開討論后，協(xié)商一致確定。代表會議提議對村規(guī)民約的制定進(jìn)行表決，村民代表必須由全體村民自主選舉產(chǎn)生，村委會不得隨意作出決定。要想切實保障村規(guī)民約依法科學(xué)的實施，就必須在充分尊重農(nóng)民群眾意愿基礎(chǔ)上，通過各種途徑廣泛征求各方面意見和建議，還要建立健全民主管理制度。同時，為切實保障村規(guī)民約和村干部的工作質(zhì)量，要適當(dāng)加強思想政治教育、政策法規(guī)教育、法制教育和農(nóng)村文化科普教育，提高村干部的法律政策法規(guī)起草水平和相關(guān)的文化藝術(shù)知識水平，使他們知法、懂法、守法，樹立正確的法律界限。必要時，可以考慮成立村規(guī)民約法律起草領(lǐng)導(dǎo)班子，提請全體村民代表會議反復(fù)討論通過，制定法律內(nèi)容豐富、獎懲分明的村規(guī)民約，促進(jìn)村規(guī)民約的實施。

如果村規(guī)民約的形式屬于實體規(guī)范，那么村規(guī)民約的內(nèi)容必然屬于程序規(guī)范。實體規(guī)范與程序規(guī)范的發(fā)展是制定形式與具體內(nèi)容發(fā)展的必然關(guān)系，兩者密不可分。沒有程序規(guī)范，就不可能自動執(zhí)行實體規(guī)范。因此，程序規(guī)范當(dāng)然是實體規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)實生活中，大量村規(guī)民約違法違規(guī)，執(zhí)行不理想，很大程度上是因為村規(guī)民約內(nèi)容制定過程中存在一些問題：有的村干部閉門造車，有的受宗族勢力影響，有的上級部門強迫群眾控制村規(guī)民約內(nèi)容等。由于沒有嚴(yán)格按照民主制定程序進(jìn)行，不能盡可能真實地反應(yīng)當(dāng)?shù)氐拿褚?，村?guī)民約的具體內(nèi)容制定必然是違法的、不適當(dāng)?shù)?。但目前我國現(xiàn)行村規(guī)民約在許多方面仍然存在著不適應(yīng)新形式的地方，主要表現(xiàn)為：立法層次低，缺乏可操作性，法律體系不夠健全。因此，需要在村規(guī)民約的內(nèi)容、程序等方面進(jìn)行有效把關(guān)。

如何制定和規(guī)范修改村規(guī)民約，應(yīng)該要充分發(fā)揚民主，從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，實事求是。只有充分發(fā)揚民主，積極到村民中去，廣泛公開地征求村民群眾意見，才能真實地反映和突出全體村民的根本政治共同利益和迫切愿望。按照民主的具體工作程序和基本法律原則認(rèn)真進(jìn)行規(guī)章制定，不僅要能集中精力凝聚全體村民的全部政治智慧和民主集體共同力量，制定研究和推出具體切實可行、科學(xué)合理的民主工作行為規(guī)范，同時還要充分調(diào)動全體村民參加農(nóng)村社會組織自治的主動性和積極性，自覺自愿地積極參與并嚴(yán)格遵守各項規(guī)章制度的執(zhí)行。

(四)建立完善村規(guī)民約的執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)

村規(guī)民約的具體執(zhí)行組織機構(gòu)——村民委員會。村民委員會一般由全體村民自由選舉產(chǎn)生，以村委會作為村規(guī)民約的具體實施機構(gòu)最為合適。在農(nóng)村基層政權(quán)組織中，村委會和黨支部都是基層組織。但從法律意義上說，兩者又有區(qū)別：前者以維護本地區(qū)公共利益為主要職能，后者側(cè)重于實現(xiàn)自身利益最大化，二者職責(zé)不同。在實際工作中，村規(guī)民約的具體實施幾乎都是由村民委員會來完成的，積累了豐富的工作經(jīng)驗。村民委員會作為村規(guī)民約的執(zhí)行機構(gòu)，即村規(guī)民約的執(zhí)“法”機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)“法”的實施有明確的職責(zé)分工，依法履行各自的職責(zé)，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。

村民代表會議由品德高尚、知識淵博、辦事公道的村民組成，由村民按照戶數(shù)或者人口比例選舉產(chǎn)生。村級黨組織要把民主選舉產(chǎn)生村民代表會議作為加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項重要措施來抓，使之制度化、規(guī)范化。村務(wù)監(jiān)督村民集體代表會議成員，負(fù)責(zé)對村委會的日常管理和村規(guī)民約的基本執(zhí)行和管理情況進(jìn)行監(jiān)督。村民工作委員會要負(fù)責(zé)監(jiān)督會議執(zhí)行情況，報告日常工作，會議成員有權(quán)對其他組織和村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的日常工作進(jìn)行監(jiān)督和考核，對不合格的村干部和監(jiān)督村民代表會議作出提名和撤換決定。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村居民經(jīng)濟社會是一種新型的地域性經(jīng)濟社會綜合體，具有自然、社會和經(jīng)濟三大基本特征，集農(nóng)村集體生產(chǎn)、生活、生態(tài)和文化的社會經(jīng)濟功能于一體。好的村規(guī)民約在一定程度上可以推動鄉(xiāng)村的發(fā)展，完善農(nóng)村的社會制度，為以后解決農(nóng)村問題提供新的發(fā)展思路和方向。村規(guī)民約的發(fā)展在一定程度上符合習(xí)近平總書記在黨的十九大工作報告中明確提出的國家鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，所以現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展興則現(xiàn)代鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展興，鄉(xiāng)村衰敗則中國現(xiàn)代鄉(xiāng)村衰敗。我國仍然處于并將長期處于中國特色社會主義國家建設(shè)中的初級階段，在一定程度上，其一些基本特征集中在整個中國的現(xiàn)代鄉(xiāng)村。

從總體看，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距明顯擴大，農(nóng)民增收緩慢、困難等問題比較突出，這些都是我們必須正視并著力解決好的現(xiàn)實問題。建設(shè)最艱巨、最繁重的任務(wù)在全國農(nóng)村，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)設(shè)施在全國農(nóng)村，發(fā)展?jié)摿ψ畲蟆⒑髣抛顝姷囊苍谌珖r(nóng)村。深入貫徹實施促進(jìn)我國特色鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟社會振興健康發(fā)展重大戰(zhàn)略，是我們加快研究解決新一輪經(jīng)濟發(fā)展時代下困擾我國農(nóng)村經(jīng)濟社會主要矛盾。實現(xiàn)“兩個一百年”偉大中國奮斗目標(biāo)和加快實現(xiàn)我國中華民族偉大繁榮復(fù)興都是實現(xiàn)偉大中國夢的必然內(nèi)在歷史要求，具有重大社會理論現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史發(fā)展戰(zhàn)略意義。