如何完善河長制
——基于與流域綜合管理比較的視角

楊明一，秦海波，喬海娟，康文健，張叢林＊

（1.北京航空航天大學人文社會科學學院，北京 100191；2.新疆大學政治與公共管理學院，新疆烏魯木齊 830046；3.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，江蘇南京 210029；4.河北工程大學水利水電學院，河北邯鄲 056038；5.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

引言

當前，河長制已成為我國進行河湖管護的綜合協(xié)調(diào)平臺，其目的是將各部門、各地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，共同管理和保護河湖[1]。但河長制還面臨一系列問題，這直接制約了我國河湖管護效果的進一步提升。河長制是一種中國語境下的提法，國際上并無此稱呼，世界主要國家的跨區(qū)域、跨利益相關(guān)方河湖管理協(xié)調(diào)政策主要是流域綜合管理。總體來看，在管理機構(gòu)、組織形式、工作機制、公眾參與、行動依據(jù)、政策環(huán)境等方面，河長制與流域綜合管理存在明顯差異[2-4]。而二者在協(xié)調(diào)解決河湖面臨的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等問題中均發(fā)揮了巨大作用。二者的具體差異是什么？中國為何會實施不同于流域綜合管理的河湖管護協(xié)調(diào)政策？河長制應(yīng)如何借鑒流域綜合管理政策進行發(fā)展完善？對這些問題的回答，不僅關(guān)乎對河長制的理解，還直接影響未來我國河長制的走向以及河湖管護的成效。

1 文獻綜述

1.1 政策起源與擴散

1.1.1 河長制的起源與擴散

第一個階段：創(chuàng)建與形成期。河長制起源于浙江省長興縣。21 世紀初，全縣的村鎮(zhèn)之間河湖治理時間不同步、標準不統(tǒng)一，責任主體不明確，河湖面貌持續(xù)惡化。2003 年6 月，長興縣印發(fā)河長制政策，公布河長名單及其職責。

第二個階段：試點與擴散期。通過對長興經(jīng)驗的效仿和借鑒，河長制逐步延伸至浙江全省以及全國大部分地區(qū)。2014 年，水利部印發(fā)《關(guān)于加強河湖管理工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵各地推行河長制。截至2016年底，全國共有25 個省份開展了河長制探索。

第三個階段：推廣與強化期。2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，河長制正式上升至國家層面。2017 年，河長制正式寫入修訂后的《水污染防治法》。2017 年11 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，將湖泊水域空間管控納入河長制任務(wù)范疇。截至2018 年6 月，31 個?。▍^(qū)、市）已全面建立河長制。此后，河長制被相繼納入黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、《長江保護法》與《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》，河長制部際聯(lián)席會議制度得到調(diào)整完善，河長制相關(guān)工作得到進一步加強。

在生態(tài)文明體制改革背景下，河長制進行了一系列機制性創(chuàng)新，在立法、規(guī)劃、跨區(qū)域統(tǒng)籌、跨部門協(xié)調(diào)等方面得以進一步強化，直接服務(wù)于國家重大流域和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護。

1.1.2 流域綜合管理的起源與擴散

第一個階段：單一目標管理階段。進入18 世紀，特別是工業(yè)革命后，英國等西方發(fā)達國家的水資源短缺現(xiàn)象日益突出，流域管理任務(wù)主要是水資源數(shù)量調(diào)查與分配[2]。

第二個階段：由以水土保持為主要目標向統(tǒng)一管理過渡的階段。自20 世紀30 年代起，逐步開始了以水土保持為主要目標的流域管理[2]。至20 世紀50 年代，開始對流域防洪、水資源供應(yīng)、航運、發(fā)電等進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

第三個階段：各要素一體化綜合管理的階段。20世紀80 年代，西方發(fā)達國家普遍認識到解決由于過度開發(fā)利用自然資源導(dǎo)致的水質(zhì)下降、土地退化、資源枯竭以及生物多樣性降低等問題的有效途徑是以流域為單元對自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展進行一體化綜合管理。這一階段，流域管理的法律、政策和體制均取得了長足的進步，推動流域綜合管理向科學化、規(guī)范化方向進一步發(fā)展。

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，流域綜合管理與河長制都是伴隨著特定的問題而提出的，并伴隨問題的變化經(jīng)歷了一定的發(fā)展演變過程，在此過程中逐漸加強跨區(qū)域、跨利益相關(guān)方協(xié)調(diào)與協(xié)商力度。

1.2 相關(guān)研究進展

目前，已有的相關(guān)研究成果主要體現(xiàn)在三個方面：①政策比較對象。已有研究將河長制與庫布齊沙漠修復(fù)治理、三江源垃圾治理等環(huán)境治理模式[5]和“一提一補”“用水戶協(xié)會”等水治理政策[6]進行比較；還有研究對不同省份[7,8]或同一省份中城鄉(xiāng)[9]的河長制實施狀況進行比較。②政策比較方法。已有的政策比較方法以定性比較分析為主，主要方法包括：基于政策過程理論[6]和“過程—結(jié)構(gòu)”視角[5]的框架性比較方法，定性的案例對比分析方法[10-13]等。③政策比較結(jié)論。通過政策比較，得出如下結(jié)論：我國河長制采用自下而上和自上而下相結(jié)合的雙軌治理機制，在改善地方水環(huán)境中起著舉足輕重的作用[14,15]；由于各地實際情況不同，各省份河長制在會議機制的組織結(jié)構(gòu)[7]、河長人數(shù)和職位設(shè)置[9]、建設(shè)投入、政策方針、整治措施、下屬市縣及城鄉(xiāng)的落實情況等方面有所差異[8]；且河長制擴散過程中存在不同類型的組織退耦現(xiàn)象[16]，擴散結(jié)果及政策效果存在差異[6]。

總體來看，已有研究已經(jīng)取得了諸多成果，但還有待進一步完善，主要體現(xiàn)在：①在比較對象方面，鮮有將河長制與流域綜合管理進行系統(tǒng)比較的研究報道；②在比較方法方面，往往缺乏系統(tǒng)性的政策比較理論框架；③在比較結(jié)論方面，缺乏將河長制與流域綜合管理進行比較，進而提出完善河長制的相關(guān)建議。

2 研究方法

目前，對河湖管護協(xié)調(diào)政策的比較，還未形成統(tǒng)一的研究框架。其原因主要是：一方面，河湖管護協(xié)調(diào)政策的政策系統(tǒng)中涉及較為復(fù)雜的政策主體、政策客體以及政策環(huán)境；另一方面，同一政策的政策系統(tǒng)可能隨時間和地區(qū)的變化而存在一定差異。研究方法的規(guī)范化有助于提高政策比較結(jié)果的邏輯性與科學性，政策差異為政策之間的相互借鑒提供了可能，作為本土政策環(huán)境創(chuàng)新的河長制，迫切需要借鑒流域綜合管理政策進一步完善。鑒于此，本文嘗試建立一個政策比較框架，基于公共政策學的基本原理，對中國河長制與流域綜合管理進行比較研究，通過分析二者差異，為解決河長制存在的問題提供建議。

政策的主要特征體現(xiàn)在政策目標、代理人（政策執(zhí)行者）以及政策間的聯(lián)系（即政策工具或手段）等三個方面[17,18]。其中：①政策目標指河湖管護協(xié)調(diào)政策預(yù)期達到的效果，是政策的基礎(chǔ)和前提；②政策執(zhí)行者可以是地方行政組織、第三方機構(gòu)和公眾等組成的共同體，負責落實河湖管護協(xié)調(diào)政策以達到政策目標[19,20]；③政策工具是實現(xiàn)政策目標的各種手段。據(jù)此，本文構(gòu)建了以“政策目標—政策執(zhí)行者—政策工具”為導(dǎo)向的河湖管護協(xié)調(diào)政策比較框架（圖1）。

圖1 政策比較框架

3 存在的主要問題

雖然流域綜合管理政策起源時間較早，各方面相對更加成熟完善，但其與河長制都面臨著利益相關(guān)方參與的廣度和深度不夠、政策與法規(guī)尚待健全、資金不足等問題。此外，流域綜合管理在政策執(zhí)行者和政策工具等方面也存在若干特定問題，如缺乏有效的流域綜合管理規(guī)劃等。

河長制自誕生以來，對加強我國河湖管護效果發(fā)揮了巨大作用，但目前仍存在部分改革任務(wù)進展緩慢、效果不如預(yù)期等現(xiàn)象[21,22]，與杜絕侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂、超標排放等違法違規(guī)行為、河湖生態(tài)環(huán)境根本改觀的目標[23]相比，仍存在一定差距。具體來看，河長制在政策目標、政策執(zhí)行者、政策工具等方面暴露出不足。

3.1 政策目標方面存在的問題

政策目標設(shè)置的科學性和可執(zhí)行性有待進一步提高。在全面推行河長制背景下，各級政府的治水力度之大前所未有，但也存在急于求成和不遵循客觀規(guī)律的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“不惜代價治水”的傾向。例如，有的縣市年財政收入不足15 億元，年度治水預(yù)算卻超過15 億元[22,24]。如果將專業(yè)化治理變成政治目標，追求“大干快上”“畢其功于一役”，最后往往事倍功半。

3.2 政策執(zhí)行者方面存在的問題

流域/跨區(qū)域河湖管護機制有待健全，多方參與的廣度和深度仍顯不足。主要體現(xiàn)在：

（1）河長制尚未完全融入現(xiàn)行的流域生態(tài)環(huán)境管理體制?？缃绾雍茏o主要以省級行政區(qū)域為單元，盡管部分省份建立了跨省河湖聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，但對于大江大河而言，區(qū)域的分片治理、屬地治理、包干治理與流域的整體治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理之間仍然存在一些矛盾[25]，河長制與生態(tài)環(huán)境部流域派出機構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部區(qū)域督察機構(gòu)、國家自然資源督察機構(gòu)等流域/跨區(qū)域資源環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)作機制有待建立健全。

（2）企業(yè)主體作用發(fā)揮不足。受資金、技術(shù)、管理、知識與信息等因素制約，企業(yè)治污能力和水平有待提升；部分企業(yè)的涉水生態(tài)環(huán)境治理信息公開不及時、不全面，真實性也有待提高。

（3）多方參與的范圍和深度不足。公眾在行政決策、政策制定、考核評估等方面參與較少。公眾參與往往取決于河長辦和有關(guān)部門的“自由裁量”，缺少程序性安排[21]。

3.3 政策工具方面存在的問題

市場化和信息化政策工具的使用與創(chuàng)新難以適應(yīng)全面推行河長制背景下的河湖管護需求。主要體現(xiàn)在：

（1）治水資金來源單一，市場化資金嚴重不足。目前，各級治水資金主要來源于政府投資，資金不足成為各地推行河長制的重要瓶頸，由于河湖管護項目大多為公益類項目，產(chǎn)出效益不高，企業(yè)和社會各界對治水的資金投入嚴重不足。例如，2014—2019 年，滬、蘇、粵、津、京、浙、魯?shù)仁》葜饕蕾嚨胤截斦Y金開展水利建設(shè)，其中滬、蘇、粵財政資金占比超過70%，上海市占比高達98%。

（2）信息化建設(shè)有待加強。現(xiàn)階段各級河長制信息化管理系統(tǒng)已初步建成，為河湖管護提供了良好的基礎(chǔ)技術(shù)支撐。但從長遠來看，智慧化河長制信息平臺有待進一步完善，目前尚未形成有關(guān)部門之間高度融合的智慧河湖系統(tǒng)，且人工智能領(lǐng)域的最新成果如智能信息感知、大數(shù)據(jù)挖掘、智能決策等技術(shù)在智慧河湖系統(tǒng)中的總體運用程度較低、運用范圍較小。河長制信息化覆蓋范圍不足，部分省份尚未實現(xiàn)將各類排污口、取水口、小微水體等水域基礎(chǔ)信息全面標繪到河長制數(shù)據(jù)“一張圖”上，精細化水平有待進一步提升；傳統(tǒng)的水文、水質(zhì)等監(jiān)測主要集中于前端數(shù)據(jù)采集，難以滿足對河湖健康狀況進行實時、全過程監(jiān)控的需求。

4 比較結(jié)果

4.1 政策目標

4.1.1 目標導(dǎo)向不同

流域綜合管理旨在促進流域經(jīng)濟發(fā)展和提高流域生境水平，最終實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展和公共福利最大化。河長制通過構(gòu)建責任、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、保護等機制，以實現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美為目標。

從目標范圍來看，流域綜合管理以流域為單元進行資源開發(fā)與環(huán)境保護，而河長制的管護范圍更聚焦于河湖本身，各行政區(qū)河長制往往將河湖進行分段、分片管護。從目標層級來看，流域綜合管理不僅關(guān)注河湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，還注重推動全流域可持續(xù)發(fā)展與公共福利最大化，而河長制旨在維護河湖健康、實現(xiàn)永續(xù)利用。

4.1.2 目標重點不同

為實現(xiàn)有關(guān)目標，流域綜合管理的相關(guān)任務(wù)涉及：建立健全流域法律法規(guī)、建立流域管理機構(gòu)、制定實施流域規(guī)劃、建立市場調(diào)控手段、建立流域監(jiān)測系統(tǒng)和信息共享機制、維護流域環(huán)境健康、組織流域防災(zāi)減災(zāi)工作、鼓勵廣泛參與和提高全民意識等[3]。例如，在北美五大湖流域，各部門根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境定期向五大湖國際聯(lián)合委員會提交戰(zhàn)略框架和工作計劃，內(nèi)容包括遠期目標、近期目標、規(guī)劃期限、組織方式和規(guī)劃咨詢與實施等，比傳統(tǒng)的規(guī)劃更加注重目標的設(shè)定、重要領(lǐng)域的選擇、優(yōu)先區(qū)與優(yōu)先行動的設(shè)定。河長制則從水資源保護、河湖水域岸線管護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督等方面明確了重點任務(wù)。近年來各地在全面推行河長制的過程中進行了一系列機制性創(chuàng)新，如河北省為每位省級河長安排一名技術(shù)參謀，協(xié)助河長履職；福建省檢察院設(shè)立駐省河長辦監(jiān)察聯(lián)絡(luò)室；甘肅省探索推出“河長制+精準扶貧”模式等。

相較于河長制，流域綜合管理往往將體制和制度建設(shè)作為重要目標，旨在通過機構(gòu)建設(shè)、法律制定、規(guī)劃編制等，建立河湖管理協(xié)調(diào)的長效模式。流域綜合管理強調(diào)應(yīng)用綜合觀點對流域資源、生態(tài)、環(huán)境開發(fā)和保護進行統(tǒng)籌兼顧的協(xié)調(diào)與協(xié)商，而河長制相對聚焦于對“水”開展管理與協(xié)調(diào)。

4.2 政策執(zhí)行者

4.2.1 管理體制不同

由于各國的自然、社會和經(jīng)濟的差異性，流域管理體制大致可分為流域管理局、流域協(xié)調(diào)委員會、綜合性流域機構(gòu)等三種類型[26]。流域綜合管理通過設(shè)置綜合協(xié)調(diào)決策機構(gòu)、行政執(zhí)行機構(gòu)和科學咨詢機構(gòu)，明確法律責任，將流域管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離。例如，法國盧瓦爾－布列塔尼流域采用流域委員會和流域管理局結(jié)合模式，設(shè)立流域總協(xié)調(diào)首長，流域委員會依托專業(yè)委員會和區(qū)域委員開展工作。

河長制要求建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔任河長，各級河長負責組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管護工作并對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進行督導(dǎo)；各級河長制辦公室負責落實河長確定的事項，組織實施具體工作；有關(guān)部門根據(jù)“三定”方案以及河長會議的要求，落實相關(guān)具體工作（圖2）。該體制的突出特點是層層壓實責任和強化考核問責，這符合我國國情，能保證各級河湖管護工作的高效實施并因勢利導(dǎo)地發(fā)揮制度優(yōu)勢。

圖2 河長制管理架構(gòu)

與流域綜合管理注重完善流域管理體制相比，河長制沒有改變現(xiàn)有的河湖管理體制，而是通過機制創(chuàng)新對既有體制進行完善。在一系列機制創(chuàng)新中居于核心、構(gòu)成河長制本質(zhì)的是黨政領(lǐng)導(dǎo)負責制和考核問責機制。

4.2.2 企業(yè)主體作用發(fā)揮程度不同

在推行流域綜合管理的過程中，以美英日等國為代表的發(fā)達國家已形成制度環(huán)境、行業(yè)監(jiān)管環(huán)境、市場選擇、公眾監(jiān)督環(huán)境、企業(yè)自律機制等多重約束下的企業(yè)環(huán)境社會責任，促使有關(guān)企業(yè)通過開發(fā)環(huán)境友好型產(chǎn)品、降低生產(chǎn)流程對流域資源環(huán)境的負面影響、提高資源可持續(xù)利用效率以及慈善捐贈等方式，取得流域生態(tài)環(huán)境改善、水資源效率提高與污染物減排等環(huán)境績效[27-30]。從我國現(xiàn)實情況看，由于企業(yè)主體責任未壓實，一些企業(yè)違法排污、破壞生態(tài)的現(xiàn)象還時有發(fā)生，導(dǎo)致老的問題尚未根治，新的污染問題又層出不窮。盡管國家層面制定了一系列政策措施推動執(zhí)法監(jiān)督，但部分企業(yè)仍與政府玩起“貓捉老鼠”的游戲，環(huán)境違法違規(guī)行為依然亂象叢生[31]。

與河長制相比，受制度建設(shè)等多方面因素影響，流域綜合管理框架下企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境保護主體責任的能力更強。

4.2.3 公眾參與程度不同

流域綜合管理重視非政府組織、民間機構(gòu)、公眾、科研人員的參與。一方面，流域管理機構(gòu)向公眾征求對擬出臺的管理措施、方案的意見；另一方面，流域管理者與公眾一起分享、協(xié)調(diào)和控制項目設(shè)計和管理中的決策行為。此外，公眾參與的基本程序較為明確，通常包括信息發(fā)布、信息反饋、反饋信息匯總、信息交流等環(huán)節(jié)。比如，德國以正式的法律和程序確定了公眾參與流域綜合管理的程序和方式，且民間非政府組織覆蓋面廣，能提供大量的信息發(fā)布、咨詢和教育服務(wù)。河長制框架下的公眾參與則主要集中在水污染的治理和監(jiān)督等治水的末端環(huán)節(jié)。近年來，我國的河湖管護工作強調(diào)“開門治水”，愈加重視群眾的支持和監(jiān)督作用，各地進行了積極有益的探索，在加大信息公開化力度的同時鼓勵公眾參與和監(jiān)督，涌現(xiàn)出大批黨員河長、企業(yè)河長、鄉(xiāng)賢河長，河長制贏得了廣大人民群眾的普遍支持。

相較于河長制，流域綜合管理通過明確的制度安排和程序性規(guī)定，確保公眾可以在相關(guān)政策制定、政策執(zhí)行和結(jié)果評估的全過程進行更為深入的參與。

4.3 政策工具

4.3.1 市場化程度不同

流域綜合管理的市場化手段主要包括流域管理經(jīng)費籌措與經(jīng)濟調(diào)控。流域綜合管理重視流域管理資金的籌措，對流域管理的資金投入由政府和土地所有者或使用者共同承擔。在進行流域經(jīng)濟調(diào)控的過程中，一方面，通過水資源全面產(chǎn)權(quán)化和市場化的經(jīng)濟調(diào)控手段激發(fā)市場活力、引入資金，從而促進河湖管護工作；另一方面，政府通過懲罰性稅費約束不合理的資源開發(fā)利用和污染行為，并將征收的費用用于流域管理工程與工作的開支。比如，法國的水資源市場化程度較高，通過完整的水資源有償使用和排污權(quán)交易制度，以及健全的水資源使用、補償?shù)亩愘M制度和財政制度，促進流域綜合管理的良性循環(huán)發(fā)展。在推行河長制的過程中，河湖管護資金主要依賴各級財政支持。近年來，各級政府高度重視河長制治水資金投入，不斷加大治水資金投入力度，落實專項經(jīng)費更是成為推進河長制的關(guān)鍵任務(wù)。

相較于河長制，流域綜合管理對于市場化工具的運用范圍更廣泛、深入、靈活，對產(chǎn)權(quán)交易、有償使用、民營化等市場化工具的使用頻率更高、范圍更廣、創(chuàng)新性更強。

4.3.2 信息化程度不同

流域綜合管理通過綜合運用遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、流域綜合模擬模型、流域高精度基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等技術(shù)手段，建設(shè)數(shù)字流域與流域管理決策支持系統(tǒng)。河長制要求推進水環(huán)境治理網(wǎng)格化和信息化建設(shè)，布設(shè)河湖水質(zhì)、水量、水生態(tài)等監(jiān)測站點，建設(shè)信息和數(shù)據(jù)共享平臺；利用衛(wèi)星遙感、無人機、視頻監(jiān)控等技術(shù)，對河湖變化情況進行動態(tài)監(jiān)測?，F(xiàn)階段河長制已將數(shù)據(jù)獲取錄入、數(shù)據(jù)平臺建設(shè)等基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)落實到縣級，伴隨著信息化水平的提升，河長制已逐步實現(xiàn)更精準、高效的多級治理。

相較而言，流域綜合管理的專業(yè)化、自動化和信息化程度往往更高；河長制框架下的河湖管護工作更為依賴“人”的因素，包括各級河長、河長制辦公室、有關(guān)單位、河道管護員等。

4.4 小結(jié)

總體來看，河長制與流域綜合管理并不存在優(yōu)劣之分。它們的提出，都不是一蹴而就的，而是針對所面臨的河湖管理問題，通過長期的演變，逐漸形成的跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)政策，都是符合所在國家實際情況的。在發(fā)達國家市場化程度較高的背景下，流域綜合管理的突出優(yōu)勢在于對經(jīng)濟手段和現(xiàn)代化信息技術(shù)的運用更加成熟并形成了適應(yīng)于本國政治和經(jīng)濟特征的管理制度。河長制的突出優(yōu)勢是在現(xiàn)階段經(jīng)濟、政治條件下創(chuàng)新性地設(shè)計了一套行之有效的河湖管理機制，在發(fā)揮出制度優(yōu)越性的同時謹慎而循序漸進地進行政策調(diào)整與變遷，最大限度地激發(fā)現(xiàn)有河湖管理體制的潛力并減少政策變更帶來的社會資源浪費及降低系統(tǒng)性風險。

伴隨著改革開放以來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，中國河湖問題的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性和區(qū)域性特征愈發(fā)明顯，使得中國面臨的河湖問題比世界任何其他國家更為深刻與復(fù)雜。因此，我國對于國外流域綜合管理的經(jīng)驗不能照抄照搬，應(yīng)結(jié)合我國國情和水情，從中外水問題的差異性、公眾涉水需求的差異性、涉水管理體制的差異性等方面理解二者的演變與差異并進行相應(yīng)調(diào)整。在這一前提下，河長制可借鑒流域綜合管理之處概括為：建立適應(yīng)不同發(fā)展時期河湖管護工作的長效機制；逐步明確多元共治體系中各利益相關(guān)方的權(quán)責并完善其參與、激勵和監(jiān)督機制；探索高效、穩(wěn)定的市場化模式和經(jīng)濟手段；不斷提高現(xiàn)代化信息技術(shù)水平。

5 對策建議

本文通過將流域綜合管理與河長制進行比較，明確主要差異，針對河長制面臨的主要問題，為完善河長制提出完善建議如下：

5.1 科學設(shè)定政策目標

新時期，我國河長制的優(yōu)化方向是：以維持河湖生命健康為導(dǎo)向，解決河長制存在的突出現(xiàn)實問題，實施流域性管護，依托河長制推進流域生態(tài)文明建設(shè)。

統(tǒng)籌考慮任務(wù)與成本的關(guān)系。應(yīng)以流域公共福利最大化為目標，平衡河湖管護與流域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，將各地區(qū)河長制實施方案與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境、自然資源等有關(guān)規(guī)劃相銜接。既尊重自然規(guī)律和財政承受能力，量力而行，盡力而為，又綜合考慮各項管護任務(wù)間的邏輯關(guān)系和難易程度，確保有關(guān)目標如期實現(xiàn)。

建立健全河湖管護長效機制。除工程項目外，應(yīng)將機制建設(shè)作為全面推行河長制的重要目標。大力推進統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、治理責任、聯(lián)動執(zhí)法、科學監(jiān)測、監(jiān)督指導(dǎo)、考核評價等機制建設(shè)，推動河長制向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

5.2 推進多元共治的河湖管護模式

推動完善流域管理格局。為使河長制更好地融入并服務(wù)于我國現(xiàn)行流域管理體制，應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境部流域派出機構(gòu)等流域/跨區(qū)域監(jiān)管機構(gòu)與有關(guān)省級河長辦之間的溝通協(xié)商機制，在流域/跨區(qū)域河湖法律法規(guī)制定、規(guī)劃編制、標準制定、聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、監(jiān)測評估、工作督察等方面加強合作。省級河長制工作應(yīng)自覺接受相關(guān)流域管理和監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督。

完善企業(yè)主體責任。完善企業(yè)環(huán)境管理責任制度，主動公開企業(yè)污染治理與監(jiān)測設(shè)施的運行狀況，自覺接受政府和公眾監(jiān)督；有關(guān)部門應(yīng)綜合運用罰款、列入黑名單、停產(chǎn)整頓、查封、追究刑事責任等手段，提高企業(yè)的生態(tài)環(huán)境違法成本。

健全公眾參與機制。由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液屠嫦嚓P(guān)方代表組成獨立的咨詢委員會，在公共決策、規(guī)劃編制、政策制定、考核問責等方面為河湖管護工作提供科學支撐；合理利用各種媒體平臺，擴展公眾了解和參與河湖管護的渠道，在地方法規(guī)中明確允許公眾參與河湖管護的事項和基本程序。

5.3 創(chuàng)新運用市場化和信息化政策工具

探索市場化的流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。建立健全流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的政策體系，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、制定生態(tài)產(chǎn)品政府采購目錄、打造流域生態(tài)產(chǎn)品品牌、構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品標準和標識體系，創(chuàng)設(shè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度條件。充分盤活各地水資源、提升水標準、激發(fā)水優(yōu)勢、開發(fā)水文化，將治水紅利與城市景觀、特色小鎮(zhèn)、千里水鄉(xiāng)、文化長廊、生態(tài)田園等有機結(jié)合，營造百姓安居樂業(yè)的幸福河。

提高河湖管護的自動化、專業(yè)化和信息化水平。完善河湖信息基礎(chǔ)工作，加快各省份各類排污口、取水口、小微水體等水域空間基礎(chǔ)信息的摸底排查及在線補充標繪工作，實現(xiàn)全國河長制建設(shè)數(shù)據(jù)“一張圖”管理。打造“河長智能管家”，依托地理信息技術(shù)和遠程視頻監(jiān)控，集成應(yīng)用化學分析儀器和各種水質(zhì)監(jiān)測傳感器，結(jié)合數(shù)據(jù)采集處理技術(shù)、數(shù)據(jù)通信技術(shù)，對河湖水域進行可視化管理并實現(xiàn)水質(zhì)的實時監(jiān)測，根據(jù)動態(tài)數(shù)據(jù)分析自動生成電子檔案，為預(yù)警預(yù)報重大水污染事故、監(jiān)管污染物排放、監(jiān)督總量控制制度落實等提供幫助。