國(guó)家海洋公園建設(shè)的制度經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)化

林婧

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350116）

引言

從2013 年黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制，2017 年9 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，到2017 年10月黨的十九大進(jìn)一步提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，2019 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的頂層設(shè)計(jì)正逐步完善。

其中，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)家公園定義為具有國(guó)家代表性的特定“陸域或海域”。實(shí)踐中，我國(guó)2015 年啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，10 處試點(diǎn)中沒(méi)有國(guó)家海洋公園。根據(jù)2019 年對(duì)我國(guó)履行《生物多樣性公約》狀況的評(píng)估結(jié)果，我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)面積百分比未達(dá)《生物多樣性公約》第十次締約方會(huì)議決定（CBD/ COP 10，2010）提出的10%的全球保護(hù)目標(biāo)[1]。而我國(guó)現(xiàn)有海洋類(lèi)自然保護(hù)地的體系較為混亂，雖形成了一定規(guī)模的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，但管理上仍存在諸多問(wèn)題，掣肘了我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)成效的進(jìn)一步提升。

2019 年聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（UNFCCC-COP 25）首次強(qiáng)調(diào)在氣候變化背景下確保海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)完整性的重要意義[2]。設(shè)立地域廣闊、覆蓋更完整生物鏈的國(guó)家海洋公園已成為不可忽視的國(guó)際趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)外都積累了一定制度經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)設(shè)立國(guó)家海洋公園，提升我國(guó)現(xiàn)有海洋類(lèi)自然保護(hù)地體系的科學(xué)性與有效性，彰顯最具國(guó)家代表性的海洋類(lèi)自然保護(hù)地，亦是水到渠成。

國(guó)外有關(guān)國(guó)家公園、海洋保護(hù)區(qū)等方面的研究成果非常豐富，但marine national park 一詞對(duì)應(yīng)我國(guó)側(cè)重游憩功能的海洋公園，真正對(duì)我國(guó)國(guó)家海洋公園建制具有借鑒意義的則是國(guó)外大尺度海洋保護(hù)區(qū)（Large-Scale Marine Protected Areas，LSMPA）選劃、管理的研究[3-5]。國(guó)內(nèi)研究多著力于對(duì)原有自然保護(hù)地體系的反思以及對(duì)新的國(guó)家公園體制的探索，對(duì)國(guó)家海洋公園的研究尤其是法學(xué)研究較為稀缺，僅有若干研究涉及國(guó)家海洋公園的概念、特征及建設(shè)意義[6]，國(guó)家海洋公園的選劃及功能分區(qū)[7,8]，設(shè)立我國(guó)海洋國(guó)家公園尤其是南海海洋國(guó)家公園的建議[9,10]等。還有2 份文獻(xiàn)綜述，分別是國(guó)外國(guó)家海洋公園研究進(jìn)展[11]以及我國(guó)國(guó)家海洋公園研究進(jìn)展[12]：前者梳理了國(guó)外國(guó)家海洋公園的影響、建設(shè)與管理等方面的研究，指出規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理方面的研究有待加強(qiáng)；后者梳理了國(guó)家海洋公園的概念，保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系，建設(shè)與管理等方面的研究，指出研究不夠深入且缺乏定量研究。除此之外，已有研究還隱含兩方面問(wèn)題：一是在2017 年之后新政策導(dǎo)向下，國(guó)家公園體制下的國(guó)家海洋公園（或謂之海洋類(lèi)國(guó)家公園）不同于原有保護(hù)區(qū)體制下的國(guó)家級(jí)海洋公園，不少研究對(duì)二者未作區(qū)分，也導(dǎo)致其所借鑒的外國(guó)體制經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的可適用性較弱；二是對(duì)國(guó)家公園體制與海洋類(lèi)自然保護(hù)地體系的銜接問(wèn)題研究不夠。

1 國(guó)家海洋公園建設(shè)的制度供給

雖然我國(guó)尚且沒(méi)有現(xiàn)行國(guó)家公園體制意義上的國(guó)家海洋公園，但是國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的制度安排構(gòu)成相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)供給，包括以《生物多樣性公約》體系為典型的國(guó)際環(huán)境法，以及我國(guó)海洋類(lèi)自然保護(hù)地建設(shè)的法治成果等。

1.1 國(guó)家海洋公園建設(shè)的國(guó)際規(guī)范支撐

國(guó)家海洋公園建設(shè)的國(guó)際規(guī)范支撐主要來(lái)自《生物多樣性公約》體系以及聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議中有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)（Marine Protected Areas，MPAs）建設(shè)的規(guī)定。

1992 年《生物多樣性公約》將“保護(hù)區(qū)”（protected area）定義為“為達(dá)到特定保護(hù)目標(biāo)而指定或?qū)嵭泄苤坪凸芾淼牡貐^(qū)”，該公約第8（a）條還規(guī)定，各締約國(guó)應(yīng)盡可能建立保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。《生物多樣性公約》從第二次締約方會(huì)議決定（CBD/COP 2，1995）開(kāi)始，歷次締約方大會(huì)決定均涉及“海洋和沿海生物多樣性”。在此基礎(chǔ)上，第七次締約方會(huì)議決定（CBD/COP 7，2004）確認(rèn)保護(hù)區(qū)可以在保護(hù)地、國(guó)家或區(qū)域系統(tǒng)和跨境保護(hù)區(qū)三個(gè)語(yǔ)境下被論述，并指出雖然海洋和沿海保護(hù)區(qū)的數(shù)目越來(lái)越多，但海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)作為保護(hù)區(qū)的比例仍嚴(yán)重不足，且多因管理（包括缺乏資源）、規(guī)模和所覆蓋的棲息地方面存在問(wèn)題，保護(hù)區(qū)的效果欠佳。就此，該決定提出詳細(xì)的保護(hù)區(qū)工作方案，要求在2008 年之前為保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的規(guī)劃、選址、建立、管理和治理，制定自愿性最低標(biāo)準(zhǔn)和最佳做法，并建議締約方將保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)估結(jié)果寫(xiě)入《生物多樣性公約》下的國(guó)家報(bào)告。自本次締約方會(huì)議開(kāi)始，幾乎歷次決定都設(shè)有“保護(hù)區(qū)”專(zhuān)章。第九次締約方會(huì)議決定（CBD/COP 9，2008）還確認(rèn)全球環(huán)境基金的承諾——“在可見(jiàn)的將來(lái)，保護(hù)區(qū)繼續(xù)是基金的優(yōu)先事項(xiàng)”。第十次締約方會(huì)議決定（CBD/COP 10，2010）呼吁各國(guó)規(guī)劃“具有重要生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域”（ecologically or biologically significant marine areas，EBSAs）。第十四次締約方會(huì)議決定（CBD/COP14，2018）采納了有關(guān)“保護(hù)區(qū)一體化”（protected area integration）的定義，將其界定為“保護(hù)區(qū)、生態(tài)廊道及周?chē)h(huán)境的設(shè)計(jì)和管理構(gòu)成連通性、功能性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”，同時(shí)指出保護(hù)區(qū)一體化進(jìn)展依然緩慢的現(xiàn)狀，呼吁“增加生境的連通性，減少陸地及海洋景觀規(guī)模上的生境破碎化”。

另外，從2002 年聯(lián)合國(guó)第57 屆會(huì)議開(kāi)始，幾乎歷次“海洋與海洋法”決議均督促各國(guó)遵照國(guó)際法、根據(jù)現(xiàn)有的最佳科學(xué)資料來(lái)建立海洋保護(hù)區(qū)，包括建立具有代表性的網(wǎng)絡(luò)。2006 年，《關(guān)于推動(dòng)執(zhí)行〈保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃〉的北京宣言》（Beijing Declaration on Furthering the implementation of the Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities）提 出，推動(dòng)對(duì)沿海地區(qū)、海洋和島嶼管理實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)辦法，包括大規(guī)模海洋生態(tài)系統(tǒng)辦法。

此外，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）制定的一系列指導(dǎo)性國(guó)際文件，包括諸多管理規(guī)范、自愿性標(biāo)準(zhǔn)等，是海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)國(guó)際規(guī)范的重要補(bǔ)充，對(duì)各國(guó)甚至跨國(guó)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃與管理水平的提高頗有助益，也有利于相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)際交流、合作與援助。

1.2 我國(guó)海洋類(lèi)自然保護(hù)地建設(shè)的法治進(jìn)展

1963 年設(shè)立的蛇島自然保護(hù)區(qū)，是我國(guó)第一個(gè)與海洋有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)，也是涉島自然保護(hù)區(qū)。1980年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)變更為遼寧蛇島老鐵山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，屬于野生動(dòng)物類(lèi)型而不是海洋類(lèi)自然保護(hù)區(qū)。大連市政府則于1997 年頒布《蛇島老鐵山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2019 年最新修正）。

1993 年，我國(guó)成為《生物多樣性公約》和《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》的締約國(guó)。自此，我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)進(jìn)入與國(guó)際接軌的穩(wěn)步發(fā)展軌道。1990 年建立的南麂列島國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)，成為我國(guó)入選聯(lián)合國(guó)教科文組織世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)成員（共34 個(gè)）中唯一的海洋類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)，并于2002 年被列為全球環(huán)境基金（GEF）“中國(guó)南部沿海生物多樣性管理國(guó)別項(xiàng)目”示范區(qū)之一。

1995 年，國(guó)家海洋局發(fā)布《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，將“海洋自然保護(hù)區(qū)”定義為受特殊保護(hù)和管理的“一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域”，并規(guī)定具有特殊保護(hù)價(jià)值的島嶼應(yīng)當(dāng)建立海洋自然保護(hù)區(qū)（第6 條）。

根據(jù)我國(guó)1998 年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《海洋自然保護(hù)區(qū)類(lèi)型與級(jí)別劃分原則》（GB/ T 17504—1998）第4 條與國(guó)家海洋局2010 年《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》第10 條規(guī)定，我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)分為海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)，其中，海洋自然保護(hù)區(qū)又分為三個(gè)類(lèi)別16 個(gè)類(lèi)型，而海洋特別保護(hù)區(qū)則分為海洋特殊地理?xiàng)l件保護(hù)區(qū)、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)、海洋公園和海洋資源保護(hù)區(qū)4 個(gè)種類(lèi)。

我國(guó)現(xiàn)有海洋類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)245 個(gè)（國(guó)家級(jí)108 個(gè)，地方級(jí)137 個(gè)），總面積51 791km2[13]；海洋特別保護(hù)區(qū)111 處，其中國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)71 處（含國(guó)家級(jí)海洋公園48 處）[14]，形成了一定規(guī)模的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

2017 年，《建立國(guó)家公園體制總體方案》將國(guó)家公園界定為“特定陸地或海洋區(qū)域”，相當(dāng)于認(rèn)可了國(guó)家海洋公園作為國(guó)家公園的形式之一。2019 年，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地新型分類(lèi)體系，將涉海自然保護(hù)地類(lèi)型定位為海洋公園，屬于自然公園的一種；而對(duì)于作為新型分類(lèi)體系主體的國(guó)家公園，其定義中的“特定海域”未予進(jìn)一步闡釋。

1.3 現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)家海洋公園制度設(shè)計(jì)的啟發(fā)

比較分析國(guó)際上和國(guó)內(nèi)的相關(guān)規(guī)范與制度，就我國(guó)國(guó)家海洋公園的制度建設(shè)，可以獲得以下幾點(diǎn)啟示：

首先，我國(guó)海洋類(lèi)自然保護(hù)地體系與國(guó)際上的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)具有可銜接性，對(duì)于國(guó)家海洋公園的定位屬于保護(hù)與利用相結(jié)合。我國(guó)在譯介2013 年版《IUCN 自然保護(hù)地管理分類(lèi)應(yīng)用指南》（Guidelines for applying protected area management categories）時(shí)，并未將英文protected areas 直譯為“保護(hù)區(qū)”，而是意譯為“保護(hù)地”。比照IUCN 的另一個(gè)概念“自然圣地”（Sacred Natural Sites，SNS），“地”對(duì)應(yīng)的本是site 一詞。我國(guó)采用的譯法匹配國(guó)家政策的最新提法，將自然保護(hù)地作為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)與自然公園的上位概念。是以，我國(guó)的自然保護(hù)地就相當(dāng)于國(guó)際上自然保護(hù)區(qū)的概念。加之我國(guó)是諸多國(guó)際環(huán)境條約的締約國(guó)，在海洋類(lèi)自然保護(hù)地建設(shè)方面應(yīng)盡可能采用國(guó)際通行的概念與標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)際發(fā)展方向保持一致。

其次，海洋類(lèi)自然保護(hù)地的類(lèi)型在不同國(guó)家或一國(guó)內(nèi)部都有很大差異，且名目繁多，國(guó)家海洋公園的具體運(yùn)作取決于它所設(shè)定的價(jià)值理念與技術(shù)路徑。海洋類(lèi)自然保護(hù)地的名稱(chēng)有海洋保護(hù)區(qū)、海洋荒野、（國(guó)家）海洋公園、海洋避難所、海洋管理區(qū)、生物圈保護(hù)區(qū)等等，不一而足。相同的名稱(chēng)在不同的國(guó)家也可能意味著不同的管理目標(biāo)與方式。IUCN 保護(hù)地分類(lèi)體系及其標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，正是為涵攝各國(guó)各異的國(guó)情所預(yù)留的包容性，主要目的在于傳遞科學(xué)規(guī)劃與分類(lèi)保護(hù)的理念而并非強(qiáng)制套用，IUCN 鼓勵(lì)各國(guó)對(duì)管理分類(lèi)的定義做出更詳細(xì)的闡述[15]。不過(guò)在因地制宜的前提下，國(guó)內(nèi)體制設(shè)計(jì)盡可能與指導(dǎo)性國(guó)際文件相契合，有利于獲得國(guó)際認(rèn)可與資金支持。

再次，國(guó)家海洋公園建設(shè)需要更加關(guān)注系統(tǒng)性、大尺度以及陸海統(tǒng)籌，將海洋類(lèi)自然保護(hù)地建設(shè)放在整個(gè)自然保護(hù)地體系中考量。地球乃是一個(gè)整體，地球上的各種環(huán)境要素是相互依存、牽制的[16]。是以，海洋類(lèi)自然保護(hù)地的建設(shè)不能脫離生態(tài)整體性（ecosystem holism）。與國(guó)外海洋類(lèi)自然保護(hù)地相比，我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量不少，單個(gè)及總體面積卻不大，現(xiàn)有海洋類(lèi)自然保護(hù)地體系的多種分類(lèi)雖然具有較強(qiáng)的針對(duì)性，但對(duì)于生物鏈的覆蓋可能不夠全面。即便如此，仍有學(xué)者質(zhì)疑設(shè)立大尺度海洋保護(hù)區(qū)的必要性，認(rèn)為其選劃多是政治權(quán)宜之計(jì)，科學(xué)論證不足，難以監(jiān)控和執(zhí)行，更難顧及當(dāng)?shù)乩?，影響漁業(yè)產(chǎn)出[17]。此外還可能存在的反對(duì)意見(jiàn)是，我國(guó)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)面積雖小，但數(shù)量不少，所形成的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)足以對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)。然而，從更為全面、動(dòng)態(tài)的角度考慮：一方面，較小的保護(hù)區(qū)難免無(wú)法兼顧多種類(lèi)生物的保護(hù)。正如我國(guó)西雙版納保護(hù)區(qū)亞洲象2020 年開(kāi)始的北遷現(xiàn)象所反映的，對(duì)于保護(hù)對(duì)象是鳥(niǎo)類(lèi)的保護(hù)區(qū)而言，森林越繁茂越好；而若保護(hù)對(duì)象同時(shí)涵蓋亞洲象的話(huà)，對(duì)森林保護(hù)力度越強(qiáng)，亞洲象食源地反而可能減少[18]。另一方面，隨著保護(hù)對(duì)象繁育狀況越來(lái)越好，其可能需要更大的活動(dòng)面積。誠(chéng)然，海洋類(lèi)自然保護(hù)地面積的大小并不與其保護(hù)的自然生態(tài)系統(tǒng)完整性絕對(duì)相關(guān)，但大多數(shù)情況下，大尺度的國(guó)家海洋公園能夠更好地容納生物多樣性。我國(guó)有的國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)的面積還小于省級(jí)，以致國(guó)務(wù)院2012 年《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020 年）》就要求擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)面積。

最后，國(guó)家海洋公園的制度安排不能完全照搬陸上自然保護(hù)地。一則，在海上難以設(shè)立固定邊界。二則，涉海相關(guān)權(quán)屬未必明確，如海濱型海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)，沿海社區(qū)可能對(duì)某些區(qū)域或資源享有所有權(quán)。三則，海洋保護(hù)區(qū)如若與專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)交叉重疊，可能受到1982 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）的規(guī)制，對(duì)國(guó)家管轄權(quán)的行使產(chǎn)生一定限制。四則，海上執(zhí)法與管理的難度相對(duì)陸地要大。

2 我國(guó)建設(shè)國(guó)家海洋公園的制度障礙

我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)地體系仍有許多地方無(wú)法容納國(guó)家海洋公園的建制。海洋類(lèi)自然保護(hù)地定位與國(guó)家公園不完全一致，自然保護(hù)地的管理體制交叉重疊、功能分區(qū)層層嵌套，都令國(guó)家海洋公園的規(guī)劃無(wú)從安放。

2.1 海洋類(lèi)自然保護(hù)地定位與國(guó)家公園不完全一致

國(guó)家海洋公園不同于海洋特別保護(hù)區(qū)類(lèi)別下的（國(guó)家級(jí)）海洋公園?！督?guó)家公園體制總體方案》將國(guó)家公園列為全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。簡(jiǎn)而言之，國(guó)家公園總體上禁止開(kāi)發(fā)，但不禁止合理、適當(dāng)?shù)脑∶裆a(chǎn)生活設(shè)施改造以及科教、旅游。對(duì)照我國(guó)國(guó)務(wù)院2010 年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園均被劃為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，但也不全然排斥符合規(guī)劃的旅游、種植和畜牧等活動(dòng)。2017 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》也指出，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。這多方面佐證了國(guó)家公園以保護(hù)為本、兼顧科教游憩功能的定位。

與此相對(duì)的，我國(guó)現(xiàn)有（海洋特別保護(hù)區(qū)類(lèi)別下）海洋公園建設(shè)存在強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)、忽視保護(hù)，重申報(bào)、輕管理等問(wèn)題[19]。實(shí)踐中立法目的之不達(dá)的部分原因在于立法與其配套文件之間存在矛盾。2017 年我國(guó)修正的《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定根據(jù)保護(hù)海洋生態(tài)的需要來(lái)選劃、建立海洋自然保護(hù)區(qū)（第21 條）或海洋特別保護(hù)區(qū)（第23 條）。這強(qiáng)調(diào)了設(shè)立海洋自然保護(hù)區(qū)的目的是“保護(hù)海洋生態(tài)”。然而無(wú)論是1997年舊版《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》（GB 17108—1997）對(duì)海洋功能區(qū)五類(lèi)四級(jí)的劃分，還是2006 年新國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》（GB/ T 17108—2006）中十類(lèi)二級(jí)的劃分，絕大部分類(lèi)別都是開(kāi)發(fā)利用類(lèi)，保護(hù)類(lèi)占比很少。換言之，海洋環(huán)境保護(hù)的技術(shù)文件并未切實(shí)貫徹立法目的。

因此，要設(shè)立國(guó)家公園體制意義上的國(guó)家海洋公園，就要實(shí)現(xiàn)偏林業(yè)特色的國(guó)家公園體制與海洋環(huán)境保護(hù)體制的兼容。除了強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、大尺度以及陸海統(tǒng)籌之外，還要能夠真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋公園的保護(hù)目標(biāo)。

2.2 自然保護(hù)地管理體制交叉重疊

截至2018 年6 月，我國(guó)共建有聯(lián)合國(guó)教科文組織世界生物圈保護(hù)區(qū)33 處，世界地質(zhì)公園37 處，世界遺產(chǎn)52 處；我國(guó)10 處國(guó)家公園試點(diǎn)中有6 處在空間上與國(guó)際保護(hù)地交互重疊，大熊貓、神農(nóng)架、武夷山、長(zhǎng)城國(guó)家公園試點(diǎn)還分別與多個(gè)國(guó)際保護(hù)地重疊[20]。我國(guó)還有49 個(gè)國(guó)家級(jí)海洋公園，其中3 個(gè)為國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)加掛國(guó)家級(jí)海洋公園牌子。更有甚者，存在一個(gè)保護(hù)地掛多個(gè)類(lèi)型保護(hù)地牌子的情形，比如可可西里，既是世界遺產(chǎn)地，又是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，同時(shí)還屬于三江源國(guó)家公園。這種情形下，不僅保護(hù)地面積可能重復(fù)統(tǒng)計(jì)，管理上也是治絲益棼。

同一個(gè)自然保護(hù)地類(lèi)型，多個(gè)部門(mén)根據(jù)環(huán)境要素分別加以管理，是我國(guó)之前自然保護(hù)地多頭治理的根源[21]。當(dāng)海洋類(lèi)自然保護(hù)地涵蓋陸地的時(shí)候，便可能涉及海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃、全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、港口規(guī)劃等空間規(guī)劃。即使在“大部制”之下，也還是會(huì)出現(xiàn)自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通部之間以及部門(mén)內(nèi)部各司局之間的事權(quán)交錯(cuò)。例如，我國(guó)的世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)工作，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)，改革后相關(guān)工作理當(dāng)劃歸國(guó)家林業(yè)和草原局，但其具體職能尚未明確。由此衍生出的各類(lèi)自然保護(hù)地管理邊界不清、權(quán)責(zé)不明、執(zhí)行分散等問(wèn)題仍無(wú)法消除。而法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)范性文件以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的繁雜，更加劇了規(guī)范理解與執(zhí)行的困難。在這樣的自然保護(hù)地管理體制上疊加國(guó)家海洋公園建制，其前提是進(jìn)一步統(tǒng)合原有的管理體系。

2.3 自然保護(hù)地功能分區(qū)層層嵌套

不同類(lèi)型的自然保護(hù)地，其功能分區(qū)也不盡相同，國(guó)家公園、海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)等均有各自的功能分區(qū)類(lèi)型及標(biāo)準(zhǔn)。

林業(yè)特色的功能分區(qū)方面，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》不再使用核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)的原管控分區(qū)方式，而是改用“核心保護(hù)區(qū)”“一般控制區(qū)”的表達(dá)?，F(xiàn)行國(guó)家公園試點(diǎn)體制中，由于暫無(wú)上位法作為依據(jù)，功能分區(qū)并不統(tǒng)一，有分核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)“兩區(qū)”的，有分核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)“三區(qū)”的，其余多為“四區(qū)”，但不同國(guó)家公園試點(diǎn)的“四區(qū)”名目不一。至于是否需要設(shè)置一級(jí)分區(qū)、二級(jí)分區(qū)，尚有待探討。

海洋類(lèi)功能區(qū)劃方面，《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》提出核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)3 類(lèi)功能區(qū)劃分（第13 條），《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》劃分重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)、適度利用區(qū)和預(yù)留區(qū)4 類(lèi)功能區(qū)（第31 條），雖然簡(jiǎn)潔明了，但靈活性不夠。

另有《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020 年）》，將海洋功能區(qū)分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、旅游休閑娛樂(lè)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、保留區(qū)等8 個(gè)一級(jí)類(lèi)以及風(fēng)景旅游區(qū)、海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)等22 個(gè)二級(jí)類(lèi)，并提出相應(yīng)的環(huán)保要求。2015 年《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》則一方面從橫向上將海洋空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)4 類(lèi)區(qū)域，限制開(kāi)發(fā)區(qū)包括海洋特別保護(hù)區(qū)、海島及其周邊海域，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域包括各級(jí)各類(lèi)海洋自然保護(hù)區(qū)；另一方面從縱向上將原先的四級(jí)區(qū)劃簡(jiǎn)化為三級(jí)（市、縣合并為一級(jí)），一定程度上減少事權(quán)交錯(cuò)，但整體的分區(qū)分級(jí)仍比較復(fù)雜。

可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)地功能分區(qū)呈現(xiàn)層層嵌套的狀態(tài)，各個(gè)功能分區(qū)之間并非涇渭分明。尤其海洋類(lèi)功能區(qū)劃，區(qū)界的標(biāo)識(shí)更加困難，一般管理者和大眾都不易對(duì)其加以準(zhǔn)確界分。

3 建設(shè)我國(guó)國(guó)家海洋公園的制度優(yōu)化

建設(shè)我國(guó)國(guó)家海洋公園需要在國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)地體系的運(yùn)作加以改造與升級(jí)，明確國(guó)家海洋公園的國(guó)家公園屬性，調(diào)整國(guó)家公園的監(jiān)管主體，統(tǒng)籌陸海不同的功能分區(qū)，以提升國(guó)家公園體制與海洋環(huán)境保護(hù)體制的兼容性。

3.1 明確國(guó)家海洋公園的國(guó)家公園屬性

國(guó)家海洋公園屬于國(guó)家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)是其最主要目的，不同于原有體制下的（國(guó)家級(jí)）海洋公園。但現(xiàn)有的國(guó)家公園體制要容納國(guó)家海洋公園，還需要改造與升級(jí)。

根據(jù)《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》，設(shè)立海洋特別保護(hù)區(qū)的目的是保護(hù)和恢復(fù)海洋生態(tài)，維護(hù)海洋權(quán)益，利用海洋資源（第4 條），海洋公園作為海洋特別保護(hù)區(qū)的類(lèi)型之一（第10 條），允許與海洋公園保護(hù)目標(biāo)一致的參觀、旅游項(xiàng)目（第41 條）。對(duì)比2015年《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》對(duì)海洋特別保護(hù)區(qū)與海洋自然保護(hù)區(qū)的不同規(guī)劃，可以更加明確二者的不同：海洋特別保護(hù)區(qū)屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，可適度發(fā)展?jié)O業(yè)和旅游業(yè)；海洋自然保護(hù)區(qū)則屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，其核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)不得開(kāi)展任何與保護(hù)無(wú)關(guān)的工程建設(shè)活動(dòng)。可見(jiàn)，海洋特別保護(hù)區(qū)類(lèi)別下海洋公園的資源屬性較之生態(tài)屬性更為明顯。海洋自然保護(hù)區(qū)所允許的開(kāi)發(fā)，最終目的仍是保護(hù)海洋生態(tài)，實(shí)行“隔離式”的“保存”（reserve）管理措施[22]；海洋特別保護(hù)區(qū)則偏重資源開(kāi)發(fā)與可持續(xù)利用，區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)是為了更好地開(kāi)發(fā)。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)家海洋公園屬于國(guó)家公園建制，其建設(shè)路徑是以國(guó)家公園體制為基礎(chǔ)，疊加海洋自然保護(hù)區(qū)的一些管理機(jī)制。雖然《建立國(guó)家公園體制總體方案》指示對(duì)國(guó)家公園實(shí)行“最嚴(yán)格”保護(hù)，卻不應(yīng)被理解為百分百的保護(hù)——非但難以實(shí)施或持續(xù)，甚至可能產(chǎn)生“月滿(mǎn)則虧”的反效果，不過(guò)以保護(hù)為重仍是中心思想。基于國(guó)家公園功能分區(qū)的基本設(shè)計(jì)，諸如開(kāi)礦、伐木等剝削性開(kāi)發(fā)方式已受到或?qū)?huì)受到嚴(yán)格規(guī)制，“保護(hù)優(yōu)先”理念所要解決的核心沖突將從“剝削性資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)”之間的沖突轉(zhuǎn)化為“自然保育和休閑使用”之間的沖突[23]。故而，國(guó)家海洋公園建設(shè)的定位是“寓保于用”的保育（conservation），以生態(tài)保護(hù)為主要目標(biāo)，兼顧當(dāng)?shù)鼐用裆畹母纳埔约叭窆嫘?，兼容科研、科普和游覽等多種功能，也符合《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中“與國(guó)際自然保護(hù)體系對(duì)接”的要求。當(dāng)然，國(guó)家海洋公園所承載的游憩功能當(dāng)是極為克制與審慎的，是公益性而非純粹營(yíng)利性的，這決定了其運(yùn)作更接近于升級(jí)版的海洋自然保護(hù)區(qū)，而非原有體制下的（國(guó)家級(jí)）海洋公園。

3.2 調(diào)整國(guó)家公園的監(jiān)管主體

為解決多頭管理的碎片化問(wèn)題，《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理職責(zé)。據(jù)此，我國(guó)將國(guó)家公園管理局牌子加掛在國(guó)家林業(yè)和草原局，負(fù)責(zé)國(guó)家公園的保護(hù)和利用事務(wù)，國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作的職責(zé)也從國(guó)家發(fā)展改革委整體移交國(guó)家公園管理局，統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理和國(guó)土空間用途管制這兩項(xiàng)權(quán)利。但很顯然，國(guó)家海洋公園的管理難以由目前的國(guó)家公園管理局也就是國(guó)家林業(yè)和草原局進(jìn)行。

目前，我國(guó)有權(quán)對(duì)海洋類(lèi)自然保護(hù)地實(shí)施管理的機(jī)構(gòu)有海洋、林業(yè)、漁業(yè)、自然資源等多個(gè)部門(mén)。設(shè)立國(guó)家海洋公園后，則需要考慮將原國(guó)家海洋局等部門(mén)的管理力量吸納進(jìn)國(guó)家林業(yè)和草原局，成立多元主體參與的國(guó)家公園管理委員會(huì)，而非僅由國(guó)家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)國(guó)家公園管理事務(wù)。

此外，還需要將國(guó)家海洋公園的管理職責(zé)與監(jiān)督職責(zé)分開(kāi)，既然由自然資源部統(tǒng)一行使國(guó)家公園的管理職責(zé)，那么監(jiān)督職能便賦予生態(tài)環(huán)境部，避免國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)既是保護(hù)者又是經(jīng)營(yíng)者，既是管理者又是被管理者的局面。

不僅如此，自然保護(hù)地主管機(jī)構(gòu)的對(duì)外交流職能也亟待調(diào)整。由于我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的英文譯名為“National Park of China”，與國(guó)外的國(guó)家公園相對(duì)應(yīng)，因而我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是美國(guó)國(guó)家公園管理局等外國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的對(duì)口單位。新的國(guó)家公園體制建立后，相應(yīng)的外事部門(mén)需要隨之變化。

3.3 統(tǒng)籌陸海不同的功能分區(qū)

2019 年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出對(duì)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地、重要海域和海島等實(shí)行特殊保護(hù)制度，統(tǒng)合海岸帶、自然保護(hù)地等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃?！督?guó)家公園體制總體方案》則強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類(lèi)型。這牽涉到多類(lèi)自然保護(hù)地以及陸地、海洋多項(xiàng)功能區(qū)劃的整合與調(diào)適，需要找準(zhǔn)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)、生活以及生態(tài)定位。

國(guó)土空間用海分類(lèi)規(guī)劃已經(jīng)做了一些海陸統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的嘗試。我國(guó)自然資源部2020 年11 月試行《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南》，設(shè)定用地用海三級(jí)分類(lèi)體系——24 種一級(jí)類(lèi)、106 種二級(jí)類(lèi)及39 種三級(jí)類(lèi)，將無(wú)居民海島與其他海域同等進(jìn)行用海規(guī)劃，自然保護(hù)地（僅指陸域保護(hù)地）為“特殊用地”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“用海分類(lèi)不影響現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于海島保護(hù)的相關(guān)規(guī)定”。易言之，該指南從自然資源的角度，將有居民海島與無(wú)居民海島分別處理，對(duì)后者視同海域加以管理。

國(guó)家海洋公園的功能分區(qū)設(shè)計(jì)需要對(duì)比、融合國(guó)家公園偏林業(yè)特色的分區(qū)方式以及海洋類(lèi)功能區(qū)的分區(qū)方式，核心保育區(qū)或者說(shuō)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)也并非越大越好。首先要考慮生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，其次考慮生態(tài)保護(hù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治利益以及自然價(jià)值之間的平衡結(jié)果，需要結(jié)合政治決策與專(zhuān)家判斷[24]。除了改進(jìn)原有分區(qū)分級(jí)模式外，可考慮另設(shè)若干保護(hù)點(diǎn)或保護(hù)小區(qū)，以增加功能分區(qū)的機(jī)動(dòng)性?？偠灾?，統(tǒng)籌陸海不同的功能分區(qū)要充分考慮執(zhí)法成本，包容除生態(tài)保護(hù)以外的社會(huì)需求，并顧及相鄰功能區(qū)之間的關(guān)聯(lián)性、銜接性。

4 結(jié)論

建設(shè)我國(guó)國(guó)家海洋公園，目的是更全面地保護(hù)海洋生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)。2021 年10 月，《生物多樣性公約》締約方大會(huì)在云南昆明召開(kāi)第十五次會(huì)議（CBD/ COP 15），討論《2011—2020 年生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃》的后續(xù)行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十四次會(huì)議決定（CBD/ COP 14，2018）之《生物多樣性保護(hù)2050 年全球愿景》（Scenarios for the 2050 Vision for Biodiversity），對(duì)海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)和管理是其中的重要目標(biāo)。會(huì)議開(kāi)啟了我國(guó)引領(lǐng)全球自然保護(hù)地建設(shè)、為世界貢獻(xiàn)“中國(guó)樣本”、構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的新篇章。

但我國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系尚未理順，影響了國(guó)家海洋公園的建制，也削弱了我國(guó)自然保護(hù)地體系的完備性，不利于我國(guó)生態(tài)法治經(jīng)驗(yàn)的對(duì)外輸出。因此，有必要優(yōu)化現(xiàn)有保護(hù)框架，著手將國(guó)家海洋公園納入自然保護(hù)地體系。其間，盡可能與國(guó)際規(guī)范相契合，有利于獲得國(guó)際認(rèn)可與資金支持。