國際制度競爭、利益分配與國際秩序轉型

【關鍵詞】??國際制度競爭??利益分配??權力轉移??國際秩序轉型

【作者簡介】??魏冰，清華大學國際關系學系博士研究生（北京郵編：100084）

【中圖分類號】?D81???????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）02-0036-23

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202202003

中美之間的權力轉移誘發(fā)了當前的國際秩序轉型，2010年以來兩國不斷加劇的戰(zhàn)略競爭則使轉型進程面臨更嚴重的不確定性。國際秩序最終將如何實現轉型，已成為學界和政策界討論的熱點問題。

傳統(tǒng)的現實主義理論普遍認為，崛起國與守成國之間的權力轉移將導致雙方敵對，并最終通過暴力方式決定國際秩序的轉型與變遷。?一些學者由此判斷中美將重蹈“冷戰(zhàn)”覆轍，甚至爆發(fā)戰(zhàn)爭。?但從歷史上看，由權力轉移引起的國際秩序轉型除了通過暴力方式實現外，也存在以英美之間霸權過渡為典型的和平方式，這表明權力轉移本身無法決定國際秩序轉型的具體方式。此外，核威懾以及經濟相互依賴等條件的存在推動當前的國際體系進入“大國無戰(zhàn)爭”時代，?大國間的戰(zhàn)爭也變得越來越不可能。另一些學者關注當下國際秩序的制度基礎，他們從制度主義理論的視角出發(fā)，認為制度競爭已經成為塑造國際秩序走向的核心力量，并為國際秩序轉型提供了一種更加和平的方式。

然而，國際制度競爭的既有研究更多關注國家的制度戰(zhàn)略，特別是建立新制度和改革舊制度的行為邏輯，?雖然也有研究探討了制度競爭與秩序轉型的關系，?但并未揭示其中的具體路徑。

本文的關注對象是崛起國與守成國之間的國際制度競爭如何推動國際秩序轉型。權力轉移是國際秩序轉型的起點，利益分配調整則是決定國際秩序轉型的核心因素，國際制度競爭通過推動利益分配調整而重塑國際秩序。在崛起國與守成國權力轉移的背景下，崛起國要求調整現有利益分配格局以匹配其不斷增長的國家實力，守成國則試圖維持既得利益，雙方圍繞利益調整的博弈決定了國際秩序轉型的具體路徑。利益分配以物質利益和規(guī)則主導權作為具體表現，崛起國與守成國對于利益分配的競爭集中反映在這兩個領域。冷戰(zhàn)結束后，國際制度成為大國競爭的主要平臺，雙方通過國際制度競爭調整利益分配格局，進而推動國際秩序轉型。

以下將分三個部分展開論述。首先，從國際秩序的概念入手，分析利益分配調整在國際秩序轉型中的關鍵作用。其次，提出本文的理論框架，分析國際制度競爭重塑國際秩序的具體路徑。再次，對當下的中美制度競爭進行案例分析。結束語部分將對本文的研究意義進行簡要概括。

理解國際秩序轉型需要以清晰的概念界定為前提。作為國際關系學科中重要但又模糊的概念之一，學界對國際秩序的定義尚未達成共識，而是圍繞各自的研究進行界定。總體上，既有定義可以區(qū)分為兩類。

第一類采用自上而下的方式，從結構性的角度進行有關界定。赫德利·布爾（Hedley?Bull）的定義最為經典，他將國際秩序界定為國際行為的格局或布局，認為它追求國家社會基本、主要或普遍的目標。?這一定義將國際秩序視為一種靜態(tài)的價值追求，更多關注了國際秩序的規(guī)范層面，而忽略了行為體與秩序間的互動。江憶恩（Alastair?Iain?Johnston）則從操作化的角度將國際秩序區(qū)分為八個不同議題領域的次秩序，?這種界定方式有助于分析行為體與秩序間的互動，但是難以判斷作為整體的秩序轉型。結構性的角度脫離了行為體來界定國際秩序，雖然突顯了國際秩序的獨立性，但國際秩序轉型從根本上說是由行為體推動的，因此這種界定方式對于分析國際秩序轉型的過程價值有限。

第二類采用自下而上的方式，從成員互動的角度進行界定。亨利·基辛格（Henry?Kissinger）認為，秩序是“一套明確規(guī)定了允許采取行動的界限且被各國接受的規(guī)則，以及規(guī)則受到破壞時強制各方自我克制的一種均勢”，國際秩序即將這套理念應用到足以影響全球均勢的地區(qū)。?閻學通將國際秩序界定為“國際體系中的國家依據國際規(guī)范采取非暴力方式處理沖突的狀態(tài)”，并識別了判斷和規(guī)范正義性的主導價值觀、國際規(guī)范、維護規(guī)范的制度安排三個構成要素。?賀凱和馮惠云整合了三大理論的核心要素，將國際秩序定義為“主權國家之間的一套規(guī)范性和制度性安排，對主權國家在以權力為基礎的國際體系中彼此互動加以管理”，并區(qū)分了規(guī)范、權力、規(guī)則三個層次和安全、政治、經濟三個領域。?這種界定方式以國家間互動為核心，抓住了國際秩序轉型的基礎動力，但以上定義也存在一些問題。盡管它們同時反映了國際秩序的物質性和規(guī)范性特征，并涵蓋了影響行為體與秩序互動的主要因素，但沒有將行為體的主觀需求考慮在內。從行為體與國際秩序的關系來看，國家在國際秩序中的首要關注是其自身利益，?國際秩序的穩(wěn)定性直接取決于主要行為體是否對其既得利益表示滿意。如果主要行為體均對各自的利益布局表示滿意，則各方改變現狀的動機將大為下降，彼此之間的沖突與競爭將相對緩和，國際秩序也將趨于穩(wěn)定，反之則會出現動蕩。因此，對于國際秩序的界定應將國家的利益考量包含在內。

基于上述原因，本文對國際秩序的概念使用如下定義：國際關系行為主體在特定權力對比基礎上圍繞彼此的利益分配達成或明確或暗含的共識，并由此形成一套約束和規(guī)范各自行為及彼此關系的安排。

根據這一定義，利益分配是國際秩序的核心維度，權力對比決定了行為體在國際秩序中利益分配的基本狀況和需求，國際規(guī)范則通過約束行為體的行為來維持利益格局的相對穩(wěn)定。

國際秩序中的國家利益主要分布在安全、福利和威望三個領域。在安全領域，大國之間的利益分配表現為領土面積、軍備類型及數量、調解爭端與沖突的角色等方面。這些要素構成了國家在本國領土及周邊范圍內進行自我防御的力量，以及管控可能威脅本國安全的國際沖突的能力。福利領域的利益分配包括國際分工中的地位、國際貿易規(guī)則制定權以及國際經濟治理架構中的權力和角色等。這些要素決定了一國國內經濟發(fā)展的基本框架和布局，間接決定了國家的平均福利水平。在威望領域，利益分配主要包括外交承認、大國地位、聯合國安理會常任理事國資格等。這些要素反映了國家在國際體系中的政治角色，而政治角色將影響國家在其他領域的利益。

在無政府的國際體系中，利益分配的確立與調整通常是由大國主導的。歷史上的秘密外交反映出小國對于利益調整的無力，大國甚至可以在不知會小國的情況下，將其作為籌碼進行利益交換。隨著國際政治的不斷演進，小國在大國競爭中的作用越來越重要。大國既需要小國為其提供部分戰(zhàn)略資源，也需要借助小國的支持穩(wěn)固其政治地位。盡管如此，利益分配的調整過程仍然以大國間的討價還價為主導而展開，只是其間會考慮小國的利益。利益分配作為國際秩序的核心維度主要表現在三個方面。

第一，利益是國家戰(zhàn)略行為的出發(fā)點，而國家間的戰(zhàn)略互動會影響國際秩序的形態(tài)。國家戰(zhàn)略的制定以自身利益作為出發(fā)點，從具體流程來看，首先是確定戰(zhàn)略目標，即國家利益的表現形式，國家具體的戰(zhàn)略行為都是圍繞國家利益而展開的;其次是制訂實現目標的策略，即如何整合國家的各方面資源以實現其戰(zhàn)略目標，在這一過程中需要著重考慮已經識別或有待識別的威脅國家利益的因素;最后是戰(zhàn)略實施以及結合具體實施情況而進行戰(zhàn)略調整的階段。?由此可見，國家利益是戰(zhàn)略制定和實施的中心，因此國家之間的戰(zhàn)略互動客觀上反映了雙方在利益分配上的競爭，這種競爭是塑造國際秩序的重要力量。

第二，利益分配是影響國際秩序穩(wěn)定性的最直接因素。從理論上看，許多研究表明，領土、地位、安全等利益要素是引發(fā)國家間戰(zhàn)爭最為重要的因素，當一國對這些利益的分配感到不滿時，更容易采取暴力的手段對其進行調整，由此導致國際秩序動蕩。?近期關于“修正主義”的研究也表明，國家對利益現狀的滿意度會影響其維護或修正國際秩序的選擇。?從歷史上看，早在19世紀，帝國主義國家之間就在爭奪海外殖民地的問題上爆發(fā)過多次戰(zhàn)爭，這些國家對利益分配的態(tài)度直接導致了當時國際秩序的變革。

第三，權力轉移通過作用于利益分配格局而影響國際秩序。權力限定了國家在國際秩序中的利益基礎，權力轉移會引起不同國家在國際秩序中的角色定位與追求目標的調整，特別是崛起國會試圖拓展其利益形式和范圍，以匹配其權力的增長。例如，二戰(zhàn)后的日本和德國在經濟實現快速增長之后，轉而追求聯合國安理會常任理事國的政治地位。但權力結構與利益分配格局并非同步變化，而是動態(tài)匹配的過程，這一過程會受到崛起國與守成國博弈的影響，而兩者的匹配情況會對國際秩序產生重要影響。?羅伯特·鮑威爾（Robert?Powell）的研究表明，如果利益分配能夠反映出權力對比，那么國際體系將會維持穩(wěn)定;反之，戰(zhàn)爭爆發(fā)的可能性將會大幅提升。?事實上“權力轉移理論”也蘊含了這一論點，強調崛起國實力增長后對既有國際秩序的不滿在一定程度上就是因為崛起國認為其在利益格局中的份額與自身實力不符。?薩姆·貝爾（Sam?R.?Bell）的研究聚焦于領土爭端，認為在較弱一方控制爭議領土的前提下，另一方實力的增長將提升沖突的可能性。?關于國際地位的相關研究也證明權力與地位的錯位對戰(zhàn)爭具有明顯的影響，特別是當權力明顯提升但地位固化的情況下，崛起國更可能采取激進的行動。

由此可見，國際秩序轉型的基本路徑包括兩個環(huán)節(jié)，一是權力轉移引發(fā)主要國家調整利益分配的需求，二是崛起國與守成國就調整利益分配展開的博弈決定國際秩序轉型的路徑。以下將討論雙方如何就利益調整展開博弈。

利益分配的調整大體上有暴力方式與和平方式兩種路徑，在不同的時空背景下，利益調整的方式會隨競爭焦點的變化而發(fā)生變化。二戰(zhàn)以前，大國之間主要圍繞領土安排展開競爭，戰(zhàn)爭是這一時期調整利益分配的主要方式。冷戰(zhàn)期間，核武器的出現大大提高了戰(zhàn)爭的成本，美、蘇兩個超級大國轉而依靠意識形態(tài)擴張和改變政權性質來爭奪勢力范圍，競爭的烈度仍然維持在較高的水平上。冷戰(zhàn)結束后，各領域的國際制度蓬勃發(fā)展，基于以下原因，主要大國利用國際制度展開的競爭與協調成為利益調整的主要方式。

第一，國際制度存在于國際事務的各個議題領域，國際制度本身就是利益分配的一部分。以實體化程度最高的國際組織為例，根據國際協會聯盟（Union?of?International?Associations）的統(tǒng)計，截至目前，全球共有約7.4萬個國際組織，并且預期每年仍將增加約1?200個國際組織。?從內容上看，國際制度基本覆蓋了人類活動的所有領域，并且每個領域中都存在大量國際制度。如經濟領域的國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、區(qū)域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）等，政治領域的聯合國（UN）、歐盟（EU）、東盟（ASEAN）等。這些全球和區(qū)域層次的國際制度共同協調和推進國際事務的處理與應對。鑒于功能領域越來越依靠國際制度進行治理，參與國際制度能夠為本國在議價過程中占據一席之地，進而將本國的訴求補充到利益調整的進程中，以擴大本國的利益份額。

第二，國際制度具有公益性和私利性的雙重屬性，?公益性能使國家通過開展制度競爭獲得其他國家的政治支持，私利性則確保制度競爭服務于本國利益，從而推動利益分配朝著對自身有利的方向調整。根據新自由制度主義的理解，國際制度自建立后便能獨立于國家而發(fā)揮作用，通過共享信息、降低交易成本和減少不確定性來有效促進國家間合作，?從而為所有成員帶來具體的利益，這反映了國際制度的公益屬性。作為一種公共產品，國際制度的建立離不開主導國的支持，其運行的主要成本也由主導國承擔，這為主導國在其他問題上爭取成員國的支持提供了議價籌碼。因此，一國可以通過國際制度競爭吸引更多國家的政治支持，擴大其調整既有利益分配的合法性基礎，以排除后續(xù)行動中的部分障礙。與此同時，主導國對國際制度的貢獻也使后者具有了私利屬性?；鶜W漢也認為，國家投資創(chuàng)建國際制度的動機就是獲取額外的利益。?主導國以大量資源投入換取制度主導權，從而可以將國際制度轉變?yōu)樗接械膽?zhàn)略工具，使這一工具服務于其自身利益，進而通過制度競爭擴展利益。

第三，國際制度的建立以成員國間的共識為基礎，以國際制度為平臺開展的行動更具合法性，因而更能將利益調整合法化。按照伊恩·赫德（Ian?Hurd）的理解，制度的合法性主要有有利結果、公平以及正確的程序三類來源。?這種類型化同樣適用于國家行為，但如果聚焦到國家競爭來看，有利結果路徑和公平路徑既無法為競爭過程提供合法性，也無法為競爭結果提供合法性。因為競爭雙方的目標都是壓制對手，并為自己爭取相對更好的結果，其行為過程顯然不符合公平路徑，而競爭結果的合法性則取決于何者最終勝利。從這個意義上看，國家競爭行為的合法性只能訴諸程序合法性，即基于既定程序規(guī)則的競爭過程和以合法方式確立下來的競爭結果。

利益分配格局的調整通常以大國間的競爭和協商為基礎，每個國家都希望最終結果對本國有利，并且為了防止失敗方報復，勝利方往往會爭取國際社會對調整結果的認同，通過這種方式為其提供合法性基礎，并對失敗方的報復行為施加聲譽成本，從而對其產生威懾效果。國際制度為利益調整的競爭過程和結果提供了合法性來源。首先，國際制度的創(chuàng)立及實施過程都有眾多國家的參與，其程序規(guī)則的確定得到了參與國家的認可，并通過國內法定程序得到了確認，?這就保證以國際制度為平臺開展的行動具有過程的合法性。其次，國際制度自身的合法性也使通過國際制度競爭確立的利益調整結果更能被普遍承認。基于此，國際制度競爭引發(fā)的利益調整相比其他形式具有更堅實的合法性基礎。

第四，當下美國主導的國際秩序建立在國際制度的基礎上，利益調整不得不通過國際制度進行。約瑟夫·奈（Joseph?S.?Nye）曾指出，20世紀美國對于國際秩序的統(tǒng)治有賴于其文化觀念的普適性以及對國際規(guī)則的主導。?美國通過建立一套圍繞其國家利益運行的國際規(guī)則體系，并將這一體系投射到國家交往的過程中，進而在國際利益格局中確立了明顯的優(yōu)勢地位，也因此得以長期維持其全球霸主地位，美國主導了二戰(zhàn)后國際經濟規(guī)則和政治規(guī)則的制定過程。國際制度作為國際規(guī)則的外化及執(zhí)行機構，?在當下這個基于規(guī)則的世界中顯得愈加重要，掌握國際制度的主導權就意味著掌握了相關議題領域規(guī)則的主導權，進而有助于實現對自我利益的追求。在綜合實力仍然存在巨大差距的背景下，以中國為代表的新興國家要推動利益分配的調整，就不得不在國際制度體系中與美國進行博弈。事實上，新興國家已經意識到這一點，并積極通過既有國際制度的改革以及建立競爭性制度等手段推動利益調整。

基于上述原因，國際制度競爭可以被視為當前利益分配調整的主要方式，以下將揭示制度競爭導致利益調整的具體路徑。

國際制度競爭是推動利益調整的主要方式，而利益分配如何調整取決于崛起國與守成國采取的競爭策略。與此同時，制度競爭對利益分配的影響也并非全局性的，而是通過改變利益分配的具體要素來產生“系統(tǒng)效應”。

從崛起國與守成國的互動進程來看，崛起國是發(fā)起挑戰(zhàn)的一方，正是崛起國實力的增長引發(fā)了與守成國間的所謂安全困境，進而誘發(fā)了雙方的戰(zhàn)略競爭。當然，崛起國的本意可能只是為了實現自我發(fā)展，而非有意對抗守成國，但在無政府的國際體系中，其所造成的結果并不受意圖的影響。就這點而言，對于崛起國與守成國間制度競爭的分析應當將重點放在崛起國的制度策略上，因為崛起國是尋求改變利益分配的主動方，守成國的策略更多是為了應對崛起國的挑戰(zhàn)而制定出來的。雖然守成國也可能因為制度紅利的下降而存在改變國際制度體系現狀的需求，?但在不考慮與崛起國競爭的情況下，守成國的制度策略不會對制度體系的整體架構產生明顯的影響。

分析崛起國的國際制度競爭策略可以從兩個方面展開。一是制度策略與國際制度體系的關系。希瑟·麥克基本（Heather?Elko?McKibben）在考察國家的談判策略時提出了一種類型化的方式，她從談判策略與談判規(guī)則的關系入手，將國家的談判策略區(qū)分為了兩類：一類是遵從現有規(guī)則的策略（rule-compliant?strategies），如否決威脅、讓步等;另一類是改變現有規(guī)則的策略（rule-changing?strategies），如武力威脅、議題聯系等。?這種類型化方式為理解崛起國的制度策略提供了有益的幫助。單個國際制度本身以有形或無形的個體形式存在，但當國際秩序存在一個主導國時，國際秩序中的主要制度都將圍繞主導國的利益與理念建立，由此形成以主導國為核心的作為整體的國際制度體系。以此為基礎，崛起國既可以選擇在現有制度體系的框架內展開與守成國的競爭，也可以通過改變制度體系的部分內容展開競爭。現有制度體系框架內的競爭相對而言更加溫和，因為崛起國選擇制度策略的前提是認同守成國的主導地位，而作為主導國的守成國也有更豐富的手段進行反制。崛起國試圖改變現有制度體系的策略將遭到守成國更加強烈的反對，雙方由此展開的競爭也會更加激烈。二是制度競爭的具體策略類型。關于崛起國的制度競爭策略，既有研究主要提出了改革既有制度和創(chuàng)建新制度兩種。改革既有制度大體上可以被視為現有制度體系框架內的策略，但創(chuàng)建新制度的策略與現有制度體系的關系存在變化的可能，尤其需要考慮新制度與守成國的關系。本文在已有分類的基礎上進一步區(qū)分了崛起國改革既有制度、創(chuàng)建新的包容守成國的制度、創(chuàng)建新的排斥守成國的制度這三種制度競爭策略。三種策略均反映了崛起國對現有國際制度體系的不滿，但所產生的后果存在明顯差異。

第一，改革既有制度。這種策略雖然會對不同國家在制度體系中的角色和地位產生影響，尤其是崛起國在制度中的話語權會得到一定的提升，但在守成國仍然掌握制度體系主導權的情況下，這種策略無法沖擊制度體系的整體架構，因而屬于現有制度體系框架內的競爭策略。崛起國對具體制度的改革訴求往往源于其在制度中的地位無法與自身實力相匹配，如日本和中國在實現經濟崛起后要求提升在IMF和世界銀行中的投票權。然而，考慮到國際制度是在守成國的主導下創(chuàng)建的，?這就為崛起國的改革設定了上限，即任何改革方案獲得通過的前提是不能削弱守成國的主導地位。為了安撫崛起國，守成國可能通過讓渡部分權益來滿足崛起國的改革訴求，避免其對既有體系的偏好發(fā)生改變。一般來說，崛起國對制度運行的重要性越強，守成國讓渡的權益相對而言就會越多。?但是，如果崛起國的改革方案可能引起制度主導權的轉讓，那么守成國必定會予以否決。因為主導權轉移所帶來的損失是守成國不可接受的，尤其是當轉移發(fā)生在一些對國際秩序具有關鍵作用的制度時。徐進對崛起國改革不同類型國際制度的動力有進一步分析，認為崛起國對于權力占優(yōu)型和權力獨占型制度的改革偏好較為強烈，對權力分享型制度的改革偏好較弱。同時他也注意到，崛起國在改革既有制度的過程中存在領導權“天花板”，即無法觸動守成國在制度內的主導權。

第二，創(chuàng)建新的包容守成國的制度。即新的國際制度以崛起國為主導，但允許守成國加入。當然，守成國最終是否加入取決于其自身的主觀意愿。崛起國的這一策略同時具有制度體系內競爭和改變制度體系的特征。一方面，開放守成國加入的渠道暗含了崛起國對現有國際制度體系的認可和尊重，反映出崛起國的意圖并非挑戰(zhàn)守成國的主導地位，而是試圖通過這種策略擴展自身的利益范圍。同時，守成國也可以選擇加入新制度，在新制度內與崛起國展開博弈。從這個角度來說，這種策略可能導致雙方在現有國際制度體系內的競爭，只不過最終能否實現取決于守成國是否加入。但另一方面，崛起國主導下創(chuàng)建的新制度顯然將以崛起國的利益和理念為核心，而在制度競爭的背景下，崛起國與守成國的利益存在明確的沖突，因此新制度的建立客觀上會沖擊守成國主導的制度體系，通過引入不同理念的國際制度來改變現有的制度體系。

第三，創(chuàng)建新的排斥守成國的制度。建立崛起國為主導、拒絕守成國加入的制度，這種策略的實施將造成崛起國與守成國的敵對，嚴重改變制度體系現狀，甚至可能導致兩套平行制度體系的出現。三種策略的實施前提都是崛起國對現有制度體系感到不滿，前兩種策略大體上表明崛起國只是試圖改革現有制度體系，雖然第二種策略客觀上可能引起制度體系的變遷，但崛起國的主觀意圖仍然是在現有制度體系內進行競爭。而第三種策略則表明崛起國的不滿已經無法在現有制度體系內得到滿足，因此尋求建立新的制度體系來取代現有體系，創(chuàng)建新的排斥守成國的制度就是為了確保崛起國成為新的制度體系的主導國。

從競爭的強度來看，第一種策略相對溫和，崛起國的目的在于提升其在現有制度體系中的話語權，而非挑戰(zhàn)守成國的主導權。因此，盡管守成國會進行一定程度的抵制，但大多數情況下也會讓渡部分權益，通過滿足崛起國的訴求來抵消其更具修正主義的意圖。第二種策略主觀上是為了爭取現有體系中的話語權，但在客觀上可能沖擊守成國主導下的制度體系，這也將引起守成國相對強烈的反制。第三種策略則表明崛起國對當前的制度體系失去了信心，轉而試圖通過建立新的制度體系予以取代，這種策略將遭到守成國的強烈反對，甚至可能使雙方的競爭超出既有國際制度的框架。

由于守成國掌控著現有制度體系的主導權，因此在面臨崛起國挑戰(zhàn)時，守成國可以選擇的制度策略類型相對更多。除了在不改變現有制度的前提下利用手中的權力資源抵制崛起國的訴求之外，守成國也可以選擇通過適度調整現有制度體系來鞏固其主導權。如在維持對核心制度控制的情況下對其進行規(guī)則或成員權力分配上的調整，拋棄次要制度以集中資源運行核心制度，對特定的非核心制度進行修正以使其符合本國利益，或者建立新的補充性制度。守成國的制度策略既需要考慮成本與收益，但更重要的是如何服務于其與崛起國的制度競爭。因此，守成國對于制度策略類型及強度的選擇會隨崛起國制度策略的競爭強度變化而變化。

國際制度競爭對利益分配的影響并非全局性的，而是通過改變利益分配的具體要素來推動其調整。根據前文論述，利益分配集中在安全、福利和威望三個領域，但基于領域的劃分無法從更深層次理解利益調整，因為不同領域內的利益形式無法進行橫向的比較。從利益增長的持續(xù)性出發(fā)，本文將利益劃分為兩個維度。一是具體的物質利益，如領土安排、軍備類型及數量、國際分工角色等。這是利益分配的表層形式，決定了當前國家利益的總量。二是規(guī)則主導權，即控制制定規(guī)則和實施規(guī)則過程的權力，如貿易規(guī)則制定權、國際經濟治理架構中的角色、聯合國安理會常任理事國資格等。這是利益分配的深層形式，是一種界定物質利益范圍的權力，不僅會影響國家當前的利益布局，而且會調節(jié)未來的收益狀況。因此，掌握規(guī)則主導權的國家往往能確保短期和中期內的利益持續(xù)增長，對于規(guī)則主導權的爭奪因而會比物質利益更加激烈。?崛起國的制度策略會對利益分配的不同維度產生影響，引發(fā)守成國不同的反應形式，進而導致不同的利益調整方式。

第一，改革既有制度的策略只能服務于崛起國對具體物質利益的爭奪，而不會對規(guī)則主導權產生影響。正如前文所述，崛起國的這一策略存在領導權“天花板”，由于守成國掌握著制度主導權，并且不會輕易讓渡，因此崛起國的改革方案無法影響既有制度內的規(guī)則主導權，更遑論國際秩序中的規(guī)則主導權。但為了避免崛起國在獲益空間受阻的情況下采取激進的改變現狀策略，守成國會滿足崛起國的部分改革訴求，由此增加崛起國的物質利益。當然，這并不意味著守成國會主動選擇讓步。崛起國的改革訴求通常伴隨著守成國的利益減少，后者出于自我利益的考慮會進行相應的抵制。但在雙方討價還價的過程中，守成國最終將不得不滿足崛起國的訴求，通過容納戰(zhàn)略主動讓渡部分利益，以換取制度主導權的穩(wěn)固。

第二，創(chuàng)建新的包容守成國的制度既有助于擴大崛起國的物質利益，又能在一定程度上幫助其爭奪規(guī)則主導權。國際制度的私利性特征表明，崛起國主導創(chuàng)建的制度在一些情況下能夠轉變?yōu)樗饺藨?zhàn)略工具，因此有助于崛起國追求更大范圍的物質利益。而從權力結構來看，主導創(chuàng)建過程的崛起國無疑將掌握制度的主導權，進而借助這一制度推行其所偏好的規(guī)則類型，由此可能導致制度的分層或替換，即出現平行的規(guī)則、或者以新的規(guī)則替代舊的規(guī)則，?這將幫助崛起國爭奪國際秩序中的規(guī)則主導權。與此同時，允許守成國加入一方面表明新制度不排斥現有制度體系，而是試圖在現有基礎上更好地應對崛起國所關心的問題，另一方面也為守成國與崛起國在現有體系中博弈提供了空間，由此導致的規(guī)則主導權爭奪相對而言也較為溫和。

第三，創(chuàng)建新的排斥守成國的制度旨在爭奪規(guī)則主導權。當崛起國的利益訴求在現有制度體系下得不到滿足，或者崛起國主觀上察覺現有制度體系與自身利益不一致時，可能選擇以其自身利益和理念為核心創(chuàng)造新的國際制度。而為了確保制度按照預期運行，避免守成國施加阻礙，新制度最好將守成國排除在外，從而保障崛起國的規(guī)則主導權。因此，崛起國實施這一策略的目的是爭奪規(guī)則主導權，進而創(chuàng)建平行于現有制度體系，甚至在未來取而代之的新的制度體系，以服務于其更加長遠的利益。鑒于這種策略對現有制度體系的挑戰(zhàn)是根本性的，因此會遭到守成國的強烈反制。

崛起國的制度策略會對國際秩序中利益的不同維度產生影響，其與守成國的制度互動決定了最終的輸出結果，進而決定了利益分配的調整形式以及國際秩序的轉型模式。圖1反映了國際制度競爭如何導致國際秩序轉型。在具體維度上，物質利益的變化對利益分配和國際秩序的影響相對淺層，但卻是必不可少的一環(huán)，并且具有累積效應;規(guī)則主導權的競爭則會產生根本性的影響。崛起國可能同時采取三種不同的制度策略，而對守成國而言，盡管需要對不同的制度策略采取差異化的反制措施，但其對崛起國偏好的認知取決于競爭性更高的那種策略。后文將對當下的中美制度競爭進行案例分析。

圖1 國際制度競爭導致國際秩序轉型的路徑。資料來源：作者自制。

冷戰(zhàn)結束后，國際秩序進入了美國主導的“單極時刻”。依靠二戰(zhàn)后創(chuàng)建的國際制度網絡，美國成為國際秩序中最大的守成國和既得利益者。但進入21世紀后，一些新興國家開始迅速崛起，中國是其中的突出代表。隨著中美實力差距逐漸縮小，中國要求調整既有國際利益格局的訴求愈發(fā)強烈，美國則仍然試圖維持自己的主導地位，雙方由此展開了激烈的競爭，競爭的焦點則集中于國際制度。由于中國在國際制度體系中的抱負在21世紀第二個十年間表現得更為明顯，?并且學界普遍將2008年國際金融危機作為分析中美競爭的分水嶺，因此本文對中美制度競爭分析的重點將從2008年開始，并聚焦于美國奧巴馬政府和特朗普政府時期的制度戰(zhàn)略。

中國與戰(zhàn)后國際秩序的關系經歷了從孤立到正式參與，再到全面參與的過程，?對現有國際制度體系的態(tài)度變化也大體與此相一致。20世紀60年代以前，中國對發(fā)達國家主導下的國際制度持排斥態(tài)度，認為這些制度只體現了西方國家的利益和價值觀，而忽視了廣大亞非拉國家的利益和愿望。?自60年代中期開始，中國逐漸認識到自身的發(fā)展不可能脫離既有的國際制度體系，因此中國開始逐步融入，參與國際組織的數量也在90年代中期達到了美國參與數量的約80%。?進入21世紀后，這種趨勢更加明顯。與此同時，隨著自身實力的提升，中國對既有國際制度體系的改革偏好也越來越明顯。2008年金融危機給全球經濟造成了巨大的損失，盡管中國在這一過程中表現堅挺，但國際經濟秩序的內在缺陷也被愈發(fā)放大。因此，此次事件之后，中國要求改革既有國際制度體系的呼聲也越來越大。中國主要采取了兩種策略來推動制度體系的調整。

第一，中國積極尋求改革既有制度，其中最為典型的就是IMF。作為IMF的核心創(chuàng)始國，美國是該組織中唯一擁有實際上的否決權的國家，其他西方國家也持有較高份額。相比之下，中國等新興經濟體在IMF中發(fā)揮的作用非常有限。即使中國實現了巨大的經濟飛躍，先后超過英、法、德、日等國家成為世界第二大經濟體，但是在IMF中的地位與自身經濟實力仍不相匹配。其他新興經濟體也面臨相似的處境，正因為如此，新興經濟體對于調整IMF中的份額發(fā)出了共同呼聲。中國還積極推動G20取代G7成為全球金融治理的核心機制，幫助發(fā)展中國家更好地參與到國際金融治理的進程中。?除此之外，基于美元作為主導貨幣給全球經濟帶來的負面影響，中國還倡議改革當前的國際貨幣體系。

在安全領域，中國非常重視聯合國安理會的改革，主張增加發(fā)展中國家的發(fā)言權，支持發(fā)展中國家參與安理會的決策過程。

第二，中國也在推進“一帶一路”倡議的背景下創(chuàng)建了一些新的包容守成國的制度，包括新開發(fā)銀行（簡稱“金磚銀行”）、亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”）等。

其中，亞投行的建立尤其展現了中國改革制度體系的決心。亞投行于2015年12月正式成立，其宗旨是促進亞洲區(qū)域建設互聯互通和經濟一體化的進程，并重點支持基礎設施建設。截至2022年初，亞投行共有103個正式成員國，其中包括英、法、意、德、加等美國的政治盟友，但是美國和日本仍然明確排斥加入亞投行。中國之所以推動創(chuàng)建亞投行，很大原因在于美國阻撓IMF和世界銀行等國際制度的改革。由于在既有的制度框架下難以發(fā)揮更大的國際貢獻作用，中國不得不借助其他手段。

需要注意的是，盡管中國推動創(chuàng)建了新的國際制度，但中國仍然支持現有國際制度發(fā)揮主導作用，并繼續(xù)推動IMF、世界銀行和聯合國安理會等重要制度的改革。實際上，中國在國際制度體系中的創(chuàng)新行動在某種程度上也是為了彌補IMF、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等傳統(tǒng)機制的不足。?正因為如此，中國并不排斥美國加入由中國主導或推動創(chuàng)建的制度。

受黨派政治的影響，美國的對外政策呈現出階段性差異，奧巴馬和特朗普兩任領導人對國際制度體系的態(tài)度就表現出了明顯的不同，對中國制度競爭的回應也存在差異。

第一，奧巴馬政府總體上是在現有國際制度體系的框架內與中國進行制度競爭。奧巴馬政府時期所采取的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，其目的是抑制中國崛起，以鞏固美國國際秩序主導者的地位。這一時期美國的國際制度戰(zhàn)略服務于這一目標。為了維持制度體系的主導權，美國一方面有意阻撓以中國為首的新興國家改革既有國際制度的行動，并抵制中國創(chuàng)建的新制度;另一方面利用自己主導的國際制度進行反擊。在IMF改革議題上，成員國早在2010年就達成了協議，但奧巴馬政府在2012年以部分國會議員反對為由未將IMF改革方案提交至國會表決。此后，美國參眾兩院又在2014年1月再次否決了IMF改革方案。2014年12月，美國國會甚至拒絕將IMF改革方案納入撥款法案進行討論。?而針對中國推動創(chuàng)建的亞投行，美國明確表示拒絕參加;與此同時，美國還希望其盟友不加入亞投行，但只有日本順從了美國意志。?除了抵制中國的行動外，美國也利用自己主導的國際制度進行反擊。最為典型的案例就是奧巴馬政府積極推動跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴協定（TTIP）的談判和進展，借此應對中國發(fā)展在經濟領域給美國帶來的所謂挑戰(zhàn)，以鞏固自身的主導地位。

但是，奧巴馬政府時期的美國并未采取完全抵制新興國家的制度戰(zhàn)略，在某些特定議題上，奧巴馬甚至推動新興國家的制度改革。例如在G20成為國際經濟治理核心機制之一的過程中，奧巴馬政府發(fā)揮了推動作用。?美國主導的“2010年IMF改革方案”中也包括增加中國等新興經濟體投票權的內容，而且2015年12月美國國會最終通過了IMF改革方案。然而，美國支持G20的真正目的和實質在于鞏固自己的主導地位。?美國最初支持在IMF中增加新興經濟體的份額也是為了得到中國在克服金融危機方面的幫助，本質上是一種利益交換。

第二，特朗普政府試圖通過調整現有國際制度體系來鞏固自身主導權，以更好地應對中國崛起。首先，特朗普執(zhí)政后延續(xù)并強化了反制中國制度策略的措施。在亞投行問題上，美國繼續(xù)采取敵對態(tài)度，并向已經加入的盟友施壓。與此同時，美國通過組建一系列政治和經濟制度圍堵中國，以重塑其主導下的制度體系，鞏固其規(guī)則主導權。?其次，特朗普政府在國際制度領域最頻繁的行動是退出各種類型的國際制度或談判，包括TPP、《巴黎氣候協定》、聯合國教科文組織、《移民問題全球契約》、伊核問題《聯合全面行動計劃》、聯合國人權理事會和《中導條約》等，TTIP也被擱置。除此之外，特朗普政府還威脅退出世界貿易組織、《北美自由貿易協定》《美韓自由貿易協定》和萬國郵政聯盟等，要求對相應的協定和條約重新談判或者修訂，?其中，美、墨、加三國已經簽署了新的《美國—墨西哥—加拿大協定》?？v觀這一系列政策措施可以發(fā)現，特朗普政府在國際制度體系上的行為表現說明，其希望重新修訂相應的規(guī)則，以使其更多服務于美國的利益。

盡管特朗普多次表示了對現有國際制度體系的不滿，但這并不意味著美國準備放棄規(guī)則主導權。事實上，特朗普“退出外交”在某種程度上是為了保證自身在新協議和新機制中的領導地位。?以WTO為例，鑒于WTO作為國際經濟貿易秩序的核心制度之一，是維持美國主導地位的重要平臺，如果美國退出該制度，那么將面臨極大的制度損失。實際上，特朗普威脅退出WTO本質上是為了刺激WTO進行有利于美國利益的改革。?與之相似，盡管美國威脅減少對其盟友的安全承諾，但其目的只是為了推動其盟國更多承擔相應的成本，正如特朗普在北約盟友緊急會議后表態(tài)的那樣，“美國對北約的承諾依然非常堅定”。因此，總體來說美國不會放棄對當前國際秩序中核心制度的主導權，但試圖通過修訂一些規(guī)則和條約來擴大自身的利益，最終目的仍然是鞏固其主導的國際制度體系。

第三，在中美兩國的國際制度競爭中，中國關注的重點在于提升物質利益份額，而非與美國爭奪規(guī)則主導權。事實上，中國無意挑戰(zhàn)美國的領導地位。中國推動創(chuàng)建的新制度也都允許美國加入，包括亞投行。并且在亞投行成員不斷增加的情況下，中國也在不斷減持股份。金立群行長甚至直言，中國的投票權會隨新成員的加入而下降。

從利益調整的結果來看，首先，中國的制度策略增加了其在國際秩序中的物質利益份額。如2015年IMF改革方案通過后，中國的份額上升至6.394%，排名從第六躍居第三，僅次于美國和日本。“一帶一路”倡議的實施以及相關聯的國際制度的運行，也推動中國的海外投資大幅增長。其次，雖然中國主觀上并未與美國爭奪規(guī)則主導權，但從客觀上看，中國主導創(chuàng)建的新制度會帶來規(guī)則主導權的變化。拉斯·斯卡爾斯（Lars?S.?Skalnes）的研究表明，“一帶一路”和亞投行將分別推動現有融資規(guī)則的替換和分層。

我們可以簡要回顧一下美國如何回應日本在世紀之交發(fā)起的國際制度競爭。與中國類似，日本在實現崛起后同樣尋求擴大其在國際制度體系中的利益范圍。為此，日本采取了兩種制度競爭策略。一是改革既有制度。包括20世紀80年代初日本大力推動IMF和世界銀行進行份額改革，要求提升投票權，以匹配其世界第二大經濟體的實力。二是創(chuàng)建新的排斥守成國的制度。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，日本提議建立亞洲貨幣基金組織（AMF），一方面為了防止地區(qū)貨幣危機進一步深化，另一方面則試圖借此推進日元國際化，并與美國爭奪亞洲的經濟主導權。?此外，當時日本還明確將美國排除在外，以期維護亞洲獨特的經濟發(fā)展模式。?可見，日本的本意是在亞洲地區(qū)建立一套能夠補充IMF的金融規(guī)則。

對于日本改革既有制度的訴求，美國給予了不同的回應。例如，在經濟領域，美國出于國內政治的原因表示了明確的反對，?但最終仍然做出了讓步。日本也分別在1984年世界銀行的份額改革和1990年IMF的份額改革中成為僅次于美國的第二大股權國。當然，美國的主導權并未因此而受到影響，美國在兩個組織中仍然享有實質上唯一的否決權。在政治領域，美國基于聯盟關系的考慮而支持日本入常，但聯合國的制度設計決定了其改革進程的復雜性。對于日本創(chuàng)建新的排斥守成國的制度，美國則表示了強烈的抵制，認為這一舉措會阻礙貿易和金融的自由化，削弱IMF的作用，最終沖擊美國在這一地區(qū)的規(guī)則主導權。?在美國的壓力之下，尤其是受到日美聯盟關系的束縛，日本最終選擇放棄了AMF倡議。

中國和日本在實現崛起后均試圖通過國際制度競爭的手段擴大自身利益范圍。在制度策略選擇上，雙方均采取了改革既有制度的策略，由于這種策略不會挑戰(zhàn)美國的規(guī)則主導權，因此兩國的訴求也都得到了美國的滿足，由此實現了物質利益的提升。而在創(chuàng)建新制度時，日本選擇了排斥守成國的新制度，如前文所言，這種策略表明崛起國試圖建立新的替代性的制度體系，極易招致守成國的反對，這也導致日本創(chuàng)建AMF的倡議無法推行。中國則選擇了包容守成國的新制度，這一策略同時具有制度體系內競爭和改變制度體系的特征，因而使中國在獲取物質利益的同時提升了規(guī)則主導權。

國際制度競爭是推動國際秩序轉型的核心動力，對于國際制度競爭的理論思考和經驗分析具有重要意義。

第一，有助于完善國際制度理論的研究譜系。關于國際制度的理論研究最初是為了探討國家間合作，制度主義學者認為，國際制度所提供的一系列功能以及對其成員施加的聲譽成本有助于減少背叛行為，推動國家在具體問題上達成合作，而且國際制度一經成立便具有了獨立于國家的角色和作用。但是，隨著國際制度競爭的現象越來越普遍，學界逐漸將現實主義的思維納入制度研究的領域，這對制度主義理論的基礎形成了巨大的挑戰(zhàn)。在此背景下，我們需要重新思考國際制度在多大程度上能夠獨立于國家而發(fā)揮效用，國家創(chuàng)建國際制度是為了推動合作還是爭奪規(guī)則主導權，國際制度的公益屬性和私利屬性是相互獨立的關系還是目的與手段的關系等一系列問題。目前看來，各理論流派在這些問題上并未形成共識，但只有從本體論意義上理解了國際制度對于國家的意義，才能更好地厘清現實主義與制度主義的關系，也才能啟發(fā)關于國際制度更為深入的理論研究。

第二，警示中美雙方保持利益協調渠道的暢通。從現實情況來看，中美之間的制度競爭將繼續(xù)維持一段時間，中國將繼續(xù)推進現有制度體系的改革，而美國也將致力于維持其規(guī)則主導權。雖然制度競爭的形式相對和平，但也存在朝其他競爭方式轉變的可能。一旦雙方協調利益分配的渠道受阻，一方認為自己的利益無法在國際制度的框架中實現，就有可能轉向更加極端的方式。因此，中美兩國在戰(zhàn)略競爭的同時仍然需要加強溝通與協調，避免影響任意一方調整利益的渠道，盡可能將兩國間的競爭維持在國際制度的框架內，以通過相對平靜的方式推動國際秩序轉型。

[責任編輯：楊?立]

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