加強訴源治理 推動矛盾糾紛源頭化解

嚴展薇

近年來，隨著國家大力推行法治建設(shè)，“抓前段、治未病”的訴源治理概念逐漸進入大眾的視野。習(xí)近平總書記指出，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”，為破解人民群眾的“煩事”和社會治理的“堵點”提供了根本遵循。2020年8月，上海市高級人民法院發(fā)布《關(guān)于探索先行調(diào)解推進訴源治理工作的意見（試行）》。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》。同年2月26日，上海市人大常委會通過了《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》，明確了多元化解矛盾糾紛工作的指導(dǎo)思想、基本原則和工作機制。實踐表明：在社會矛盾衍生萌芽的初期盡早干預(yù)，前置多元化解機制，及時妥善處置源頭矛盾，通過引導(dǎo)、分流的方式進一步暢通矛盾解決的出口，一方面避免了大量社會矛盾涌入法院，造成審判資源的重復(fù)浪費，另一方面及時解決了人民群眾的切身問題，有效地維護了社會的和諧穩(wěn)定。

一、訴源治理的優(yōu)勢

首先，訴源治理釋放了社會組織及有關(guān)部門在矛盾解決中的功能優(yōu)勢，實現(xiàn)了一加一大于二的社會法治治理體系，有相關(guān)行業(yè)經(jīng)歷、群眾工作經(jīng)驗的社會基層組織人員參與到非訴調(diào)解中，有著得天獨厚的優(yōu)勢，更能貼近社情民意，發(fā)揮他們做群眾工作的本領(lǐng)，更好處置矛盾。其次，訴源治理能夠有效緩解司法審判壓力，優(yōu)化司法資源配置，對于有效定紛止?fàn)?、維護社會和諧頗有裨益。非訴調(diào)解、依法調(diào)解作為一種前置選擇，以法律后盾為保障，給當(dāng)事人打開了一扇窗戶，極大地便利當(dāng)事人。同樣的矛盾如果起訴至法院，囿于案件流轉(zhuǎn)的程序要求等客觀條件限制，往往需要等待較長時間，而非訴調(diào)解則縮短了當(dāng)事人的訴訟成本，也避免矛盾因久拖未決導(dǎo)致愈演愈烈的可能，為深入推進上海法院司法改革建設(shè)工作提供有力服務(wù)，為人民安居樂業(yè)、國家長治久安提供有力保障。

二、訴源治理在實踐中的具體表現(xiàn)

訴源治理路徑通過構(gòu)建分層遞進、銜接配套的糾紛解決過濾體系，推動矛盾治理的多元出口，一站式解決人民群眾的解紛需求，在實踐中具體表現(xiàn)為：

（一）源頭預(yù)防，及時發(fā)現(xiàn)潛在問題，分類研判分類處理

借助法院線下立案窗口、信訪接待、線上來信辦信、“12368”網(wǎng)絡(luò)訴訟服務(wù)平臺等與群眾接觸的契機，發(fā)揮與群眾直接溝通的平臺作用，強化源頭治理，及時對來訪、來信的群眾問題進行甄別分類，預(yù)判潛在可能，從源頭處發(fā)現(xiàn)并處置初訪矛盾。對可能通過前置調(diào)解程序解決問題的，分流至調(diào)解環(huán)節(jié);對確實需要通過訴訟解決矛盾的，及時引訴導(dǎo)訴;對于可通過釋法說理當(dāng)下平息的，耐心做好法律釋明、緩和矛盾、穩(wěn)定情緒，避免矛盾的進一步擴大。

（二）引入非訴，糾紛解決機制前置，分流審判工作壓力

調(diào)解優(yōu)先，訴訟斷后，引導(dǎo)鼓勵通過先行調(diào)解等方式解決問題。法院通過進一步拓展商事、金融等各條線多元化矛盾糾紛解決機制的適用，委托相關(guān)行業(yè)協(xié)會、社會組織、律師、特邀調(diào)解員等，使更多社會力量參與到矛盾的前置調(diào)解中，將人民調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動，形成合作互助、多元便捷的矛盾糾紛調(diào)處機制，避免大批量社會矛盾以訴訟糾紛形式涌入法院。以黃浦區(qū)為例，區(qū)法院依托大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，形成線上線下一體化、一站式“調(diào)解優(yōu)先、訴訟對接”的工作模式。與區(qū)司法局合作開展訴調(diào)案件線上委派調(diào)解工作，將區(qū)法院“一站式多元解紛平臺”與區(qū)司法局的“智慧調(diào)解平臺”案件對接，不斷擴大委托調(diào)解的范圍，整合社會多元糾紛化解力量，探索民商事糾紛多元化解決途徑。加強與區(qū)司法局、區(qū)商調(diào)委、區(qū)交調(diào)委等社會組織的合作，指導(dǎo)社會調(diào)解組織、律師等在先行調(diào)解中發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過法院司法確認程序，高效、便捷地于最前端解決糾紛，切實保障黃浦區(qū)人民群眾切身利益。著力從源頭上化解矛盾糾紛，減少審判工作負擔(dān)，有效分流緩解了法院的辦案壓力。

（三）關(guān)注民生，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方部門，聯(lián)動借力做好化解

法院限于自身職能所在和資源配置，需要借助社會力量參與斡旋、化解矛盾。只有通過加強與行政機關(guān)、仲裁機構(gòu)、調(diào)解組織的協(xié)調(diào)配合，聯(lián)動充分借力，努力形成矛盾糾紛化解的合力，不斷健全社會矛盾糾紛化解機制，才能切實有效實現(xiàn)案結(jié)事了、定紛止?fàn)幍纳鐣嵭А嵺`中，從民生問題入手，考慮群眾所需，急群眾所急，理解他們訴訟背后的真正意圖，通過合理引導(dǎo)、釋法明理、訴訟調(diào)解、訴外和解、配合協(xié)作、上門約談、幫困救助、釋法說理等手段，切實解決他們的實際困難。只有工作做實做細、落到實處，才能達到案結(jié)事了、息訴罷訪的效果，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

三、訴源治理路徑在實踐中存在的問題

（一）具體操作流程不規(guī)范

由于訴源治理機制的建設(shè)屬于摸著石頭過河，法院與相關(guān)調(diào)解組織的對接中發(fā)現(xiàn)了不少問題。文書筆錄格式、案件對接流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上系統(tǒng)流程等都沒有前人成文的規(guī)章制度可供參考。特別是司法確認環(huán)節(jié)，流程操作規(guī)范與否、代理手續(xù)是否完備、當(dāng)事人簽名的效力問題等將直接影響到司法確認的效力。有時調(diào)解組織花費巨大力氣調(diào)解成功的案件，卻因為程序上的瑕疵，導(dǎo)致當(dāng)事人不得不再次調(diào)解或者前往法院，造成了不必要的資源浪費。

（二）部分調(diào)解人員缺乏法律知識

在實踐中收到來自調(diào)解組織的反饋，不少調(diào)解人員雖然具備豐富的專業(yè)知識和社會經(jīng)驗，但是面對案件復(fù)雜的法律關(guān)系和法律問題，有時也會陷入迷茫，法律知識的欠缺對調(diào)解工作的開展也產(chǎn)生了一定阻礙。

（三）律師非訴調(diào)解率低

適用非訴調(diào)解的案子需要由法院篩選后再交由調(diào)解組織，適用范圍存在一定限制，需要雙方當(dāng)事人的積極配合。而在實踐中，當(dāng)事人對于非訴調(diào)解的不信任、不配合以及其中一方當(dāng)事人無法聯(lián)絡(luò)等問題，都導(dǎo)致了非訴調(diào)解率的降低。

四、對進一步完善訴源治理路徑的建議

堅持問題導(dǎo)向，根據(jù)需求開展工作。在實踐中，例如城市大面積拆遷勢必產(chǎn)生一批因動拆遷引發(fā)的訴訟糾紛，針對此類大批量、同類型的訴訟案件，適用非訴調(diào)解的工作模式，通過前期大量準備工作，將非訴挺在前面作為首選，對于訴訟壓力的減少有一定的幫助。

（一）不斷完善相關(guān)機制

根據(jù)實際工作反饋，結(jié)合以往工作經(jīng)驗，制定規(guī)范化可供復(fù)制的操作流程，為調(diào)解組織提供標(biāo)準統(tǒng)一的格式文本，不斷細化委派對接步驟，提高案件流轉(zhuǎn)效率，持續(xù)優(yōu)化完善相關(guān)機制。主動對接其他部門，聯(lián)動合作促進各類糾紛依法高效解決。針對類型化、多發(fā)性批量案件和社會熱點問題，開展前端預(yù)防，更好指導(dǎo)調(diào)解組織合理運用自身特點，結(jié)合法院司法確認程序，高效、便捷、圓滿地解決糾紛，切實、及時保障人民群眾的切身利益。

（二）定期開展法律培訓(xùn)

建立法官講堂、崗前培訓(xùn)等培訓(xùn)機制，對基層調(diào)解組織定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)輔導(dǎo)，規(guī)范司法確認程序流程要求的同時，就民法典相關(guān)內(nèi)容進行宣講、解釋，不斷提高調(diào)解員的業(yè)務(wù)水平、整體素質(zhì)及政治素養(yǎng)。建立調(diào)解組織與審判員聯(lián)絡(luò)機制，若調(diào)解員對委派調(diào)解過程中遇到的法律專業(yè)問題存在疑問，也可憑借該聯(lián)絡(luò)機制將問題匯總至調(diào)解組織負責(zé)人處，由調(diào)解組織負責(zé)人匯總后咨詢審判長，再予以答疑回復(fù)。

（三）整合律師調(diào)解力量

在現(xiàn)有調(diào)解組織基礎(chǔ)上，聯(lián)動司法局，進一步整合律師調(diào)解力量使之納入法院、司法局委派調(diào)解平臺，聘請律師團隊為訴源治理提供專業(yè)化、系統(tǒng)化的法律調(diào)解和法律咨詢，并針對個案發(fā)放補貼，進一步調(diào)動調(diào)解人員的工作積極性。

（四）加強社會層面宣傳

進一步加強法治宣傳，投放司法服務(wù)，強化非訴調(diào)解理念，將其擴大到各個基層街道、社會團體、相關(guān)單位，使訴源治理的概念深入人心，鼓勵群眾通過非訴調(diào)解方式解決矛盾，增強對調(diào)解機構(gòu)的信任感。一方面，充分發(fā)揮訴源治理在社會治理中的參與作用，使社會矛盾止于未發(fā)。另一方面，司法宣傳教育也能及時反饋、收集社情民意，為立法及社會治理各個方面提供寶貴的經(jīng)驗建議。

（作者單位：黃浦區(qū)人民法院）

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