鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的發(fā)展困境及治理

張 莉，彭國華，許 磊

(1.東莞城市學(xué)院，廣東 東莞 523419；2.華南師范大學(xué) 汕尾校區(qū),廣東 汕尾 516600；3.廣東東軟學(xué)院，廣東 佛山 528225)

“新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)，著眼于滿足人民美好生活需要、破解“三農(nóng)”工作難題、決勝全面小康、加快建設(shè)現(xiàn)代化國家的重大戰(zhàn)略決策部署”[1]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)復(fù)雜性與系統(tǒng)性工程，涉及的內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域，當(dāng)然也包括體育。國務(wù)院在出臺(tái)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱《戰(zhàn)略規(guī)劃》)中明確提出：“完善鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)體系，推動(dòng)村健身設(shè)施覆蓋，傳承和發(fā)展民族民間傳統(tǒng)體育，廣泛開展形式多樣的農(nóng)民群眾性體育活動(dòng)”[2]。由此可見，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何更好地發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)，已經(jīng)成為當(dāng)前亟待思考與解決的一項(xiàng)重大現(xiàn)實(shí)課題。鑒于此，該課題探討了我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的發(fā)展困境及治理策略，旨在為促進(jìn)我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)事業(yè)科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展提供決策依據(jù)。

1 鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的概念

根據(jù)王家宏[3]、劉望[4]等學(xué)者對公共體育服務(wù)概念的認(rèn)知與理解，結(jié)合新時(shí)代國家出臺(tái)的有關(guān)公共體育服務(wù)政策法規(guī)以及鄉(xiāng)村地域的實(shí)踐情境，按照服務(wù)主體、服務(wù)方式、服務(wù)對象、服務(wù)目的、服務(wù)性質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容的邏輯順序，將鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)界定為是指基層政府(體育行政部門)、企業(yè)、體育社會(huì)組織等主體，通過多種服務(wù)方式，為滿足行政村廣大農(nóng)民公共體育需要，依據(jù)法定職責(zé)，不以盈利為目的，利用公共權(quán)威與資源而提供的各種公共體育產(chǎn)品與服務(wù)行為或者活動(dòng)的總稱，是公共體育服務(wù)的有機(jī)組成部分。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的重要性

2.1 促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要支撐

產(chǎn)業(yè)興旺是“解決農(nóng)村一切問題的重要前提和實(shí)現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)”[5]。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》中的有關(guān)決策部署，“做強(qiáng)現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、優(yōu)化鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)”[6]是促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的核心任務(wù)。鄉(xiāng)村體育旅游是“鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的重要內(nèi)容，它以鄉(xiāng)村農(nóng)耕文化、田園風(fēng)光、綠水青山、民俗風(fēng)情、體育設(shè)施等為依托，是一種集健身、娛樂、度假、休閑、觀賞、體驗(yàn)等多種服務(wù)于一體的新型旅游活動(dòng)”[7]。事實(shí)上，發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村體育旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。目前，廣西南寧市馬山縣、廣東省惠州市龍門縣等地方政府，借助國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、建設(shè)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)等有利契機(jī)，依托鄉(xiāng)村特有的地理與文化資源優(yōu)勢，修建形式多樣的公共體育場地設(shè)施，同時(shí)結(jié)合旅游者需要開展一些豐富多彩的體育競賽活動(dòng)，為成功打造出充滿濃郁鄉(xiāng)土氣息且具有顯著社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的鄉(xiāng)村體育旅游發(fā)展新模式提供了有益補(bǔ)充。

2.2 促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的重要舉措

《戰(zhàn)略規(guī)劃》明確提出：“建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”[2]，標(biāo)志著如何改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境業(yè)已成為振興鄉(xiāng)村的題中應(yīng)有之義。黨的十八大以來，我國鄉(xiāng)村環(huán)境得到了顯著改善，但是鄉(xiāng)村“臟亂差”問題依然嚴(yán)重?！拔覈€有近1/3村莊的生活垃圾沒有收集和處理，80%左右的行政村生活污水沒有得到治理，不少鄉(xiāng)村居民還沒有使用衛(wèi)生廁所”[2]。要改善上述狀況，發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)是一項(xiàng)重要舉措。例如，自2006年黨中央提出“實(shí)施農(nóng)民體育健身工程”后，我國基層各級(jí)政府積極響應(yīng)，按照國家體育總局實(shí)施農(nóng)民體育健身工程的相關(guān)規(guī)定與要求，緊密結(jié)合地方村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，通過翻修閑置房屋、填平廢棄河墟、開墾荒地荒坡等手段，修建了大量親民、便民、利民的籃球場、乒乓球臺(tái)、健身路徑等公共體育設(shè)施。這一做法，不僅極大地改善了我國鄉(xiāng)村體育場地設(shè)施嚴(yán)重匱乏的局面，而且有效解決了大多鄉(xiāng)村地臟水臭的問題，明顯起到了改善鄉(xiāng)村衛(wèi)生環(huán)境、美化村容村貌的功效。

2.3 促進(jìn)鄉(xiāng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要方式

從《中共中央國務(wù)院實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》這一重要文件來看，建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明的主要任務(wù)是“加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)、傳承與保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)、開展移風(fēng)易俗”[1]等?，F(xiàn)階段，“在我國農(nóng)村，不僅道德建設(shè)滯后，精神文化生活比較匱乏，賭博盛行，而且許多民間優(yōu)秀傳統(tǒng)體育文化項(xiàng)目正面臨生存與傳承危機(jī)，有些已經(jīng)處于名存實(shí)亡狀態(tài)”[1]，與我國建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明的要求不相符合。而發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)，恰恰是提升農(nóng)民思想道德水平、豐富農(nóng)民文化生活、傳承鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)體育文化的重要方式?？梢悦黠@地看到，20世紀(jì)90年代以來，我國實(shí)施的“雪炭工程”、“小籃板工程”、“農(nóng)民體育健身工程”、““百萬公里健身步道工程”與開展的“億萬農(nóng)民體育健身活動(dòng)”、“體育三下鄉(xiāng)”活動(dòng)等惠農(nóng)體育舉措，不僅大大豐富了農(nóng)民業(yè)余文化生活、滋養(yǎng)了農(nóng)民德性、凈化了鄉(xiāng)村社會(huì)不良風(fēng)氣，而且在幫助農(nóng)村青少年學(xué)習(xí)與了解體育文化、增強(qiáng)農(nóng)民傳統(tǒng)體育文化自信、調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民傳播與弘揚(yáng)中華鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)體育文化等方面作出了重要貢獻(xiàn)。

2.4 促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的重要力量

《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確指出：“實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容”[8]，要求將“以自治為活力，以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效、充滿活力、和諧有序”[8]作為新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作的總體要求，而發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)對于增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理效能、提升鄉(xiāng)村治理水平可以精準(zhǔn)發(fā)力。實(shí)踐充分證明，長期接受體育文化的熏陶與洗禮，不僅可以培育人的民主意識(shí)與權(quán)利意識(shí)，喚醒人的共同體思想與公共精神，而且能夠塑造人的文明禮貌、誠實(shí)守信、團(tuán)結(jié)協(xié)作、遵紀(jì)守法等倫理道德品質(zhì)，這對于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村社會(huì)事物治理、引導(dǎo)農(nóng)民合理運(yùn)用法律武器解決矛盾與糾紛、激發(fā)農(nóng)民道德力量自覺實(shí)施村規(guī)民約等具有重要意義。發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的一個(gè)重要目的，就是要全面整合鄉(xiāng)村體育資源，大力宣傳體育文化，營造鄉(xiāng)村濃厚的體育文化氛圍，以潛移默化、潤物細(xì)無聲的方式逐步將體育中蘊(yùn)涵的人文精神內(nèi)化為農(nóng)民的價(jià)值觀念、思維方式，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成廣大農(nóng)民日常生活當(dāng)中的行為規(guī)范。

2.5 促進(jìn)鄉(xiāng)村生活富裕的重要途徑

實(shí)現(xiàn)生活富裕，讓億萬農(nóng)民生活得更好，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其中，“推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，完善農(nóng)民身心健康是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生活富裕的重要目標(biāo)”[1]。就當(dāng)前實(shí)踐情況而言，我國農(nóng)民的身心健康狀況還不是很盡人意。研究發(fā)現(xiàn)：“我國農(nóng)村居民體質(zhì)綜合評(píng)價(jià)達(dá)到合格等級(jí)人數(shù)的比例為83.3%，低于城鎮(zhèn)居民(城鎮(zhèn)居民體質(zhì)綜合評(píng)價(jià)達(dá)到合格的人數(shù)比例為87.6%)；農(nóng)村慢性病增幅高達(dá)城鎮(zhèn)的2倍，不少農(nóng)村留守兒童、婦女老年人的精神狀況長期出于緊張狀況，心理健康不容樂觀”[7,9,10]。發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)有效供給，促使廣大農(nóng)民科學(xué)參與體育健身，是促進(jìn)農(nóng)民身心健康的重要途徑。研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施運(yùn)動(dòng)干預(yù)后，“參與體育鍛煉的農(nóng)民各項(xiàng)體能指標(biāo)水平要比活動(dòng)前有明顯改善，同時(shí)農(nóng)民平均慢性病就診次數(shù)比運(yùn)動(dòng)干預(yù)前降低了2.42次，與對照組比較降低了1.73次”[11]；“定期參與體育鍛煉的農(nóng)村留守兒童心理健康問題得到了顯著改善”[12]。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的發(fā)展困境

新中國成立70年來，在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、體育系統(tǒng)的高度重視以及社會(huì)各界力量的共同努力下，我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)事業(yè)取得了巨大成就，”政策法規(guī)體系不斷完善、需求內(nèi)生動(dòng)機(jī)顯著增強(qiáng)、供給內(nèi)容日益豐富、供給客體實(shí)現(xiàn)全覆蓋、供給格局逐步多元化”[13]。但是，總體上來看，在實(shí)踐當(dāng)中，我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)依然面臨不少發(fā)展困境。

3.1 服務(wù)數(shù)量不夠充足

為了更好地實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、保證國家工業(yè)化目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，我國推行了“重城輕鄉(xiāng)”的公共服務(wù)發(fā)展方式，農(nóng)民實(shí)際擁有的公共體育資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市居民。1994年我國實(shí)行分稅制改革后，因?yàn)樨?cái)力與事權(quán)配置失衡的緣故，基層政府可自主支配的財(cái)力大幅下降，縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)的財(cái)政資金供給能力開始出現(xiàn)嚴(yán)重不足，而開展農(nóng)村體育工作的經(jīng)費(fèi)也就變得更加捉襟見肘。調(diào)查顯示：“在1998年，湖南省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村體育活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)平均為8 500元，人均約為0.33元”[14]。取消農(nóng)業(yè)稅后，黨和中央將“三農(nóng)”工作擺到了治國理政的重要位置，由此國家加大了對農(nóng)村各項(xiàng)公共事物的財(cái)政扶持力度，鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的財(cái)政資金數(shù)量也得到了有力保障。例如，“在“十二五”期間，國家投入33.08億體育彩票公益金實(shí)施農(nóng)民體育健身工程，2016-2017年，國家體育總局投入近10億元人民幣資助建農(nóng)村籃球場、乒乓球臺(tái)、室外體育健身路徑等”。但是，由于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制矛盾尚未完全解決、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、重競技輕群體工作導(dǎo)向等原因，加之鄉(xiāng)村生產(chǎn)性與生活性基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多，地方政府真正能夠可以支配治理公共文化的財(cái)政資金還不是很充足，致使鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)數(shù)量還明顯落后于城鎮(zhèn)(具體見表1)。

表1 我國城鄉(xiāng)部分公共體育服務(wù)項(xiàng)目情況一覽表(%)

3.2 服務(wù)地區(qū)非均等化

目前，我國東中西部地區(qū)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)發(fā)展水平還存在非常明顯的非均等化現(xiàn)象(具體見表2)。追溯其根源：一方面，與地域經(jīng)濟(jì)實(shí)力不均有關(guān)。一般來說，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，提供公共服務(wù)的水平就越高，反之則越低。從當(dāng)前我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，“東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較中、西部而言有著顯著優(yōu)勢”[16]，這在很大程度上造成了鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)地區(qū)非均等化現(xiàn)象。另一方面，與轉(zhuǎn)移支付制度不完善有關(guān)。一是，稅收返回不合理。分稅制改革后，我國地方政府稅收返回采用的是基數(shù)法，即下級(jí)政府獲得的稅收返回?cái)?shù)額主要取決于向上級(jí)政府“貢獻(xiàn)”稅收的多少，而不是按照各地區(qū)人口數(shù)量、人均收入水平、地理環(huán)境、財(cái)政能力與財(cái)政需求來分配。其帶來的直接后果是，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，得到的稅收返回額就越多，其財(cái)力也就越充裕，反之財(cái)力就越薄弱。如此一來，地區(qū)之間的財(cái)力差距非但不能得到有效遏止，反而會(huì)不斷擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致東中西部地區(qū)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的差距不斷加大。二是，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小。研究發(fā)現(xiàn)，“在新時(shí)代，與中西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)實(shí)際需要相比較，當(dāng)前政府部門真正用于公共服務(wù)方面的縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付絕對規(guī)模依然偏小”[17]，對促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)公共體育服務(wù)均等化的效果還極為有限。三是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不合理。在實(shí)際運(yùn)行中，“地方政府在申請涉農(nóng)體育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，除提交相關(guān)材料外，還需要提供必要的勞動(dòng)力與充足的配套資金”[15]，這就使得那些財(cái)政困境、無法提供財(cái)政配套資金的農(nóng)村地區(qū)無法得到項(xiàng)目，進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)地區(qū)發(fā)展不平衡狀況。

表2 我國東中西部地區(qū)部分公共體育服務(wù)項(xiàng)目情況一覽表

3.3 服務(wù)方式相對單一

實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，“無論是在東部地區(qū)，還是中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村有形與無形公共體育產(chǎn)品或者服務(wù)的供給還主要停留在政府層面，非政府組織力量的效用還沒有得到充分的發(fā)揮”[17]，說明我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)方式還相對單一。究其原因：其一，政府權(quán)利過于集中。目前，我國群眾體育的行政架構(gòu)屬于典型的垂直行政架構(gòu)，基層政府在發(fā)展地方體育事業(yè)時(shí)，往往集“掌舵”與“劃槳”雙重角色于一身，過多地介入與干預(yù)鄉(xiāng)村體育相關(guān)事物，管辦不分、政企不分、政社不分，這在很大程度上抑制與束縛了非政府組織參與鄉(xiāng)村公共體育事業(yè)服務(wù)的主動(dòng)性與積極性。其二，鄉(xiāng)村體育社會(huì)組織發(fā)展緩慢?，F(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村體育社會(huì)組織還存在“體育社團(tuán)組織獨(dú)立自主性不強(qiáng)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)匱乏、治理結(jié)構(gòu)不完善、總體數(shù)量偏少與草根體育組織專業(yè)水平不高、合法性不足”[17]等諸多缺陷與問題，還很難完全承擔(dān)起供給鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的重任。其三，市場環(huán)境欠佳。就目前的經(jīng)濟(jì)狀況而言，除長三角與珠三角一些鄉(xiāng)村發(fā)達(dá)地區(qū)，我國中西部大多數(shù)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)民并不具備高層次的體育消費(fèi)能力，對體育需求的內(nèi)容主要集中在基本公共體育服務(wù)與準(zhǔn)公共體育服務(wù)層面，加之政府尚未出臺(tái)相應(yīng)的政策激勵(lì)制度，這與市場的逐利性本質(zhì)格格不入，致使大多營利企業(yè)與私人部門不愿意、甚至拒絕投資與生產(chǎn)、供給鄉(xiāng)村公共體育產(chǎn)品與服務(wù)。

3.4 服務(wù)決策缺乏民主

進(jìn)入新世紀(jì)后，伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、振興鄉(xiāng)村等戰(zhàn)略部署的貫徹實(shí)施，鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平得到了迅速提升，廣大農(nóng)民對諸如民主、公平、正義、法制等美好精神文化生活的需求日益強(qiáng)烈。在此背景下，政府部門開始重視廣大農(nóng)民對水利、道路、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、文化等不同類型公共服務(wù)的需求與偏好。與此同時(shí)，部分鄉(xiāng)村地區(qū)公共體育服務(wù)的決策機(jī)制也出現(xiàn)了“自下而上逐步強(qiáng)化、自上而下逐步弱化”[15]的趨勢。但是，因?yàn)閭鹘y(tǒng)“官本位“思想固化、體育信息公開工作不規(guī)范、體育決策渠道受阻等影響，加之絕大多數(shù)鄉(xiāng)村留守的主要是老人、婦女和兒童(簡稱“386199”部隊(duì))，他們不僅公共精神淡薄，而且文化程度較低，缺乏主動(dòng)參與體育決策的意識(shí)與實(shí)踐操作能力，這就使得不少鄉(xiāng)村地區(qū)自上而下的公共體育服務(wù)決策機(jī)制仍然普遍存在?？陀^而言，自上而下的決策機(jī)制能夠較好地體現(xiàn)國家的意志，便于國家對農(nóng)村公共體育事業(yè)進(jìn)行管理與調(diào)控，并能代表最廣大鄉(xiāng)村居民的基本體育權(quán)益。不過，這種決策機(jī)制也存在一定的弊端，即政府在發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育事業(yè)時(shí)，往往傾向于采取主觀化、“同質(zhì)化”、“一刀切”的供給思維方式，不能充分體現(xiàn)與全面反映出不同農(nóng)民群體的多層次、多目標(biāo)體育需求，極易造成鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)供需錯(cuò)位、供給低效等問題。以鄉(xiāng)村公共體育場地設(shè)施為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“在我國，有76.5%的鄉(xiāng)村體育場地設(shè)施資源(主要指籃球場、乒乓球球臺(tái)、健身路徑)存在不同程度的閑置、浪費(fèi)、破損、占用(指被用做攪拌場、曬谷場、停車場)等問題，沒有得到合理有效的利用”[17]。

3.5 服務(wù)法治建設(shè)滯后

迄今為止，“我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)在頂層設(shè)計(jì)、立法、執(zhí)行、普法等法治工作層面，都取得了長足發(fā)展”[13]。但是，必須清醒認(rèn)識(shí)到，相對于國家依法治體的需要與廣大農(nóng)民的體育健身活動(dòng)的實(shí)際需求，我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法治建設(shè)還比較滯后。一是，立法層次不高。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國總共出臺(tái)涉及鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法律法規(guī)的文件83部，其中，由全國人大頒布的法律有2部(占總數(shù)的2.4%)，中共中央與國務(wù)院下發(fā)的中央文件、行政法規(guī)有8部(占總數(shù)的9.6%)，國務(wù)院組成部門及直屬機(jī)構(gòu)頒布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件有73部(占總數(shù)的88%)，說明我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)總體立法層次不高。二是，法規(guī)剛性約束力不強(qiáng)。以《體育法》為例，盡管這部文件就體育場地設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)、體育活動(dòng)的開展與組織等保障農(nóng)民公共體育權(quán)益方面提出了有關(guān)的規(guī)定與要求，但是法律條款中對政府與體育行政部門違反規(guī)定與要求的懲戒措施只是作了一些原則性、籠統(tǒng)性的說明與建議，罰則明晰性不足，缺乏必要的強(qiáng)制性與約束力。三是，法規(guī)執(zhí)行力度不夠。目前，我國體育隊(duì)伍的整體法律素養(yǎng)還不高，特別是“鄉(xiāng)村體育管理干部的法治意識(shí)還很單薄，鄉(xiāng)村體育行政執(zhí)行理念和能力十分欠缺”[18]，導(dǎo)致不少鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)領(lǐng)域違法現(xiàn)象不能得到有效的執(zhí)行懲處。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的治理策略

針對上述鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)發(fā)展面臨的服務(wù)數(shù)量不夠充足、服務(wù)地區(qū)非均等化、服務(wù)方式相對單一、服務(wù)決策缺乏民主、服務(wù)法治建設(shè)滯后等現(xiàn)實(shí)困境，筆者根據(jù)我國鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展態(tài)勢，結(jié)合鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)圖景，以滿足億萬農(nóng)民體育美好生活需要為核心價(jià)值取向，著重從以下5個(gè)方面提出了我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的治理策略。

4.1 增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)公共財(cái)政保障能力

《戰(zhàn)略規(guī)劃》提出：“堅(jiān)持財(cái)政優(yōu)先保障，明確和強(qiáng)化各級(jí)政府“三農(nóng)”投入責(zé)任，公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，加大政府投資對農(nóng)村綠色生產(chǎn)、可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境、基本公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)支持力度”[2]。治理鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)是完善農(nóng)村基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，同樣需要增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力。因?yàn)橹挥羞@樣，才能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加快推動(dòng)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)供給側(cè)改革，增加鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)總量，確保新時(shí)代更多農(nóng)民能夠真正享受到普惠性、兜底性、基礎(chǔ)性的體育福利。

首先，建立城鄉(xiāng)一體化的體育財(cái)政供給制度。國家要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度并軌，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)不同領(lǐng)域基本公共服務(wù)的配套政策，做好城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)政策之間的銜接，盡快建立起可銜接轉(zhuǎn)換的一體化的城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)財(cái)政制度。其次，增強(qiáng)基層政府體育財(cái)政能力。地方財(cái)政部門要加強(qiáng)與相關(guān)領(lǐng)域改革部門的協(xié)同配合，盡快調(diào)整不同層級(jí)政府之間的財(cái)政分配格局，合理劃分省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制，確?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的財(cái)力開展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)工作。此外，優(yōu)化體育事業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。體育行政部門要加快調(diào)整新時(shí)代體育事業(yè)發(fā)展重心，逐步優(yōu)化體育事業(yè)公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加群眾體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)在體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)中的比重，提高鄉(xiāng)村體育事業(yè)的財(cái)政支出比重。最后，強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)財(cái)務(wù)管理。相關(guān)部門要加強(qiáng)對不同公共體育財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督檢查，防止鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)財(cái)政資金被擠占挪用、貪污私分等現(xiàn)象發(fā)生，確保財(cái)政資金發(fā)揮最大社會(huì)效益。

4.2 完善鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法

《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》指出：“完善全民健身公共服務(wù)體系，逐步推動(dòng)基本公共體育服務(wù)在地區(qū)間的均等化”[19]。作為公共體育服務(wù)的重要組成部分，鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)區(qū)域發(fā)展水平還存在明顯的差距，與國家提出的均等化戰(zhàn)略目標(biāo)不相適應(yīng)，亟待改革與完善。事實(shí)上，通過建立科學(xué)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，“可以加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控、有效緩解與調(diào)節(jié)各地區(qū)財(cái)力差距、均衡不同地區(qū)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)資源配置，推進(jìn)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)地區(qū)均等化進(jìn)程”[15]。所以，為了確保不同地區(qū)農(nóng)民都能夠享受大體均衡的公共體育服務(wù)，務(wù)必將完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法作為一項(xiàng)重要任務(wù)來抓。

第一，改革稅收返回方式。政府部門應(yīng)綜合考慮地區(qū)間人口特征、公共需求、人均可支配收入等相關(guān)因素，深化地方稅收體制改革，不斷完善地方稅收體系，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收返還力度與原體制補(bǔ)助的比例，努力增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府稅收收入，進(jìn)而為其治理鄉(xiāng)村公共體育事業(yè)提供財(cái)政支撐。第二，健全縱向轉(zhuǎn)移支付辦法。要充分利用國家建設(shè)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)、健康村鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村特色旅游景區(qū)等有利契機(jī)，依托精準(zhǔn)扶貧工程、文化惠民工程、治未病健康工程，根據(jù)縱向轉(zhuǎn)移支付資金總量和調(diào)控目標(biāo)按照因素法統(tǒng)一核定各地的標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出及總補(bǔ)助數(shù)額，逐步增加對欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村體育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。第三，完善橫向轉(zhuǎn)移支付辦法。相關(guān)部門要鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)通過定向援助、對口支援、對口幫扶等形式，加大對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的無償橫向援助，重點(diǎn)改善地區(qū)體育場地設(shè)施、體育活動(dòng)開展、體育健身指導(dǎo)等鄉(xiāng)村基本公共體育服務(wù)的差距。第四，規(guī)范專項(xiàng)撥款配套辦法。地方財(cái)政部門在實(shí)施鄉(xiāng)村體育專項(xiàng)撥款時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)際狀況，采取區(qū)別對待、因地制宜的地方配套資金方案。

4.3 建立鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)多元主體供給方式

實(shí)踐證明，充分發(fā)揮政府、市場、體育社會(huì)組織等多種主體力量，通過整合資源、合理分工等有效方式來參與鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)供給，有利于“緩解地方政府公共財(cái)政壓力與節(jié)省地方政府公共開支、優(yōu)化鄉(xiāng)村公共體育資源配置、滿足鄉(xiāng)村不同農(nóng)民群體多層次、多元化體育健身需求”[18]。故而，在治理鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)過程中，探索建立鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)多元主體供給方式就顯得頗為重要。

一是，深化農(nóng)村體育管理體制改革。要加大對體育管理體制改革的力度，統(tǒng)籌優(yōu)化地方體育部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，深化簡政放權(quán)、堅(jiān)持放管結(jié)合，著力推進(jìn)管辦分離、政企分開、政社分開，厘清地方體育行政部門與非政府組織在治理鄉(xiāng)村公共體育事物中的權(quán)責(zé)邊界，大力激發(fā)基層體育社會(huì)組織活力與發(fā)展動(dòng)力，充分發(fā)揮市場在配置非基本農(nóng)村公共體育服務(wù)資源中的決定性作用。二是，積極培育農(nóng)村基層體育社會(huì)組織。地方政府要采取降低準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序、備案制、人員培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)等有效辦法，大力培育發(fā)展農(nóng)民體育協(xié)會(huì)、農(nóng)村老年人體育協(xié)會(huì)、農(nóng)村社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)、農(nóng)村不同運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目社團(tuán)等基層體育社會(huì)組織，努力提升農(nóng)村基層體育社會(huì)組織總體業(yè)務(wù)水平與能力?；鶎芋w育行政部門要制定好縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買體育服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確購買鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，安排與設(shè)立鄉(xiāng)村體育專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)與引導(dǎo)資質(zhì)運(yùn)行狀況良好的基層體育社會(huì)組織購買多元化公益性鄉(xiāng)村體育服務(wù)。三是，著力推動(dòng)鄉(xiāng)村基本公共體育服務(wù)市場化。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)，地方政府要深入探索公益化與市場化相結(jié)合的治理模式，通過政策傾斜、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)助津貼、審批優(yōu)先、特許經(jīng)營、合同承擔(dān)、憑單制等具體措施，降低市場投資基本公共體育服務(wù)的準(zhǔn)入門檻，吸納私人與企業(yè)來投資不同類型的基本體育服務(wù)或者產(chǎn)品。

4.4 健全鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)自下而上決策機(jī)制

充分保障人民依法直接行使體育決策權(quán)，不僅是推進(jìn)公共決策科學(xué)化、民主化的重要體現(xiàn)，而且是實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供需精準(zhǔn)對接的有效手段?，F(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)實(shí)踐領(lǐng)域之所以存在供需不匹配問題，一個(gè)重要的原因就是鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)決策機(jī)制缺乏廣泛的農(nóng)民群眾基礎(chǔ)，沒有將農(nóng)民參與決策的行為完全落實(shí)到建設(shè)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)體系的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。按照這一邏輯，健全自下而上的鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)決策機(jī)制理應(yīng)成為現(xiàn)階段提升鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體措施如下：

第一，樹立正確的行政理念?；鶎诱c體育行政部門要真正從內(nèi)心上牢固樹立起“權(quán)利本位”、“民本位”的公共治理思想，充分認(rèn)識(shí)到億萬農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共體育治理的重要性，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民參與公共體育服務(wù)各項(xiàng)決策的權(quán)益。第二，增強(qiáng)農(nóng)民參與體育決策意識(shí)。要加大對鄉(xiāng)村留守農(nóng)民公民意識(shí)與共同體意識(shí)的培育力度，逐步激發(fā)農(nóng)民的公共體育精神，促使其農(nóng)民主動(dòng)樹立起參與體育決策的思想觀念。第三，提升農(nóng)民參與體育決策能力。相關(guān)負(fù)責(zé)部門要通過專家講座、教育培訓(xùn)、現(xiàn)場指導(dǎo)、懇談?dòng)懻摰扔行Х绞剑瑤椭鷱V大鄉(xiāng)村留守農(nóng)民熟悉掌握參與體育決策的文化理論知識(shí)及實(shí)踐操作技能，引導(dǎo)農(nóng)民在日常生活中如何有效參與鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)決策。第四，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務(wù)事務(wù)公開規(guī)范化。要靈活運(yùn)用宣傳手冊、手機(jī)短信、新聞媒體及農(nóng)村大型電子屏幕、村務(wù)公開欄、“鄉(xiāng)村公眾號(hào)”、“村民微信群”等多種載體，大力推進(jìn)農(nóng)村公共體育服務(wù)政策法規(guī)、財(cái)政資金投入與使用、場地設(shè)施建設(shè)和利用、公益性體育賽事和活動(dòng)、績效評(píng)價(jià)結(jié)果等信息公開，促使廣大農(nóng)民及時(shí)、準(zhǔn)確、全面了解農(nóng)村公共體育服務(wù)最新發(fā)展動(dòng)態(tài)。第五，暢通體育民意表達(dá)渠道。基層政府要依托村民理事會(huì)、議事會(huì)與村民小組會(huì)議、村民代表會(huì)議等平臺(tái)，定期開展鄉(xiāng)村公共體育各類事項(xiàng)協(xié)商活動(dòng)，廣泛征求與充分聽取廣大農(nóng)民的有關(guān)體育意見建議，傳遞不同農(nóng)民群體在公共體育服務(wù)具體方面的需求與偏好，并就農(nóng)民關(guān)注的重點(diǎn)與熱點(diǎn)問題及時(shí)做出積極回應(yīng)與反饋。

4.5 加大鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法治建設(shè)工作力度

鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)作為公共體育服務(wù)的一個(gè)重要子系統(tǒng)，鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法治建設(shè)工作的優(yōu)劣程度直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的體育健身權(quán)益能否得到全方位維護(hù)，影響著公共體育服務(wù)治理現(xiàn)代化乃至體育治理現(xiàn)代化目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。鑒于此，治理鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)事業(yè)，必然離不開法治的規(guī)范與引導(dǎo)作用。從當(dāng)前實(shí)際情況來看，應(yīng)著重從以下方面來加大鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法治建設(shè)工作力度。

第一，提高立法層次。體育部門要積極組織有關(guān)力量認(rèn)真研究，廣泛聽取社會(huì)意見，主動(dòng)配合國務(wù)院、全國人大常委會(huì)等有關(guān)機(jī)構(gòu)，做好調(diào)研論證和草案擬定等基礎(chǔ)工作，進(jìn)一步完善現(xiàn)有農(nóng)村體育法律法規(guī)，爭取早日將涉及農(nóng)民基本體育權(quán)益的立法內(nèi)容納入到高權(quán)威級(jí)別的行政部門立法議程，不斷提高鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)相關(guān)法律效力等級(jí)。第二，增強(qiáng)法規(guī)的剛性約束力。規(guī)范鄉(xiāng)村公共體育法律條款中行政機(jī)關(guān)的義務(wù)與責(zé)任，明確界定政府與體育行政部門違反履行鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)相關(guān)規(guī)定與要求的懲戒措施，進(jìn)而提高政府部門對制度的責(zé)任敬畏感，切實(shí)維護(hù)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法律法規(guī)的權(quán)威，確保鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法律法規(guī)落到實(shí)處。第三，提高地方體育行政隊(duì)伍法律素養(yǎng)。樹立重視法治素養(yǎng)的用人導(dǎo)向，把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為上級(jí)體育部門考察農(nóng)村體育干部的重要內(nèi)容。健全農(nóng)村體育行政執(zhí)行人員的崗位培訓(xùn)制度，定期組織開展靈活多樣、扎實(shí)有效的農(nóng)村體育法治專題培訓(xùn)或講座。

5 結(jié)束語

綜上所述，發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等方面具有重要價(jià)值與意義。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)還面臨服務(wù)數(shù)量不夠充足、服務(wù)地區(qū)非均等化、服務(wù)方式相對單一、服務(wù)決策缺乏民主、服務(wù)法治建設(shè)滯后等發(fā)展困境?；诖?，立足國情農(nóng)情體情，按照國家改善民生的重大決策部署，根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展態(tài)勢，結(jié)合鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)實(shí)踐領(lǐng)域具體發(fā)展情況，提出了增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)公共財(cái)政保障能力、完善鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法、建立鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)多元主體供給方式、健全鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)自下而上決策機(jī)制、加大鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法治建設(shè)工作力度等治理策略。