西安高新區(qū)15分鐘生活圈劃定與規(guī)劃研究

米煒嵩 | Mi Weisong

柴曉怡 | Chai Xiaoyi

李 丹 | Li Dan

李龍濤 | Li Longtao

近年來，15分鐘生活圈規(guī)劃成為熱點(diǎn)話題，作為提高居民生活品質(zhì)的重要抓手，以社區(qū)為研究對(duì)象，在步行可達(dá)范圍內(nèi)，配備居民生活所需的基本服務(wù)設(shè)施與公共活動(dòng)空間，打造社區(qū)生活的基本單元，各城市也陸續(xù)開展15分鐘生活圈規(guī)劃的探索[1]。然而，由于城市及基層治理能力的差異性，生活圈的規(guī)模在各地實(shí)踐中大小不一，生活圈的劃定與否在學(xué)術(shù)界也是眾說紛紜，對(duì)于生活圈規(guī)劃的普及難以形成經(jīng)驗(yàn)借鑒。

本文在上述背景下展開15分鐘生活圈的規(guī)劃探索，在國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，通過對(duì)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》GB50180—2018進(jìn)行解讀，明確15分鐘生活圈的規(guī)模，以西安高新區(qū)為例，提出區(qū)域?qū)用嫔舷侣?lián)動(dòng)的15分鐘生活圈劃定方法，并聚焦高新區(qū)管理與體制短板、生活職能缺失的普遍特征，提出多元共治的規(guī)劃策略，強(qiáng)調(diào)政府的有限與有效介入，在此基礎(chǔ)上，將設(shè)施建設(shè)的任務(wù)落實(shí)到具體的生活圈內(nèi)，形成任務(wù)清單與行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)于治理能力相對(duì)較弱的城市及西部地區(qū)更為適用[2]。

1 15分鐘生活圈相關(guān)研究綜述

1.1 生活圈的規(guī)模研究

“生活圈”起源于1965年日本提出的“廣域生活圈”概念，并迅速在韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等地?cái)U(kuò)散[3]。近年來，15分鐘生活圈成為國(guó)內(nèi)社區(qū)規(guī)劃的熱點(diǎn)，以上海為首，北京、武漢、濟(jì)南、廣州等城市陸續(xù)展開15分鐘生活圈的規(guī)劃與實(shí)踐工作。15分鐘生活圈強(qiáng)調(diào)在15分鐘步行可達(dá)范圍內(nèi)涵蓋居民一日至一周所開展的各類活動(dòng)，其圈域規(guī)模的確定多采用居民出行行為調(diào)查，通過合理的步行半徑與出行距離劃定。然而，由于調(diào)查數(shù)據(jù)受樣本分布及特征影響明顯，地區(qū)差異顯著（表1）。總體來講，15分鐘生活圈的圈域規(guī)模與服務(wù)人口規(guī)模差異較大，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以進(jìn)行推廣。

表1 15分鐘生活圈規(guī)模測(cè)度一覽表

1.2 生活圈的邊界測(cè)度

關(guān)于生活圈的邊界測(cè)度，宋小冬等（2000）提出通過GIS等時(shí)出行可達(dá)性分析為規(guī)劃提供精確的決策幫助[5]；申悅等（2013）基于GPS數(shù)據(jù)對(duì)北京郊區(qū)巨型社區(qū)居民日?；顒?dòng)空間進(jìn)行測(cè)度[6]；季玨等（2012）通過對(duì)隨機(jī)100位居民居住地與駐點(diǎn)聯(lián)系進(jìn)行K-means空間聚類分析，對(duì)現(xiàn)狀生活空間單元進(jìn)行識(shí)別與劃分[7]；孫道勝等（2016）運(yùn)用Alpha-shape方法進(jìn)行清河地區(qū)18個(gè)社區(qū)居民日常生活圈的實(shí)證測(cè)度[8]；孫道勝等（2017）基于居民GPS數(shù)據(jù)對(duì)社區(qū)生活圈的時(shí)空范圍進(jìn)行界定并進(jìn)行生活圈的層次劃分[9]；趙彥云等（2018）基于全量POI數(shù)據(jù)，通過覆蓋率、達(dá)標(biāo)率以及人口的發(fā)展協(xié)調(diào)性等指標(biāo)對(duì)北京各城區(qū)15分鐘生活圈進(jìn)行空間測(cè)度[10]?？傮w來講，生活圈定量測(cè)度的相關(guān)研究較少，且研究對(duì)象多聚焦于單個(gè)社區(qū)，研究?jī)?nèi)容多依托調(diào)查數(shù)據(jù)，局限于現(xiàn)狀生活圈空間的識(shí)別,規(guī)劃層面仍未形成有效的生活圈測(cè)度方法。

1.3 生活圈的劃定方法

在不同地區(qū)15分鐘生活圈的實(shí)踐中，生活圈的組織方式呈現(xiàn)出三種模式：第一類以日本為代表，圍繞公共服務(wù)設(shè)施組織不同層級(jí)生活圈；第二類以上海為代表，與控詳規(guī)管理銜接，強(qiáng)調(diào)實(shí)施與治理；第三類以武漢為代表，強(qiáng)調(diào)15分鐘生活圈的劃定與空間優(yōu)化。由于城市治理能力的差異性，國(guó)內(nèi)15分鐘生活圈的實(shí)踐多采用武漢模式，通過劃定生活圈搭建生活圈單元，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類民生設(shè)施一體化建設(shè)。關(guān)于生活圈的劃定，武漢提出遵循街道布局與小區(qū)建設(shè)，延續(xù)行政單元、管理單元，將概念性的生活圈與城市空間單元銜接[11]。濟(jì)南以居住和社區(qū)型公共服務(wù)設(shè)施用地為對(duì)象劃定街道級(jí)生活圈范圍[12]。廣州基于本地居民的實(shí)際需求測(cè)定生活圈規(guī)模半徑，在此基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃管理單元進(jìn)行優(yōu)化與組合[13]。總體來講，國(guó)內(nèi)生活圈的劃定實(shí)踐多基于管理維度，在人本視角僅是避免居民認(rèn)知屏障對(duì)生活圈空間的切分，自下而上的劃定方法仍不明晰。

在既有研究與實(shí)踐中，15分鐘生活圈的規(guī)模缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，生活圈的測(cè)度偏向現(xiàn)狀識(shí)別，生活圈的劃定多為自上而下，難以形成標(biāo)準(zhǔn)流程的同時(shí)與15分鐘生活圈以人為本、以社區(qū)為研究對(duì)象的初衷相悖。下文以西安高新區(qū)為例，探討上下聯(lián)動(dòng)的15分鐘生活圈劃定流程及規(guī)劃方法，以期為生活圈規(guī)劃提供可推廣經(jīng)驗(yàn)。

2 基于上下聯(lián)動(dòng)的15分鐘生活圈劃定

本次研究以西安高新區(qū)一、二期為研究對(duì)象，將高新區(qū)規(guī)劃用地布局圖作為研究底圖，總用地規(guī)模483hm2，其中居住用地220.21hm2（圖1），本次研究旨在探索區(qū)域?qū)用?5分鐘生活圈的劃定方法。

圖1 研究范圍與規(guī)劃底圖

2.1 15分鐘生活圈的規(guī)模測(cè)定

2018年，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》提出15分鐘生活圈居住區(qū)、10分鐘生活圈居住區(qū)、5分鐘生活圈居住區(qū)的概念，與居住街坊共同構(gòu)成城市居住區(qū)的4個(gè)層級(jí)，并對(duì)居住區(qū)規(guī)模、設(shè)施體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明晰，對(duì)15分鐘生活圈的構(gòu)建具有直接指導(dǎo)作用。新版標(biāo)準(zhǔn)提出：15分鐘生活圈居住區(qū)的劃定以居民步行15分鐘滿足其物質(zhì)與生活需求為原則，居住人口規(guī)模為5～10萬人，配套設(shè)施完善的區(qū)域。但實(shí)際規(guī)劃中，人口指標(biāo)往往難以進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)判，因此，筆者基于標(biāo)準(zhǔn)析出用地指標(biāo)，使之更具有操作性。

（1）15分鐘生活圈居住區(qū)用地規(guī)模

新版標(biāo)準(zhǔn)中，形成“15分鐘生活圈居住區(qū)—10鐘生活圈居住區(qū)—5分鐘生活圈居住區(qū)—居住街坊”4個(gè)層級(jí)，并對(duì)居住街坊的規(guī)模進(jìn)行界定（2～4hm2），由此推算15分鐘生活圈居住區(qū)用地規(guī)模為130～200hm2（圖2），包含住宅用地、配套設(shè)施用地、公共綠地及城市道路用地。

圖2 15分鐘生活圈居住區(qū)用地規(guī)模

（2）15分鐘生活圈住宅用地規(guī)模

實(shí)際工作中，生活圈的構(gòu)建往往基于住宅用地考慮，因此，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確定15分鐘生活圈住宅用地規(guī)模更利于操作（表2）。以西安高新區(qū)為例，西安屬于II類建筑氣候區(qū)，高新區(qū)一二期住宅建筑層數(shù)屬于高層II類（19～26層），由此確定高新區(qū)15分鐘生活圈住宅用地規(guī)模為58.5～96hm2。由于部分已開發(fā)小區(qū)建筑層數(shù)達(dá)到33層，片區(qū)容積率與人口密度較大，住宅用地規(guī)?？陕孕∮谏鲜鲇?jì)算值。本次研究中，住宅用地以居住用地（包含住宅用地及非獨(dú)立配套設(shè)施）測(cè)度，誤差可忽略不計(jì)。

表2 15分鐘生活圈居住區(qū)用地控制指標(biāo)一覽表

2.2 自下而上的生活空間單元識(shí)別

若分別以每一個(gè)小區(qū)為研究對(duì)象進(jìn)行15分鐘生活圈規(guī)劃必將造成公共資源配置的浪費(fèi)。孫道勝等（2016）通過對(duì)18個(gè)社區(qū)生活圈的時(shí)空范圍進(jìn)行界定，發(fā)現(xiàn)不同社區(qū)居民日常出行范圍存在重疊。季玨等（2012）基于居民與駐點(diǎn)調(diào)研數(shù)據(jù)得出屬于相同生活空間單元的居民日常出行范圍比較接近。前期研究表明，若N個(gè)小區(qū)的居民日常出行范圍接近，即社區(qū)生活圈重疊范圍越大，則N個(gè)小區(qū)關(guān)聯(lián)度越高，屬于同一生活空間單元，從資源高效利用視角可將其納入一個(gè)15分鐘生活圈統(tǒng)籌考慮設(shè)施配置與實(shí)施管控。

本次研究以高新區(qū)一、二期居住用地為研究對(duì)象，根據(jù)道路要素分割對(duì)其進(jìn)行編碼，共43個(gè)居住社區(qū)（圖3）。規(guī)劃視角下對(duì)15分鐘生活圈進(jìn)行識(shí)別，采用自下而上的理論出行路徑，本次研究通過Arcgis平臺(tái)模擬居民步行出行路徑測(cè)定15分鐘出行范圍。

圖3 研究范圍居住區(qū)編碼圖

（1）測(cè)度方案篩選

①方案一：以小區(qū)15分鐘出行范圍的重疊面積衡量，面積越大，小區(qū)關(guān)聯(lián)度越高。實(shí)施路徑：基于GIS平臺(tái)漁網(wǎng)與路徑分析工具測(cè)算各小區(qū)居民步行15分鐘覆蓋范圍，并測(cè)算任意兩個(gè)小區(qū)步行15分鐘覆蓋范圍的重疊面積（圖4），基于matlab數(shù)學(xué)建模工具對(duì)生活空間單元進(jìn)行分類。方案優(yōu)勢(shì)與不足：通過構(gòu)建10m×10m的均勻漁網(wǎng)，考慮從小區(qū)內(nèi)任意一點(diǎn)出行產(chǎn)生的差異性。但方案的不足體現(xiàn)在：目前43個(gè)小區(qū)生活空間單元的重疊面積有903個(gè)數(shù)據(jù)，隨著研究區(qū)域的擴(kuò)大，面臨的數(shù)據(jù)計(jì)算量將十分巨大。同時(shí)，在生活空間單元分類的過程中，重疊面積的目標(biāo)值無法定量。

圖4 基于15分鐘出行范圍的 生活空間單元識(shí)別

②方案二：以小區(qū)間出行距離或出行時(shí)間衡量，時(shí)間成本越小，小區(qū)關(guān)聯(lián)度越高。實(shí)施路徑：基于GIS平臺(tái)道路網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)集與OD成本矩陣分析工具，構(gòu)建小區(qū)間OD矩陣模型，度量每?jī)蓚€(gè)小區(qū)間步行的距離成本與時(shí)間成本。同時(shí)對(duì)于大型小區(qū)，考慮小區(qū)內(nèi)部步行的時(shí)間成本，在小區(qū)臨道路邊界手動(dòng)添加點(diǎn)要素，輔助以服務(wù)區(qū)分析[14]（圖5）。通過選取時(shí)間成本值t=15分鐘，對(duì)生活空間單元進(jìn)行識(shí)別。方案優(yōu)勢(shì)與不足：采用時(shí)間成本值進(jìn)行篩選與歸類，易于操作，隨著研究范圍的擴(kuò)大與研究對(duì)象的增多，篩選標(biāo)準(zhǔn)值不會(huì)隨之改變。但方案對(duì)小區(qū)內(nèi)部不同點(diǎn)的出行差異性考慮仍有待優(yōu)化。

圖5 基于OD成本矩陣分析的 生活空間單元識(shí)別

③方案綜合比選。最終選取方案二，通過時(shí)間成本進(jìn)行小區(qū)間關(guān)聯(lián)度的測(cè)量，識(shí)別生活空間單元。

（2）生活空間單元識(shí)別

高新區(qū)一、二期居住用地規(guī)模為220.21hm2，按照15分鐘生活圈住宅用地規(guī)模58.5～96hm2的標(biāo)準(zhǔn)，該片區(qū)理論存在2～3.5個(gè)15分鐘生活圈。

當(dāng)t≤5min時(shí)，生活空間單元基本集中在社區(qū)邊界內(nèi)部；當(dāng)t≤10min時(shí)，形成7片彼此獨(dú)立且內(nèi)部聯(lián)系緊密的生活空間單元，但單個(gè)規(guī)模較??；當(dāng)t≤15min時(shí)，形成3個(gè)生活空間單元，且規(guī)模達(dá)到15分鐘生活圈構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)（圖6～圖7）。

圖6 t值取5、10、15min時(shí)生活空間單元特征識(shí)別分析圖

圖7 生活空間單元識(shí)別結(jié)果圖

2.3 自上而下的15分鐘生活圈劃定

自下而上對(duì)生活空間單元進(jìn)行識(shí)別后，需通過自上而下對(duì)15分鐘生活圈的邊界進(jìn)行劃定與校核。從資源高效利用視角，15分鐘生活圈作為規(guī)劃管理與建設(shè)的基本單元，是相對(duì)獨(dú)立的單元；從實(shí)施管控視角，15分鐘生活圈應(yīng)與控規(guī)單元、行政邊界相互銜接；從自然地理?xiàng)l件視角，15分鐘生活圈應(yīng)避免河流、高速公路、大型綠化帶的分割，保證空間的相對(duì)完整性。

綜上所述，以3片生活空間單元為核心，依托居住用地與公共服務(wù)設(shè)施用地，劃定3個(gè)15分鐘生活圈（圖8，表3）。區(qū)域北部4個(gè)居住區(qū)周邊城市級(jí)公共服務(wù)設(shè)施完備，因此，不納入15分鐘生活圈體系中。

表3 15分鐘生活圈劃定一覽表

圖8 15分鐘生活圈劃定

3 基于共建共治的15分鐘生活圈規(guī)劃

3.1 基于多元主體的設(shè)施差異配置

15分鐘生活圈作為營(yíng)造社區(qū)生活的基本單元，面對(duì)居民主體日益增長(zhǎng)的復(fù)雜需求，單靠政府行政力難以實(shí)現(xiàn)各類要素的聚集，部分政府投入設(shè)施也面臨從“基本保障型”向“品質(zhì)提升型”的升級(jí)。市場(chǎng)主體不可或缺，但在利益驅(qū)使下，往往難以保障公共服務(wù)設(shè)施的供給問題，“就近”看病就醫(yī)仍讓人心生忌憚、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于在空間匹配關(guān)系上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力往往處于短缺狀態(tài)。近年來，社區(qū)居民參與社區(qū)商業(yè)屢見不鮮，涉及餐飲外賣、休閑娛樂、理發(fā)店等多種業(yè)態(tài)與形式，也使得社區(qū)服務(wù)更加多元便民。因此，15分鐘生活圈規(guī)劃在社會(huì)治理的理念下，應(yīng)聚焦多元共治中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的設(shè)施缺失、設(shè)施品質(zhì)不足等問題，進(jìn)一步明確各類主體的權(quán)責(zé)范疇，更好地實(shí)現(xiàn)共建共享。

本次研究基于雄安、上海、廣州、武漢等城市的實(shí)踐樣本與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及地方管理規(guī)定，構(gòu)建匹配高新特征的15分鐘生活圈服務(wù)體系，將其分為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、交通物流、環(huán)境衛(wèi)生、養(yǎng)老健康、全齡教育、鄰里生活6大類26項(xiàng)設(shè)施。其中：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、交通物流、環(huán)境衛(wèi)生類設(shè)施作為公共物品，在政府主導(dǎo)下進(jìn)行投資建設(shè)。養(yǎng)老健康、全齡教育類設(shè)施由政府負(fù)責(zé)兜底建設(shè)，同時(shí)可采用更新開發(fā)下的設(shè)施捆綁建設(shè)，將設(shè)施建設(shè)納入控規(guī)土地出讓條件，或通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)、稅捐減免等政策鼓勵(lì)市場(chǎng)主體介入進(jìn)行投資建設(shè)，設(shè)施建設(shè)品質(zhì)由政府負(fù)責(zé)驗(yàn)收。鄰里生活類設(shè)施，由市場(chǎng)介入實(shí)現(xiàn)空間的合理利用、資源的有效分配與生產(chǎn)力的廣泛提升，同時(shí)，鼓勵(lì)社區(qū)居民等眾多私人團(tuán)體介入，在居民自治下進(jìn)行設(shè)施補(bǔ)充建設(shè)（表4）。

表4 15分鐘生活圈居住區(qū)配套設(shè)施與建設(shè)主體一覽表

3.2 基于服務(wù)盲區(qū)的設(shè)施短板補(bǔ)充

生活圈設(shè)施規(guī)劃基于現(xiàn)狀設(shè)施的服務(wù)盲區(qū)識(shí)別，在評(píng)估設(shè)施短板時(shí)，綜合衡量設(shè)施的步行可達(dá)性及居民滿意度，本次研究通過百度地圖POI數(shù)據(jù)爬取，獲取與高新區(qū)居民社區(qū)生活相關(guān)的設(shè)施點(diǎn)，并通過問卷調(diào)查分析居民的社區(qū)生活需求。結(jié)果表明，現(xiàn)狀高新區(qū)15分鐘生活圈的設(shè)施類型基本涵蓋上述6大類，但總體來講存在設(shè)施缺項(xiàng)、層次缺失、系統(tǒng)性不足的問題（表5）。問卷顯示，居民不滿意的設(shè)施前三項(xiàng)為醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、交通設(shè)施，除日常購物設(shè)施外，其余類型設(shè)施滿意度均未超過50%，現(xiàn)有設(shè)施存在品質(zhì)不足的問題（圖9）。

圖9 居民對(duì)設(shè)施滿意度分析結(jié)果

表5 高新15分鐘生活圈設(shè)施現(xiàn)狀一覽表

設(shè)施評(píng)估基于GIS平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)分析工具，計(jì)算各個(gè)小區(qū)到達(dá)各類設(shè)施的時(shí)間成本，以設(shè)施所在生活圈層級(jí)對(duì)應(yīng)的時(shí)間成本為標(biāo)準(zhǔn)篩選達(dá)標(biāo)小區(qū)與未達(dá)標(biāo)小區(qū)（圖10）。考慮到現(xiàn)實(shí)生活圈之間存在重疊及設(shè)施共享的特征，設(shè)施短板分析采用生活圈內(nèi)的設(shè)施及外部設(shè)施共同進(jìn)行評(píng)估?；诖藢?duì)現(xiàn)狀小區(qū)與生活圈的設(shè)施完善度進(jìn)行體檢，將設(shè)施建設(shè)的任務(wù)落實(shí)到具體的生活圈內(nèi)，形成任務(wù)清單與行動(dòng)計(jì)劃（表6）。

圖10 基于服務(wù)盲區(qū)的生活圈設(shè)施完善度體檢，以教育設(shè)施為例

表6 高新區(qū)15分鐘生活圈設(shè)施建設(shè)任務(wù)清單

結(jié)語

本文在梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行西安高新區(qū)15分鐘生活圈的規(guī)劃探索，提出“生活圈規(guī)模測(cè)定——生活空間單元識(shí)別——生活圈劃定”的上下聯(lián)動(dòng)的15分鐘生活圈劃定流程，并聚焦解決現(xiàn)階段15分鐘生活圈的設(shè)施均好性問題，提出多元共治的規(guī)劃策略。然而，15分鐘生活圈的構(gòu)建不止于設(shè)施的完善，更加強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為單元的整體環(huán)境營(yíng)造，隨著服務(wù)設(shè)施的完善、人居環(huán)境的提升與社區(qū)文化的培育，15分鐘生活圈的建設(shè)將推動(dòng)基層治理單元的不斷完善，通過構(gòu)建“熟人社會(huì)”不斷發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用。

資料來源：

表2：根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》表4.0.1-1繪制；

文中其余圖表均為作者自繪。