城市應(yīng)急保障體系現(xiàn)代化建設(shè)研究
——基于鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害的思考

郭彥華

引 言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市人口越來(lái)越集中，數(shù)量巨大；面對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件，能否迅速控制、減輕和消除事故災(zāi)害引起的社會(huì)危害，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，保障人民的基本生活，城市應(yīng)急保障體系建設(shè)尤為重要。

2019年11月30日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類(lèi)災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。習(xí)總書(shū)記的講話把我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)提升到新高度。

城市應(yīng)急保障體系現(xiàn)代化建設(shè)是城市發(fā)展的迫切需要。2021年鄭州“7·20”特大暴雨造成城市嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，道路沖毀，地鐵5號(hào)線進(jìn)水，地下停車(chē)場(chǎng)被淹，多個(gè)小區(qū)斷水?dāng)嚯?，給人民的生活帶來(lái)嚴(yán)重影響。危難之際，黨和國(guó)家、人民軍隊(duì)、兄弟省份和社會(huì)各界給予了大力支援，鄭州人民才得以渡過(guò)困境（圖1）。

圖1 鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中救援隊(duì)伍在轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾

實(shí)踐證明，近年來(lái)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)蹄疾步穩(wěn)，得到長(zhǎng)足發(fā)展，尤其在醫(yī)療應(yīng)急保障、交通運(yùn)輸保障、生活物資儲(chǔ)備保障等方面均大幅提升，但仍有一些方面需要加強(qiáng)。鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害后，在調(diào)研與思考基礎(chǔ)上，本文針對(duì)城市應(yīng)急保障體系中：城市地下空間綜合防澇保障、城市現(xiàn)代化應(yīng)急供電保障、現(xiàn)代應(yīng)急通信能力建設(shè)、應(yīng)急避難場(chǎng)所現(xiàn)代化建設(shè)、應(yīng)急物資裝備現(xiàn)代化建設(shè)、社會(huì)應(yīng)急力量信息化管理六方面提出一些建議和設(shè)想，旨在促進(jìn)城市應(yīng)急保障能力再提升和發(fā)展。

城市地下空間綜合防澇保障

隨著城市迅猛發(fā)展，城市地下空間開(kāi)發(fā)成為一種必然趨勢(shì)。近年來(lái)，鄭州市大力推進(jìn)軌道交通建設(shè)，總計(jì)劃21條，長(zhǎng)度約900km，其中地鐵占90%以上；2004年以來(lái)市區(qū)新建小區(qū)約3000個(gè)，全部配套建設(shè)有地下停車(chē)場(chǎng)，每個(gè)地下停車(chē)場(chǎng)建筑面積4000～6000m2不等；另外還建成有大量地下商場(chǎng)、地下公路隧道、地下綜合管廊、地下人行通道等，形成了龐大的地下空間。經(jīng)歷了“7·20”特大暴雨后，鄭州城市地下空間綜合防澇問(wèn)題引起社會(huì)各界的關(guān)注。地下空間防澇設(shè)計(jì)，一是在入口處設(shè)計(jì)“駝峰”，高出道路200～400mm，二是內(nèi)部設(shè)計(jì)一定能力的排水設(shè)備，但這些主要參照50年一遇、100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，難以抵御千年一遇特大暴雨洪澇災(zāi)害。

地下空間工程防澇問(wèn)題需要依靠地面防排洪來(lái)解決，解決思路和方法如圖2所示。

圖2 解決城市內(nèi)澇思路和方法

一是做好城市排水（雨水）綜合防澇規(guī)劃，按照國(guó)家加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理工作要求，貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提升城市防洪防澇能力；二是優(yōu)化空間布局、重視雨水滯蓄空間構(gòu)建，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等海綿城市建設(shè)理念，優(yōu)先解決居住小區(qū)積水內(nèi)澇、雨污水管網(wǎng)合流等問(wèn)題，優(yōu)化豎向設(shè)計(jì)，系統(tǒng)推進(jìn)城市內(nèi)澇治理；三是保護(hù)河道、湖泊、濕地等，保留天然雨洪通道、沖溝和蓄滯洪空間，維持河湖自然形態(tài)，保持城市河湖水系的自然性和流動(dòng)性；四是利用城市自然洼地、溝渠、綠地、廣場(chǎng)、體育場(chǎng)等實(shí)現(xiàn)雨水調(diào)蓄功能，規(guī)劃建設(shè)雨水調(diào)蓄設(shè)施，發(fā)揮削峰錯(cuò)峰作用。

城市現(xiàn)代化應(yīng)急供電保障

城市現(xiàn)代化程度越高，越離不開(kāi)電能；沒(méi)有電力保障，整個(gè)城市功能基本癱瘓。雖然我國(guó)供電線路采取了環(huán)網(wǎng)式，可多回路多路徑供電，但面對(duì)特殊情況下區(qū)域性的大面積停電，仍然顯現(xiàn)出供電保障能力的不足。2008年1月，我國(guó)湖南省遭遇凍雨，郴州市電纜、線塔等大部分壓斷、倒塌，導(dǎo)致郴州市停水停電8天。2021年鄭州“7·20”特大暴雨造成多個(gè)街道社區(qū)斷電，水廠無(wú)法供水，手機(jī)無(wú)法充電，通信信號(hào)不良等。

城市現(xiàn)代化應(yīng)急供電保障能力建設(shè)必須高度重視，科學(xué)謀劃?，F(xiàn)代人民生活對(duì)用電需求從正常到極低可分四級(jí)，如圖3所示。

圖3 現(xiàn)代人民生活用電需求分級(jí)

問(wèn)題對(duì)應(yīng)解決建議和設(shè)想如下：一是合理規(guī)劃供電網(wǎng)絡(luò)布局，科學(xué)設(shè)計(jì)聯(lián)網(wǎng)接口，風(fēng)電、水電、火電、太陽(yáng)能發(fā)電既能并網(wǎng)，又可拆分成局部環(huán)網(wǎng)單獨(dú)供電，切換力求方便；二是將城市供電模式分成正常供電模式、節(jié)能供電模式、特殊供電模式三種，節(jié)能與特殊供電模式下，優(yōu)先保證擔(dān)負(fù)城市基本生命線工程和重點(diǎn)用電單位；三是市、縣級(jí)供電部門(mén)組建大型移動(dòng)供電車(chē)、移動(dòng)變壓器等機(jī)動(dòng)供電保障隊(duì)伍，重要用電單位自配應(yīng)急使用發(fā)電機(jī)；四是探索研發(fā)異常情況手機(jī)充電方式，解決區(qū)域性大范圍停電情況下，群眾手機(jī)充電問(wèn)題。如：在風(fēng)力光伏發(fā)電路燈上增加手機(jī)USB充電接口，研發(fā)汽車(chē)蓄電池靜態(tài)下向手機(jī)充電功能。

城市現(xiàn)代應(yīng)急通信能力建設(shè)

現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通信信號(hào)技術(shù)給人們帶來(lái)豐富的生活和精神享受，徹底改變了人們的生活；但在遭遇大型自然災(zāi)害和極端天氣時(shí)，通信基站的損壞和通信信號(hào)的中斷會(huì)給救援行動(dòng)和人們的生活帶來(lái)極大的阻礙。為此，需健全城市應(yīng)急通信保障體系，提升應(yīng)急通信保障能力，滿足應(yīng)急通信聯(lián)絡(luò)和信息傳遞需要。鄭州“7·20”特大暴雨造成多區(qū)斷電斷網(wǎng)斷信號(hào)，應(yīng)急管理部緊急調(diào)派翼龍無(wú)人機(jī)，建立空中應(yīng)急通信平臺(tái)移動(dòng)公網(wǎng)基站，為鞏義米河鎮(zhèn)通信中斷區(qū)提供連續(xù)移動(dòng)信號(hào)，保障災(zāi)區(qū)民眾及時(shí)報(bào)告災(zāi)情以及救援工作的開(kāi)展。

應(yīng)急通信恢復(fù)保障需要專(zhuān)業(yè)的人員、專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍和專(zhuān)業(yè)的設(shè)備?，F(xiàn)代應(yīng)急通信能力建設(shè)，需要提升衛(wèi)星應(yīng)急通信服務(wù)保障能力，需要提升公眾通信網(wǎng)絡(luò)防災(zāi)抗毀能力，需要提升公網(wǎng)癱瘓情況下的應(yīng)急通信保障服務(wù)能力。

按照“防患于未然”原則，城市現(xiàn)代應(yīng)急通信能力建設(shè)應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)：一是通信基站應(yīng)按抗災(zāi)能力等級(jí)劃分，一部分基站為常規(guī)基站，一部分為重裝抗災(zāi)基站，具備獨(dú)立發(fā)供電裝置，抗震抗水災(zāi)能力強(qiáng)；二是建設(shè)省級(jí)應(yīng)急無(wú)人機(jī)通信平臺(tái)保障隊(duì)伍，必要時(shí)搭建空中應(yīng)急通信平臺(tái)移動(dòng)公網(wǎng)基站；三是針對(duì)地下空間人員活動(dòng)場(chǎng)所，如地鐵、礦山、隧道，增加事故救援信號(hào)通信裝置。

應(yīng)急避難場(chǎng)所現(xiàn)代化建設(shè)

應(yīng)急避難場(chǎng)所是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的一項(xiàng)災(zāi)民安置措施，是現(xiàn)代化城市用于民眾躲避火災(zāi)、爆炸、洪水、地震、疫情等重大突發(fā)公共事件的安全避難場(chǎng)所?！冻鞘猩鐓^(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)180—2017）規(guī)定：城市社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所項(xiàng)目應(yīng)包括避難場(chǎng)地、避難建筑和應(yīng)急設(shè)施，具體建設(shè)要求見(jiàn)表1。按照這個(gè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)有的大量城市社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所還需要進(jìn)行改造升級(jí)和必要的資金投入。

表1 城市社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

按照“平災(zāi)結(jié)合”原則，建議城市社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)應(yīng)滿足以下要求：一是應(yīng)急避難場(chǎng)所選址要科學(xué)合理，具備自身抗災(zāi)能力，滿足防洪澇、防火、防地震等要求；二是功能設(shè)計(jì)嚴(yán)格按《城市社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行；三是城市應(yīng)急避難場(chǎng)所盡可能與大型生活商超規(guī)劃在一起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急避難場(chǎng)所盡可能與應(yīng)急物資庫(kù)規(guī)劃在一起；四是應(yīng)急避難場(chǎng)所借助綠地、公園、體育場(chǎng)等區(qū)域，建立應(yīng)急廣播系統(tǒng)、高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建立各類(lèi)健身設(shè)施，實(shí)現(xiàn)娛樂(lè)、健身、避災(zāi)一體化功能。

應(yīng)急物資保障現(xiàn)代化建設(shè)

應(yīng)急物資保障現(xiàn)代化建設(shè)方面，一是要建立采儲(chǔ)結(jié)合、節(jié)約高效的應(yīng)急物資保障體系，健全應(yīng)急物資保障網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化重要應(yīng)急物資產(chǎn)能和區(qū)域布局；二是建立市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）三級(jí)應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥及緊急配送體系，實(shí)現(xiàn)共建共享；三是各級(jí)物資儲(chǔ)備庫(kù)探索建立食品、飲用水儲(chǔ)備物資與商超定期流轉(zhuǎn)機(jī)制，防止食品、飲用水過(guò)期；四是針對(duì)區(qū)域內(nèi)某種災(zāi)害高發(fā)期，有關(guān)職能部門(mén)可以要求本系統(tǒng)及轄區(qū)單位組建救援隊(duì)伍、儲(chǔ)備救援物資和搶險(xiǎn)工程裝備，并進(jìn)行檢查驗(yàn)收，實(shí)行信息化管理，隨時(shí)掌握應(yīng)急物資裝備類(lèi)型、數(shù)量、存放地點(diǎn)、維護(hù)保養(yǎng)情況；五是針對(duì)城市社區(qū)主要災(zāi)害為火災(zāi)，特別是高層建筑火災(zāi)存在救援難、逃生難、撲滅難特點(diǎn)，從法律上規(guī)范社區(qū)小區(qū)微型消防站建設(shè)，便于人們撲救初期火災(zāi)；六是將社區(qū)和家庭應(yīng)急物資配備納入《安全社區(qū)建設(shè)規(guī)范》《社區(qū)事故應(yīng)急能力評(píng)估指南》，建議廠家商家生產(chǎn)供應(yīng)品種齊全家庭應(yīng)急裝備包，營(yíng)銷(xiāo)形式多樣化，例如：買(mǎi)車(chē)險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、人身險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品送家庭應(yīng)急裝備包。

社會(huì)應(yīng)急力量信息化管理

我國(guó)的應(yīng)急救援力量體系為：以國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍為主力、以專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍為協(xié)同、以軍隊(duì)?wèi)?yīng)急力量為突擊、以社會(huì)力量為輔助的中國(guó)特色應(yīng)急救援力量體系。

其中社會(huì)應(yīng)急力量指從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)的社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織和志愿者等。隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的逐步提高，社會(huì)公眾自救互救意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急志愿服務(wù)、搶險(xiǎn)救援和應(yīng)急處置的熱情持續(xù)高漲，社會(huì)力量已成為中國(guó)特色應(yīng)急救援力量體系中不可或缺的一部分。社會(huì)應(yīng)急力量在突發(fā)事件處置過(guò)程中能夠協(xié)助政府及有關(guān)部門(mén)（單位）做好災(zāi)害防御、自救互救、緊急救援、秩序維護(hù)、后勤保障、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復(fù)重建、心理疏導(dǎo)等多方面的工作。黨和國(guó)家一直高度重視社會(huì)應(yīng)急力量和救援隊(duì)伍的建設(shè)。2021年11月11日，應(yīng)急管理部發(fā)布了《社會(huì)應(yīng)急力量救援隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范（征求意見(jiàn)稿）》等6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，引導(dǎo)社會(huì)應(yīng)急力量建設(shè)走向規(guī)范化、正規(guī)化道路。

社會(huì)應(yīng)急力量具有覆蓋面廣、組織靈活、反應(yīng)迅速、接近基層、人員基數(shù)大的優(yōu)勢(shì)。據(jù)“志愿河南”網(wǎng)站顯示，河南省志愿者總數(shù)約為1286萬(wàn)人，河南省志愿組織總數(shù)為52230個(gè)（圖4）。保守估計(jì)鄭州地區(qū)注冊(cè)搶險(xiǎn)救災(zāi)、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理的志愿者至少10萬(wàn)人，還有很多未注冊(cè)，熱衷于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)服務(wù)的人員，這是一支龐大的生力軍。

圖4 “志愿河南”網(wǎng)站

目前社會(huì)力量在搶險(xiǎn)救災(zāi)中處于輔助地位的原因主要有：一是缺少?gòu)?qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)組織體系；二是缺少統(tǒng)一行動(dòng)指揮；三是缺少必要培訓(xùn)演練磨合；四是缺少相應(yīng)救援裝備設(shè)施；五是自我保護(hù)能力相對(duì)較弱，缺少保險(xiǎn)保障措施。

如何科學(xué)、迅速地管理、組織、動(dòng)員社會(huì)力量參與事故災(zāi)害應(yīng)急救援和自救是個(gè)難題，但如果采用現(xiàn)代信息化技術(shù)則非常便捷。

一是社會(huì)應(yīng)急力量全員信息化管理。建立專(zhuān)職、兼職應(yīng)急救援人員、志愿者信息數(shù)據(jù)庫(kù)，分市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、村委（社區(qū)）四級(jí)管理，隸屬企業(yè)單位的按屬地并入四級(jí)管理。社會(huì)應(yīng)急救援力量建設(shè)與基層黨支部工作、市—縣—鄉(xiāng)—村四級(jí)突發(fā)事件信息員建設(shè)、志愿者信息庫(kù)建設(shè)、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè)結(jié)合起來(lái)。建立四級(jí)企業(yè)微信管理群，建立統(tǒng)一的應(yīng)急通信聯(lián)絡(luò)方式，應(yīng)急召集集合地點(diǎn)。納入應(yīng)急信息庫(kù)人員在搶險(xiǎn)救援時(shí)，負(fù)責(zé)分配與接受任務(wù)，組織廣大群眾自救，發(fā)揮應(yīng)急救援骨干作用。

二是合理劃分隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性質(zhì)。尤其基層社會(huì)救援隊(duì)伍、企業(yè)兼職救援隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)與當(dāng)?shù)卮嬖诘娘L(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害相適應(yīng)，劃分工貿(mào)、?；⑾?、建筑、自來(lái)水、燃?xì)?、供暖、環(huán)保監(jiān)測(cè)、礦山、通信、道路、供電等專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。各專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍組建部門(mén)每年定期向市級(jí)應(yīng)急指揮部辦公室報(bào)告應(yīng)急隊(duì)伍組織、編制、聯(lián)系方式、人數(shù)、裝備、訓(xùn)練、執(zhí)勤任務(wù)情況，實(shí)現(xiàn)信息化管理。對(duì)于擁有無(wú)人機(jī)航測(cè)航拍、潛水救援、生命體探測(cè)、遙控機(jī)器人災(zāi)害處置等高科技企業(yè)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，政府應(yīng)建立信息庫(kù)，與其簽訂服務(wù)協(xié)議，將新科技不斷推廣應(yīng)用到災(zāi)害救援中。

三是加強(qiáng)培訓(xùn)和演練。政府根據(jù)實(shí)際情況組織跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨災(zāi)種聯(lián)合演練演習(xí)時(shí)，適當(dāng)動(dòng)員社會(huì)力量專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍參加，以提高各救援隊(duì)伍人員的素質(zhì)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和協(xié)同作戰(zhàn)能力。

四是開(kāi)發(fā)手機(jī)管理App軟件。對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量實(shí)現(xiàn)線上組織管理，通過(guò)線上開(kāi)展救援培訓(xùn)、演練磨合、動(dòng)員召集、組織指揮、評(píng)優(yōu)表彰。

五是為其配備救援標(biāo)識(shí)，有關(guān)單位部門(mén)為涉險(xiǎn)人員辦理保險(xiǎn)和提供必要的安全防護(hù)裝備，為其設(shè)置緊急情況下開(kāi)啟和使用相應(yīng)搶險(xiǎn)救災(zāi)物資倉(cāng)庫(kù)的電子密碼鎖權(quán)限，以發(fā)揮社會(huì)救援力量的重要作用。

結(jié)束語(yǔ)

城市應(yīng)急保障體系能力提升對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)應(yīng)急管理建設(shè)有很大的促進(jìn)作用。應(yīng)急保障體系建設(shè)需要解放思想、與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，要積極與現(xiàn)代科技深度融合。相信未來(lái)，我國(guó)的城市應(yīng)急保障能力一定會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。