水利生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

高 佳，王 英

(甘肅省水利科學(xué)研究院，甘肅 蘭州 730000)

黨的第十八次代表大會(huì)提出“生態(tài)文明建設(shè)”理念，生態(tài)文明建設(shè)就是把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，為人類長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展謀建設(shè)，不只是享用當(dāng)下已有的豐富自然資源，而是為子孫后代的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展謀規(guī)劃[1]。近年來(lái)，在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視下，生態(tài)補(bǔ)償逐漸成為推動(dòng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要著力點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償是以生態(tài)環(huán)境為立足點(diǎn)，根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)損害，誰(shuí)賠償”[2]，將生態(tài)消耗與環(huán)境破壞的外部損失內(nèi)部處理化，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)主體之間的利益關(guān)系、自然資源和環(huán)境資源進(jìn)行重新劃分，目的是為有效保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[3]。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的第十九次代表大會(huì)作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大使命。2011年12月1日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020)》提出建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)內(nèi)貧困地區(qū)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域。2016年5月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》明確指出推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的重要途徑之一是生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償?？梢?jiàn)，生態(tài)補(bǔ)償在推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)孵化過(guò)程中作用顯著[4]。因此，要認(rèn)真總結(jié)水利扶貧工作重要經(jīng)驗(yàn)，用心做好鄉(xiāng)村振興過(guò)程中水利保障工作。綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、自然資源、社會(huì)環(huán)境和人文環(huán)境等多方面因素，建立完善的水利生態(tài)補(bǔ)償制度體系，平衡和協(xié)調(diào)上下游、受損者、保護(hù)者和受益者等多方面的利益關(guān)系，也是我國(guó)建設(shè)鄉(xiāng)村振興的必要措施。

1 水利生態(tài)補(bǔ)償主客體內(nèi)涵及類型

1.1 水利生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排[5]。流域生態(tài)補(bǔ)償是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正為目的，在一定流域范圍內(nèi)河流上下游之間進(jìn)行的一種直接支付生態(tài)補(bǔ)償金的行為方式[6]。水利生態(tài)補(bǔ)償是以水生態(tài)系統(tǒng)為媒介，研究流域、區(qū)域內(nèi)控制和調(diào)配水資源引起的利益變化以及由此引發(fā)的補(bǔ)償問(wèn)題，其包括水質(zhì)改善、水源涵養(yǎng)、水資源貢獻(xiàn)量、節(jié)水效率、水土流失治理等方面的內(nèi)容，以維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的穩(wěn)定性、持久性為目標(biāo)，保障水利工程實(shí)施整體利益的最大化，進(jìn)一步推動(dòng)各流域、區(qū)域的協(xié)同發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。水利生態(tài)補(bǔ)償基于水利行政職能范圍，以水利工程實(shí)施的生態(tài)困境為出發(fā)點(diǎn)，其補(bǔ)償范圍更加明確，補(bǔ)償方向更具針對(duì)性，補(bǔ)償權(quán)責(zé)更易厘清，機(jī)制運(yùn)行更為通暢。

1.2 主客體內(nèi)涵及類型

生態(tài)補(bǔ)償主要包含4個(gè)方面的內(nèi)容：①保護(hù)、恢復(fù)或破壞生態(tài)系統(tǒng)自身的成本進(jìn)行補(bǔ)償；②生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益采用經(jīng)濟(jì)策略由“外”轉(zhuǎn)“內(nèi)”；③對(duì)個(gè)體、區(qū)域或個(gè)人進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的保護(hù)投入(或放棄)的失進(jìn)行補(bǔ)償；④對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入[7]。主客體內(nèi)涵依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容而確定，水利生態(tài)補(bǔ)償主體分2類：一類是受益于水利工程生態(tài)效益及服務(wù)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο?；另一類是?shí)施水利工程致使其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境受到損害的區(qū)域或?qū)ο蟆？腕w是從事水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，向全社會(huì)和水利工程影響范圍內(nèi)其他地區(qū)提供生態(tài)效益及服務(wù)價(jià)值，致使自身發(fā)展權(quán)利受到不利影響的區(qū)域或?qū)ο蟆?/p>

1.2.1主體類型

補(bǔ)償主體確定原則為“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)損害，誰(shuí)賠償”，可能是獲益或受損的個(gè)人、企業(yè)或者地方政府。水生態(tài)服務(wù)具有公共性，水資源開(kāi)發(fā)利用影響生態(tài)環(huán)境也是對(duì)于公共利益的損害。水生態(tài)服務(wù)的“受益者”和“受損者”之間往往缺乏信息溝通渠道，加之產(chǎn)權(quán)不明晰難以界定，政府作為公共利益的代表者和管理者須承擔(dān)起協(xié)調(diào)二者利益和水生態(tài)保護(hù)的責(zé)任，以補(bǔ)償主體的角色帶動(dòng)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。市場(chǎng)能更有利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和利益的自主平衡，考慮到市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢(shì)，應(yīng)該逐步將企業(yè)、組織、個(gè)人納入補(bǔ)償主體，并按照受益或損害程度承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任[8]。

1.2.2客體類型

補(bǔ)償客體確定原則為“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”“誰(shuí)受損，補(bǔ)償誰(shuí)”，主要?dú)w納為水利建設(shè)受損者和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)者2種類型。水利建設(shè)受損者主要分2類：①水利工程建設(shè)運(yùn)行過(guò)程中，工程本身造成的生態(tài)破壞，致使部分群體利益受損，即生態(tài)破壞的受損者；②水生態(tài)治理修復(fù)過(guò)程中，為保證獲取足夠的水量和良好的水質(zhì)而限制發(fā)展的利益受損方，即生態(tài)治理的受害者。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)者也分為2類：①致力于水生態(tài)環(huán)境保護(hù)或修復(fù)，開(kāi)展生態(tài)水利建設(shè)的群體，即生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者；②放棄自身生計(jì)所需的自然資源以達(dá)到減少生態(tài)破壞目的的群體，即減少生態(tài)破壞者。

水利生態(tài)補(bǔ)償主客體類型如圖1所示。

圖1 水利生態(tài)補(bǔ)償主客體類型

1.3 水利生態(tài)補(bǔ)償主客體界定

1.3.1補(bǔ)償主體界定分析

(1)政府主體

中央及省級(jí)政府：目前水利生態(tài)補(bǔ)償主要依賴于中央政府及省級(jí)政府帶動(dòng)建設(shè)，這是由自上而下的行政職能決定的，也更有利于初期補(bǔ)償機(jī)制落地，提高協(xié)調(diào)效率和支持力度。中央政府補(bǔ)償形式以財(cái)政預(yù)算投資為主，同時(shí)中央政府依托水資源費(fèi)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。省級(jí)政府補(bǔ)償形式主要體現(xiàn)在項(xiàng)目投資和規(guī)劃審批推動(dòng)方面，輔以水資源費(fèi)撥付。

地方政府：地方政府補(bǔ)償主體要依據(jù)行政區(qū)劃和水利工程任務(wù)確定。水利工程建設(shè)影響整個(gè)流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，從流域整體考慮，各縣市的地理位置和用水特征就決定了其補(bǔ)償責(zé)任。上游是水源涵養(yǎng)區(qū)，為中下游提供充足的水量和優(yōu)良的水質(zhì)，是水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者，故中下游各縣市應(yīng)對(duì)水源區(qū)做出一定補(bǔ)償。結(jié)合內(nèi)陸河流域考慮，中游地區(qū)是水資源的主要消耗區(qū)，灌溉綠洲發(fā)育，農(nóng)業(yè)用水比重大，導(dǎo)致下游水量減少，過(guò)度開(kāi)采地下水等水資源供求矛盾突出。下游地處背部沙漠地區(qū)，承擔(dān)著維持內(nèi)陸區(qū)生態(tài)安全的重任，由此來(lái)看，中游各縣市還應(yīng)對(duì)下游生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償。近年，內(nèi)陸河流域水量統(tǒng)一調(diào)度及重點(diǎn)治理工程實(shí)施以來(lái)，中游調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，保證了下游的水量供應(yīng)和水質(zhì)改善。在這種條件下，中下游補(bǔ)償關(guān)系應(yīng)由絕對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)，以水量和水質(zhì)為考核指標(biāo)，采取雙向補(bǔ)償，若達(dá)標(biāo)，下游為補(bǔ)償主體，對(duì)中游提供的水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補(bǔ)償；若不達(dá)標(biāo)，中游為補(bǔ)償主體，對(duì)下游的水生態(tài)環(huán)境破壞補(bǔ)償。流域上中下游補(bǔ)償關(guān)系如圖2所示。

圖2 流域上中下游補(bǔ)償關(guān)系

(2)市場(chǎng)主體

水權(quán)制度建設(shè)是開(kāi)拓市場(chǎng)主體的重要手段，通過(guò)水權(quán)交易市場(chǎng)將不同類型的用水主體納入補(bǔ)償主體，如用水企事業(yè)單位、灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、區(qū)域居民，充分發(fā)揮水資源及水生態(tài)的價(jià)值；利用水價(jià)改革敦促用水戶形成節(jié)水和水生態(tài)保護(hù)的意識(shí)。水庫(kù)電站的開(kāi)發(fā)投資者及運(yùn)營(yíng)者也是重要的市場(chǎng)主體，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用水資源獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成了一定負(fù)面影響，應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，在項(xiàng)目資金或盈利里預(yù)留一部分作為生態(tài)補(bǔ)償專用資金。水庫(kù)的建設(shè)及尾閭生態(tài)修復(fù)等會(huì)帶來(lái)旅游經(jīng)濟(jì)，如黑河下游額濟(jì)納旗旅游資源的開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是水利生態(tài)帶來(lái)的效益。因此，從旅游資源中獲益的地區(qū)、企業(yè)及個(gè)人也是補(bǔ)償主體。

1.3.2補(bǔ)償客體界定分析

(1)水利建設(shè)受損者

生態(tài)破壞的受損者：水利工程建設(shè)也會(huì)帶來(lái)一定負(fù)面的外部性影響。首先是重大水利工程占地及庫(kù)區(qū)淹沒(méi)影響范圍大，引調(diào)水工程沿線基礎(chǔ)設(shè)施受影響，如重點(diǎn)交通道路改線，出行不便；水庫(kù)建設(shè)淹沒(méi)區(qū)面積大，農(nóng)戶耕地占用和房屋搬遷，生產(chǎn)生活受影響，因此，工程占地及淹沒(méi)區(qū)農(nóng)戶、當(dāng)?shù)卣?、相關(guān)企業(yè)為主要補(bǔ)償客體。

生態(tài)治理的受害者：中游灌區(qū)開(kāi)展節(jié)水改造工程，關(guān)井壓田，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，減少地下水開(kāi)采；流域開(kāi)展水土保持生態(tài)建設(shè)工程、生態(tài)引水工程、生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)水工程等，以保護(hù)濕地和尾閭湖泊；實(shí)行水量統(tǒng)一調(diào)度，以平衡生態(tài)用水。在生態(tài)建設(shè)過(guò)程中，因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用方式改變而受損的企業(yè)和農(nóng)戶均為補(bǔ)償客體，只有通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，才有可能使損失最小化。

(2)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)者

生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者：水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的推動(dòng)者主要為各級(jí)政府，參與者為企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用?。流域上游及水源地政府、企業(yè)和居民為涵養(yǎng)水源，保證充足水量和優(yōu)良水質(zhì)，進(jìn)行生態(tài)投資，積極開(kāi)展生態(tài)水利工程建設(shè)，甚至限制一些高耗水高污染企業(yè)的發(fā)展和引入，放棄自身發(fā)展機(jī)會(huì)。環(huán)保企業(yè)和公益組織在推動(dòng)水生態(tài)保護(hù)和治理方面也做出了一定貢獻(xiàn)，提供了人才、資金和技術(shù)支撐。若不進(jìn)行補(bǔ)償，生態(tài)建設(shè)的成本太高，長(zhǎng)效性就難以保證，生態(tài)保護(hù)的積極性也會(huì)削弱。

減少生態(tài)破壞者：水源地往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，過(guò)度放牧伐木、開(kāi)荒拓耕等生態(tài)破壞是迫于生計(jì)，為減少水源地生態(tài)環(huán)境破壞，農(nóng)牧民退牧育草、圍欄封育，生態(tài)建設(shè)成本重，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，應(yīng)將其作為補(bǔ)償客體，利用生態(tài)補(bǔ)償減少其生產(chǎn)生活方式受限損失，或?qū)嵤┥鷳B(tài)移民政策，以破解“貧困污染”困局。水利生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w匯總?cè)鐖D3所示。

圖3 水利生態(tài)補(bǔ)償主客體

2 水利生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制定方法研究

2.1 標(biāo)準(zhǔn)確定過(guò)程

生態(tài)補(bǔ)償可以還原生態(tài)原有價(jià)值[9]。流域生態(tài)補(bǔ)償是以水資源保護(hù)為重點(diǎn)，重點(diǎn)平衡流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的重要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段[10]。水利工程因?yàn)槠涞赜蚍植己涂傮w效用，涉及水質(zhì)和水量的影響和使用，其本身規(guī)劃與建設(shè)依附于流域形態(tài)特征，因此，水利生態(tài)補(bǔ)償與流域生態(tài)補(bǔ)償具有一定的相似之處。但是又由于水利工程的復(fù)雜性和多樣性，其局部特征明顯，在自身所在區(qū)域發(fā)揮的生態(tài)效用又與流域整體不同，應(yīng)當(dāng)分別考慮[11- 12]。根據(jù)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某Ｓ梅绞剑Y(jié)合水利工程特點(diǎn)，主要考慮水源地補(bǔ)償方式，分析現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法，擬制出以下水利生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定流程，如圖4所示。

2.2 水利生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定

生態(tài)補(bǔ)償總量的確定首先要依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵暮碗y點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是指生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施時(shí)的額度、基準(zhǔn)量、范圍大小，應(yīng)該是一個(gè)具體的數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)。但是確定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能是一個(gè)范圍，實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償量由補(bǔ)償?shù)闹骺腕w之間協(xié)商討論決定[13- 14]。

確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路主要有“受益者補(bǔ)償”和“破壞者補(bǔ)償”2種：

(1)根據(jù)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)或保護(hù)所需要的總成本，結(jié)合獲益地區(qū)和獲益公民受益多少、其經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力和愿意支付的經(jīng)濟(jì)方式等綜合因素，確定合理的分?jǐn)傁禂?shù)，在受益區(qū)進(jìn)行成本分?jǐn)偂?/p>

(2)以生態(tài)環(huán)境破壞的經(jīng)濟(jì)損失費(fèi)用作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，把恢復(fù)損失的費(fèi)用作為補(bǔ)償量。在最終確定補(bǔ)償額度時(shí)，要綜合考慮涉及區(qū)域的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展情況和群眾生活標(biāo)準(zhǔn)等，最終確定補(bǔ)償額度。

2.2.1水源區(qū)水利生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法

水源區(qū)水利工程生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要基于生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和污染治理成本[15]。計(jì)算過(guò)程首先從保護(hù)者的立場(chǎng)計(jì)算其在水資源與生態(tài)保護(hù)成本以及因發(fā)展權(quán)限限制所損失的機(jī)會(huì)成本，然后根據(jù)受益者的支付能力、取水量以及排污量確定各自的分?jǐn)偮?，最后確定各自的補(bǔ)償額度。

TC=ZC+JC

(1)

式中，TC—總成本；ZC—直接成本；JC—間接成本。

直接成本(ZC)包括水利工程及周圍綠化建設(shè)、維護(hù)、管理運(yùn)營(yíng)以及移民投入，水質(zhì)監(jiān)測(cè)投入成本，水污染治理成本、水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)生態(tài)破壞恢復(fù)成本，生物多樣性破壞恢復(fù)成本等。間接成本(JC)包括水利工程占地造成的林牧業(yè)損失，按照面積和畝產(chǎn)量計(jì)算，水利建設(shè)水量分配造成的農(nóng)業(yè)工業(yè)減產(chǎn)，政府稅收損失等。

根據(jù)補(bǔ)償分配系數(shù)與總成本相乘得到各區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償量，公式如下：

SCi=Ai×TC

(2)

式中，SCi—生態(tài)補(bǔ)償量；Ai—補(bǔ)償分配系數(shù)。

圖4 水利生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定過(guò)程

以上計(jì)算只能為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供一個(gè)基礎(chǔ)依據(jù)，公式計(jì)算相對(duì)簡(jiǎn)單，但實(shí)際數(shù)據(jù)采集與統(tǒng)計(jì)難度較大，劃分項(xiàng)目較多，最終支付的補(bǔ)償量需根據(jù)利益雙方協(xié)調(diào)及區(qū)域發(fā)展目標(biāo)做出具體標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2相鄰上下游之間水利生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法

首先要考慮各級(jí)行政區(qū)域的取水許可，確定水權(quán)劃分；其次需要明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹?、客體。研究方法主要采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估的方法來(lái)進(jìn)行確定，由于水利生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠?jì)量和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一，主要考慮從水利工程上消耗的水量和污染的水質(zhì)進(jìn)行確定。

(1)水量。將水利工程所耗費(fèi)的水量和所處地域的取水許可量作對(duì)比，如果相鄰上下游的水量被減少，用水權(quán)被剝奪，那么就必須對(duì)被剝奪用水權(quán)區(qū)域給予補(bǔ)償，公式如下：

A=A1-A0

(3)

式中，A—判別值；A1—某區(qū)域水利工程的實(shí)際取水量；A0—該區(qū)域限定的水利工程取水許可量。

如果A<0，則其它區(qū)域或該區(qū)域其它用水單元給予該水利工程節(jié)約水量的補(bǔ)償；如果A>0，則該水利工程必須支付超額取水的補(bǔ)償給受害區(qū)或者該區(qū)域的其它用水單元；如果A=0，則不予以補(bǔ)償。

(2)水質(zhì)。在每一流域區(qū)域范圍內(nèi)，要將生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題就轉(zhuǎn)換為水污染損失的評(píng)估問(wèn)題，可以通過(guò)監(jiān)測(cè)各個(gè)區(qū)域交界斷面處水污染實(shí)際濃度，將水質(zhì)污染物的評(píng)價(jià)結(jié)果與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作比較，可用以下公式：

Q=Q1-Q0

(4)

式中，Q—判別值；Q1—交界斷面實(shí)測(cè)水質(zhì)情況；Q0—該斷面的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

如果Q<0，表示該斷面的水質(zhì)情況不達(dá)標(biāo)，需要向斷面下游因水質(zhì)治理而投入的費(fèi)用提供補(bǔ)償；如果Q>0，表示水質(zhì)超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，由斷面下游區(qū)域向該水利工程為保護(hù)水質(zhì)進(jìn)行的投入予以補(bǔ)償；如果Q=0，說(shuō)明水質(zhì)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)需補(bǔ)償。

(3)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最終確定

如果采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估的方法確定補(bǔ)償額度，要按照需要構(gòu)建相應(yīng)的數(shù)學(xué)和經(jīng)濟(jì)模型，而且需要根據(jù)具體工程給出具體可適用的模型。計(jì)算出水量和水污染實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失后，就有了確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，核算出生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍，最終實(shí)際補(bǔ)償額度由受損者和破壞者協(xié)商討論確定。按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估的方法確定的數(shù)量化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再加以描述，補(bǔ)償額度的確定依舊以成本法為準(zhǔn)。

2.3 水利生態(tài)補(bǔ)償總額計(jì)算方案

可以根據(jù)水利工程發(fā)揮的效用，考慮整個(gè)工程系統(tǒng)；也可以單獨(dú)考量小單位水利工程，計(jì)算方式均為：

C總=C直+C間

(5)

式中，C總—生態(tài)補(bǔ)償總額；C直—生態(tài)補(bǔ)償直接成本；C間—間接成本。

直接成本包括水利工程及周圍綠化建設(shè)、維護(hù)、管理運(yùn)營(yíng)以及移民投入、水質(zhì)監(jiān)測(cè)投入成本，水污染治理成本，水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)生態(tài)破壞恢復(fù)成本，生物多樣性破壞恢復(fù)成本，水質(zhì)污染造成的環(huán)境污染治理成本等?，F(xiàn)將水權(quán)和水權(quán)損失補(bǔ)償模型、發(fā)展權(quán)損失補(bǔ)償模型、排污權(quán)和排污權(quán)損失補(bǔ)償模型和提高水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用補(bǔ)償模型做以介紹。

(1)水權(quán)和水權(quán)損失補(bǔ)償

水資源使用權(quán)損失補(bǔ)償模型可以表示如下：

V1=Q×p

(6)

式中，V1—水權(quán)損失補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)；Q—水源保護(hù)區(qū)域轉(zhuǎn)讓的水資源量；p—單位水資源量的工程水價(jià)。

(2)發(fā)展權(quán)損失補(bǔ)償

主要考慮水利工程對(duì)流域上、中游造成的影響，及上、中游為水利工程建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作出的貢獻(xiàn)，需對(duì)損失發(fā)展權(quán)的區(qū)域給予補(bǔ)償，參照條件相同區(qū)域的人均GDP和保護(hù)區(qū)GDP差額估算下游經(jīng)濟(jì)損失。公式如下：

V2=(PGc-PGs)×r×Rs

(7)

式中，V2—上、中游為維護(hù)水利工程和環(huán)境保護(hù)而損失的經(jīng)濟(jì)成本；PGc—參照區(qū)域人均GDP;PGs—保護(hù)區(qū)內(nèi)的人均GDP；r—水源保護(hù)區(qū)財(cái)政收入占GDP的比重；Rs—水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的人口。

(3)排污權(quán)和排污權(quán)損失補(bǔ)償

為了保障河流水質(zhì)，在流域范圍內(nèi)某些具有污染性質(zhì)的工廠需搬遷或關(guān)閉，因此政府需對(duì)這些單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，公式如下：

V3=∑a

(8)

式中，V3—因水質(zhì)保護(hù)而搬遷或關(guān)閉工廠需補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用；a—取締、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

(4)提高水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用補(bǔ)償

水利工程為提高區(qū)域范圍內(nèi)地表水質(zhì)量要求，一方面需是對(duì)城鄉(xiāng)污水處理，另一方面是對(duì)城鄉(xiāng)垃圾處理，即

V4=V41+V42

(9)

式中，V4—提高水利工程保護(hù)區(qū)地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)生的年費(fèi)用；V41—水利工程保護(hù)區(qū)城鄉(xiāng)污水處理的年費(fèi)用；V42—水利工程保護(hù)區(qū)污水處理的年費(fèi)用。

3 存在的問(wèn)題及建議

3.1 忽視了各參與方自覺(jué)參與的內(nèi)在動(dòng)力

要建立完善的水利生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要對(duì)水利生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體范圍進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)水利生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、對(duì)象、資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序方式和主體責(zé)任等作出規(guī)范要求。其次加強(qiáng)對(duì)各參與方的考核力度，將水利生態(tài)補(bǔ)償工作年度考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度綜合考評(píng)的重要依據(jù)。同時(shí)通過(guò)水利部督查等方式加大對(duì)地方水利生態(tài)補(bǔ)償工作的通報(bào)激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)地方政府及部門參與水利生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。加大水利生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝麄?，主?dòng)向各界和廣大群眾宣傳水利生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邇?nèi)容，引導(dǎo)全社會(huì)牢固樹立生態(tài)文明理念，為進(jìn)一步推動(dòng)水利生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)營(yíng)造良好的輿論氛圍。

3.2 缺乏對(duì)水利生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的重視程度

水利工程建設(shè)有利于區(qū)域范圍內(nèi)合理利用水資源，促進(jìn)中下游地區(qū)灌溉農(nóng)業(yè)及旅游業(yè)的發(fā)展，下游受益者是補(bǔ)償主體之一，同時(shí)水利工程供電、防洪、提高糧食產(chǎn)量等作用，中央及地方政府也是受益者。因此在補(bǔ)償機(jī)制制定過(guò)程中，這些受益者都應(yīng)該提供資金補(bǔ)償。但實(shí)際上中央政府撥款、流域內(nèi)政府財(cái)政撥款是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償資金的主要來(lái)源，而具體的水利工程獲益者沒(méi)有參與，導(dǎo)致補(bǔ)償資金規(guī)模較小。建議拓寬獲取補(bǔ)償資金途徑，通過(guò)宣傳、鼓勵(lì)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)手段讓下游獲益者為從水利工程生態(tài)產(chǎn)品繳費(fèi)，以此擴(kuò)大補(bǔ)償資金范圍，調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)者和獲益者參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。

3.3 缺乏健全、高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

水利生態(tài)補(bǔ)償是各方面力量與部門全部參與，共同協(xié)調(diào)治理的過(guò)程，主、客體之間，農(nóng)戶與政府之間，上游與下游之間缺乏健全、高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。因此應(yīng)完善參與水利生態(tài)補(bǔ)償參與各方之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立完善的流域參與各方合作對(duì)話平臺(tái)。參與各方應(yīng)由黨委政府牽頭、相關(guān)部門參與，建立高標(biāo)準(zhǔn)且對(duì)等的流域生態(tài)補(bǔ)償決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，常態(tài)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)工作。二是加強(qiáng)科研院所、高校和社會(huì)組織等的合作，圍繞關(guān)于水利生態(tài)補(bǔ)償工作中存在的一些難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究攻關(guān)，高效推進(jìn)水利生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善與運(yùn)作。