基于科斯產(chǎn)權(quán)理論的村鎮(zhèn)供水管理問題研究

張洪偉，王玥娜，陳 健，費(fèi)連躍，李 華

(1.蘭州交通大學(xué)環(huán)境與市政工程學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省黃河水環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，甘肅 蘭州 730070)

村鎮(zhèn)飲水安全工作關(guān)乎群眾的身體健康及國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自2005年農(nóng)村飲水安全工程實(shí)施以來，顯著改善了村鎮(zhèn)居民飲用水條件[1]。同時，因工程體量大、建設(shè)速度快，導(dǎo)致管理滯后、無法發(fā)揮長久效益的情況也是屢見不鮮[2]。部分村鎮(zhèn)供水工程還存在建設(shè)后產(chǎn)權(quán)未界定，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)不清，責(zé)任主體不明的情況[3- 4]，進(jìn)而出現(xiàn)工程經(jīng)營運(yùn)作不良，甚至荒廢的現(xiàn)象[5]。目前已有的學(xué)術(shù)研究成果往往側(cè)重于具體的工程實(shí)例研究，缺少深層次的理論分析，基于村鎮(zhèn)供水產(chǎn)權(quán)方面的理論研究非常少見。本文從科斯產(chǎn)權(quán)理論角度出發(fā)，就重慶渝北區(qū)村鎮(zhèn)供水工程管理現(xiàn)存問題來探討其成因，尋找其解決方法和策略。

1 科斯產(chǎn)權(quán)理論啟示

科斯被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為是產(chǎn)權(quán)理論的創(chuàng)始人，其理論的核心是“制度安排是一切經(jīng)濟(jì)交往活動的前提”，這種制度實(shí)質(zhì)上是一種人們之間行使一定行為的權(quán)力即產(chǎn)權(quán)[6]。產(chǎn)權(quán)的界定是供水市場交易的基本前提，產(chǎn)權(quán)界定清楚的情況下，可利用價格機(jī)制分配供水市場資源，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化；而產(chǎn)權(quán)不明時，任何人都可以占有資源，價格機(jī)制便不能起作用，供水市場交易就會發(fā)生混亂。該理論關(guān)鍵性提出了產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分離，可以引入市場機(jī)制，提高供水工程管理效率。產(chǎn)權(quán)的另一項(xiàng)重要的基本功能是影響和激勵人的行為，即產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)是一套激勵與約束機(jī)制，市場資源配置效率高低受產(chǎn)權(quán)安排[7]。通過界定產(chǎn)權(quán)，激勵社會投資者參與供水事業(yè)，緩解政府資金壓力，提高飲用水供給的質(zhì)量和效益。

2 渝北區(qū)村鎮(zhèn)供水管理現(xiàn)狀及問題

2.1 供水管理現(xiàn)狀

(1)基本情況

渝北區(qū)轄22個鎮(zhèn)(街)，193個村民委員會，129個居民委員會，村鎮(zhèn)用水人口共計(jì)49.91萬人。全區(qū)建有集中供水工程537座，其中規(guī)模20t/d以上集中式供水工程90座，受益人口40.43萬人；20t/d以下集中式供水工程447座，受益人口3.34萬人。全區(qū)年總供水能力70.49萬t/d，農(nóng)村年供水能力為22.49萬t/d，農(nóng)村地區(qū)集中式供水人口43.77萬人，集中供水率87.7%[8]。

(2)管理體制

渝北區(qū)村鎮(zhèn)供水工程初步形成了區(qū)級、鎮(zhèn)街、村社3個層面的管理體制。區(qū)級層面，成立了“城鄉(xiāng)飲水項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”并下設(shè)辦公室，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃，指導(dǎo)工程建設(shè)，協(xié)調(diào)工程管理；鎮(zhèn)街層面，村鎮(zhèn)供水工程均由鎮(zhèn)街農(nóng)業(yè)服務(wù)中心管理，主要在技術(shù)層面提供指導(dǎo)，并負(fù)責(zé)相關(guān)安全方面的監(jiān)管；村社層面，主要是村委會代管和用水協(xié)會管理，主要管理職責(zé)是協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)飲水工程的建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)行、管理和供水服務(wù)，并負(fù)責(zé)供水到戶工作等。其中，村委會管理的集中供水工程有53個，申請成立的用水戶協(xié)會共20個。

(3)管理模式

現(xiàn)存供水工程主要由公司管理、鎮(zhèn)街管理、用水戶協(xié)會管理、村委會管理、私人承包管理5種管理模式，其中村委會管理占58.89%，公司管理占16.67%，鎮(zhèn)街管理占15.46%，私人承包占4.27%，用水戶協(xié)會管理占4.71%。除少部分屬于私人管理外，大部分管理方式屬于政府下設(shè)機(jī)構(gòu)或國有企業(yè)管理。

2.2 管理存在的主要問題

(1)管理主體不明

渝北區(qū)村鎮(zhèn)供水工程大多是由政府出資興建，大部分水廠在建成后沒有及時進(jìn)行清產(chǎn)核資，未核資的水廠有84座，占比達(dá)93.33%。由于工程產(chǎn)權(quán)未界定，權(quán)屬不明晰，具體管理主體也未確定，普遍存在“利益面前多頭爭取、各自為政；問題面前無人管理、互相推委”的現(xiàn)象。水廠一旦發(fā)生安全事故需要大筆維修費(fèi)或出現(xiàn)較大經(jīng)營虧損，推諉扯皮的現(xiàn)象就會發(fā)生，經(jīng)營者甚至將責(zé)任、包袱直接甩給政府。

(2)供水經(jīng)營模式落后

渝北區(qū)村鎮(zhèn)供水由于主要依靠政府投資、政府相關(guān)機(jī)構(gòu)或企業(yè)管理，政府將供水產(chǎn)業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)一并攬入自己的控制之內(nèi)，使得各種產(chǎn)權(quán)的行使無法規(guī)范，產(chǎn)權(quán)的收益也難以得到有效保障。政府管理模式下普遍存在政府補(bǔ)貼力度大、負(fù)擔(dān)重、服務(wù)技術(shù)專業(yè)化水平不高、經(jīng)營利潤偏低等問題，工程所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)同屬政府，未移交經(jīng)營權(quán)，不能發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，缺少市場競爭意識，導(dǎo)致管理效率低下等問題，見表1。因此，探索推進(jìn)市場化運(yùn)作勢在必行。

3 基于科斯產(chǎn)權(quán)理論的成因分析

3.1 外部性問題突出導(dǎo)致責(zé)任主體不明

管理主體不明的根源在于村鎮(zhèn)供水工程是存在顯著外部性問題的公共物品，外部性即表現(xiàn)在村鎮(zhèn)飲用水供給者給農(nóng)戶帶來了積極的獲益，同時無法因他人的獲益而獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，會導(dǎo)致供給者不愿承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，相互推諉，最終降低村鎮(zhèn)飲用水的供給質(zhì)量[9]。針對外部性問題突出的村鎮(zhèn)飲用水，科斯產(chǎn)權(quán)理論提出解決外部性問題的關(guān)鍵是建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度[10]，通過明晰的產(chǎn)權(quán)界定能夠有效界定管理主體，提高資源配置效率。此外可以將公共物品外部性內(nèi)部化，便可以在很大程度上克服外部性的影響，限制人們對公共資源的過度使用，從而實(shí)現(xiàn)公共資源的有效利用。近年來，隨著國家對村鎮(zhèn)供水支持和鼓勵，農(nóng)民、農(nóng)村用水戶組織、市場主體對于村鎮(zhèn)供水參與程度日益提高，使得渝北區(qū)部分村鎮(zhèn)供水工程的投資主體與管護(hù)主體、所有權(quán)與使用權(quán)對應(yīng)關(guān)系更加復(fù)雜，供水單位與農(nóng)村用水戶協(xié)會管理時未能明晰各自管理責(zé)任，農(nóng)村供水工程收益相對較低，供水單位或管理部門不能從中獲取利益，導(dǎo)致村鎮(zhèn)供水總表前后的管網(wǎng)維護(hù)及水費(fèi)收繳等日常管理過程中經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

3.2 產(chǎn)權(quán)制度不明導(dǎo)致資源浪費(fèi)

科斯指出，如果沒有清晰明確的產(chǎn)權(quán)制度作為資源配置的保障，就會導(dǎo)致市場失靈的情況，資源被隨意侵占與浪費(fèi)，整個市場會陷入癱瘓與混亂之中[11]。科斯以公共資源在市場中正常流通運(yùn)轉(zhuǎn)為例，指出只有明確了產(chǎn)權(quán)制度，市場交易才會由價格機(jī)制來配置資源。同理，對于村鎮(zhèn)飲用水這類公共資源，未明確資源的權(quán)屬情況下，市場供水交易無法由價格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，導(dǎo)致供水市場機(jī)制失靈。渝北區(qū)村鎮(zhèn)飲用水水價大部分由政府負(fù)責(zé)調(diào)控，未按照供水市場需求來調(diào)節(jié)，加之農(nóng)村供水這類公益性事業(yè)，少數(shù)地區(qū)仍存在部分福利水以及水價低于成本水價的現(xiàn)象，工程后期運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)無法從水費(fèi)中全額獲取，仍需政府補(bǔ)貼。與此同時，將村鎮(zhèn)飲用水公共資源通過市場化運(yùn)作的方式將工程的相關(guān)成本內(nèi)部化，從而減少對公共資源的濫用，并緩解飲用水公共資源過度使用帶來的負(fù)外部性問題。

表1 渝北區(qū)村鎮(zhèn)供水管理模式及問題

3.3 產(chǎn)權(quán)未分解導(dǎo)致市場化運(yùn)作難

科斯產(chǎn)權(quán)理論的核心概念中指出產(chǎn)權(quán)是一組可分解的權(quán)力束，產(chǎn)權(quán)包含占有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)力[11]?？扑巩a(chǎn)權(quán)理論對產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離導(dǎo)致的結(jié)果展開探討，產(chǎn)權(quán)可分解性的正向結(jié)果表明同一產(chǎn)權(quán)可以在不同主體間分解成不同產(chǎn)權(quán)組合和排列，使得權(quán)利運(yùn)作更加靈活，資源配置向著更有效率的方向提升[12]。為實(shí)現(xiàn)供水資源的優(yōu)化配置，改善經(jīng)營績效，提高供水效率的最好辦法是產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離，引入市場競爭。渝北區(qū)部分供水工程產(chǎn)權(quán)未進(jìn)行分解，仍然屬于政府管理、運(yùn)營、維護(hù)全權(quán)負(fù)責(zé)。對于政府部門來說，存在注重前期設(shè)計(jì)、施工，不關(guān)注后期運(yùn)營階段如何提供充分的供水服務(wù)和從消費(fèi)者處回收成本以及獲取收益等。在政府資金補(bǔ)貼下，維持運(yùn)行成本和收益相平衡的激勵機(jī)制明顯不足。為改善村鎮(zhèn)供水工程經(jīng)營現(xiàn)狀，增加收益，通過面向全社會開展特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)，參與競爭出讓經(jīng)營權(quán)，在明確產(chǎn)權(quán)所有情況下實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。

4 解決策略

4.1 產(chǎn)權(quán)界定及合理量權(quán)

科斯產(chǎn)權(quán)理論明確指出了解決責(zé)任主體不明問題的關(guān)鍵是進(jìn)行清晰的產(chǎn)權(quán)界定，主要包括產(chǎn)權(quán)的“確權(quán)”和“量權(quán)”，這2點(diǎn)十分重要。按投資方所屬情況來“確權(quán)”，根據(jù)工程規(guī)模和建設(shè)投資構(gòu)成，按照國家、集體、社會及個人的所投金額占比，確定產(chǎn)權(quán)所屬。在做好竣工驗(yàn)收、審計(jì)決算的基礎(chǔ)上，展開對工程的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)量化。實(shí)現(xiàn)“確權(quán)”和“量權(quán)”兩手抓策略。通過對渝北區(qū)村鎮(zhèn)供水管理問題的成因分析，統(tǒng)計(jì)渝北區(qū)已建工程產(chǎn)權(quán)歸屬情況，確立投資者擁有所有權(quán)的制度，按工程投資方明晰工程產(chǎn)權(quán)。以國家或集體、協(xié)會組織投資為主的，按投資比例確定權(quán)屬國家、集體還是組織；以個體投資為主，國家補(bǔ)助為輔的，按照個人所有；以社會投資為主，國家投資參與，按出資占比決定[13]。在前期做好工程確權(quán)及量權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步資產(chǎn)評估形成水利資產(chǎn)，通過銀行抵押貸款盤活水利投資資產(chǎn)，投向市場化投資運(yùn)營，可為項(xiàng)目建設(shè)結(jié)算及后期維護(hù)提供可持續(xù)資金支持。

4.2 確權(quán)登記及責(zé)任落實(shí)

對渝北區(qū)已建供水工程全面實(shí)施工程產(chǎn)權(quán)登記制度，按照“先公示再發(fā)證”的程序，依法向工程產(chǎn)權(quán)所有者頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證[14]，做好“有效賦權(quán)”。產(chǎn)權(quán)證書需表明產(chǎn)權(quán)所有者及其權(quán)力與義務(wù)、有效期限、管理范圍等信息。明確產(chǎn)權(quán)歸屬后，表明工程所有權(quán)人是責(zé)任主體，承擔(dān)并推動工程的管理和運(yùn)營。根據(jù)工程產(chǎn)權(quán)界定情況和供水對象的重要程度、工程規(guī)模以及自身管理力量，可選擇由縣級農(nóng)村供水專管機(jī)構(gòu)、專業(yè)化公司或農(nóng)民供水協(xié)會等行使管理權(quán)，單位、企業(yè)、個人投資興建的供水工程可以由投資人行使管理權(quán)。在具體管理過程中，強(qiáng)調(diào)管理責(zé)任制的落實(shí)，權(quán)責(zé)利分明，獎懲有序。將供水工程交由專業(yè)的管理單位管理，并設(shè)專崗、專人負(fù)責(zé)供水工程的日常運(yùn)行和管理[15]。所設(shè)管理人員應(yīng)具有足夠的責(zé)任意識及專業(yè)素養(yǎng)，保障供水工程運(yùn)行。針對渝北區(qū)現(xiàn)存少部分私人或集體投資建設(shè)的小型供水工程，建議政府采取將私有產(chǎn)權(quán)回購為國有的產(chǎn)權(quán)改革[16]或以大并小實(shí)現(xiàn)供水規(guī)模化。

4.3 產(chǎn)權(quán)分解及市場引入

在實(shí)現(xiàn)供水工程“確權(quán)”“量權(quán)”“賦權(quán)”基礎(chǔ)之上，將重點(diǎn)放在加大政策扶持力度，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督制度，完備市場經(jīng)營獎懲和退出機(jī)制，鼓勵市場化運(yùn)營，最終達(dá)到搞活經(jīng)營權(quán)的目的，做到積極“活權(quán)”。可通過打造融資平臺，組建水投公司，以抵押融資、股權(quán)融資、信托產(chǎn)品、發(fā)行債券、民間資本合作等模式開展融資，以“資金代融、工程代建、設(shè)施代管”等方式對農(nóng)村重點(diǎn)水利項(xiàng)目進(jìn)行投資，彌補(bǔ)財(cái)政建設(shè)資金不足問題。渝北區(qū)供水工程近79%由政府參與管理，為盤活國有資產(chǎn)，應(yīng)盡快實(shí)行產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高工作效率。根據(jù)科斯產(chǎn)權(quán)理論，最有效措施是產(chǎn)權(quán)分解，將工程經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交。通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、委托、股份制改革等形式，將水利資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、集體或者個人等，通過市場化調(diào)控來實(shí)現(xiàn)充分調(diào)動社會各界參與供水管理的積極性，村鎮(zhèn)供水工程管理效率相比之前有明顯提升。但還應(yīng)明確經(jīng)營者所屬權(quán)力，其不具有處分權(quán)，不得私自將工程以拍賣、抵押、出讓等形式處分[17]。由私人獲得工程一定期限內(nèi)的管護(hù)經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，實(shí)行管護(hù)權(quán)和收益權(quán)的私有化，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)供水工程資源合理配置和有效管理，保障工程長久效益發(fā)揮。選取專業(yè)的物業(yè)化公司通過公開招標(biāo)等方式獲取供水工程管護(hù)權(quán)，實(shí)行“管、養(yǎng)”分離來提高管理效率[18]。委托具有專業(yè)化管理的物業(yè)公司負(fù)責(zé)供水工程日常設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)，保障供水設(shè)施安全運(yùn)行，同時又保障其充分發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

4.4 典型培育及政府監(jiān)管

政府可采取試點(diǎn)工程，培育典型市場化運(yùn)作模式，將工程經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交規(guī)模性供水公司，由公司負(fù)責(zé)運(yùn)行管理、維護(hù)、后續(xù)擴(kuò)建等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營服務(wù)效率顯著提升。其次是轉(zhuǎn)變政府職能，由主導(dǎo)型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由供給主體轉(zhuǎn)變成負(fù)責(zé)外圍環(huán)境協(xié)調(diào)、監(jiān)管及考核等工作[19]，有效利用公司法降低行政干預(yù)，但應(yīng)避免企業(yè)出現(xiàn)過分追逐盈利，抬高水價而忽略水質(zhì)的現(xiàn)象。同時，政府還要進(jìn)一步加大政策扶持力度，合理制定引導(dǎo)性制度鼓勵多元化主體參與，實(shí)行強(qiáng)制性政策規(guī)范責(zé)任范疇和監(jiān)管市場。鼓勵民營企業(yè)參與水務(wù)事業(yè)，建立相應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營管理績效考核和退出制度，增進(jìn)彼此的信任和協(xié)同合作[20]。

5 結(jié)論與建議

本文僅限于產(chǎn)權(quán)角度分析解決現(xiàn)存管理主體不明、市場化運(yùn)作困難的問題，提出界定產(chǎn)權(quán)則是明確村鎮(zhèn)供水管理主體的必要條件，提高供水管理效率的關(guān)鍵在于引入市場競爭機(jī)制，應(yīng)積極引導(dǎo)社會資本和民營資本參與農(nóng)村飲水工程的建設(shè)與運(yùn)行管理，實(shí)現(xiàn)市場化供給。未來應(yīng)針對具體引入市場化、政府職能轉(zhuǎn)變以及具體改善供水供給效率提出切實(shí)可行的制度辦法，政府通過制定規(guī)則、監(jiān)管市場、創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境，來保障村鎮(zhèn)供水事業(yè)的長效發(fā)展。