港產(chǎn)城融合發(fā)展關(guān)鍵問題研究

吳曉磊，劉 健，王嘉琦

(中交水運規(guī)劃設(shè)計院有限公司，北京 100007)

港口是基礎(chǔ)性、樞紐性設(shè)施，是港口城市經(jīng)濟發(fā)展的核心載體和重要支撐。全球國際化大都市多為港口城市，我國城市GDP排名前20位中港口城市占80%，香港、上海也是公認(rèn)的國際金融中心、國際航運中心和世界級港口城市[1]?！耙愿鄞佼a(chǎn)、以產(chǎn)興城、港城共榮”成為全球港口城市發(fā)展演變的普遍規(guī)律。尤其是我國進入高質(zhì)量發(fā)展新階段后，《交通強國建設(shè)綱要》賦予交通作為“先行官”的歷史新定位，提出交通運輸是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的先行領(lǐng)域，要求打造具有全球競爭力的國際海港樞紐，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟；《關(guān)于建設(shè)世界一流港口的指導(dǎo)意見》提出推動港產(chǎn)城深度融合發(fā)展，依托港口促進要素資源集聚，服務(wù)臨港產(chǎn)業(yè)升級，推動港口岸線與后方土地統(tǒng)籌開發(fā)[2]。港產(chǎn)城融合發(fā)展成為實現(xiàn)港口型樞紐經(jīng)濟的有效途徑和破解港城矛盾的關(guān)鍵，將是未來港口及所依托城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展共同關(guān)注的焦點。在此背景下，筆者先后承擔(dān)了海南、福建、浙江、山東等省多個港產(chǎn)城融合發(fā)展類研究，對港產(chǎn)城融合發(fā)展的規(guī)劃技術(shù)進行了有益探索。

1 港產(chǎn)城融合發(fā)展的內(nèi)涵及機理

隨著經(jīng)濟全球化以及工業(yè)化進程對港口依賴程度的加深，港口功能不斷拓展，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)交通運輸?shù)姆懂?。港產(chǎn)城融合發(fā)展包括港口、臨港產(chǎn)業(yè)、港口城市三大核心要素，三大要素相互作用、互動發(fā)展。綜合目前國內(nèi)理論界對港產(chǎn)城融合發(fā)展的研究及規(guī)劃實踐，將港產(chǎn)城融合發(fā)展的內(nèi)涵歸納為：以港口為龍頭、產(chǎn)業(yè)為核心、港口城市為載體，依托海陸腹地和綜合運輸體系，開展生產(chǎn)力布局，發(fā)展港口樞紐經(jīng)濟，實現(xiàn)港口、產(chǎn)業(yè)、城市三大要素之間的有機結(jié)合、協(xié)調(diào)互動、共同發(fā)展，形成經(jīng)濟繁榮、宜居樂業(yè)的港口城市[3]。

從功能關(guān)系的角度，港口、臨港產(chǎn)業(yè)、港口城市之間是互為依托、相互促進、共生共榮的關(guān)系。港口為臨港產(chǎn)業(yè)提供能源、原材料和產(chǎn)成品的運輸服務(wù)；臨港產(chǎn)業(yè)反過來為港口的發(fā)展提供充足的貨源保障，推動港口進一步發(fā)展；港口城市是港口經(jīng)濟的載體，城市人口、資金向港口、臨港產(chǎn)業(yè)集聚，港口、臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展反過來進一步提升城市的綜合水平。功能關(guān)系見圖1。

圖1 港口、產(chǎn)業(yè)、城市互動發(fā)展關(guān)系

從空間關(guān)系的角度，臨港產(chǎn)業(yè)是三者融合發(fā)展的核心，由于產(chǎn)業(yè)門類不同，既有依托港口的冶金、石化、裝備制造、加工業(yè)等臨港工業(yè)，也有圍繞港口的物流、商貿(mào)等港口服務(wù)業(yè)，對港口及配套城市的空間要求不同，需要在規(guī)劃中充分考慮產(chǎn)業(yè)對港口及城市的需求，因地制宜區(qū)別對待。

2 港產(chǎn)城融合發(fā)展的3個關(guān)鍵問題

港產(chǎn)城融合發(fā)展涵蓋港口、臨港產(chǎn)業(yè)、港口城市3大要素，涉及發(fā)展改革、國土、城市、交通等多個行政管理部門，以往很難實現(xiàn)規(guī)劃及后續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但隨著2018年組建自然資源部，并由國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，國土空間規(guī)劃逐步法制化，為港產(chǎn)城規(guī)劃的真正融合提供了可能。根據(jù)筆者的探索與實踐，在國土空間一體化發(fā)展背景下，實現(xiàn)港產(chǎn)城的融合，需要重點解決好融合發(fā)展的空間尺度、核心要素、用地協(xié)調(diào)3個關(guān)鍵問題。

2.1 空間尺度

解決港產(chǎn)城融合發(fā)展問題，首先要明確融合范圍，即港產(chǎn)城關(guān)系的空間尺度。在以往的研究中，港產(chǎn)城的融合多以協(xié)調(diào)港口與所依托城市的具體功能為主，空間范圍主要聚焦在港口及鄰近的土地范圍內(nèi)。但港口具有準(zhǔn)公共物品屬性，不僅是所依托城市的對外門戶，還承擔(dān)著區(qū)域更廣范圍內(nèi)城市群對外聯(lián)系的通道職能，尤其對一些樞紐大港更是如此。從空間視角看往往只能解決局部問題，不能系統(tǒng)解決融合問題。港產(chǎn)城空間關(guān)系是區(qū)域、港市、港區(qū)三個空間尺度上港口與城市相互作用、效果疊加的綜合反映(圖2)。

圖2 港產(chǎn)城關(guān)系影響因素及作用機理

區(qū)域?qū)用婵臻g關(guān)系是區(qū)域城市體系與港口體系遵循各自演化規(guī)律相互作用的結(jié)果，屬于宏觀層面的空間關(guān)系，決定了港口城市的發(fā)展特性，以及港口在區(qū)域港口體系中的功能定位、規(guī)模等級等。

港市層面的空間關(guān)系是港口與所依托城市根據(jù)各自發(fā)展規(guī)律相互作用的結(jié)果，屬于中觀層面的空間關(guān)系，決定了港口城市的空間結(jié)構(gòu)、臨港產(chǎn)業(yè)空間布局，以及不同港區(qū)間的分工及定位等。

港區(qū)層面空間關(guān)系是港區(qū)與毗鄰城區(qū)在功能及用地上相互作用的結(jié)果，屬于微觀層面的空間關(guān)系，決定了港區(qū)陸域與相鄰城區(qū)間的功能以及土地利用，是港城空間關(guān)系的最終落腳點。

3個層面的港城空間關(guān)系普遍存在，因港口與城市的規(guī)模、特點不同將有所側(cè)重，需要具體問題具體分析。

2.2 核心要素

從現(xiàn)代港口經(jīng)濟的理念來看，港口與城市之間的空間互動必須落到產(chǎn)業(yè)的形成發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)是連接港口、城市的紐帶，是港城空間互動發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其是臨港產(chǎn)業(yè)，是港口與城市共同的需要，是港城空間互動的結(jié)合點和著力點。臨港產(chǎn)業(yè)布局是解決港城空間關(guān)系的核心所在。以臨港產(chǎn)業(yè)類型及空間布局的變化為主要評判標(biāo)準(zhǔn)，可以將港城關(guān)系劃分為以港建市、以港興市和以港強市3個階段(表1)。

表1 港產(chǎn)城空間演變階段特征

以港建市階段，城市絕大部分經(jīng)濟活動都源于港口，港口運輸裝卸功能的發(fā)展吸引城市功能要素集聚，港口周邊逐漸發(fā)展成為城市核心區(qū)。港口本身是位于城市中心區(qū)的一個商品物資的集散地，也為城市貿(mào)易服務(wù)。城區(qū)和港區(qū)渾然一體。

以港興市階段，港口城市逐漸步入工業(yè)化發(fā)展階段，港口產(chǎn)業(yè)更加繁榮，城市空間快速膨脹。尤其在出口導(dǎo)向型發(fā)展模式帶動下，臨港加工業(yè)率先崛起為城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)與外貿(mào)緊密互動，推動城市空間擴張。

以港強市階段，隨著信息技術(shù)及高新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，港口發(fā)展逐漸深水化、大型化和集裝箱化，港口在國際航運物流供應(yīng)鏈中的地位不斷提升，帶動所依托的城市不斷融入到一個投資、貿(mào)易、生產(chǎn)、服務(wù)相交織的全球價值鏈網(wǎng)絡(luò)，港口以及所依托的城市功能不斷升級。

2.3 用地統(tǒng)一

港產(chǎn)城的融合最終要實現(xiàn)港城用地的統(tǒng)一，才能得到執(zhí)行和推進。自然資源部發(fā)布《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(簡稱《指南》)整合了原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等分類標(biāo)準(zhǔn)，建立了全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類，設(shè)置了24種一級類、106種二級類及39種三級類，其中港區(qū)層面港城空間為二級類——港口碼頭用地(1204)、港口用海(2001)、航運用海(2002)及漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海(1801)。港口功能的復(fù)合性與兼容性較強，包含裝卸倉儲、交通運輸、口岸、商品貿(mào)易、臨港產(chǎn)業(yè)等多個方面，尤其以上海港、寧波舟山港、青島港等為代表的大型港口港區(qū)面積大、功能多，《指南》對此種情況不進行三級類細(xì)分，規(guī)定使用時可根據(jù)規(guī)劃和管理需求，在《指南》分類基礎(chǔ)上續(xù)分土地使用的類型。

在《指南》基礎(chǔ)上，借鑒和吸收國內(nèi)外港城空間土地利用分類經(jīng)驗，進一步提出港區(qū)層面港城空間土地利用類別續(xù)分標(biāo)準(zhǔn)，采用大、中、小3級續(xù)分體系，包括港口生產(chǎn)用地、臨港產(chǎn)業(yè)用地、生活用地以及水域和其他用地等5個續(xù)分一級類，以及若干續(xù)分二級類和續(xù)分三級類(表2)。該技術(shù)成果在山東、海南、福建等港產(chǎn)城相關(guān)規(guī)劃研究中成功應(yīng)用，得到城市及港口規(guī)劃管理部門的認(rèn)可。

表2 港產(chǎn)城用地分類建議

3 港產(chǎn)城融合發(fā)展的規(guī)劃實踐

3.1 綜合型港口港產(chǎn)城融合發(fā)展的規(guī)劃實踐——青島港

青島港是百年老港，也是我國沿海主要港口，在青島市以及廣大中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。青島的港城關(guān)系代表了一批既承擔(dān)廣大腹地運輸需求又兼顧臨港產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展的綜合型港口與依托城市之間的相互關(guān)系，是最為復(fù)雜的一類港產(chǎn)城融合[4]。

此類型的港口在區(qū)域經(jīng)濟及綜合交通體系中扮演著重要角色，須更加關(guān)注大空間尺度上的融合。在規(guī)劃實踐中，基于區(qū)域、港市、港區(qū)3個層面，重點解析青島港城空間演變歷程及主要特征(圖3)。區(qū)域?qū)用妫綎|省城鎮(zhèn)空間布局主要沿主要交通干線和沿海一帶發(fā)展，沿海港口體系的建立有力支撐了區(qū)域城鎮(zhèn)空間的發(fā)展；港市層面，青島港的選址布局、位置遷移、規(guī)模擴張是推動臨港產(chǎn)業(yè)布局和城市空間格局重構(gòu)的重要因素；港區(qū)層面，膠州灣東西岸和董家口港區(qū)持續(xù)加強布局優(yōu)化和功能協(xié)調(diào)，形成了港口、產(chǎn)業(yè)、城市互動發(fā)展的新模式。

圖3 青島港城用地演變

基于區(qū)域、港市、港區(qū)等多層級的港城空間規(guī)劃模式，提出構(gòu)建青島港產(chǎn)城融合發(fā)展的思路：區(qū)域?qū)用?，確立青島港區(qū)域中心港地位，構(gòu)建山東半島合理港口群空間格局，打造陸海雙向輻射的國際物流供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)；港市層面，以產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、交通為引導(dǎo)、空間為引控，構(gòu)建核心港口經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，打造港口經(jīng)濟輻射帶(圖4)。港區(qū)層面，根據(jù)不同港區(qū)特點及發(fā)展階段，秉承資源利用最大化原則，合理確定港區(qū)和城市的空間總體規(guī)模，統(tǒng)籌港口和城市功能需求，科學(xué)安排功能區(qū)布局，促進港產(chǎn)城互動發(fā)展。

圖4 青島港產(chǎn)城融合發(fā)展空間結(jié)構(gòu)

3.2 臨港產(chǎn)業(yè)型港口港產(chǎn)城融合發(fā)展的規(guī)劃實踐—湄洲灣港

湄洲灣港位于臺灣海峽西岸、福建省海岸中部。近年來，隨著港口基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投入實現(xiàn)了快速發(fā)展，但臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展實力還相當(dāng)有限，且不均衡，尚未形成以港興業(yè)、以業(yè)促城的港產(chǎn)城融合發(fā)展格局。該類港口代表了沿海地區(qū)近十幾年發(fā)展起來的新興港口，往往以臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，如何以產(chǎn)業(yè)為核心統(tǒng)籌水陸資源，成為這類港城融合發(fā)展的重點。

在規(guī)劃實踐中，構(gòu)建了土地、海洋、水資源、環(huán)境資源為指標(biāo)的評價體系，結(jié)合重新構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)體系及對比國內(nèi)外臨港地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，給出研究區(qū)域資源的經(jīng)濟承載力、建設(shè)用地承載力、人口承載力等指標(biāo)(圖5)。并結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點及地區(qū)貨物運輸關(guān)系，構(gòu)建了港產(chǎn)城一體化發(fā)展的技術(shù)指標(biāo)體系[5]。

圖5 湄洲灣港產(chǎn)城空間資源分析

提出空間總體協(xié)調(diào)思路、空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)策略、功能分區(qū)和交通優(yōu)化建議(圖6)。并從發(fā)展理念、體制機制、規(guī)劃整合、政策配套等角度提出系統(tǒng)性保障措施。

圖6 湄洲灣港產(chǎn)城融合發(fā)展空間結(jié)構(gòu)

3.3 內(nèi)河型港口港產(chǎn)城融合發(fā)展的規(guī)劃實踐—銅陵港

銅陵港位于安徽省南部，在長江下游，是長江三角洲向長江中游城市群過渡、東部地區(qū)向中西部地區(qū)輻射轉(zhuǎn)移的橋梁和紐帶，具有承東啟西、輻射南北、臨江近海的地理位置和優(yōu)越的區(qū)位條件。銅陵港是典型的內(nèi)河港口，雖然還沒有像沿海港口那樣出現(xiàn)港城矛盾，但結(jié)合內(nèi)河水運高質(zhì)量發(fā)展的要求，必須提前謀劃港口、產(chǎn)業(yè)、城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，在發(fā)展好內(nèi)河港口運輸?shù)耐瑫r，建立起港口樞紐經(jīng)濟的理念，帶動臨港地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

在規(guī)劃實踐中，結(jié)合內(nèi)河港口發(fā)展條件，在保障公共運輸?shù)那疤嵯?，突破港界范圍，提出“前港、中園、后城”的發(fā)展思路，以港口物流為依托，積極發(fā)揮臨港產(chǎn)業(yè)的帶動作用，建設(shè)服務(wù)業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展的港城特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，形成港口、產(chǎn)業(yè)、城市新區(qū)融合發(fā)展局面?？臻g布局方面，通過區(qū)域性交通廊道及濱江景觀廊道將江北新區(qū)港、城、園緊密結(jié)合，達(dá)到以港興城、以城促港的發(fā)展目標(biāo)；江北港區(qū)聯(lián)動方面，依托銅陵港江北港區(qū)，適量為運距敏感、地均產(chǎn)值高、符合長江經(jīng)濟帶環(huán)保要求的企業(yè)預(yù)留發(fā)展空間，作為后方園區(qū)的臨港飛地，相應(yīng)配置為港口服務(wù)的城市功能[6]。主要空間關(guān)系見圖7。

圖7 銅陵港港產(chǎn)城融合發(fā)展空間結(jié)構(gòu)

4 結(jié)語

1)推動港產(chǎn)城融合發(fā)展，需要重點解決好融合發(fā)展的空間尺度、核心要素、用地協(xié)調(diào)3個關(guān)鍵問題。空間尺度方面，需要從區(qū)域、港市、港區(qū)3個尺度分析港口與所依托城市的相互關(guān)系；核心要素方面，需要具體分析港口與所依托城市不同的發(fā)展階段，重點規(guī)劃出合適的產(chǎn)業(yè)體系，并以此為基礎(chǔ)，相應(yīng)布置港口及城市功能；用地協(xié)調(diào)方面，需要在自然資源部發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》基礎(chǔ)上，進一步細(xì)分用地屬性，并給出大、中、小3級續(xù)分體系，可作為實際操作中的參考。

2)港產(chǎn)城的融合發(fā)展是一個跨學(xué)科、綜合性很強的領(lǐng)域，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、規(guī)劃實施等方面仍有不少難題，需要繼續(xù)深化研究，不斷完善規(guī)劃技術(shù)。