基于自然資源產(chǎn)權(quán)視角的海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

奚恒輝，崔旺來,*，陳駿玲

(1.浙江海洋大學(xué) 海洋科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，浙江 舟山 316022；2.浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022)

引 言

海島是重要生態(tài)功能的貯存庫，海島生態(tài)系統(tǒng)集陸地、濕地和海洋三類生態(tài)系統(tǒng)特征于一體，健康的海島生態(tài)系統(tǒng)是國家生態(tài)安全的重要組成部分[1-3]。海島生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)海島開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的重要制度安排，建立海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是推進(jìn)海島治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2019年4月中辦國辦《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》[4]明確指出“明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體”，“構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能”，并提出“探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對履行自然資源資產(chǎn)保護(hù)義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補(bǔ)償”。毛顯強(qiáng)等[5-6]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以資源產(chǎn)權(quán)的明確界定作為前提，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鳝h(huán)節(jié)，或者涉及使用權(quán)的讓渡，或者涉及受益權(quán)的分配，或者涉及補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)定，或者涉及權(quán)責(zé)的認(rèn)知，這些環(huán)節(jié)的工作順利進(jìn)行的前提是產(chǎn)權(quán)明晰。范明明等[7-8]認(rèn)為在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┻^程中，一般以對自然資源(或者土地)的產(chǎn)權(quán)明晰為前提。因此，本文從產(chǎn)權(quán)的視角對海島生態(tài)補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式進(jìn)行了研究，推動構(gòu)建海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)海島資源可持續(xù)開發(fā)利用。

1 海島產(chǎn)權(quán)界定

1.1 海島產(chǎn)權(quán)的科學(xué)內(nèi)涵和價值

海島產(chǎn)權(quán)是指海島產(chǎn)權(quán)主體對海島資源所擁有的權(quán)利，它是一種復(fù)合型的權(quán)利，包括對海島資源的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)等。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)界定清晰與否是決定資源配置有效性的根本條件[9]。著名產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴澤爾曾講過，產(chǎn)權(quán)界定越明確，財富被無償占有的可能性就越小，因此產(chǎn)權(quán)的價值就越大[10]。海島產(chǎn)權(quán)的清晰界定有助于避免海島資源利用和管理上的混亂，從而促進(jìn)海島資源的高效配置，推動海島可持續(xù)開發(fā)利用；海島產(chǎn)權(quán)的清晰界定有助于進(jìn)一步厘清海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，以及不同利益主體的補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，是開展海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾A(chǔ)和必要前提。

1.2 海島產(chǎn)權(quán)界定細(xì)分

目前我國海島產(chǎn)權(quán)界定存在產(chǎn)權(quán)劃分不清，所有權(quán)虛化，使用權(quán)不完整等問題。明確無居民海島產(chǎn)權(quán)是開發(fā)海島資源和保護(hù)海島生態(tài)的基礎(chǔ)[11]。《中華人民共和國海島保護(hù)法》規(guī)定“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”。同時，海島的初始權(quán)利包括使用權(quán)、收益權(quán)等都屬國家所有，由各級政府代為管理。在我國公有制體制下，海島的所有權(quán)是不能直接進(jìn)行交易的，但是根據(jù)我國有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，個人和單位可以通過授予、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)利用等方式依法取得自然資源的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。2019年4月《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》指出“構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能”。因此，對于可以開發(fā)利用的海島應(yīng)該在嚴(yán)格管控的前提下進(jìn)行海島資源使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等的讓渡，并進(jìn)行確權(quán)登記。同時要完善海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，推動海島資源市場化配置。

2 海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿?/h2>

2.1 海島生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

海島生態(tài)補(bǔ)償作為協(xié)調(diào)海島開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的重要制度安排逐漸得到各界的重視和深入研究。但是由于研究背景的不同以及多學(xué)科的交叉融合使得各學(xué)者的觀點側(cè)重有所不同，因而海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钪两裆形葱纬山y(tǒng)一、明晰和公認(rèn)的界定標(biāo)準(zhǔn)。馬驍駿等[12]認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實質(zhì)應(yīng)該是一種協(xié)調(diào)各方利益、鼓勵海島生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)海島地區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。李曉冬等[13]從社會屬性的角度研究，認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償是通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來發(fā)揮作用，達(dá)到“破壞者賠償、使用者付費，保護(hù)者補(bǔ)償”的效果，從而保障海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的一種制度或機(jī)制。而劉超等[14]認(rèn)為無居民海島生態(tài)補(bǔ)償是指政府及海島管理部門通過財政轉(zhuǎn)移支付、專項經(jīng)費或市場交易等行政及市場方式，對無居民海島開發(fā)商的生態(tài)保護(hù)行為給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N促進(jìn)海島生態(tài)保護(hù)的激勵手段。我們認(rèn)為，海島生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和維持海島生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海島可持續(xù)發(fā)展為目的，通過轉(zhuǎn)移支付、專項經(jīng)費或市場交易等方式，調(diào)節(jié)海島生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排。

2.2 海島生態(tài)補(bǔ)償理論依據(jù)

海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)主要是外部性理論和生態(tài)價值理論。資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,引起資源不合理的開發(fā)利用以及環(huán)境污染破壞的一個重要原因是外部性[5]。消除負(fù)外部性和增加正外部性的方法，是將外部性內(nèi)部化，即將具有外部性的損害和利益都明確分配給外部性的制造者[15]。庇古認(rèn)為政府應(yīng)該通過稅收、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段使邊際稅率(邊際補(bǔ)貼)等于邊際外部成本(邊際外部收益)，使外部性“內(nèi)部化"?？扑拐J(rèn)為要解決經(jīng)濟(jì)外部性問題，必須首先明晰產(chǎn)權(quán)，在交易費用為零或很小的情況下，有效的產(chǎn)權(quán)界定可以降低甚至消除外部性[16]。外部性理論是開展海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，庇古稅和科斯產(chǎn)權(quán)方法對海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立具有重要的指導(dǎo)意義。

生態(tài)價值理論，即充分體現(xiàn)與增加生態(tài)價值是破解我國發(fā)展與資源環(huán)境約束的重要途徑[17]。通過價值評估可幫助在社會經(jīng)濟(jì)活動的決策中權(quán)衡得失，從而影響人們對生態(tài)系統(tǒng)的使用方式，幫助保護(hù)環(huán)境，保育生態(tài)[18]。司金鑾[19]認(rèn)為生態(tài)價值的補(bǔ)償應(yīng)遵循價值流動規(guī)律，且必須對生態(tài)價值作量的規(guī)定。海島生態(tài)系統(tǒng)作為維持海島海洋生態(tài)環(huán)境的組成成分，具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)價值。對于利用海島資源或?qū)u生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的個人和組織都應(yīng)該對海島生態(tài)做出相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)度和標(biāo)準(zhǔn)必須充分考慮和衡量海島生態(tài)系統(tǒng)的價值。

2.3 海島生態(tài)補(bǔ)償政策法律依據(jù)

建立海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律框架是實施海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾蝃12]。本文在研究海島生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)理論及政策制度過程中按照時間順序梳理了全國性的主要的生態(tài)補(bǔ)償政策與法律，為海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和生態(tài)補(bǔ)償實踐的開展提供支撐(圖1)。海島生態(tài)補(bǔ)償制度的完善和發(fā)展離不開相關(guān)政策法律的支撐，加快出臺海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，推進(jìn)海島生態(tài)補(bǔ)償制度化和法制化任重道遠(yuǎn)。

圖1 海島生態(tài)補(bǔ)償政策制度梳理圖

3 基于產(chǎn)權(quán)視角構(gòu)建海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

3.1 海島生態(tài)補(bǔ)償主客體

生態(tài)補(bǔ)償主客體研究即界定“誰補(bǔ)償誰”，是生態(tài)補(bǔ)償實施的必要前提與重要基礎(chǔ)。生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定應(yīng)根據(jù)利益相關(guān)者在特定生態(tài)保護(hù)、破壞事件中的責(zé)任和地位加以確定[20]。在產(chǎn)權(quán)視角下界定生態(tài)補(bǔ)償主客體不能一概而論。需要清晰地理解產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和聯(lián)系，充分考慮不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)條件的影響，強(qiáng)調(diào)以利益相關(guān)者在特定生態(tài)保護(hù)、破壞事件中的責(zé)任為生態(tài)補(bǔ)償主客體的評定依據(jù)[21]。姚秋芬[22]、肖建紅[23]等學(xué)者從不同角度對海島生態(tài)補(bǔ)償主客體進(jìn)行了研究。

本文在海島產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，對海島生態(tài)補(bǔ)償主客體進(jìn)行了界定，并構(gòu)建了海島生態(tài)補(bǔ)償主客體結(jié)構(gòu)圖(圖2)。國家(由國務(wù)院代行權(quán)力)作為海島所有權(quán)者需要對海島生態(tài)負(fù)責(zé)并通過法律和行政途徑將海島管理權(quán)限授予海島管理部門，通過轉(zhuǎn)移支付等方式對海島生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償。海島管理部門在嚴(yán)格管控的前提下通過“招、拍、掛”等方式將海島使用、經(jīng)營等權(quán)力轉(zhuǎn)讓、出讓給組織或個人。按照“破壞者賠償、使用者付費、保護(hù)者補(bǔ)償”的原則，海島生態(tài)的破壞者需要對海島管理部門及海島使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償；未取得使用權(quán)的海島資源使用者和海島生態(tài)受益者需要向海島使用權(quán)人支付相應(yīng)的費用；海島生態(tài)的保護(hù)者，包括取得使用權(quán)和未取得使用權(quán)的都應(yīng)該由海島管理部門進(jìn)行補(bǔ)償以鼓勵其保護(hù)海島生態(tài)的行為。

圖2 海島生態(tài)補(bǔ)償主客體結(jié)構(gòu)圖

3.2 海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其確定方法一直是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立中的重點和難點[24]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低則會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償制度效率低下，若補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過高，則會導(dǎo)致相關(guān)利益方失去生產(chǎn)積極性[25]。毛顯強(qiáng)等[5]提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤?yīng)以產(chǎn)權(quán)的明晰為基礎(chǔ), 補(bǔ)償額度須以資源產(chǎn)權(quán)讓渡的機(jī)會成本為標(biāo)準(zhǔn)。但是目前專門針對海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究還非常匱乏，主要有李曉東[13]，肖建紅[26-27]、汪運波[28]等。本文在明確海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中，對目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方面比較常用的幾種方法進(jìn)行比較研究(表1)，為海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算提供借鑒和研究基礎(chǔ)。

表1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法比較

海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該在明晰海島產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及海島開發(fā)建設(shè)具體情況進(jìn)行。目前，海島產(chǎn)權(quán)交易的實例還非常匱乏，因此以市場法估算海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。對于已進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的海島，可以采用機(jī)會成本法估算產(chǎn)權(quán)所有者開發(fā)建設(shè)損失的機(jī)會成本，從而核算海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。意愿調(diào)查法的適用范圍非常廣，可以通過對海島生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者進(jìn)行意愿調(diào)查從而估算海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于能夠度量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能經(jīng)濟(jì)價值的海島，可以采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算。結(jié)合具體案例(表2)，在海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算通常會采用多種方法進(jìn)行綜合評估?？偟膩砜?，專門針對海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究和實踐都還十分匱乏，對于已有的幾種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法，應(yīng)該根據(jù)其適用性、可行性選擇應(yīng)用。此外，應(yīng)該進(jìn)一步完善海島生態(tài)補(bǔ)償測算方法，加快建立海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算規(guī)范和體系。

3.3 海島生態(tài)補(bǔ)償方式與資金渠道

補(bǔ)償途徑和方式多樣化是生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)和保障[30]，生態(tài)補(bǔ)償方式是生態(tài)補(bǔ)償研究中的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償最為直接的表現(xiàn)形式。生態(tài)補(bǔ)償方式的差異對生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果的好壞有直接影響[31]。一些學(xué)者在研究海島生態(tài)補(bǔ)償過程中對海島生態(tài)補(bǔ)償方式進(jìn)行了探討。馬驍駿[12]等認(rèn)為應(yīng)該針對不同類型的海島進(jìn)行如智力補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償方式的研究。姚秋芬[22]等在研究海島旅游生態(tài)補(bǔ)償時將生態(tài)補(bǔ)償方式劃分為政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、權(quán)利補(bǔ)償、智力補(bǔ)償五類。結(jié)合具體的案例(表2)，目前主要的海島生態(tài)補(bǔ)償方式有資金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?。在海島生態(tài)補(bǔ)償實際工作中應(yīng)該根據(jù)各產(chǎn)權(quán)主體的實際情況選用最合適的補(bǔ)償方式。

表2 部分海島生態(tài)補(bǔ)償案例

生態(tài)補(bǔ)償融資是產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆?lián)系紐帶，體現(xiàn)了環(huán)境產(chǎn)權(quán)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的經(jīng)濟(jì)價值[21]。政府作為產(chǎn)權(quán)的主體，積極支持生態(tài)補(bǔ)償，是政府的責(zé)任和義務(wù)[21]。陳燕玉[32]認(rèn)為以財政資金為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償制度在一定程度上促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，但也暴露出財政資金覆蓋不夠全面、補(bǔ)償效率與質(zhì)量不高的窘狀，在新時代應(yīng)當(dāng)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，大力引進(jìn)市場化補(bǔ)償方式。馬驍駿[12]等認(rèn)為應(yīng)該把政府宏觀調(diào)控為主體的國家補(bǔ)償模式作為首選，明確中央海島保護(hù)專項資金以及海域使用金返還的作用，拓寬其他資金渠道，不斷探索其他補(bǔ)償模式，科學(xué)合理的搭配構(gòu)建適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2018年12月《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》中明確指出“亟需建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性”。

海島生態(tài)補(bǔ)償方式與融資是海島生態(tài)補(bǔ)償實施的重要保障。一要加大中央政府財政轉(zhuǎn)移支付力度，二要加強(qiáng)地方政府與海島管理部門對海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?，三要充分發(fā)揮市場資源配置效率，調(diào)動民間資源和力量，努力探索多元化、市場化的海島生態(tài)補(bǔ)償方式和資金渠道。

3.4 海島生態(tài)補(bǔ)償實施

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┦呛饬亢u生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是否可行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文在海島產(chǎn)權(quán)界定和海島生態(tài)補(bǔ)償理論研究的基礎(chǔ)上，參考海洋、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┖瓦\行方式，探索海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┞窂?圖3)。此外，海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┻€需關(guān)注以下一些方面。

圖3 海島生態(tài)補(bǔ)償實施路徑圖

第一，充分界定海島自然資源產(chǎn)權(quán)，明確海島生態(tài)補(bǔ)償主客體及其權(quán)責(zé)。主客體的界定是海島生態(tài)補(bǔ)償實施的重要環(huán)節(jié)。本文3.1部分在海島產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上對海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定進(jìn)行了探究。此外，還要進(jìn)一步推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，以明確海島等自然資源的產(chǎn)權(quán)，同時，在實際的補(bǔ)償工作中嚴(yán)格按照“破壞者賠償、使用者付費、保護(hù)者補(bǔ)償”的原則界定海島生態(tài)補(bǔ)償中的主客體及其權(quán)責(zé)關(guān)系。

第二，完善海島生態(tài)監(jiān)測和評估機(jī)制。海島生態(tài)監(jiān)測與評估是開展海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾疤岷突A(chǔ)。近年來，國家不斷完善海島監(jiān)測與海島調(diào)查評估機(jī)制。2016年10月原國家海洋局印發(fā)《海島四項基本要素監(jiān)視監(jiān)測技術(shù)要求》，首次實現(xiàn)了全國無居民海島數(shù)量、島體形態(tài)(岸線)，植被覆蓋和開發(fā)利用變化的全覆蓋監(jiān)測[33]。這為海島生態(tài)補(bǔ)償中的生態(tài)損害(保護(hù))的評估提供了有力保障。此外，還需進(jìn)一步提高海島生態(tài)損害(保護(hù))評估的技術(shù)和方法。在具體的海島生態(tài)補(bǔ)償案例中，可以在當(dāng)?shù)睾u管理部門的組織下由海島生態(tài)補(bǔ)償主客體雙方或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)采用遙感技術(shù)和實地勘探等方式進(jìn)行海島生態(tài)損害(保護(hù))的評估，從而為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┨峁┮罁?jù)。

第三，加大政府補(bǔ)償?shù)膶嵤┝Χ取Ｄ壳?，我國的海島生態(tài)補(bǔ)償仍然是以政府補(bǔ)償為主。近年來相關(guān)部委和沿海省份出臺了一些海島生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策性文件，并進(jìn)行了一些實踐探索，包括全國范圍內(nèi)的海島生態(tài)保護(hù)以及海島生態(tài)修復(fù)等。如，2012年開始，國家設(shè)立中央海島保護(hù)專項資金，由各地方海域海島管理部門根據(jù)具體情況進(jìn)行申請，以開展海島、海岸帶、濱海濕地的修復(fù)整治工作。2015年《中央海島和海域保護(hù)資金使用管理辦法》出臺，進(jìn)一步規(guī)范了中央海島和海域保護(hù)資金管理，提高資金使用效益[34]。2018年12月財政部出臺的《海島及海域保護(hù)資金管理辦法》以加強(qiáng)海島及海域保護(hù)資金使用管理[35]。2016年，財政部與原國家海洋局出臺的《關(guān)于中央財政支持實施藍(lán)色海灣整治行動的通知》，對沿海城市開展海島、海岸帶生態(tài)修復(fù)，改善海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行資金獎補(bǔ)支持[36]。這些措施都是政府在海島生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的有益實踐，取得良好成效。但是在具體實踐過程中，還存在政府補(bǔ)償力度不足，覆蓋面不廣等問題。因此還需進(jìn)一步加大政府對海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度牒蛯嵺`。

第四，完善海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫缺Ｕ稀Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)既是海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`表現(xiàn)，也是海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹渭皩嵤┮罁?jù)。近年來，中央及地方政府出臺了一些海島生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)。2015年5月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出“加快推進(jìn)法制建設(shè)，研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，鼓勵各地出臺相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件，不斷推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化和法制化”[37]。隨后各地關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)條例紛紛出臺。2019年10月《山東省長島海洋生態(tài)保護(hù)條例》[38]開始實施，其中規(guī)定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，明確規(guī)定按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵通過市場化、多元化方式籌集生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。2019年10月廣西出臺《廣西壯族自治區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》[39]，明確開展和規(guī)范海域、海島生態(tài)補(bǔ)償工作，以保護(hù)和改善海洋生態(tài)。當(dāng)然，海島生態(tài)補(bǔ)償法制化任重道遠(yuǎn)，需要在實踐中不斷完善和推進(jìn)。

總的來說，海島生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以明晰海島產(chǎn)權(quán)為前提和基礎(chǔ)，以中央政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、地方政府推動為理念，以保護(hù)海島生態(tài)、推動海島可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，以“破壞者賠償、使用者付費，保護(hù)者補(bǔ)償”為原則進(jìn)行，形成全社會參與、綠色、可持續(xù)的海島開發(fā)保護(hù)新格局。

4 總結(jié)與展望

21世紀(jì)是全面開發(fā)利用海洋的新世紀(jì)，海島是拓寬海洋發(fā)展空間，壯大海洋經(jīng)濟(jì)的重要依托，建設(shè)海洋強(qiáng)國離不開對海島的科學(xué)開發(fā)與保護(hù)。海島生態(tài)補(bǔ)償作為協(xié)調(diào)海島生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的重要制度安排，必將得到更廣泛、深入的研究。但是目前針對海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯咳苑浅T乏，尤其是海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定以及補(bǔ)償融資與補(bǔ)償方式的拓寬。產(chǎn)權(quán)作為實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南葲Q條件，必將得到更加廣泛的關(guān)注和研究。

在產(chǎn)權(quán)視角下建立海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要準(zhǔn)確理解產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳羁虄?nèi)涵，把握兩者復(fù)雜的本質(zhì)聯(lián)系；從機(jī)理上明確海島產(chǎn)權(quán)主體與海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w；建立海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系，制定海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。確定建立多元化、開放式的海島生態(tài)補(bǔ)償資金融資渠道，拓寬海島生態(tài)補(bǔ)償方式；加快推進(jìn)海島生態(tài)補(bǔ)償法制化進(jìn)程；在實踐中檢驗和推動海島產(chǎn)權(quán)制度和海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不斷完善和發(fā)展。