史密斯模型視角下我國幼小銜接政策的執(zhí)行困境及破解之策

(沈陽師范大學(xué) 學(xué)前與初等教育學(xué)院，遼寧沈陽 110034)

一、問題提出

幼小銜接是兒童由學(xué)齡前階段轉(zhuǎn)向?qū)W齡階段的重要過渡環(huán)節(jié)，是確保高質(zhì)量的學(xué)前教育能夠在后繼教育中獲得延續(xù)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)〔1〕。為深入貫徹黨的十九屆五中全會“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”的要求，教育部于2021年3月31日發(fā)布了《教育部關(guān)于大力推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《指導(dǎo)意見》)，以推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)有效銜接。這是新中國成立至今一系列學(xué)前教育政策發(fā)展變革的開拓創(chuàng)新。歷史以來，為助力幼小銜接工作的順利開展，協(xié)調(diào)并平衡該過程中教育部門、園所、教師、家長、兒童等不同參與對象的教育利益，我國先后出臺了一系列幼小銜接教育政策，力求從制度層面為低齡兒童的學(xué)段過渡保駕護(hù)航。1952年3月，教育部頒布了《幼兒園暫行規(guī)程草案》，首次指出幼兒應(yīng)“在入小學(xué)前獲得健全的發(fā)育”，且在隨后的教育政策中明確規(guī)定幼兒園應(yīng)“為小學(xué)打好基礎(chǔ)”。1989年6月，《幼兒園工作規(guī)程(試行)》的頒布宣告了我國幼兒園與小學(xué)雙向執(zhí)行幼小銜接政策的正式開始，進(jìn)一步表明“幼兒園與小學(xué)應(yīng)密切聯(lián)系，互相配合”，但其中并未涉及小學(xué)層面政策執(zhí)行主體的具體規(guī)范措施。2008年4月，上海市頒布首部圍繞幼小銜接活動組織及指導(dǎo)展開的地方性政策，囊括小學(xué)“學(xué)習(xí)準(zhǔn)備期”活動方式的詳細(xì)舉措。2010年至今，我國幼小銜接政策迎來了多元利益相關(guān)者執(zhí)行主體時期，中央與地方政府頒布了一系列相關(guān)政策，從實施主體、實施對象、實施目標(biāo)及實施保障等方面全面促進(jìn)幼小銜接工作的完善發(fā)展。例如，2018年7月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項治理工作的通知》，提出“各地務(wù)必高度重視，壓實職能部門推進(jìn)責(zé)任”，為幼小銜接工作建立根本性的政策支持。

值得深思的是，盡管大量政策相繼出臺，政策執(zhí)行偏頗始終是阻礙我國幼小銜接工作實現(xiàn)政策目標(biāo)預(yù)期的沉疴頑疾。從單向執(zhí)行主體時期、雙向執(zhí)行主體時期到多元利益相關(guān)者執(zhí)行主體時期，我國政府出臺的幼小銜接政策內(nèi)容順應(yīng)教育形勢及時更新優(yōu)化，取得了豐碩的教育成果，但幼小銜接政策目標(biāo)流于表面、實施主體行為規(guī)范模糊等實踐問題仍未得到妥善解決。國內(nèi)已有眾多學(xué)者進(jìn)行幼小銜接政策的相關(guān)研究，并取得了具有較高參考價值的研究結(jié)論。如學(xué)者嚴(yán)仲連、蓋笑松指出，現(xiàn)行的教育政策執(zhí)行不力且存在一定的沖突，阻礙著幼小銜接工作的有序開展〔2〕；有人認(rèn)為，“零起點(diǎn)”教育政策的重要內(nèi)涵是回歸教育本原，回答如何培養(yǎng)幼兒園和學(xué)校里的兒童才能利于其后續(xù)成長與發(fā)展的問題〔3〕。不同時期的實證研究表明，雖然幼小銜接政策的內(nèi)容不斷更新完善，但執(zhí)行過程中依然存在著“貫徹盲區(qū)”，使我國的幼小銜接工作在不同利益相關(guān)者之間平衡與失衡反復(fù)交錯的狀態(tài)下陷入了“執(zhí)行困境”。

可見，只有突破執(zhí)行環(huán)境的“舊”，才能落實政策內(nèi)容的“新”。政策內(nèi)容上，《指導(dǎo)意見》立意于幼小科學(xué)銜接，明確提出幼兒園與小學(xué)應(yīng)減緩銜接坡度，做好入學(xué)準(zhǔn)備和入學(xué)適應(yīng)教育工作，推動幼兒園、小學(xué)教師及家長教育觀念與教育行為的轉(zhuǎn)變，基本建立幼小協(xié)同有效機(jī)制，最終形成科學(xué)銜接的教育生態(tài)。如何全面貫徹《指導(dǎo)意見》等幼小銜接教育政策的指導(dǎo)思想、切實執(zhí)行“改變銜接意識薄弱”等重點(diǎn)任務(wù)、精準(zhǔn)執(zhí)行“幼兒園入學(xué)準(zhǔn)備教育”等重要舉措成為我國當(dāng)前幼小銜接工作的重中之重。由于以往關(guān)于政策執(zhí)行的研究內(nèi)容較為散亂，缺乏系統(tǒng)、成熟的政策執(zhí)行模型來科學(xué)闡釋政策執(zhí)行過程中的整體框架與制約因素，本研究采用美國政策學(xué)家史密斯(Thomas B.Smith)首創(chuàng)的政策執(zhí)行理論模型，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四個角度來分析我國幼小銜接政策的執(zhí)行困境以及不同環(huán)節(jié)對應(yīng)的內(nèi)部制約因素，以期為今后的幼小銜接政策制定及具體工作的開展提供一定的理論參考。

二、我國幼小銜接政策執(zhí)行過程的分析框架

圍繞政策執(zhí)行影響因素展開的現(xiàn)有研究主要涉及三類研究方向：政策執(zhí)行的影響因素有哪些，它們以何種方式影響政策的執(zhí)行過程，利用哪些以及如何利用正向因素來擺脫政策執(zhí)行困境。早在20世紀(jì)70年代，美國政策學(xué)家史密斯在《政策執(zhí)行過程》一書中首次對政策執(zhí)行的過程及影響因素進(jìn)行了系統(tǒng)描述，并建構(gòu)了政策執(zhí)行理論模型。史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行過程中的影響因素涉及理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四個方面：首先，理想化政策(Ideal Policy)指政策的制定者意在引導(dǎo)和形成的作用模式，主要包括政策目標(biāo)的制定是否切合實際、解決現(xiàn)存關(guān)鍵矛盾，政策的具體內(nèi)容措詞是否嚴(yán)謹(jǐn)妥當(dāng)，以及政策的實行規(guī)范是否明晰可行等。其次，執(zhí)行機(jī)構(gòu)(Implementation Agency)指負(fù)責(zé)執(zhí)行的單位，如執(zhí)行機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)與組成人員，管理者的領(lǐng)導(dǎo)方式、管理技巧等。再次，目標(biāo)群體(Target Group)，也就是政策實施對象，指在政策執(zhí)行過程中受到影響且必須做出相應(yīng)反應(yīng)的群體。最后，環(huán)境因素(Environmental Factors)指能夠影響政策執(zhí)行或者被政策執(zhí)行所影響的外界環(huán)境因素，包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境和社會環(huán)境等內(nèi)容〔4〕。政策執(zhí)行過程中，以上四種因素的相互制衡會在社會上產(chǎn)生一種“緊張”(Tension)，相互作用力的失衡會導(dǎo)致政策無法按照理想狀態(tài)順利施行，這警示相關(guān)機(jī)構(gòu)需要將信息進(jìn)行“處理”及“建制”，及時“反饋”給政策的制定者與執(zhí)行者〔5〕。

區(qū)別于其他的政策執(zhí)行研究，史密斯提出的政策執(zhí)行理論模型及其四因素論為政策執(zhí)行的相關(guān)研究建構(gòu)了較為科學(xué)的分析框架，并在闡述理想化政策的同時將影響因素拓寬至機(jī)構(gòu)、群體、環(huán)境等多項變量，有助于研究者厘清較為分散的政策認(rèn)識，形成優(yōu)化政策實踐的完整清晰的指導(dǎo)脈絡(luò)。自2010年國務(wù)院出臺《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》以來，我國幼小銜接政策一直處于多元利益相關(guān)者執(zhí)行主體時期，在政策執(zhí)行過程中，幼小銜接政策內(nèi)容的科學(xué)性與規(guī)范性、目標(biāo)群體范圍的輻射面與接受度、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及相關(guān)人員對政策的解讀及內(nèi)化程度、政策執(zhí)行的內(nèi)部與外部環(huán)境等各種因素相互交錯，構(gòu)成了影響幼小銜接政策執(zhí)行結(jié)果的動態(tài)系統(tǒng)。本研究著眼于史密斯政策執(zhí)行理論模型，建構(gòu)了幼小銜接政策執(zhí)行的分析框架(見圖1)。

圖1 我國幼小銜接政策執(zhí)行的分析框架

三、史密斯模型視角下幼小銜接政策的執(zhí)行困境

本研究嚴(yán)格依照史密斯政策執(zhí)行模型的框架結(jié)構(gòu)，從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四個子要素展開分析，闡述當(dāng)前我國幼小銜接政策在執(zhí)行過程中所面臨的實施困境，主要涉及政策本身的內(nèi)在限制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織不暢、目標(biāo)群體認(rèn)同迷失和執(zhí)行環(huán)境中人財失位等維度。

(一)政策本身：內(nèi)在限制阻礙了宏觀的調(diào)控規(guī)制

理想化政策是史密斯政策執(zhí)行模型框架的第一要素，包括政策內(nèi)容的制定依據(jù)、科學(xué)性及可行性等。隨著我國幼小銜接工作中關(guān)鍵矛盾的日益凸顯，政策本身的內(nèi)在限制因素對政策調(diào)控與規(guī)制的干預(yù)主要包括以下兩方面：

1. “以問題為轉(zhuǎn)移”，政策目標(biāo)缺乏深度考量與長遠(yuǎn)規(guī)劃

政策內(nèi)容的制定應(yīng)保證內(nèi)部短期、長期目標(biāo)的現(xiàn)實可行性及前瞻性，為解決不同時期中幼小銜接工作面臨的多種現(xiàn)實問題，相關(guān)的政府部門需即時出臺新的政策以活化滯阻因素，突破執(zhí)行困境，彰顯成熟的政策目標(biāo)所具備的現(xiàn)實性特質(zhì)。此外，政策制定仍需發(fā)揮前瞻性作用，有計劃的、超前的政策指導(dǎo)是助力幼小銜接工作有序開展的邏輯前提。有學(xué)者對新中國成立至今的主要幼小銜接政策進(jìn)行梳理與總結(jié)〔6〕，發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)主要以更好地入小學(xué)、減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)等注重結(jié)果的淺表問題為出發(fā)點(diǎn)，而準(zhǔn)確界定“幼小”的時間節(jié)點(diǎn)和“銜接”的本質(zhì)內(nèi)涵、解答小學(xué)化與去小學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)爭議、分析我國各階段幼小銜接的體制機(jī)制改革和實施路徑等基礎(chǔ)性問題并沒有在政策文本中得以統(tǒng)一闡述，如某些政策指明幼小銜接的實施對象是幼兒園大班幼兒，而另有政策將大班幼兒和小學(xué)一年級學(xué)生共同劃為幼小銜接工作的作用對象?？梢?，“頭痛醫(yī)頭式”的政策目標(biāo)缺乏對未來幼小銜接工作發(fā)展走向的科學(xué)預(yù)判。

2.“重原則輕操作”，政策表述模糊執(zhí)行主客體與配套政策

為協(xié)調(diào)幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)中不同利益相關(guān)者的利益制衡關(guān)系，幼小銜接政策文本的表述應(yīng)兼具原則性與操作性，而部分向原則過度傾斜的規(guī)范措施將政策執(zhí)行置于形式主義的“空中樓閣”，模糊了政策執(zhí)行的主體和客體，配套政策也因此缺失建立依據(jù)。在教育政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體是指在該過程發(fā)揮主導(dǎo)作用并組織領(lǐng)導(dǎo)落實政策目標(biāo)的人與組織，而執(zhí)行客體是指受到直接作用及影響的實施對象〔7〕?？v觀以往的幼小銜接政策，作為執(zhí)行主體的省級政府部門由于尚未建立幼小銜接工作的詳盡制度框架，缺失師資專題教研培訓(xùn)、幼兒園—小學(xué)交流平臺建設(shè)、家長學(xué)校等相對應(yīng)的配套政策，“淺嘗輒止”的規(guī)范措施并未提及由誰建設(shè)交流平臺、如何調(diào)動教師教研積極性、制定教研質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)等具體問題。同時，雖考慮到家長不可否認(rèn)的價值地位與利益訴求，將其看做與幼兒園、小學(xué)同樣受到政策影響的執(zhí)行客體，但其依然處于從屬地位，承擔(dān)依附于其他客體的監(jiān)督、制約責(zé)任，缺乏獨(dú)立的幼小銜接教育功能。

(二)執(zhí)行機(jī)構(gòu)：組織不暢削弱了人員的政策執(zhí)行力

教育政策的執(zhí)行是由多層次的解讀、宣講、實施、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等環(huán)節(jié)組成的綜合活動〔8〕，執(zhí)行機(jī)構(gòu)則是實現(xiàn)教育政策目標(biāo)的樞紐，組織人員對幼小銜接政策的重視與理解程度直接影響著政策執(zhí)行成效。當(dāng)前，我國幼小銜接政策在執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面主要存在以下問題：

1. “有齊抓無共管”，執(zhí)行部門忽視合作機(jī)制與治理格局

幼小銜接政策執(zhí)行具有層級性特征，教育部、教育廳、教育局等多項縱線環(huán)節(jié)的逐級“過濾”一直是導(dǎo)致政策失真、執(zhí)行偏差的主要因素之一。在執(zhí)行上級政策時，下級政府會將自我的利益損益值視作對策參數(shù)〔9〕，由于缺乏統(tǒng)一的管理整治條例，一些執(zhí)行主體會選擇性地對損耗自身利益的具體要求“不作為”，通過隱性手段偏離理想化政策的實施軌跡，以達(dá)到個體增益目的。例如，政策文件《指導(dǎo)意見》中明確提出，各級教研部門應(yīng)深入幼兒園和小學(xué)，根據(jù)實踐需要確定研究專題，指導(dǎo)區(qū)域教研和園(校)本教研活動，但由于實施過程涉及教研部門、幼兒園與小學(xué)等不同的執(zhí)行部門，各自差異化的利益訴求無形中牽制著“部門牽頭+園/校配合”框架下的政策執(zhí)行，不利于建立明確、合理的權(quán)責(zé)分工機(jī)制和良性制衡的治理格局。

2. “先通知后檢查”，監(jiān)管部門削弱督導(dǎo)力度與評估真實性

在我國，壓力型體制下強(qiáng)制性政策工具的使用能夠快速顯現(xiàn)執(zhí)行成效，例如部分幼小銜接政策要求“各地認(rèn)真落實掛牌責(zé)任督學(xué)制度，對存在小學(xué)化傾向的幼兒園責(zé)令限期整改，對問題頻發(fā)、社會反映強(qiáng)烈的園所實行年檢一票否決，并追究責(zé)任”，但常態(tài)化監(jiān)管的缺失與政策執(zhí)行內(nèi)在動力的疲軟導(dǎo)致相關(guān)部門逐漸“走過場”“裝樣子”，僅僅依賴于園所或?qū)W校的“紙上功夫”，不易也不愿掌握幼小銜接工作開展的真實境況。作為監(jiān)管部門的執(zhí)行主體與客體，地方教育行政部門與幼兒園、小學(xué)等教育機(jī)構(gòu)除了管理與被管理的關(guān)系之外，升學(xué)率、教學(xué)資源、資金投入等多重要素催生了執(zhí)行主體利益群與客體利益群之間的沖突關(guān)系〔10〕。我國歷年的幼小銜接政策以全面部署、自查摸排、專項督導(dǎo)的“自上而下”型政策為主，地方教育行政部門的決策參與空間有限，僅以政策文本所體現(xiàn)的能夠促進(jìn)教育長期利益和兒童長遠(yuǎn)發(fā)展的管理手段為執(zhí)行準(zhǔn)繩，而幼兒園與小學(xué)則更多考慮期短效高的利益。

(三)目標(biāo)群體：利益沖突迷失了相關(guān)者的集體認(rèn)同

史密斯指出，目標(biāo)群體對既有政策的執(zhí)行經(jīng)驗、對組織人員的接納程度和自身所處環(huán)境的認(rèn)知水平都是影響政策執(zhí)行的重要因素，而幼小銜接政策的目標(biāo)群體則是更為復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，涉及幼兒園、小學(xué)、家庭乃至整個社會環(huán)境。目標(biāo)群體越多，教育政策執(zhí)行過程所牽扯的利益沖突就會愈發(fā)無緒繁雜，從而失去政策的集體認(rèn)同，無法達(dá)成一致。

1. “利益表達(dá)失語”，精英決策阻滯家長參與和兒童意志

公眾參與和利益表達(dá)是教育政策決策合法化的重要體現(xiàn)〔11〕。作為幼小銜接政策執(zhí)行過程的主要利益相關(guān)者，家長和兒童的利益表達(dá)尚未充分體現(xiàn)在政策文本中，二者仍處于政策執(zhí)行的邊緣化狀態(tài)，反映出代表性欠缺的“精英決策”與公眾參與之間的失衡。從“家長與幼兒園和小學(xué)積極配合”“幼兒園引導(dǎo)家長樹立科學(xué)育兒觀念”等治理舉措可以看出，家長在幼小銜接工作中從屬于幼兒園和小學(xué)，內(nèi)在真實訴求的失語導(dǎo)致其對政策認(rèn)同感的缺失。數(shù)據(jù)表明，我國家長關(guān)于子女幼升小入學(xué)準(zhǔn)備的教育焦慮遠(yuǎn)高于日本、美國的家長，相較于幼小銜接政策中所強(qiáng)調(diào)的“以游戲為基本活動”“堅決糾正知識技能型強(qiáng)化訓(xùn)練”等實施規(guī)范，我國家長更為關(guān)注兒童的言語發(fā)展、認(rèn)知發(fā)展等基礎(chǔ)性知識學(xué)習(xí)〔12〕。作為幼小銜接政策的實施對象，大班幼兒的升學(xué)壓力主要包括來自教師、家長和學(xué)業(yè)自身的學(xué)業(yè)壓力、對于小學(xué)陌生環(huán)境的不適以及學(xué)校規(guī)則的不了解〔13〕，而小學(xué)一年級學(xué)生的入學(xué)適應(yīng)現(xiàn)狀則暴露出幼兒園和小學(xué)缺失對兒童學(xué)習(xí)興趣和社會性發(fā)展的培養(yǎng)，忽視其身體動作訓(xùn)練〔14〕，體現(xiàn)了政策與家長、兒童之間的意志偏差。

2. “長遠(yuǎn)利益缺席”，教育機(jī)構(gòu)偏離素質(zhì)目標(biāo)和人本精神

就部分教育機(jī)構(gòu)而言，為獲取滿足家長期望和要求、增強(qiáng)行業(yè)競爭力、加速提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績等一系列個人的、小集體的、短視的經(jīng)濟(jì)利益，將幼小銜接政策中“堅持以幼兒為本，尊重幼兒學(xué)習(xí)興趣和需求”“為兒童的健康成長創(chuàng)造良好環(huán)境”等以兒童為中心的、非物質(zhì)的、長遠(yuǎn)的教育利益置于次要地位，采取消極敷衍和刻意曲解的手段回避教育政策明確提出的規(guī)范要求。從幼兒園角度出發(fā)，小學(xué)化傾向頑疾難消，間接暗示其現(xiàn)象存在一定的合理性空間——調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，過半的園長尚未完全內(nèi)化幼小銜接政策的精準(zhǔn)內(nèi)涵，仍贊成對大班幼兒開展識字活動〔15〕；我國學(xué)前教育師資水平難以集體勝任科學(xué)幼小銜接工作〔16〕；家長的“起跑線”競爭觀念和園所盈利需求牽制著教學(xué)內(nèi)容與形式的制定。從小學(xué)角度出發(fā)，部分學(xué)校只有“擇好學(xué)苗”的私心，卻沒有“育好學(xué)苗”的責(zé)任心，學(xué)業(yè)壓力過重等問題導(dǎo)致了幼小斷層的發(fā)生。從校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出發(fā)，受幼小銜接政策的影響，園所幼小銜接課程的取消間接成為了課外培訓(xùn)班的“催化劑”，個體培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的幼小銜接“紅利”又轉(zhuǎn)而刺激了幼兒園的“小學(xué)化”傾向。綜上，幼小銜接政策在不同利益相關(guān)者的利益沖突中循環(huán)損耗著集體認(rèn)同與支持。

(四)環(huán)境因素：人財失位惡化了政策的實施環(huán)境

1.“財政引擎熄火”，資金空缺剝奪經(jīng)費(fèi)自由與獲益自信

教育與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，當(dāng)?shù)卣呢斦С质峭苿佑仔°暯诱唔樌麍?zhí)行的經(jīng)濟(jì)保障。自新中國成立以來，我國幼小銜接教育政策的自我變革伴隨著整個學(xué)前教育發(fā)展史，為保障各省、各市、各機(jī)構(gòu)幼小銜接政策的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)充足，幼小銜接政策中經(jīng)費(fèi)使用制度和監(jiān)管制度的建立尤為關(guān)鍵。從以往幼小銜接政策中政策工具的使用類型可以看出，命令性工具中的“資金”子工具和能力建設(shè)工具中的“獎勵”子工具皆未被使用。全面開展幼小銜接工作，在思想層面上，需要對幼小銜接政策的執(zhí)行主體和客體進(jìn)行政策理念的宣講與普及，從根本的教學(xué)理念上糾正幼兒園“小學(xué)化”和小學(xué)“斷層化”；在實踐層面上，幼兒園的游戲場地和材料等配套設(shè)施有待完善，小學(xué)入學(xué)適應(yīng)課程中綜合實踐活動等體驗式學(xué)習(xí)模式亟需落地，這一系列的治理任務(wù)離不開政府的資金投入。此外，政府對教育機(jī)構(gòu)科學(xué)執(zhí)行幼小銜接政策的獎勵機(jī)制尚未形成，部分組織人員因無法預(yù)估政策執(zhí)行后自身的短期獲益和長遠(yuǎn)價值，只好采取投機(jī)手段歪曲幼小銜接政策的實施要求，以規(guī)避潛在風(fēng)險，維護(hù)自身利益。

2.“以分?jǐn)?shù)論英雄”，應(yīng)試教育壓制變革意向與實踐熱情

在我國話語語境下，“應(yīng)試教育”指“片面應(yīng)試的教育”，其以考試成績?yōu)闄z驗教學(xué)目標(biāo)完成情況的唯一指揮棒，以教育機(jī)構(gòu)、教師、家長和學(xué)生為聽眾的指揮效應(yīng)背離了以人為本、全面發(fā)展的素質(zhì)教育理念〔17〕。作為我國落實素質(zhì)教育的重要一環(huán)，當(dāng)前幼小銜接政策的治理任務(wù)始終圍繞“大班下學(xué)期幫助幼兒做好生活、社會和學(xué)習(xí)等多方面的準(zhǔn)備”“小學(xué)堅持按課程標(biāo)準(zhǔn)零起點(diǎn)教學(xué)”等素質(zhì)教育內(nèi)容展開，政策執(zhí)行的組織人員實質(zhì)上在與以升學(xué)率、學(xué)業(yè)成績和家長認(rèn)可度為主要標(biāo)準(zhǔn)的“唯分?jǐn)?shù)至上”價值取向相互抗衡。然而，從“文憑標(biāo)簽化”的社會背景出發(fā)，我國社會人口仍處于“生存型人口”階段，眾多家長和兒童投資、接受教育的首要動機(jī)是培養(yǎng)步入社會后的謀生競爭力，次要動機(jī)才是追求個性發(fā)展，實現(xiàn)自我價值。不同群體的內(nèi)在動機(jī)推動著應(yīng)試教育熱潮經(jīng)久不衰，甚至愈撲愈旺，少數(shù)人對政策的支持認(rèn)同和實踐熱情得不到社會環(huán)境及時、積極的反饋，使得幼小銜接政策在應(yīng)試風(fēng)潮的“逐利場”中難以“輕裝上陣”。

四、我國幼小銜接政策執(zhí)行困境的破解之策

從史密斯政策執(zhí)行模型視角下我國幼小銜接政策的執(zhí)行困境可以看出，幼小銜接工作的執(zhí)行成效受到政策本身的內(nèi)在限制和外部利益關(guān)系的多重干預(yù)，模型架構(gòu)中的任何一項變量都會影響政策的執(zhí)行過程和結(jié)果。因此，為脫離當(dāng)前幼小銜接政策落地困難、落地偏軌等執(zhí)行困境，助力《指導(dǎo)意見》中合理科學(xué)的幼小銜接理念普及化、實施規(guī)范化，可圍繞幼小銜接政策的內(nèi)部組成、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個模塊展開，探討幼小銜接政策執(zhí)行困境的破解之策。

(一)完善政策內(nèi)部設(shè)計：重塑目標(biāo)+細(xì)化舉措

有效執(zhí)行幼小銜接政策，最為首要的是保證政策本身的合理性和明確性，尤其是在政策目標(biāo)方面，應(yīng)綜合考量幼小銜接工作中亟需解決的關(guān)鍵矛盾和理想化狀態(tài)下目標(biāo)背后的最終指向，確保政策目標(biāo)兼具時效性、前瞻性。在全國性的重大幼小銜接政策制定中，將明確幼小銜接工作的根本目標(biāo)及其內(nèi)在的作用周期與效力作為政策目標(biāo)的第一要務(wù)，整合教師教育、課程銜接、教學(xué)銜接、社會宣傳等具體規(guī)范措施〔18〕，為地方政府工作提供指引；在局部政策制定中，關(guān)于幼小銜接的本質(zhì)內(nèi)涵與學(xué)段界定、總體制度與地方制度的柔性調(diào)整、兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展的關(guān)系闡述、家長參與與監(jiān)督等關(guān)鍵問題上也需要深度研究與統(tǒng)一明示，并視具體地區(qū)、具體環(huán)境的現(xiàn)實情況與短期問題作出小范圍整改。

其次，針對幼小銜接政策中的原則與理念提出可操作的具體措施，明晰政策執(zhí)行的主體任務(wù)與客體范疇，并出臺與主政策相關(guān)聯(lián)的配套政策。作為幼小銜接政策的執(zhí)行主體，地方教育行政部門應(yīng)深入體會政策文本的基本精神，將凸顯重點(diǎn)與本地特色相耦合，將地方課程、學(xué)校課程和綜合實踐活動相協(xié)調(diào)，確保課時安排。對于幼兒園、小學(xué)、校外教育機(jī)構(gòu)、家庭、社區(qū)等一系列執(zhí)行客體，政府應(yīng)在整體規(guī)劃范疇的前提下制定配套政策，填補(bǔ)政策“真空地帶”。例如，陜西省教育廳遵循《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的基本精神，結(jié)合本省教育教學(xué)實際特征，詳細(xì)制定配套的幼兒園“去小學(xué)化”活動指南和小學(xué)各學(xué)科“零起點(diǎn)”教學(xué)指南，推動兒童從幼兒園向小學(xué)平穩(wěn)過渡。

(二)統(tǒng)籌政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)：層級治理+常態(tài)督導(dǎo)

我國的公共政策具有層級性和多屬性特征〔19〕，因此，幼小銜接政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌規(guī)劃可針對“上通下情—中層協(xié)作”的縱向支線和“整合—信任—合力”的橫向支線實行雙軌聯(lián)動，引領(lǐng)各執(zhí)行機(jī)構(gòu)共同建立合作機(jī)制與治理格局。從縱向上看，中央政府出臺的統(tǒng)領(lǐng)性幼小銜接政策文件只有在逐級黏合省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的子目標(biāo)后，才能正式進(jìn)入執(zhí)行客體的場域范圍。各級政府應(yīng)提高政策領(lǐng)導(dǎo)力，在領(lǐng)悟上級政策文件根本精神的同時，結(jié)合具體情況柔性調(diào)整，摸透下情，避免政策僵化，中間層級的有序分工與緊密協(xié)作也是影響政策最終執(zhí)行成效的聯(lián)結(jié)要件。從橫向上看，幼小銜接政策涉及多種屬性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為徹底消融以往“執(zhí)行機(jī)構(gòu)忙宣傳”“教育機(jī)構(gòu)忙獲益”的“孤島”現(xiàn)象，切實加大幼小銜接工作的綜合治理力度，提高校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、小學(xué)和幼兒園的專項治理水平，政策執(zhí)行的主、客體需要借力有效的整合機(jī)制來縮短機(jī)構(gòu)內(nèi)與機(jī)構(gòu)間的利益差距，建立信任并達(dá)成價值共識，組成高密度的政策執(zhí)行共同體。

由于執(zhí)行人員在幼小銜接政策執(zhí)行過程中僅承擔(dān)相應(yīng)的崗位職責(zé)，并未脫離“經(jīng)濟(jì)人”身份的利益裹挾，政府應(yīng)建立完備的政策監(jiān)督機(jī)制，賦予監(jiān)管部門獨(dú)立于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)義務(wù)，對幼小銜接政策的回避、敷衍、曲解、照搬等執(zhí)行偏差現(xiàn)象進(jìn)行強(qiáng)力規(guī)制。為此，針對幼小銜接工作成立的臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)做好內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通，降低執(zhí)行摩擦成本，嚴(yán)格履行監(jiān)督義務(wù)，成為各級執(zhí)行機(jī)構(gòu)上情下達(dá)的中心樞紐〔20〕。檢查周期上，將以往考察頻率長達(dá)半年一次甚至一年一次的現(xiàn)場臨時檢查轉(zhuǎn)為常態(tài)化監(jiān)管模式；檢查內(nèi)容上，從單一的書面文本材料向教學(xué)視頻、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、幼小銜接專題培訓(xùn)記錄等多類型、多媒介的綜合性資料過渡；此外，調(diào)整部分地區(qū)“隔靴搔癢”的家長匿名舉報制度，以實地隨機(jī)訪談家長等形式輔證檢查結(jié)果。

(三)靠攏政策目標(biāo)群體：解構(gòu)訴求+整合利益

近年來，教育部陸續(xù)出臺相關(guān)政策，從幼兒園做好入學(xué)準(zhǔn)備教育、小學(xué)實施入學(xué)適應(yīng)教育、建立聯(lián)合教研制度、完善家園校共育機(jī)制、加大綜合治理力度等方面大力推動幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)作，但基于個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益之間的矛盾沖突，不同的利益相關(guān)者無法形成利益合力，致使政策執(zhí)行過程中的群體認(rèn)同阻滯現(xiàn)象經(jīng)久不消。為提升目標(biāo)群體的政策認(rèn)同，政府首應(yīng)解構(gòu)幼小銜接政策執(zhí)行過程中目標(biāo)群體的多重利益訴求，整合群體意愿，促進(jìn)利益最大化。

在入學(xué)準(zhǔn)備、入學(xué)適應(yīng)與家園校共育方面，家長與教師的訴求沖突主要受到教育理念、自身素養(yǎng)以及教育立場的差異影響〔21〕，部分家長將入學(xué)準(zhǔn)備—適應(yīng)窄化為知識準(zhǔn)備—適應(yīng)，而兒童的內(nèi)在訴求則是了解、掌握并內(nèi)化幼小學(xué)段順利過渡所需的認(rèn)知、情感、社會交往、學(xué)習(xí)適應(yīng)等綜合品質(zhì)。因此，幼小銜接政策應(yīng)強(qiáng)化家長與教育機(jī)構(gòu)的合作伙伴地位，及時了解家長在入學(xué)準(zhǔn)備和入學(xué)適應(yīng)方面的困惑問題及意見建議，緩解家長的教育焦慮，真正從兒童視角看待幼小銜接。教研制度方面，園所管理者和小學(xué)管理者不同的幼小銜接生態(tài)發(fā)展認(rèn)知水平阻礙了幼小學(xué)段的互通與融合，不利于幼小共同體的穩(wěn)固聯(lián)結(jié)，教研部門應(yīng)嚴(yán)格制定以年、月、期為時間跨度，以理念、課程、教學(xué)、管理為范圍廣度的教研計劃，保證幼兒園和小學(xué)關(guān)于銜接重難點(diǎn)、矛盾點(diǎn)的交流頻度與深度，拆除兩者的利益藩籬。在幼小銜接實驗區(qū)的試點(diǎn)小學(xué)和幼兒園，省級專家組應(yīng)指導(dǎo)縣級教育行政部門做好具體試點(diǎn)方案，對試點(diǎn)幼兒園和小學(xué)提供專業(yè)指導(dǎo)。綜合治理方面，幼兒園與幼小銜接班等校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)處于利益天平的兩端，學(xué)區(qū)內(nèi)園所的教學(xué)內(nèi)容與形式一旦不能滿足家長的利益需求，便為校外的違規(guī)培訓(xùn)提供了營銷契機(jī)，監(jiān)管部門需嚴(yán)肅查處對學(xué)前兒童實施“小學(xué)化”教學(xué)活動的校外機(jī)構(gòu)并列入黑名單，按相關(guān)規(guī)定實施懲戒并追究管理人員的相關(guān)責(zé)任。

(四)優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境：增投資金+消弭誤識

首先，為改善幼小銜接政策的執(zhí)行環(huán)境，宏觀解決政策執(zhí)行過程中的人力、物力、財力等方面的資源不足問題，政府應(yīng)健全財政投入機(jī)制，加大對幼小銜接專項治理任務(wù)的財政投入，發(fā)揮“資金”“獎勵”政策子工具的正向價值。例如，設(shè)立幼小銜接工作專項基金，以集中培訓(xùn)的方式對幼兒園、小學(xué)的管理者和教師開展幼小銜接主題教研活動；為小學(xué)入學(xué)適應(yīng)教育中游戲化、生活化的綜合實踐活動提供適宜場地和所需材料。除了財政機(jī)制的不斷完善，幼小銜接政策文本還應(yīng)體現(xiàn)專項制度，以助力政策舉措真正落實，加強(qiáng)對不同性質(zhì)教育機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)目標(biāo)、課程大綱等層面的制度要求，系統(tǒng)建立教師資格準(zhǔn)入、培養(yǎng)培訓(xùn)、福利待遇等基本保障制度，從提升師資隊伍整體教育素質(zhì)的角度改善幼小銜接政策的執(zhí)行環(huán)境。政府還可對幼小銜接工作成效顯著的教師或教育機(jī)構(gòu)劃定具體表彰與獎勵的額度，并將其作為教師晉升職稱或?qū)W校評獎評優(yōu)的重要依據(jù)。

其次，幼小銜接政策執(zhí)行處于復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)之中，具有多元性、交互性、動態(tài)性等特征〔22〕，既包含幼兒園和小學(xué)遞進(jìn)式、差異化的教育任務(wù)，又受到家庭、社區(qū)等不同性質(zhì)教育場所的干預(yù)，僅僅制定傾向于教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政策內(nèi)容難以從根本上解決幼小銜接的現(xiàn)實問題。各級政府應(yīng)加大幼小銜接政策的社會宣傳力度，利用豐富的媒介手段大力宣傳做好幼小銜接的重要意義和有效途徑，及時總結(jié)推廣典型案例和經(jīng)驗總結(jié)，樹立科學(xué)的幼小銜接觀念導(dǎo)向，引導(dǎo)政策的實施者與目標(biāo)群體都能自覺、自主抵制違背兒童身心發(fā)展規(guī)律的行為，支持和參與幼小銜接工作，形成良好的政策執(zhí)行氛圍?？傊?，突破我國幼小銜接政策的執(zhí)行困境絕非一日之功，需要所有的執(zhí)行主體和執(zhí)行客體凝成價值合力，與錯誤的幼小銜接陳觀舊習(xí)果斷割席，回歸教育的兒童本位。