德國(guó)環(huán)境執(zhí)法體系

一、總體概況

從20世紀(jì)30年代起，德國(guó)開(kāi)始進(jìn)行現(xiàn)代意義上的環(huán)境立法與環(huán)境管理體制建設(shè)，第二次世界大戰(zhàn)后德國(guó)分裂。從20世紀(jì)七八十年代起，聯(lián)邦德國(guó)開(kāi)始高度重視環(huán)境問(wèn)題。1980年，有關(guān)環(huán)境犯罪的內(nèi)容正式成為聯(lián)邦德國(guó)刑法典的一部分，《聯(lián)邦自然保護(hù)法》《動(dòng)物保護(hù)法》《聯(lián)邦狩獵法》《植物保護(hù)法》《廢物運(yùn)輸法》《化學(xué)品法》等法規(guī)也規(guī)定了應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的環(huán)境違法犯罪行為，配合其他行政法規(guī)和各類規(guī)章條例，形成了較完善的環(huán)境法規(guī)體系。聯(lián)邦德國(guó)的環(huán)境管理由聯(lián)邦政府指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，各州和其他自治單位政府負(fù)責(zé)主要具體工作，環(huán)境執(zhí)法成為聯(lián)邦德國(guó)各級(jí)環(huán)境主管部門和警察部門的重要任務(wù)。兩德統(tǒng)一后，聯(lián)邦德國(guó)的環(huán)境法規(guī)體系與環(huán)境管理體制在全德范圍內(nèi)實(shí)行。1994年，環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)國(guó)家目標(biāo)被寫入德國(guó)憲法（基本法）第20a條，環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展在德國(guó)具備了憲法地位，成為所有政府機(jī)構(gòu)必須遵循的原則和義務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，作為歐盟核心國(guó)家，德國(guó)致力于推動(dòng)歐盟環(huán)境法規(guī)與環(huán)境管理的均質(zhì)化、一體化，大力支持歐盟的環(huán)境立法工作，并將歐盟通過(guò)的環(huán)境法規(guī)和指令與本國(guó)法規(guī)共同作為環(huán)境管理的基礎(chǔ)和根據(jù)，如2011年后，根據(jù)歐盟相關(guān)決議，德國(guó)刑法中環(huán)境犯罪的內(nèi)容被大大拓展了。2010年后，德國(guó)更加關(guān)注氣候變化議題，2016年，德國(guó)先后出臺(tái)了《2050氣候行動(dòng)計(jì)劃》和新版《德國(guó)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，明確了此后數(shù)十年內(nèi)的環(huán)境立法和環(huán)境管理目標(biāo)。目前，德國(guó)環(huán)境立法與環(huán)境管理的總體原則是：預(yù)防原則，即提前避免或盡量減少污染及其他環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);污染者承擔(dān)原則，即由造成污染或其他危害環(huán)境后果的責(zé)任人承擔(dān)為避免、消除和補(bǔ)償這些后果而產(chǎn)生的全部經(jīng)濟(jì)成本;合作原則，即為補(bǔ)充政府可用于環(huán)境保護(hù)的人力及其他資源不足，并使環(huán)境保護(hù)成為得到全社會(huì)認(rèn)可的可持續(xù)的事業(yè)，政府、企業(yè)單位、公民應(yīng)共同承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的任務(wù)。

德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家。根據(jù)憲法，聯(lián)邦和各州及其他自治單位的立法、司法、行政職權(quán)有明確的劃分。在聯(lián)邦層面，在環(huán)境事務(wù)中起主導(dǎo)作用的最高機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部，該部在柏林和波恩設(shè)有辦事處，主要負(fù)責(zé)相關(guān)立法的準(zhǔn)備工作以及將歐盟法規(guī)和指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī)，并通過(guò)發(fā)布次級(jí)法規(guī)和行政條例進(jìn)一步規(guī)定某項(xiàng)法律的具體細(xì)節(jié)，特別是在法律執(zhí)行方面的細(xì)節(jié);此外，還負(fù)責(zé)環(huán)境領(lǐng)域總體政策路線的制定;監(jiān)督基層機(jī)構(gòu)的工作;協(xié)調(diào)德國(guó)和其他國(guó)家及國(guó)際組織、聯(lián)邦不同機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦和州及各州相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的合作;為相關(guān)研究和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供資金和支持技術(shù)創(chuàng)新;處理媒體和公共關(guān)系、公民環(huán)保宣傳教育等方面的工作。聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部下設(shè)有德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境署、聯(lián)邦自然保護(hù)署、聯(lián)邦輻射防護(hù)局、聯(lián)邦核廢料管理安全局等聯(lián)邦高級(jí)機(jī)構(gòu)。

德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境署，總部位于德紹-羅斯勞，有大約1500名雇員，主要職責(zé)為通過(guò)位于全德的13個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)收集環(huán)境數(shù)據(jù)并進(jìn)行調(diào)研，為各聯(lián)邦政府部門提供決策依據(jù)，同時(shí)也是各主要國(guó)際環(huán)保機(jī)構(gòu)和組織在德國(guó)的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，此外還負(fù)責(zé)碳交易和化學(xué)品、藥物、殺蟲(chóng)劑、除草劑等產(chǎn)品的批準(zhǔn)程序等法規(guī)執(zhí)行工作。

德國(guó)聯(lián)邦自然保護(hù)署總部位于波恩，有大約340名雇員。其職責(zé)除就環(huán)境議題為各聯(lián)邦政府部門提供咨詢服務(wù)、在全德范圍內(nèi)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、開(kāi)展環(huán)境領(lǐng)域的委托研究調(diào)研并匯編環(huán)境保護(hù)方面的數(shù)據(jù)資料等之外，也根據(jù)《華盛頓瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》，負(fù)責(zé)發(fā)放受保護(hù)動(dòng)植物種進(jìn)出口許可證等法規(guī)執(zhí)行工作。根據(jù)德國(guó)法規(guī)，核能領(lǐng)域的環(huán)境法規(guī)執(zhí)行主要屬于聯(lián)邦政府的責(zé)任，因此德國(guó)聯(lián)邦輻射防護(hù)局和聯(lián)邦核廢料管理安全局，分別作為主要的科學(xué)研究和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自從2014年以來(lái)一直領(lǐng)導(dǎo)全德該領(lǐng)域工作。

除一些特定法規(guī)外，德國(guó)環(huán)境法規(guī)，包括聯(lián)邦法規(guī)與地方法規(guī)的執(zhí)行主要由各州及其他自治單位的地方政府負(fù)責(zé)。主要內(nèi)容包括針對(duì)工業(yè)生產(chǎn)、廢物處理、污染物排放、危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)單位的運(yùn)營(yíng)、設(shè)施建設(shè)等發(fā)放許可證;規(guī)劃、建立和管理各種類型的保護(hù)區(qū);開(kāi)展環(huán)境合規(guī)檢查;對(duì)違反環(huán)境法規(guī)的行為進(jìn)行處罰，包括行政處罰及在必要情況下移交檢察官和警察進(jìn)行刑事調(diào)查和處罰。除了核能、航空等少數(shù)領(lǐng)域主要遵循聯(lián)邦指示外，各州及其他自治單位政府均自行制定環(huán)境管理的組織和程序，彼此間差異較大，但總體而言，均設(shè)有一個(gè)總的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，如州環(huán)境部;其下根據(jù)轄區(qū)規(guī)模和業(yè)務(wù)情況設(shè)置一級(jí)或兩級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

二、工作方法和能力建設(shè)

在德國(guó)，企業(yè)或其他責(zé)任人進(jìn)行可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的活動(dòng)必須從相應(yīng)主管部門取得許可證，責(zé)任人對(duì)其在申請(qǐng)?jiān)S可證過(guò)程中提供的信息和作出的保證負(fù)有法律義務(wù)。各主管部門根據(jù)各自負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律、規(guī)章或技術(shù)規(guī)范對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域的企業(yè)經(jīng)營(yíng)或其他活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，確保其造成的環(huán)境影響合規(guī)。監(jiān)督的形式主要包括基于事件的監(jiān)督，即當(dāng)發(fā)生投訴、運(yùn)行故障或監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明可能存在問(wèn)題時(shí)進(jìn)行檢查;其次是定期監(jiān)督，即根據(jù)事先確定的計(jì)劃進(jìn)行定期的、系統(tǒng)性、綜合性的檢查。檢查可在未事先通知相關(guān)責(zé)任人的情況下進(jìn)行，主管機(jī)關(guān)的代表?yè)碛蟹墒谟璧倪M(jìn)入大部分經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所的權(quán)力，他們可任意采集各種樣本進(jìn)行檢測(cè)，責(zé)任人必須提供相關(guān)信息并配合檢查。以執(zhí)行德國(guó)《聯(lián)邦排放控制法》為例，當(dāng)責(zé)任人被認(rèn)為在空氣、水、噪聲污染防控及有害物質(zhì)處置等方面存在不遵守環(huán)境法規(guī)的情況時(shí)，相關(guān)主管部門可采用多種工作方法，其中最溫和的是與責(zé)任人共同制訂工作方案以保證合規(guī);當(dāng)出現(xiàn)較嚴(yán)重的環(huán)境違法情況時(shí)，主管部門可向責(zé)任人發(fā)布警告通知，并在經(jīng)研究評(píng)估后發(fā)布“后補(bǔ)令”，要求責(zé)任人采取主動(dòng)（如改進(jìn)生產(chǎn)流程）或被動(dòng)（如修建隔音墻）的方式消除其對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響;如責(zé)任人不執(zhí)行“后補(bǔ)令”，或不能滿足其要求，主管當(dāng)局可作出停止運(yùn)營(yíng)乃至關(guān)閉、拆除相關(guān)設(shè)施的命令;如責(zé)任人拒不執(zhí)行該命令，根據(jù)《德國(guó)行政法院程序法》，可予以強(qiáng)制執(zhí)行;在強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中如必須采取直接的強(qiáng)制措施，警察則應(yīng)環(huán)境主管部門要求提供援助。除此之外，主管部門可吊銷之前對(duì)責(zé)任人發(fā)放的許可證，并對(duì)責(zé)任人未經(jīng)許可的活動(dòng)及拒不執(zhí)行命令的行為處以最高5萬(wàn)歐元的行政罰款，如被認(rèn)為可能構(gòu)成刑事犯罪，主管部門可將案件移交檢察官，啟動(dòng)刑事調(diào)查及訴訟程序。如責(zé)任人對(duì)主管部門的行政罰款或其他強(qiáng)制性命令提出異議，案件也將移交檢察官與法院，通過(guò)司法程序作出裁決。

總體而言，刑事訴訟在德國(guó)環(huán)境違法案件處置中出現(xiàn)的頻率不高，警察、檢察官和刑事司法部門在德國(guó)環(huán)境管理中主要扮演輔助性的角色。在聯(lián)邦層面，打擊環(huán)境刑事犯罪屬于德國(guó)聯(lián)邦刑警總局下屬的嚴(yán)重及有組織犯罪局的業(yè)務(wù)范圍，其主要關(guān)注并參與涉及跨國(guó)犯罪和國(guó)際合作的案件，或因各種原因要求該局接管的案件，此外主要開(kāi)展相關(guān)犯罪的調(diào)研工作，絕大部分的環(huán)境案件由各州及其他自治單位的警察部門負(fù)責(zé)。治安警察在發(fā)現(xiàn)輕微環(huán)境違法案件線索后可直接開(kāi)展調(diào)查，涉及刑事案件的則由刑事警察負(fù)責(zé)調(diào)查。部分州的刑事警察局設(shè)有專門的環(huán)境警察部門，如柏林、巴登-符騰堡州、北萊茵-威斯特伐利亞州、萊茵蘭-普法爾茨州等，但其職權(quán)有限，如萊茵蘭-普法爾茨州刑事警察局的環(huán)境犯罪部門，僅在州司法部長(zhǎng)或內(nèi)政部長(zhǎng)的指示下，應(yīng)檢察官辦公室或法院的要求負(fù)責(zé)相關(guān)案件的調(diào)查;巴登-符騰堡州刑事警察局則設(shè)有環(huán)境調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查有關(guān)垃圾填埋和露天采礦的環(huán)境犯罪。在柏林、漢堡等城市設(shè)有水資源保護(hù)警察局，負(fù)責(zé)危害水系的環(huán)境犯罪和控制危險(xiǎn)物質(zhì)與廢棄物的水上運(yùn)輸。此外，還有一些州，如石勒蘇益格-荷爾斯泰因州，雖然沒(méi)有專門的環(huán)境警察部門，但對(duì)警察進(jìn)行了環(huán)境執(zhí)法專門培訓(xùn)。除警察外，如發(fā)生涉及非法跨國(guó)運(yùn)輸廢棄物、危險(xiǎn)物質(zhì)或受保護(hù)生物物種等環(huán)境違法犯罪案件，海關(guān)刑事調(diào)查辦公室也將在海關(guān)管理部門的管轄范圍內(nèi)參與刑事調(diào)查。根據(jù)德國(guó)司法體制，警察應(yīng)在檢察官主導(dǎo)下開(kāi)展刑事案件調(diào)查，但僅有少數(shù)地方在檢察官辦公室設(shè)置了專門的環(huán)境部門，如科隆市檢察官辦公室設(shè)有環(huán)境保護(hù)和生物工程部門，下薩克森州的奧斯納布呂克市檢察官辦公室設(shè)有環(huán)境犯罪部門，多數(shù)地方的檢察官辦公室則將環(huán)境違法犯罪案件交由經(jīng)濟(jì)犯罪部門負(fù)責(zé)。

根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境署2019年發(fā)布的環(huán)境執(zhí)法調(diào)研報(bào)告，在2016年，以未經(jīng)授權(quán)的方式處置廢棄物和違反《動(dòng)物保護(hù)法》的罪行定罪的環(huán)境犯罪嫌疑人數(shù)量最多，占總數(shù)的70%以上。2016年，全德警方記錄的環(huán)境犯罪數(shù)量為19704起，相比2004年的29117起下降了約32%，而同一時(shí)期總的犯罪案件數(shù)僅下降了4%。鑒于德國(guó)的環(huán)境管理體制，能否及時(shí)、高效地發(fā)現(xiàn)和處置環(huán)境違法犯罪更多取決于環(huán)境主管部門的調(diào)查和監(jiān)測(cè)活動(dòng)，檢察官和警察的工作居于輔助地位，兩者間的良好合作至關(guān)重要。一些州的環(huán)境主管部門，如北萊茵-威斯特法倫州的環(huán)境部于2004年設(shè)立了專門的打擊環(huán)境刑事犯罪部門，以加強(qiáng)與檢察官和警察的合作，并為后者提供環(huán)保專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，但這種機(jī)制建設(shè)并不普遍和持久。另一方面，環(huán)境主管部門更多從地方經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，愿意與企業(yè)保持合作關(guān)系，以及經(jīng)常在調(diào)查中未能采取符合刑事訴訟要求的方法，故而傾向于將刑事訴訟作為“最后手段”，加之環(huán)境法規(guī)和管理體制的復(fù)雜性，削弱了檢察官和警察在環(huán)境管理中的參與度。刑事處罰手段的相對(duì)缺席雖然在一定程度上簡(jiǎn)化了處置程序，貌似提高了管理效率，實(shí)則大大降低了主管當(dāng)局對(duì)環(huán)境違法犯罪的威懾力，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效控制，也使得檢察官和警察更難以積累環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的專門知識(shí)，以及形成高效應(yīng)對(duì)環(huán)境犯罪的組織體系和工作方法。近年來(lái)，德國(guó)政府并沒(méi)有強(qiáng)化刑法及刑事訴訟在環(huán)境管理中的地位和作用的動(dòng)向，使得德國(guó)雖然具備較完善的環(huán)境法規(guī)體系，但在執(zhí)法實(shí)踐中卻在一定程度上處于“瘸腿”狀態(tài)，不僅使警察的強(qiáng)大威懾力量在環(huán)境管理中不能得到充分發(fā)揮，也使得警察部門不重視環(huán)境執(zhí)法工作，德國(guó)警察目前接受環(huán)境執(zhí)法培訓(xùn)和專用技術(shù)設(shè)備的配備水平遠(yuǎn)低于更多參與環(huán)境案件的海關(guān)執(zhí)法官員，專職環(huán)境警察的數(shù)量不斷減少。據(jù)德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境署的調(diào)研報(bào)告顯示，自21世紀(jì)初以來(lái)，德國(guó)各地的環(huán)境警察不斷裁員，在一些部門中減少了一半以上，而新的部門改革總是意味著進(jìn)一步削弱而非加強(qiáng)，如2017年，北萊茵-威斯特法倫州的環(huán)境部設(shè)立于2004年的打擊環(huán)境刑事犯罪部門雖然廣受好評(píng)，但仍遭到裁撤。調(diào)研顯示，20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著政府對(duì)環(huán)境保護(hù)重視程度的提高，專門的環(huán)境警察部門的廣泛設(shè)立和人員及裝備配備的改進(jìn)，環(huán)境犯罪記錄出現(xiàn)了迅速增長(zhǎng);而從2008年開(kāi)始，在環(huán)境警察被裁減的州，環(huán)境犯罪記錄開(kāi)始持續(xù)下降，在其他州則基本保持不變。2019年的環(huán)境執(zhí)法調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，2004年至2016年環(huán)境犯罪記錄的大幅下降，并不能直接說(shuō)明德國(guó)環(huán)境違法犯罪情況的好轉(zhuǎn)，也可能是由于環(huán)境主管部門監(jiān)控密度和強(qiáng)度下降，以及警檢部門環(huán)境執(zhí)法力量削弱造成的“假象”。

三、當(dāng)前的挑戰(zhàn)與發(fā)展趨勢(shì)

目前，德國(guó)聯(lián)邦和各州的環(huán)境法規(guī)共計(jì)有8000余部，此外還執(zhí)行歐盟環(huán)境法規(guī)400余部，已建立了涵蓋溫室氣體排放、自然資源保護(hù)、廢棄物管理和循環(huán)利用、空氣質(zhì)量控制、噪聲防護(hù)、水系保護(hù)、危險(xiǎn)物質(zhì)防護(hù)、土壤保護(hù)、物種保護(hù)、自然景觀保護(hù)、核安全等在內(nèi)的完善環(huán)境法規(guī)體系，樹(shù)立了在世界范圍內(nèi)堪稱頂尖的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，盡管執(zhí)法體制和執(zhí)法力量的建設(shè)存在很多不足，但在打擊環(huán)境違法犯罪和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面仍取得了重要成果，確保德國(guó)的環(huán)境質(zhì)量總體而言仍居于世界前列。但是，德國(guó)作為以工業(yè)為立國(guó)之本的發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾仍十分顯著;環(huán)境法規(guī)過(guò)于復(fù)雜、分散，環(huán)境法典的編纂至今未能成功，基于各部門環(huán)境法規(guī)的監(jiān)管制度難以協(xié)調(diào)整合，執(zhí)法效率不高;地方政府和議會(huì)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，環(huán)境保護(hù)并不具有特別優(yōu)先的地位，甚至往往迫使環(huán)境主管部門做出妥協(xié)，監(jiān)管時(shí)有松懈;最具威懾力的刑事司法手段由于官員的主觀意志，警察部門的資源和能力不足及與環(huán)境主管部門協(xié)調(diào)不暢而不愿或不便被采用;加之環(huán)境法規(guī)愈嚴(yán)格，“成功”的環(huán)境違法犯罪活動(dòng)帶來(lái)的利益就愈豐厚，從而吸引了大量狡詐的犯罪分子乃至有組織犯罪集團(tuán)參與其中。綜合各種因素，導(dǎo)致在國(guó)際上以嚴(yán)格執(zhí)法著稱的德國(guó)環(huán)境管理仍存在嚴(yán)重漏洞，一些重大環(huán)境違法犯罪行為在長(zhǎng)時(shí)間造成嚴(yán)重危害后才被制止并受到懲罰。

德國(guó)以其嚴(yán)格的廢棄物管理和循環(huán)利用法規(guī)，以及擁有11000家企業(yè)、年?duì)I業(yè)額超700億歐元的發(fā)達(dá)垃圾處理產(chǎn)業(yè)而為人稱道。但實(shí)際上，很多垃圾處理商的報(bào)價(jià)過(guò)于低廉，地方政府卻不愿認(rèn)真考慮其背后可能存在的嚴(yán)重環(huán)境犯罪。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦刑警總局的報(bào)告，非法垃圾填埋已成為該國(guó)最有利可圖的犯罪產(chǎn)業(yè)之一，至少存在著數(shù)十個(gè)相關(guān)有組織犯罪集團(tuán)。一些犯罪行為被揭露后，責(zé)任人被判處徒刑;但在更多情況下，由于政府部門的懈怠乃至腐敗，責(zé)任人僅被處以罰款——然后通過(guò)將原公司破產(chǎn)等方式輕易逃脫，搖身一變以新的公司重操舊業(yè);至于已被確認(rèn)但需要花費(fèi)巨額資金才能被清理的非法填埋場(chǎng)，則大多在冗長(zhǎng)的行政程序和爭(zhēng)論中繼續(xù)存在。僅在勃蘭登堡州，環(huán)保組織就統(tǒng)計(jì)了127個(gè)非法填埋場(chǎng)，存放著約500萬(wàn)噸垃圾。在該州東北部舍納馬克村附近，一處被授予存放5000噸垃圾許可證的填埋場(chǎng)內(nèi)，62000噸垃圾堆積如山。早在2012年，環(huán)境主管部門就對(duì)經(jīng)營(yíng)該填埋場(chǎng)的公司發(fā)出了禁止接收更多垃圾的命令，并由地方檢察官發(fā)起了對(duì)公司經(jīng)營(yíng)者的刑事調(diào)查，而最終僅處以2000歐元的罰款。此后，填埋場(chǎng)的垃圾繼續(xù)增多，環(huán)境主管部門卻拒絕進(jìn)行取樣化驗(yàn)以證實(shí)是否對(duì)土壤和水系造成污染。經(jīng)評(píng)估，清理垃圾將花費(fèi)約800萬(wàn)歐元，而公司所有者早已通過(guò)復(fù)雜的所有權(quán)網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)移了資產(chǎn)，令公司處于破產(chǎn)狀態(tài)，使“污染者承擔(dān)原則”成為一紙空文，所有費(fèi)用最終將轉(zhuǎn)嫁到污染的受害者頭上。在北萊茵-威斯特法倫州，州政府報(bào)告估計(jì)從20世紀(jì)80年代中期到2006年間，約有160萬(wàn)噸垃圾被非法填埋入該州11個(gè)礦坑。在薩克森-安哈爾特州，一家公司于2005年至2006年間，在杰里科威爾地區(qū)的兩處礦坑非法填埋了約17萬(wàn)噸生活垃圾，此案被視為德國(guó)影響最大的環(huán)境案件之一。2008年案發(fā)后，警方開(kāi)展刑事調(diào)查，形成了4.5萬(wàn)頁(yè)的檔案，于2012年由地方檢察官提起公訴，起訴書(shū)長(zhǎng)達(dá)325頁(yè);2015年開(kāi)庭審理，2020年4月底最終判處6名被告緩刑3年至緩刑11個(gè)月不等的刑罰，而一名曾接受這家公司賄賂的地方行政長(zhǎng)官洛薩·芬澤伯格則此前已被判處3年徒刑，但直到2019年6月才開(kāi)始坐牢，并從2020年5月起被允許在家服刑。另一方面，為對(duì)這兩個(gè)礦坑進(jìn)行無(wú)害化處理，需要花費(fèi)至少數(shù)百萬(wàn)歐元，并最快到2023年才能完工，而地下水系可能已遭受嚴(yán)重污染。對(duì)環(huán)境犯罪分子采取刑事司法措施的冗長(zhǎng)過(guò)程，以及與其所造成嚴(yán)重?fù)p失不成比例的、近于荒謬的輕微處罰，已引起德國(guó)公眾的普遍不滿，以及對(duì)環(huán)境執(zhí)法和刑事司法體系的嚴(yán)重不信任。為扭轉(zhuǎn)局面，非法垃圾填埋問(wèn)題最嚴(yán)重的勃蘭登堡州已于2020年成立了專門的環(huán)境犯罪檢察官辦公室，但具體成效還有待觀察。而非法垃圾處理經(jīng)營(yíng)者早已形成了跨國(guó)犯罪網(wǎng)絡(luò)， 不斷將其“產(chǎn)業(yè)”向東歐國(guó)家轉(zhuǎn)移。這對(duì)于作為歐盟核心國(guó)家，慣于要求其他歐盟成員國(guó)履行環(huán)保義務(wù)的德國(guó)而言，又將是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

由于監(jiān)管不力和執(zhí)法軟弱，嚴(yán)格的環(huán)境法規(guī)反而導(dǎo)致獲利豐厚的環(huán)境犯罪產(chǎn)業(yè)興起，在德國(guó)已成為較普遍的現(xiàn)象。從21世紀(jì)初開(kāi)始，德國(guó)大力支持歐盟出臺(tái)越來(lái)越嚴(yán)格的汞禁令，并于2011年禁止向歐盟以外的國(guó)家和地區(qū)出口汞，導(dǎo)致歐盟成員國(guó)含汞廢棄物處理需求大增，而部分非歐盟成員國(guó)汞價(jià)格暴漲?？偛课挥诒比R茵-威斯特法倫州巴特恩豪森，專門從事含汞廢棄物處理的德拉公司為緩解財(cái)務(wù)危機(jī)，從2011年起，不再按合同要求將從廢棄物中提取的汞轉(zhuǎn)化為低毒的硫化汞后進(jìn)行處理，而是將純汞走私到瑞士、荷蘭、希臘等國(guó)后流入國(guó)際市場(chǎng)，直到2014年被德國(guó)海關(guān)破獲已走私純汞約1000噸，非法獲利約4000萬(wàn)歐元，德拉公司的三名高管和一名協(xié)助其走私的商人被以未經(jīng)授權(quán)運(yùn)送危險(xiǎn)物質(zhì)、商業(yè)欺詐、逃稅等罪名提起刑事訴訟，公司也宣告破產(chǎn)。多氯聯(lián)苯由于其高毒性和強(qiáng)致癌性，在德國(guó)已于20世紀(jì)80年代被禁止生產(chǎn)和使用，21世紀(jì)初的斯德哥爾摩公約明確了無(wú)害化處理含該物質(zhì)的廢棄物和被其污染的場(chǎng)所的國(guó)際法義務(wù)，從而使之成為有利可圖的產(chǎn)業(yè)?？偛课挥诒比R茵-威斯特法倫州多特蒙德的Envio公司迅速成為該行業(yè)的明星企業(yè)。然而在2010年，該公司員工向地方政府投訴其工藝流程和生產(chǎn)防護(hù)措施嚴(yán)重違法違規(guī)，環(huán)境主管部門在檢查后發(fā)現(xiàn)該公司未能為職工提供合格的安全防護(hù)，非法進(jìn)口和拆解含多氯聯(lián)苯的設(shè)備，并未進(jìn)行無(wú)害化處理而是從中回收貴金屬牟利，當(dāng)年5月該公司的工廠被勒令關(guān)閉，隨后進(jìn)入破產(chǎn)程序。270名該公司員工接受體檢，體內(nèi)多氯聯(lián)苯超標(biāo)最多達(dá)25000倍，有6人于2011年被新診斷出癌癥，40人患有相關(guān)疾病，包括6名兒童在內(nèi)的多名員工家屬身體異常。由于公司破產(chǎn)無(wú)法支付處理成本，在漫長(zhǎng)的行政流程中，1150噸含多氯聯(lián)苯廢物被棄置于廠區(qū)無(wú)人監(jiān)管，直到2015年無(wú)害化處理工作方才啟動(dòng)并于2018年基本結(jié)束，受污染材料被運(yùn)到法國(guó)和荷蘭的專用設(shè)施焚毀，750萬(wàn)歐元的處理費(fèi)用由本地納稅人承擔(dān)，而對(duì)當(dāng)?shù)赝寥篮退档挠绊憣㈤L(zhǎng)期存在。地方檢察官于2012年對(duì)公司負(fù)責(zé)人提起刑事訴訟，涉及罪名包括51起人身傷害和嚴(yán)重環(huán)境犯罪。然而在歷時(shí)5年零167天，耗費(fèi)50萬(wàn)歐元財(cái)政資金的漫長(zhǎng)審判后，僅以判罰8萬(wàn)歐元告終。環(huán)保組織和當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)這一結(jié)果極為憤怒，針對(duì)環(huán)境和人身健康損害以及政府和環(huán)境主管部門的不作為發(fā)起曠日持久的民事訴訟，至今仍未完結(jié)。

當(dāng)前德國(guó)政府為彌補(bǔ)環(huán)境管理中資源和能力的不足，并扭轉(zhuǎn)公眾的不信任，已將包括執(zhí)法和刑事訴訟在內(nèi)的環(huán)境管理信息公開(kāi)化和大力提倡公眾和非政府環(huán)保組織對(duì)環(huán)境管理的參與作為工作重點(diǎn)，并取得了一定成效。信息公開(kāi)使社會(huì)公眾能夠更理性、全面地評(píng)估環(huán)境狀況和政府工作的成效，并對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為造成強(qiáng)大輿論壓力，迫使其加強(qiáng)自糾自查。在德國(guó)一些地方，非政府環(huán)保組織如“德國(guó)環(huán)境援助”“反對(duì)非法捕獵鳥(niǎo)類委員會(huì)”等已通過(guò)各種方式直接參與到警方的環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)中，很大程度上彌補(bǔ)了警察人力資源和專業(yè)知識(shí)的不足。但總體而言，德國(guó)環(huán)境管理的水平和成效與其越來(lái)越嚴(yán)苛的環(huán)境法規(guī)體系所確立的標(biāo)準(zhǔn)之間仍存在較大差距，仍需不斷探索現(xiàn)實(shí)理性與綜合平衡的解決之道。

【作者簡(jiǎn)介】李皛，中國(guó)人民公安大學(xué)涉外警務(wù)學(xué)院教師，博士研究生學(xué)歷，主要研究領(lǐng)域?yàn)樯嫱饩瘎?wù)和邊疆學(xué)。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）