《家庭教育促進法》的立法定位與適用

但淑華

家庭教育與學校教育、社會教育共同構成國民教育體系的三大支柱。家庭教育具有基礎性、早期性、終身性和獨特性等特征，是學校教育和社會教育的基礎。黨的十九大報告明確指出，培育和踐行社會主義核心價值觀要“從家庭做起、從娃娃抓起”，這進一步凸顯了家庭教育的重要價值和戰(zhàn)略意義。但是與學校教育和社會教育相比，我國以往家庭教育法制建設明顯滯后，有關家庭教育的制度供給嚴重不足，難以因應提升家庭教育水平、促進家庭教育發(fā)展的現(xiàn)實需求。2021年10月23日通過、自2022年1月1日起施行的《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）在很大程度上改變了這一狀況。

為正確理解并適用《家庭教育促進法》，有必要從宏觀視角對該法的立法定位，即其在法律體系中居于何種地位、歸屬于哪一法律部門、具有什么功能目標等進行探究，因為在法律制定階段，立法定位是為立法提供宏觀指引，確保其不會偏離正確方向的前見之思；而在法律實施階段，立法定位則是準確理解法律的價值目標、體例結構與制度內容，妥善適用該法，確保其與其他相關法律法規(guī)有效銜接的前提和基礎。本文擬從《家庭教育促進法》的文本出發(fā)，對其立法定位進行法教義學分析，進而基于此立法定位的要求，對其適用提出管窺之見。

一、《家庭教育促進法》的體系定位：家庭教育的基礎性立法

《家庭教育促進法》的體系定位是指該法在法律體系中所處的地位，及其與其他相關法律法規(guī)之間的關系。

（一）家庭教育法①本文中“家庭教育法”均為在實質意義上的法層面使用的概念，即調整家庭教育法律關系的法律規(guī)范的總稱，以在名稱上區(qū)別于形式意義上的《家庭教育促進法》，避免混淆。在整個法律體系中的地位

實質意義上的法和形式意義上的法是法的兩種基本存在狀態(tài)。實質意義上的家庭教育法是調整家庭教育法律關系的法律規(guī)范的總稱，既包括專門性的家庭教育法律法規(guī)，如《家庭教育促進法》和《重慶市家庭教育促進條例》等地方性法規(guī)，又包括《教育法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《民法典》，以及《殘疾人教育條例》等綜合性法律法規(guī)中有關家庭教育的規(guī)定。作為形式意義上的家庭教育法，《家庭教育促進法》是實質意義上的家庭教育法的重要組成部分，要考察其體系定位，不得不先厘清家庭教育法在整個法律體系中的地位。

家庭教育法具有跨越法律部門的特征，處于教育法、未成年人法和民法的交疊地帶。

1.家庭教育法屬于教育法范疇

有學者認為，教育法并非家庭教育法的上位法，因為教育不能涵蓋家庭教育的全部內容，家庭教育既包含“教育”，也包括“養(yǎng)育”，實際上是“家庭教養(yǎng)”；教育法也不能涵蓋教育行政部門以外的主體（如婦聯(lián)組織）對家庭教育工作的管理活動。[1]而且作為教育領域的基本法律，為制定其他教育法律、法規(guī)提供立法依據(jù)的《教育法》并未確認家庭教育的獨立地位。盡管立法者在《教育法》制定之初即已意識到“隨著教育的發(fā)展，教育的領域已經從正規(guī)學校教育擴展到學校教育以外的廣闊領域”②參見國家教育委員會主任朱開軒1995年3月11日在第八屆全國人民代表大會第三次會議上所做的《關于〈中華人民共和國教育法（草案）〉的說明》。，并從“大教育”的觀點將其適用范圍規(guī)定為“在中華人民共和國境內的各級各類教育”③《教育法》第2 條。，但就該法構建的具體教育制度而言，“各級各類教育”事實上僅包括學前教育、初等教育、中等教育、高等教育等學校教育和職業(yè)教育、繼續(xù)教育等社會教育。④《教育法》第50 條雖提及父母或者其他監(jiān)護人對未成年人進行教育的義務，以及學校、教師對學生家長提供家庭教育指導的權利，但從該條被置于“教育與社會”章及其中“配合學校及其他教育機構”之表述不難看出，家庭教育僅被視為學校教育的一種社會支持手段，而非并列于學校教育和社會教育的獨立存在。

筆者認為無論是從應然還是實然層面而言，家庭教育法均屬于教育法范疇。首先，家庭教育與學校教育、社會教育同為國民教育體系的組成部分，那么立足于整體教育觀[2]，家庭教育法和學校教育法、社會教育法三者應同屬教育法，共同構成教育法的三大分支。其次，盡管《教育法》沒有明確家庭教育的獨立地位，但2010年審議通過的《國家中長期教育改革發(fā)展綱要（2010—2020年）》將制定家庭教育法律作為“完善教育法律法規(guī)”的一項具體任務，這為我國家庭教育立法提供了依據(jù)，也表明家庭教育法是教育法的有機組成部分之一。此外“各級各類教育”具有很強的包容性，為家庭教育預留了必要的立法空間，將家庭教育法歸入教育法范疇與《教育法》并不抵觸。

2.家庭教育法是未成年人法的組成部分

未成年人法是以未成年人為保護對象的法律規(guī)范之總稱，家庭教育法與未成年人法的關系受家庭教育概念的影響。在學理上，對家庭教育概念的理解存在廣義與狹義之分，狹義家庭教育是家庭中針對未成年人實施的教育和影響，廣義家庭教育是指家庭成員之間相互實施的教育，家庭教育的對象不限于未成年人。我國當下國家和地方層面的家庭教育立法均采用狹義概念，實施家庭教育的目的是幫助未成年人實現(xiàn)社會化和形成健全人格，促進其健康成長與全面發(fā)展，家庭教育立法旨在保護未成年人接受家庭教育的權利，家庭教育法因之而成為未成年人法的組成部分。

3.家庭教育法與民法存在交集

家庭教育發(fā)生在平等主體的未成年人與其父母或其他監(jiān)護人之間，而民法正是調整平等主體之間的人身關系和財產關系的法律規(guī)范，所以家庭教育法中關于家庭教育實施的法律規(guī)范同時也屬于民法未成年人監(jiān)護制度的范疇。雖然《民法典》第34 條第1 款規(guī)定的監(jiān)護人職責為“代理被監(jiān)護人實施民事法律行為，保護被監(jiān)護人的人身權利、財產權利以及其他合法權益等”，并未明示教育職責，但通說認為，教育是保護的重要組成部分，是對未成年人的一種特殊的保護措施[3]69，對未成年人實施家庭教育是父母或者其他監(jiān)護人的人身監(jiān)護職責之一。除規(guī)范家庭教育的實施外，家庭教育法還調整國家、社會對家庭教育的支持，而這并非民法調整的平等主體之間的法律關系，故家庭教育法非完全隸屬于民法，而是與其互有交叉。

（二）《家庭教育促進法》在家庭教育法中居于基礎性地位

在《家庭教育促進法》通過之前，我國并未形成統(tǒng)一、完備的家庭教育法律體系，家庭教育相關規(guī)定散見于諸多法律法規(guī)中，缺乏體系上的完整性和融貫性。一方面，這些法律規(guī)范基于不同的立法目的和調整對象，只是就家庭教育領域的某些問題做出的碎片化回應，對一些重要的基礎性問題未予規(guī)定。另一方面，由于立法主體、時間、背景等不同，這些法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一的價值取向和調整尺度，疊床架屋者有之，沖突抵觸者亦有之，造成了法律查找與適用的困難。家庭教育法律體系中基礎性法律的缺失也阻滯了教育法律體系的協(xié)調與均衡發(fā)展，這與家庭教育在現(xiàn)代國民教育和終身教育體系中的重要地位不相適應。在此種背景下出臺的《家庭教育促進法》擔負著全面、系統(tǒng)調整家庭教育法律關系，為家庭教育立法確立統(tǒng)一價值和方向之使命，在家庭教育法律體系中居于基礎性地位。

首先，在效力位階上，《家庭教育促進法》是全國人大常委會制定的法律，在家庭教育法律體系中效力僅次于作為國家根本大法的憲法和作為教育領域基本法的《教育法》，具有縱向統(tǒng)合家庭教育行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)，橫向協(xié)調其他法律中有關家庭教育規(guī)定的效力條件。

其次，在立法內容上，《家庭教育促進法》具有廣泛的覆蓋性，著力解決了家庭教育領域的基本性、方向性、全局性和長遠性問題?！都彝ソ逃龠M法》界定了家庭教育的概念，明確了法律調整范圍；確立了家庭教育的基本原則，明確了家庭教育的核心價值理念；規(guī)范了家庭教育的內容和方式方法，為未成年人的父母或其他監(jiān)護人提供了指引；規(guī)定了家庭教育工作的領導機構、組織協(xié)調機構、日常事務承擔機構及其職責，明確了家庭教育指導服務主體及其權利義務，設定了前述主體不履行職責或違反法律的責任，等等。綜合、全面地為當前存在和今后一段時期可能發(fā)生的家庭教育問題提供了法律依據(jù)。

最后，在立法技術上，《家庭教育促進法》為下位法提供了法源依據(jù)并保留了適當立法空間。一方面，對原有法律中并無明確規(guī)定的事項，如父母或者其他監(jiān)護人如何實施家庭教育、有關方面如何開展家庭教育服務等，尤其是對于《立法法》規(guī)定的只能制定法律，下位法沒有立法權限的事項，如各級人民政府、人民法院和人民檢察院在家庭教育工作中的職權等，《家庭教育促進法》均做出了相應規(guī)定，從而為下位法提供了法源依據(jù)。另一方面，作為國家層面的立法，《家庭教育促進法》著眼于在全國范圍內具有共性的家庭教育問題，所以在法律規(guī)范的表述上相對較為原則，而給下位的行政法規(guī)或地方性法規(guī)保留了必要空間，授權其結合自身工作或當?shù)貙嶋H可以對一些具體問題做出更詳盡、針對性和操作性更強的規(guī)定。

二、《家庭教育促進法》的性質定位：社會法

《家庭教育促進法》的性質定位是就其法律部門歸屬而言的?！都彝ソ逃龠M法》的調整對象和調整方法具有綜合性，其主要通過對家庭教育領域涉及社會公共利益的部分進行調節(jié)以達到保護社會公益的目的，屬于社會法的范疇。[4]

（一）《家庭教育促進法》是社會法之理論證成

1.家庭教育具有公共性，《家庭教育促進法》以社會利益為本位。未成年人具有家庭成員和國家公民的雙重身份，家庭教育不僅是家庭內部事務，也具有一定的公共性特征。未成年人是家庭的未來，也是國家和民族的未來，家庭教育承擔著為國育才的使命。家庭是社會的基本單元，家庭教育的結果具有廣泛、深刻的社會影響：良好的家庭教育可以促進未成年人個人發(fā)展和家庭整體功能的實現(xiàn)，還可以凈化社會風氣，形成良好的家教家風，弘揚向上向善的家庭美德；反之，家庭教育缺位或家庭教育不當可能影響未成年人的學習生活、人身安全、身心健康和人格健全，甚至誘發(fā)不良行為或違法犯罪行為，造成嚴重的社會問題，影響社會安定與和諧。《家庭教育促進法》是國家以立法手段介入家庭教育，直接目的是保障每個家庭獲得必要支持，促進家庭教育的發(fā)展，提升家庭教育水平，提高社會成員家庭生活的知識和能力[2]，根本目的是促進家庭平等和諧，增進社會公共利益，這完全符合社會法“以社會利益本位，以社會公平為價值追求”[5]的特征。

2.家庭教育福利是社會福利的組成部分，《家庭教育促進法》屬于社會法中的社會福利法。社會法是“規(guī)范勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障方面的法律關系的總和”。①目前學術界對社會法的內涵和外延尚未形成統(tǒng)一認識，本文所采為官方見解。李鵬委員長2001年3月9日在第九屆全國人民代表大會第四次會議上所做的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》提出：“社會法是調整勞動關系、社會保障和社會福利關系的法律?！?011年10月27日，國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國特色社會主義法律體系》白皮書也將社會法界定為“調整勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障等方面的法律規(guī)范”。[6]社會福利法是社會法的組成部分之一，以滿足全體國民或特定群體的福利需求、提高其生活質量為目標，通過政府—社會合作機制提供相應的社會服務和津貼。[7]128-132教育福利是社會福利的一種重要形式，指國家和社會為保障國民的受教育權利，提高國民素質，促進教育公平而承擔的責任和義務，以及為此提供的公共資源和優(yōu)惠條件。[8]238盡管現(xiàn)有研究普遍認為，教育福利包括學校教育福利、職業(yè)教育福利、繼續(xù)教育福利和特殊教育福利[7]128-132，鮮有言及家庭教育福利者，但筆者以為，由于現(xiàn)代社會家庭教育功能弱化，家庭教育的實施亟待獲得來自國家、社會的外部支持，將《家庭教育促進法》納入社會福利法范疇，有助于發(fā)展家庭教育，增進家庭幸福與社會和諧。事實上，由國家建立制度配置家庭教育資源，動員社會力量建設家庭教育支持網絡、提供家庭教育指導服務，使每一個家庭獲得公平的家庭教育支持，已經成為世界主要發(fā)達國家的共同策略。如法國建立有“傾聽、援助、陪伴父母網絡”，使父母在完成家庭教育任務的過程中擁有傾訴、傾聽和對話渠道；很多企業(yè)設有父母觀察所，幫助父母更好平衡工作與家庭，更好地進行家庭教育；等等。美國聯(lián)邦教育部開發(fā)了供父母使用的家庭教育工具包，向父母提供實施家庭教育和學習指導的建議等。[9]正如社會法具有開放性一樣，教育福利本身也是一個開放概念。隨著整體教育觀、終身學習理念的深入人心和學習型社會的構建，受教育權包括接受家庭教育的權利，教育福利包括家庭教育福利的觀點，應該不難被接受。

3.家庭教育法律關系具有綜合性，《家庭教育促進法》的調整手段融合了傳統(tǒng)的公、私法機制。《家庭教育促進法》調整的法律關系既包括家庭內部未成年人與其父母或者其他監(jiān)護人之間的家庭教育實施法律關系，又包括家庭外部未成年人與國家之間的家庭教育保障法律關系，以及國家在管理各類家庭教育指導機構過程中所產生的家庭教育管理法律關系。[10]其中，家庭教育實施法律關系是平等主體之間的民事法律關系，對其應以私法機制進行調節(jié)，主要奉行“意思自治”原則；家庭教育保障法律關系屬于公民與國家之間的憲法關系，家庭教育管理法律關系是行政法律關系，對這兩種法律關系的調節(jié)則須運用公法機制，以實現(xiàn)對家庭教育實施法律關系的外部監(jiān)督、干預與支持。社會法的一個重要特征是跨越公私法之邊界，融憲法、民法、行政法和經濟法、訴訟法等法律部門相關內容于一體[11]，《家庭教育促進法》在調整對象和手段上的綜合性、復雜性恰好與之相契合。

（二）《家庭教育促進法》作為社會法之立法展開

《家庭教育促進法》的體例結構、制度內容等體現(xiàn)了鮮明的社會法特征，具體表現(xiàn)為：

1.國家支持與社會協(xié)同并舉，共同增進家庭教育福利

國家干預和社會協(xié)調是社會法的兩大重要調節(jié)機制?！都彝ソ逃龠M法》確立了“國家和社會為家庭教育提供指導、支持和服務”的基本原則，并設有“國家支持”和“社會協(xié)同”專章，前者明確了各級人民政府、家庭教育指導機構及其他有關政府部門等的家庭教育工作職責，后者廣泛動員居民委員會、村民委員會、中小學校、幼兒園、醫(yī)療保健機構等社會力量參與家庭教育指導服務和實踐活動。無論是國家支持還是社會協(xié)同，其主旨都是為家庭教育提供制度、組織、經費、人員、信息等方面的支持和保障，為父母或者其他監(jiān)護人實施家庭教育提供指導與服務，增進民眾的家庭教育福利，這契合了社會福利法的立法要求。

2.以提供事前指引和支持為主要調整手段

人類社會的發(fā)展多是沿著“發(fā)展—治理—預防”的路徑前行，社會法對于社會問題的調整經歷了被動矯正到主動防治的發(fā)展轉變，現(xiàn)代社會法主要通過立法的前瞻性，預先制定主體的行為模式來預防社會問題的出現(xiàn)。[5]《家庭教育促進法》側重于通過設定家庭教育的內容和方式方法，為父母或其他監(jiān)護人提供事前的各種支持、服務等，引導其根據(jù)不同年齡段未成年人的身心發(fā)展特點實施家庭教育，而非主要以對違反家庭教育法定義務的父母或其他監(jiān)護人進行事后懲戒為調整手段。這順應了社會法的發(fā)展趨勢，也更符合優(yōu)化立法成本—效益關系的要求。

3.對特殊未成年人家庭實行傾斜性支持

社會法關注平等人格背后人們在能力、條件、資源占有等方面的不平等，注重對社會弱勢群體的關懷與照顧。我國家庭教育存在發(fā)展不平衡、不充分的問題，城鄉(xiāng)之間、不同地域之間因經濟社會發(fā)展程度不同，未成年人的父母或其他監(jiān)護人在家庭教育意識、能力與資源占有方面存在很大差異；隨著城市化和工業(yè)化進程的推進，大量農村人口進城務工，由此產生的留守未成年人、流動未成年人往往面臨著家庭教育缺位等現(xiàn)實問題；還有一些未成年人，如家庭貧困、殘疾、有不良行為或父母離婚的未成年人等，在家庭教育方面往往也面臨特殊困難。《家庭教育促進法》在將家庭教育指導服務作為一種公共服務提供給所有家庭和家庭成員，實現(xiàn)家庭教育普惠性的同時，也對在經濟、社會、文化、生理等方面處于不利地位、具有特殊需求的留守未成年人、困境未成年人等的家庭教育實行傾斜性支持，體現(xiàn)了社會法對實質公平正義的追求。

三、《家庭教育促進法》的功能定位：促進法

《家庭教育促進法》在立法之初擬采用的名稱是《家庭教育法》，2021年8月提請第十三屆全國人大常委會再次審議時修改為《家庭教育促進法》。法律名稱的這一變化突出了《家庭教育促進法》“促進家庭教育”的立法目的，強化了“國家、社會為家庭提供支持、協(xié)助”的制度內容①參見2021年8月20日《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國家庭教育法（草案）〉修改情況的匯報》。，體現(xiàn)了該法作為促進法的功能定位。

家庭教育是學校教育和社會教育的基礎，但是與學校教育、社會教育相比，我國家庭教育長期處于薄弱環(huán)節(jié)。父母或其他監(jiān)護人的家庭教育觀念、能力參差不齊，養(yǎng)而不教、教而不當，重智輕德、重知輕能等現(xiàn)象在一定范圍內長期存在。全國婦聯(lián)開展的家庭教育現(xiàn)狀調查顯示，近50%的家長不知道用什么方法教育孩子。另據(jù)相關調查顯示，約八成的家長表示缺乏相關知識和經驗借鑒。[12]也有學者調查發(fā)現(xiàn)，“缺乏教育技巧”“缺乏時間精力”和“知識儲備不足”成為目前幾乎中小幼各個年齡段家長所面臨的共同問題和主要困難。[13]然而，與家長接受家庭教育指導服務的強烈愿望形成極大反差的是我國家庭教育外部支持普遍較弱，家庭教育的服務、指導、管理等支持系統(tǒng)既不健全也不規(guī)范，更談不上有實際效能，此外還存在工作體制機制不夠完善、公共服務資源比較匱乏、專業(yè)人才不足等突出問題?！都彝ソ逃龠M法》的功能追求正是通過對家庭教育事業(yè)進行適當?shù)囊龑?、鼓勵、扶持，促進和推動其發(fā)展。

在家庭教育立法過程中，有反對的聲音認為：用立法的形式來規(guī)定家長應該怎樣教育孩子，會過分干涉父母或者其他監(jiān)護人對未成年人的教育，是多此一舉[14]，這是對《家庭教育促進法》功能定位的誤解。首先，《家庭教育促進法》重在為父母或其他監(jiān)護人提供服務與支持，而非施加約束和責任，因此該法“家庭責任”章對家庭教育內容、方式和方法等的規(guī)定大多是倡導性規(guī)范，在構成要素上只有假定條件和行為模式，并無相應的法律后果。正是基于促進法的功能定位要求，《家庭教育促進法》二次審議稿在修改法律名稱的同時，也減少了《家庭教育法（草案）》中有關公安機關、人民檢察院、人民法院責令父母或其他監(jiān)護人接受家庭教育指導的條文數(shù)量，刪除了父母或其他監(jiān)護人違反責令接受家庭教育指導決定的法律責任等規(guī)定，淡化了該法的強制性色彩。其次，在家庭教育的國家支持中，政府主要是以服務者而非管理者身份出現(xiàn)的。通常情況下，國家并不主動進入父母或者其他監(jiān)護人實施家庭教育的自主空間，僅為家庭教育提供必要的服務和支持，從而間接幫助父母或者其他監(jiān)護人提升家庭教育意識與能力，改進家庭教育觀念與方法，改善家庭教育效果，促進家庭教育個體和整體水平的發(fā)展。只有當父母或其他監(jiān)護人違反法定的家庭教育義務時，國家才直接介入家庭內部予以干預，且國家干預家庭教育的最高目標仍然是實現(xiàn)父母或其他監(jiān)護人對未成年人的最優(yōu)教育。[15]

四、基于《家庭教育促進法》立法定位的法律適用建議

《家庭教育促進法》的適用要立足于其體系定位，協(xié)調好與上位法、下位法及其他家庭教育法律法規(guī)的關系，也要體現(xiàn)其性質定位和功能定位的要求。

（一）凸顯家庭教育的獨立、基礎地位

《家庭教育促進法》的出臺確認了家庭教育的法律地位，但其作為家庭教育的基礎性立法，并未對家庭教育在國民教育體系中的基礎地位做出明確宣示，尤其是在《教育法》對此也無規(guī)定的情形下，不能不說是一個缺憾。在家庭教育與學校教育的關系上，盡管《家庭教育促進法》規(guī)定家庭教育“以立德樹人為根本任務”，是對未成年人“道德品質、身體素質、生活技能、文化修養(yǎng)、行為習慣等方面的培育、引導和影響”，以此區(qū)別于學校教育，但在該法的適用過程中，仍應注意突出家庭教育的獨立、基礎地位，避免使家庭教育成為學校教育的“附庸”和延伸。[16]

學校在專業(yè)性和與家庭的天然聯(lián)系上占有優(yōu)勢[13]，確應成為支持和指導家庭教育的重要陣地。實踐中，各級各類學校家長學校也是向父母或其他監(jiān)護人提供家庭教育指導服務的主要載體。不過，學校家長學校主要采用集中講座的方式向父母或其他監(jiān)護人進行單向的知識輸出，難以滿足其個性化需要；指導內容主要聚焦于父母或其他監(jiān)護人如何配合學校提高學業(yè)成績、完成學校布置的各種任務，一定程度上擠壓、侵蝕著傳統(tǒng)家庭教育的應有空間。如果忽視學校提供家庭教育指導服務的短板，片面倚重其在家庭教育工作的作用，恐將不利于突出家庭教育的獨立性、基礎性地位。

在《家庭教育促進法》的實施過程中，一方面應當在發(fā)揮學校指導家庭教育作用的同時，對其施加必要的引導和約束，例如通過實施細則、地方立法等下位法規(guī)定學校家長學校提供家庭教育指導服務的內容、方式和方法；在家庭教育指導機構的職責中增加“監(jiān)督、評估”的內容，即由家庭教育指導機構對轄區(qū)內學校家長學校的組織建設、教學管理、服務效果等加以監(jiān)督與定期評估。另一方面，有必要加大對社區(qū)家長學校和其他家庭教育指導服務站點的政策支持、經費保障、人員培訓等力度，進一步發(fā)揮其他社會力量在家庭教育指導服務中的作用，避免學校家長學校“一家獨大”。

（二）將《家庭教育促進法》設定的法律責任落到實處

法律責任弱化、法律剛性不強是由《家庭教育促進法》作為社會法、促進法的定位所決定的，然而這并不意味著該法不具有任何強制性。法律責任是法律主體不履行或不當履行法律義務所需承擔的不利法律后果，是使法律長出“牙齒”的重要制度設計。為實現(xiàn)《家庭教育促進法》的立法目的，避免法律條文僅僅成為“書本上的法”[17]，在法律適用中應切實將該法設定的法律責任落到實處。

1.父母或者其他監(jiān)護人的法律責任

作為促進法，《家庭教育促進法》重在為父母或者其他監(jiān)護人實施家庭教育賦能，故對養(yǎng)而不教、教而不當?shù)母改富蚱渌O(jiān)護人設定的法律責任是相對柔性的，包括由未成年人住所地的居民委員會、村民委員會、婦女聯(lián)合會，未成年人的父母或者其他監(jiān)護人所在單位，以及中小學校、幼兒園等有關密切接觸未成年人的單位予以批評教育、勸誡制止，必要時督促其接受家庭教育指導；或者由公安機關、人民檢察院、人民法院根據(jù)情況予以訓誡，并可以責令其接受家庭教育指導，目的主要在于督促其改變、提升家庭教育意識、能力、方式和方法等，從而更加科學、有效地開展家庭教育。盡管如此，但若父母或者其他監(jiān)護人怠于履行或不當履行家庭教育義務的行為同時構成家庭暴力、虐待、遺棄、故意傷害等違法犯罪行為，嚴重侵害未成年人合法權益，那么除《家庭教育促進法》規(guī)定的法律責任外，還可援引《民法典》《反家庭暴力法》《未成年人保護法》《刑法》等法律中的相關規(guī)定，撤銷其監(jiān)護人資格或追究其法律責任。

2.負有家庭教育工作職責的政府部門、機構的法律責任

《家庭教育促進法》在賦予政府部門、機構家庭教育工作職責的同時，也規(guī)定了其應當承擔的法律責任，即有不履行家庭教育工作職責或濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等情形的，由其上級機關或者主管單位責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法予以處分。本條文的適用，一是須明確“情節(jié)嚴重”的表現(xiàn)形式，以及依據(jù)什么法律予以何種處分，使其更具有可操作性；二是應將家庭教育工作職責以及具體落實情況納入各級政府及其領導的考核體系[18]，以考核評估結果作為適用本條的事實依據(jù)。此外，促進法中的政府責任通常是一種綜合責任機制，如果由于有關政府部門、機構的主要負責人不思進取、責任心差、相互推諉等造成家庭教育工作業(yè)績不明顯，從而使立法流于形式的，還可能承擔包括引咎辭職在內的各種政治責任、道義責任和社會責任。[19]

3.家庭教育指導服務機構的法律責任

《家庭教育促進法》對家庭教育指導服務機構設定的法律責任主要是行政責任，即由主管部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對家庭教育指導機構、中小學校、幼兒園、嬰幼兒照護服務機構、早期教育服務機構直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法予以處分，對家庭教育服務機構則由主管部門責令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記。法律責任是事后規(guī)制方式，對家庭教育指導服務機構法律責任的追究與落實須輔之以行政主管部門事前和事中的日常監(jiān)督和管理，以便及時發(fā)現(xiàn)其不履行或不正確履行家庭教育指導服務職責的情形。

（三）通過下位法對家庭教育指導服務機構及其從業(yè)人員設置要求

或許是出于推動社會力量積極參與家庭教育指導服務的考慮，《家庭教育促進法》未對家庭教育指導服務機構及其從業(yè)人員設置任何強制性的準入條件或運作、從業(yè)規(guī)范。依該法規(guī)定，自然人、法人和非法人組織均可依法設立非營利性家庭教育服務機構，企業(yè)事業(yè)單位、社會組織及個人可以依法開展公益性家庭教育指導服務活動；“制定家庭教育服務規(guī)范，組織從業(yè)人員培訓，提高從業(yè)人員的業(yè)務素質和能力”是家庭教育服務機構的自律管理事項。然而家庭教育指導服務是一項專業(yè)性極強的工作，如果對參與者的資質、能力和業(yè)務水平不予任何限制或要求，完全依靠行業(yè)自律，難免出現(xiàn)魚龍混雜的局面。盡管非營利性或公益性要求可以在一定程度上防范惡性競爭，卻無益于提高家庭教育指導服務的質量與專業(yè)水平，并可能挫傷社會力量開展家庭教育指導服務的積極性?！都彝ソ逃龠M法》第36 條第3 款雖然要求“教育、民政、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)督管理等有關部門應當在各自職責范圍內，依法對家庭教育服務機構及從業(yè)人員進行指導和監(jiān)督”，但是由于沒有具體、專門的標準，其指導監(jiān)督只能依據(jù)一般性法律，仍難實現(xiàn)立法目的。

筆者認為，淡化強制色彩是促進法對家庭教育實施法律關系的要求，家庭外部對家庭教育的指導服務則無須受制于此。為確保家庭教育指導服務的科學性、專業(yè)性和規(guī)范性，立法應當對家庭教育指導服務機構的設立、運作，以及家庭教育指導服務從業(yè)人員的資質、培訓等設置一定的硬性要求。例如我國臺灣地區(qū)在所謂“家庭教育法”中原則規(guī)定了地方各級家庭教育中心遴聘家庭教育專業(yè)人員，以及家庭教育專業(yè)人員的職前、在職訓練事項，并授權“中央”主管機關制定家庭教育專業(yè)人員之資格、遴聘及培訓辦法。①我國臺灣地區(qū)所謂“家庭教育法”第4 條、第7 條、第10 條。此后，臺灣地區(qū)教育行政部門依授權制定了所謂“家庭教育專業(yè)人員資格遴聘及培訓辦法”，對家庭教育專業(yè)人員應當具備的專業(yè)背景、修習課程、實務工作經驗等資質條件，資質認定程序，職前培訓以及在職進修等問題做出了具體規(guī)定。不過《家庭教育促進法》自今年1月1日開始施行，如今修法已非易事。若有機會制定實施細則或地方性實施辦法等下位法，不妨在立法權限范圍內對家庭教育指導服務機構的設立條件、運行規(guī)則，家庭教育指導服務從業(yè)人員的資質與培訓等方面做出相應規(guī)定，以彌補《家庭教育促進法》之不足。

（四）宣傳《家庭教育促進法》應突出國家、社會對家庭教育的支持和促進

《家庭教育促進法》規(guī)定“每年5月15日國際家庭日所在周為全國家庭教育宣傳周”，婦女聯(lián)合會、新聞媒體、公共文化服務機構等負有家庭教育宣傳義務。自《家庭教育促進法》通過以來，廣播、電視、報刊、互聯(lián)網等新聞媒體對這部法律本身也進行了大量宣傳。然而，依筆者觀察，目前一些媒體對《家庭教育促進法》的宣傳主要聚焦于父母或其他監(jiān)護人的家庭教育義務與責任，如強調該法開啟了“依法帶娃”新時代，某地法院發(fā)出了首份家庭教育指導令等。誠然，父母或其他監(jiān)護人是家庭教育的第一責任人，責令父母或其他監(jiān)護人接受家庭教育指導是《家庭教育促進法》的一大特色和創(chuàng)新，這些宣傳從內容上說并無錯誤，但片面聚焦于此與該法作為社會法、促進法的定位不符，也容易使民眾產生誤解。對《家庭教育促進法》的宣傳應更加全面，除家庭教育的家庭責任之外，還應突出國家、社會對家庭教育的支持和協(xié)助，使民眾，尤其是未成年人的父母或其他監(jiān)護人能夠準確認識該法的立法目的與立法定位，充分了解國家和社會支持與促進家庭教育的各項具體措施，清楚知悉自己所能獲得的家庭教育指導服務資源及途徑等，從而能夠得到及時有效的服務和支持。