社區(qū)垃圾分類治理的多元主體互動(dòng)機(jī)制研究
——以長沙市洋湖和園小區(qū)為例

周麗娟，杜 羽，王雅潔

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

1 問題的提出

近年來，垃圾分類治理受到社會(huì)各界的密切關(guān)注。2020年3月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境體系的指導(dǎo)意見》，提出要提高公民環(huán)保素養(yǎng)，積極開展垃圾分類工作。垃圾分類治理工作在全國各地迅速展開，出現(xiàn)上?！皣?yán)管式”、深圳“激勵(lì)式”等具有代表性的治理模式。

針對(duì)垃圾分類治理，相關(guān)專家學(xué)者從多方面展開研究。一是以垃圾分類中的個(gè)體居民作為研究對(duì)象，探究影響個(gè)體居民垃圾分類行為的意愿及其影響因素[1]。二是對(duì)垃圾分類中的政府作用展開研究，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)該從制度[2]、政策執(zhí)行方式與宣傳教育[3]等方面推動(dòng)垃圾分類工作。隨著我國垃圾分類工作的逐步開展，政府主導(dǎo)型垃圾分類模式的不足也逐漸顯現(xiàn)，凸顯為源頭投放激勵(lì)未生效，末端處理激勵(lì)不合理，公眾集體意識(shí)未形成，社區(qū)動(dòng)員思路不完善等問題[4]。于是有學(xué)者將多元治理理論引入到城市垃圾分類治理中，認(rèn)為只有將政府、市場和社會(huì)等多元主體納入垃圾分類工作的宏觀體系中，才能實(shí)現(xiàn)垃圾分類工作的有序推進(jìn)[5]。建構(gòu)高效的多元化參與政策執(zhí)行體系，是建設(shè)垃圾分類治理體系的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)[6]。

社區(qū)作為社會(huì)的基礎(chǔ)單元，其垃圾分類治理有效程度直接關(guān)乎總體水平與質(zhì)量。然而目前針對(duì)社區(qū)場域內(nèi)多元主體參與垃圾分類治理的研究十分欠缺?？疾焐鐓^(qū)垃圾分類治理中多元主體參與的方式、狀態(tài)及制約因素，對(duì)于清晰認(rèn)識(shí)這一模式的實(shí)質(zhì)和功能并完善與推廣，以及促進(jìn)相關(guān)工作的開展具有重要價(jià)值。通過對(duì)長沙最早試點(diǎn)垃圾分類并獲評(píng)“長沙市垃圾分類示范小區(qū)”的洋湖和園小區(qū)的居民走訪調(diào)查及相關(guān)負(fù)責(zé)人的深度訪談，發(fā)現(xiàn)多元主體的共同參與發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問題。

2 洋湖和園小區(qū)垃圾分類治理中的多元主體互動(dòng)

洋湖和園小區(qū)位于湖南省長沙市湘江新區(qū)的核心區(qū)，是一個(gè)大型的農(nóng)民保障性安置小區(qū)，居民由已拆遷的原住村民組成。2018年，《長沙市生活垃圾分類制度實(shí)施方案》正式施行，強(qiáng)力推進(jìn)生活垃圾分區(qū)域源頭減量和資源化利用。洋湖和園小區(qū)是最早試點(diǎn)的小區(qū)，也是難度較大的小區(qū)。作為一個(gè)居住人口近萬人的大型農(nóng)安小區(qū)，由“洗腳上岸”拆遷群眾轉(zhuǎn)變而來的居民過慣了垃圾隨意堆放的農(nóng)村生活，缺乏科學(xué)的垃圾分類知識(shí)，但隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，小區(qū)的垃圾分類知曉率幾乎達(dá)到100%，于2019年獲評(píng)“長沙市垃圾分類示范小區(qū)”。經(jīng)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這與社區(qū)內(nèi)多元主體在垃圾分類治理的前期投入、中期實(shí)施、后期成果鞏固3個(gè)階段中密切互動(dòng)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)緊密相關(guān)。

2.1 前期準(zhǔn)備階段：制度建設(shè)、設(shè)施投入及宣傳動(dòng)員

垃圾分類治理具有必要性、強(qiáng)制性、復(fù)雜性、長期性等特征，相關(guān)制度的構(gòu)建利于從整體部署上保證具體工作的順利推行[7]。洋湖和園小區(qū)成為試點(diǎn)后，洋湖街道辦事處深刻領(lǐng)悟國家《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》及《長沙市生活垃圾分類制度實(shí)施方案》精神，并指導(dǎo)連山村委會(huì)聯(lián)合居民因地制宜制定了包含“垃圾分類環(huán)境美”的《洋湖和園小區(qū)公約》，包含物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)的《洋湖和園垃圾分類獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，既落實(shí)了國家和地方的相關(guān)政策，又解決了社區(qū)層面垃圾分類指導(dǎo)措施不健全的問題，同時(shí)也彌補(bǔ)了政府層面制度政策無法有效激勵(lì)居民個(gè)體的不足。

有效的政策溝通對(duì)于促進(jìn)目標(biāo)群體的政策理解具有重要意義[8]。洋湖和園小區(qū)的居民主要由連山村村民組成，有著較好的群眾基礎(chǔ)，小區(qū)建成后治理工作開展有效，成立了連山村黨總支、“連誼”文藝、“五老”、DX愛心義剪、微光等多支志愿服務(wù)隊(duì)，開展垃圾分類工作后，又迅速組建了一支“俏娭毑”垃圾分類志愿服務(wù)隊(duì)。在黨總支和管委會(huì)的倡導(dǎo)下，協(xié)同志愿服務(wù)隊(duì)、熱心居民一起對(duì)小區(qū)居民展開多種形式的前期宣傳，深入居民家中講解垃圾分類的知識(shí)。同時(shí)，管委會(huì)和小區(qū)物業(yè)也在小區(qū)門口、樓棟門前、小區(qū)宣傳欄、垃圾棚等多個(gè)地方張貼垃圾分類的知識(shí)和標(biāo)語，并通過微信群等網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，發(fā)揮了重要作用。

硬件滿意度對(duì)居民垃圾分類行為有顯著的正向效應(yīng)[9]。在洋湖和園小區(qū)走訪觀察到，除了物業(yè)投放的“可回收物”“不可回收物”兩分類垃圾桶，每棟樓單元門口都有由小區(qū)管委會(huì)設(shè)置的“廚余垃圾”“其他垃圾”兩分類垃圾桶，且設(shè)有擋雨棚、宣傳欄及配套的二分類專用轉(zhuǎn)運(yùn)車，小區(qū)兩個(gè)大門口設(shè)有岳麓區(qū)垃圾分類辦公室投放的“廚余垃圾”“可回收物”“有害垃圾”“其他垃圾”四分類垃圾桶。除此之外，由企業(yè)投放的“舊衣物回收箱”“小黃狗智能垃圾分類回收機(jī)”也是該小區(qū)的亮點(diǎn)。在個(gè)性化服務(wù)上，村委會(huì)購買腳踏式垃圾桶替代政府發(fā)放的分類垃圾桶，又為每個(gè)家庭配備了干濕垃圾桶，并定期發(fā)放垃圾袋。

2.2 中期實(shí)施階段：分類投放、收集與運(yùn)輸中的頻繁互動(dòng)

垃圾分類治理工作正式實(shí)施后，主要涉及垃圾分類投放、收集與轉(zhuǎn)運(yùn)三項(xiàng)核心工作。這一階段的工作十分繁雜，關(guān)乎治理的最終成效，也是多元主體互動(dòng)最為頻繁的階段。

(1)分類投放環(huán)節(jié)。居民身為生活垃圾的產(chǎn)生者、分類工作的踐行者與監(jiān)督者，占據(jù)核心地位。雖然接收前期宣傳，居民具備了一定相關(guān)知識(shí)和條件，但集體規(guī)模越大，共識(shí)形成的難度也就越大，相應(yīng)動(dòng)員難度也就越大[10]。洋湖和園小區(qū)規(guī)模大，居民多為習(xí)慣了隨意堆放垃圾的農(nóng)村生活的農(nóng)民，因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不分類或者錯(cuò)分類的行為。由于垃圾分類投放需要耗費(fèi)大量的時(shí)間與精力，且還沒有養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣，因此具有極強(qiáng)的“破窗效應(yīng)”，局部甚至一小部分居民未進(jìn)行垃圾分類就可能致使整個(gè)垃圾分類投放工作的失敗，因此需要高強(qiáng)度的引導(dǎo)監(jiān)督工作。為此，社區(qū)黨組織號(hào)召黨員帶頭實(shí)施垃圾分類，以起到先鋒模范的帶頭作用。管委會(huì)組織物業(yè)公司的保潔人員和志愿者擔(dān)任“垃圾桶邊指導(dǎo)員”，負(fù)責(zé)每天在垃圾投放的高峰期值守分類垃圾桶，進(jìn)行引導(dǎo)與監(jiān)督，及時(shí)糾正居民錯(cuò)誤投放行為，并進(jìn)行情景式宣傳教育。

(2)分類收集環(huán)節(jié)。需要將分類垃圾桶中的垃圾分類轉(zhuǎn)運(yùn)到社區(qū)內(nèi)的垃圾中轉(zhuǎn)站。此項(xiàng)工作任務(wù)量相對(duì)較輕，則由本就承擔(dān)這項(xiàng)工作的物業(yè)公司開展這項(xiàng)工作。但畢竟增加了一定工作量，物業(yè)公司之所以愿意配合，主要是因?yàn)檠蠛蛨@小區(qū)的物業(yè)公司是由居民自己成立的，并且與村黨支部及管委會(huì)實(shí)行“三位一體”化運(yùn)作，因此具有良好的組織和配套條件保障，從而確保社區(qū)內(nèi)已經(jīng)分類的垃圾能夠得到分類轉(zhuǎn)運(yùn)和收集。

(3)分類運(yùn)輸環(huán)節(jié)。社區(qū)生活垃圾的運(yùn)輸是社區(qū)層面垃圾處理流程的最后階段。在這一階段，主要由基層政府的環(huán)衛(wèi)部門承擔(dān)運(yùn)輸職責(zé)。在洋湖和園小區(qū)，物業(yè)公司將垃圾分類收集好后，岳麓區(qū)環(huán)衛(wèi)局的垃圾車將會(huì)按照長沙市垃圾分類工作的相關(guān)要求，使用滿足垃圾分類清運(yùn)要求的專用收運(yùn)車輛將垃圾分類運(yùn)出小區(qū)，然后進(jìn)行分類處理。這一環(huán)節(jié)中，按照規(guī)定，可回收物、易腐垃圾、有害垃圾可由區(qū)縣(市)政府通過服務(wù)外包或明確相關(guān)運(yùn)營單位實(shí)行分收分運(yùn)和分類處置。

2.3 后期成果鞏固階段：“運(yùn)動(dòng)到常態(tài)”的治理轉(zhuǎn)變

由“運(yùn)動(dòng)式”到“常態(tài)化”的治理方式轉(zhuǎn)變，不但關(guān)乎前期垃圾分類治理成效的鞏固，還關(guān)乎此項(xiàng)工作今后的長期效果。在前期高強(qiáng)度的人、財(cái)、物力成本的投入下，洋湖和園小區(qū)的居民對(duì)垃圾分類的知曉率達(dá)到了100%，絕大多數(shù)居民已經(jīng)養(yǎng)成了垃圾分類投放的習(xí)慣。只要將這一習(xí)慣繼續(xù)保持，垃圾分類工作就可以自然過渡為“常態(tài)化”治理，相應(yīng)的后期投入將大大減少且垃圾分類效果會(huì)明顯提高。

洋湖和園小區(qū)是農(nóng)民拆遷安置小區(qū)，居民之間相互比較熟悉，能夠?qū)崿F(xiàn)彼此監(jiān)督，這對(duì)后期成果的鞏固具有重要作用。管委會(huì)逐步使用對(duì)堅(jiān)持垃圾分類投放的優(yōu)秀居民頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)證書并予以400～800元現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)的“常態(tài)化”激勵(lì)措施代替直接發(fā)放干濕垃圾袋等行為的“運(yùn)動(dòng)式”治理措施。志愿者也逐漸退出高強(qiáng)度的宣傳引導(dǎo)工作，由物業(yè)公司直接負(fù)責(zé)常態(tài)化的垃圾分類工作。洋湖街道辦事處對(duì)小區(qū)管委會(huì)提出明確指標(biāo)，如每月廚余垃圾應(yīng)達(dá)到X t(視情況做出調(diào)整)，進(jìn)行常態(tài)化的考核評(píng)比，同時(shí)通過“以獎(jiǎng)代撥”的方式調(diào)動(dòng)工作積極性，鞏固垃圾分類治理的成果?！斑\(yùn)動(dòng)式”治理措施有序退出后，社區(qū)并沒有出現(xiàn)垃圾混合投放反彈現(xiàn)象，絕大部分居民保持了垃圾分類投放的習(xí)慣(圖1)。

圖1 社區(qū)垃圾分類治理的多元主體互動(dòng)機(jī)制

3 社區(qū)垃圾分類治理的多元主體互動(dòng)機(jī)制困境

盡管洋湖和園小區(qū)的垃圾分類治理工作在多元主體緊密互動(dòng)下成效顯著，在整合社區(qū)多方力量、鏈接各種有效資源、從“運(yùn)動(dòng)”到“常態(tài)”治理方式的轉(zhuǎn)變等具有借鑒價(jià)值，但仍然存在諸多重要問題。

3.1 配套制度不健全

在洋湖和園小區(qū)的垃圾分類治理實(shí)踐全過程中，對(duì)參與主體以正激勵(lì)為主，沒有任何制度性的懲罰措施，也即負(fù)激勵(lì)。負(fù)激勵(lì)(Negative-incentive)是指對(duì)違背組織目標(biāo)的非期望行為給予否定、制止和懲罰，直至弱化和消失，使積極朝著有利于個(gè)體需要滿足和組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方向轉(zhuǎn)移和發(fā)展[11]。在對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)人的訪談中提到：“垃圾分類工作是政府提倡的，雖然社區(qū)在大力推行，群眾的垃圾分類的意識(shí)在不斷提高，但由于不是強(qiáng)制性的要求，在制定和實(shí)施懲罰性措施時(shí)沒有依據(jù)，無法通過強(qiáng)有力的懲罰措施約束居民垃圾分類投放的行為”。此外，在“人財(cái)物力的投入方面，也沒有明確的規(guī)定，很多時(shí)候都是我們自己向上面爭取經(jīng)費(fèi)，向志愿者和居民發(fā)起情感動(dòng)員，以推動(dòng)工作進(jìn)行”，而“一旦沒有任何經(jīng)費(fèi)或高強(qiáng)度的宣傳動(dòng)員，許多工作效果就會(huì)比較難以推動(dòng)”“企業(yè)參與，如小黃狗進(jìn)駐社區(qū)，場地和配套設(shè)施，權(quán)責(zé)利等劃分，也沒有相應(yīng)的制度規(guī)定”。因此，多元主體參與社區(qū)垃圾分類治理仍然處于被動(dòng)狀態(tài)，需要針對(duì)性的制度予以保障。

3.2 垃圾分類投放“源主體”轉(zhuǎn)移

居民是垃圾分類工作的“源主體”，洋湖和園小區(qū)垃圾分類的前期工作也以居民為源頭開展垃圾分類治理工作，但隨著工作進(jìn)入常態(tài)化后，物業(yè)公司的保潔人員承擔(dān)起了部分垃圾源頭分類的責(zé)任。社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)該現(xiàn)象的原因有以下幾點(diǎn)：一是該社區(qū)內(nèi)居民人數(shù)眾多，垃圾投放時(shí)間不固定，而物業(yè)公司保潔人員、志愿者與社區(qū)工作人員人數(shù)有限，難以對(duì)居民個(gè)體進(jìn)行監(jiān)管。二是基層政府對(duì)管委會(huì)和物業(yè)公司具有硬約束力，而對(duì)居民僅有軟約束力。街道辦事處對(duì)管委會(huì)的垃圾分類工作制定了具有量化指標(biāo)的考核體系，長沙市制定的規(guī)章制度對(duì)物業(yè)公司也有制度性約束，而目前對(duì)居民的垃圾分類行為約束多為道德層面的軟約束。三是社區(qū)垃圾分類的智慧化程度不高，導(dǎo)致溯源困難。基于以上原因疊加，垃圾源頭分類主體逐漸轉(zhuǎn)移到更容易被約束的物業(yè)公司保潔員身上。

3.3 市場主體功能較弱

市場機(jī)制下自發(fā)形成的非正式回收系統(tǒng)對(duì)居民垃圾分類行為具有顯著的正向影響，非正式垃圾回收市場越繁榮、回收群體越活躍，居民參與垃圾分類的程度也越高[1]。但從洋湖和園小區(qū)的實(shí)踐來看，非正式垃圾回收市場并不繁榮，表現(xiàn)為垃圾分類回收企業(yè)群體較為單一且多為個(gè)體企業(yè)，參與居民多為老年人而青年較少，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。近年來，智慧垃圾分類回收企業(yè)也開始進(jìn)駐小區(qū)，但其給出的回收價(jià)格低于個(gè)體回收企業(yè)，且軟硬件操作不便導(dǎo)致回收效果不佳。此外，由于物業(yè)費(fèi)是由物業(yè)管理行為和產(chǎn)品產(chǎn)生的，而物業(yè)管理具有公共服務(wù)的特性，因此物業(yè)費(fèi)用調(diào)價(jià)困難[12]，導(dǎo)致物業(yè)管理市場化程度不高。物業(yè)公司為配合社區(qū)垃圾分類工作，也加大了投入成本，但沒有相應(yīng)地提高物業(yè)費(fèi)用，訪談的物業(yè)公司保潔人員也提到垃圾分類后工作量較以前增大，以前只需要把垃圾運(yùn)往社區(qū)中轉(zhuǎn)站后卸下，現(xiàn)在還需要對(duì)垃圾進(jìn)行分類才能卸下，因此洋湖和園小區(qū)現(xiàn)有的物業(yè)費(fèi)價(jià)格沒有反映出物業(yè)公司在垃圾分類中的價(jià)值。

4 社區(qū)垃圾分類治理的多元主體互動(dòng)機(jī)制效能提升的對(duì)策建議

社區(qū)垃圾分類治理是一個(gè)系統(tǒng)而長期的工程，需要多元主體更為全面、深入而有效地參與及協(xié)同。

4.1 完善相關(guān)配套制度

要加強(qiáng)垃圾分類治理方面的制度建設(shè)，尤其是完善社區(qū)層面的實(shí)施細(xì)則。2020年《中華人民共和國固體廢物污染防治法》將“生活垃圾污染環(huán)境的防治”專門列為一章，且將生活垃圾分類設(shè)定為居民的法律義務(wù)，成為制度建設(shè)重要節(jié)點(diǎn)。2017年國務(wù)院發(fā)布的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》明確規(guī)定：到2020年底，全國46個(gè)城市應(yīng)首先實(shí)施強(qiáng)制性生活垃圾分類制度。目前來看，這一目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。但從各個(gè)城市制定的制度內(nèi)容來看，分類標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行措施、獎(jiǎng)懲規(guī)則等存在較大差異，執(zhí)行程度也各有不同。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不斷借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)制度。社區(qū)層面應(yīng)充分學(xué)習(xí)領(lǐng)悟有關(guān)文件精神，因地制宜，將廣泛多元主體力量吸納到工作中來，并制定關(guān)于主體類型、角色、權(quán)力、責(zé)任、利益等方面的獎(jiǎng)懲并舉的實(shí)施細(xì)則。

4.2 充分運(yùn)用市場機(jī)制

當(dāng)前，越來越多的市場主體主動(dòng)參與到公共事務(wù)的治理中，如共享單車、小黃狗等。因此，要充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)多贏局面。一是針對(duì)現(xiàn)行社區(qū)垃圾分類治理機(jī)制出現(xiàn)的新問題，多采取市場化的調(diào)節(jié)方式。如社區(qū)內(nèi)垃圾分類源頭由居民向保潔人員進(jìn)行轉(zhuǎn)移這種新現(xiàn)象，究其原因主要是保潔人員垃圾分類的組織成本更低，而物業(yè)保潔人員工資普遍較低，可以允許保潔人員在垃圾分類后將有市場價(jià)值的垃圾拿走變賣，作為對(duì)其分類行為的補(bǔ)貼。同時(shí)也可以配套改革物業(yè)費(fèi)繳納制度，讓居民對(duì)垃圾分類成本進(jìn)行合理的承擔(dān)，同時(shí)對(duì)屢次違反垃圾分類規(guī)則的居民增加相應(yīng)的物業(yè)費(fèi)。二是可以拓寬社區(qū)垃圾回收企業(yè)的準(zhǔn)入渠道，增加回收垃圾的種類，提供一定的專業(yè)場地及配套設(shè)施。

4.3 完備智能垃圾分類設(shè)施

將智能垃圾分類設(shè)施投放、運(yùn)營、監(jiān)管納入社區(qū)垃圾分類治理體系中。可以由政府部門制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)積極投放智能垃圾分類設(shè)備，社區(qū)為其免費(fèi)提供相應(yīng)的場地及配套設(shè)施，甚至可以在能力允許的情況下為相關(guān)企業(yè)提供資金補(bǔ)貼。在設(shè)施運(yùn)營的過程中，可以直接納入社區(qū)垃圾分類機(jī)制中，對(duì)于諸如跟社區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套改良而增加廚余垃圾回收，配合進(jìn)行垃圾分類知識(shí)教育等積極開展垃圾分類的行為給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)也要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于設(shè)施維護(hù)、利用不到位，如頻繁“爆倉”不及時(shí)處理，居民普遍不會(huì)使用而不予普及相關(guān)知識(shí)，居民反映按要求投放卻沒有得到相應(yīng)回報(bào)等問題，則應(yīng)進(jìn)行及時(shí)整改，否則還將受到懲罰等。