內(nèi)控視角下的高校合同管理研究

王 倩

（西昌學(xué)院馬克思主義學(xué)院，四川 西昌 615013）

一、引言

近幾年來，隨著教育法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)和完善，高校在依法辦學(xué)和發(fā)展過程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與度越來越高，對(duì)外交流合作越來越頻繁[1]，簽訂的人才培養(yǎng)、科研合作、政府采購、基本建設(shè)等方面的合同也越來越多。以四川省某高校為例，近五年對(duì)外簽訂的合同數(shù)量分別為2017 年330 余份、2018 年300 余份、2019 年310 余份、2020 年360 余份、2021 年600 余份，每年均在300 份以上，2021 年更是大幅度增加。從這一數(shù)據(jù)不難看出，高校參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民事活動(dòng)的頻率越來越高，這對(duì)學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展來說確實(shí)是一件很好的事情，但若不把好合同管理這一道關(guān)口，可能將會(huì)適得其反。因?yàn)槟壳案咝Ｔ谝婪ㄖ涡７矫孢€存在著意識(shí)、制度、措施等不健全的情況，對(duì)于各類合同的管理也出現(xiàn)了諸多問題。特別是依據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21 號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24 號(hào)）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1 號(hào)）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》（教政法〔2020〕8 號(hào)）等文件精神，加強(qiáng)對(duì)合同的管理是高校內(nèi)部控制制度中風(fēng)險(xiǎn)管理的重要環(huán)節(jié)，包括合同訂立管理、合同履行管理、合同歸檔管理等諸多業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。因此，從建立健全內(nèi)部控制制度角度來看，高校還需通過加強(qiáng)內(nèi)控來強(qiáng)化對(duì)合同的管理，這樣一方面可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更有效地保障學(xué)校的各項(xiàng)合法權(quán)益；另一方面也更有利于學(xué)校規(guī)范運(yùn)作管理、提高管理水平，全面推進(jìn)依法治校，建立現(xiàn)代大學(xué)治理體系。

二、高校合同管理的現(xiàn)狀和存在的問題

近些年，關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)、高校依法治校等相關(guān)文件陸續(xù)出臺(tái)，各高校積極響應(yīng)，根據(jù)文件要求對(duì)本校的合同管理進(jìn)行調(diào)整完善，取得了一些進(jìn)步。據(jù)調(diào)研，目前絕大多數(shù)高校都制定了合同管理辦法，明確了合同的訂立條件、審批流程、簽署權(quán)限等內(nèi)容；大部分高校還專門刻制了“合同專用章”以區(qū)別于學(xué)校的行政公章；各高校都配有專人對(duì)合同進(jìn)行管理；以各二級(jí)學(xué)院名義對(duì)外簽訂合同的情況也很少出現(xiàn)。從客觀上來說，雖然這幾年各高校的合同管理確實(shí)有了一些改善，但依然還存在一些問題，具體如下：

（一）對(duì)合同管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)欠缺

第一，從合同管理相關(guān)的業(yè)務(wù)部門和人員層面來看，有些業(yè)務(wù)部門管理人員對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)缺乏必要的防范意識(shí)，認(rèn)為自己部門并不是合同的具體承辦部門，對(duì)所管理的合同敷衍應(yīng)付，純粹只是走程序而已，并未真正履行相應(yīng)的監(jiān)督職能；有些合同管理人員在合同管理過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題抱有僥幸心理，認(rèn)為不一定會(huì)發(fā)生就等于一定不會(huì)發(fā)生，未及時(shí)地指出并糾正這些問題，反而是對(duì)問題睜一只眼閉一只眼，最終釀成大錯(cuò)，給學(xué)校造成損失。

第二，從一般教職工層面來看，高校（政法類大學(xué)除外）的大多數(shù)教職工并非法律專業(yè)教師，他們普遍對(duì)法律比較陌生，法律意識(shí)較低，對(duì)學(xué)校合同管理的相關(guān)政策不理解，甚至存在抵觸情緒，阻礙了學(xué)校合同管理相關(guān)工作的順利開展。

（二）合同管理制度不完善，權(quán)責(zé)不清晰

制度既是高校的高壓線，又是高校的護(hù)身符，是各項(xiàng)工作有序開展的根據(jù)和保證[2]。但是，目前大多數(shù)高校還沒有制定嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一、規(guī)范的合同管理制度，已有的管理制度中關(guān)于合同審核、履行等方面的內(nèi)容不具體，分工不明確，合同管理相關(guān)人員審查把關(guān)不嚴(yán)格、履職盡責(zé)不到位。有些高校已簽訂的合同存在當(dāng)事方名稱前后不一致、具體內(nèi)容前后矛盾、某些條款明顯對(duì)學(xué)校不利、雙方權(quán)利義務(wù)顛倒、爭議解決方式選擇不恰當(dāng)?shù)葐栴}。還有些高校的重要服務(wù)如物業(yè)服務(wù)、食堂服務(wù)、水電服務(wù)等合同到期后未及時(shí)進(jìn)行招標(biāo)，原服務(wù)單位在未取得相應(yīng)資格的情況下仍在繼續(xù)為學(xué)校服務(wù)或者新中標(biāo)單位未與學(xué)校簽訂合同就已經(jīng)開始提供服務(wù)了，導(dǎo)致一些不必要的糾紛，給學(xué)校造成經(jīng)濟(jì)損失。然而，高校的合同管理本身就存在各種主客觀因素和特殊性[2]，由于管理依據(jù)的缺乏，會(huì)導(dǎo)致各部門權(quán)責(zé)不分、意見分歧，形成權(quán)力大家爭、責(zé)任大家推的局面，最終導(dǎo)致學(xué)校很多制度形同虛設(shè)，影響高校合同管理的實(shí)際效果。

（三）合同管理機(jī)制不健全，缺乏系統(tǒng)性

合同管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、長期的過程，包括前期合同項(xiàng)目考察、合同對(duì)方資信調(diào)查、合同文本擬定、合同履行情況監(jiān)督等諸多方面。但是，目前大部分高校已有的合同管理機(jī)制并不全面，更談不上系統(tǒng)了。雖然部分高校也設(shè)置了專門的合同管理部門，但往往對(duì)合同簽訂前的調(diào)研工作和簽訂后的履行情況的監(jiān)督檢查較少涉足。因此，在實(shí)踐中，出現(xiàn)了很多問題，比如：對(duì)合同對(duì)方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況審查不嚴(yán)格，造成合同履行不暢；又比如：憑借雙方曾有的良好合作經(jīng)歷，在合同中未明確約定合同履行的期限和違約責(zé)任[3]，但在具體履行合同過程中，雙方各執(zhí)己見，發(fā)生爭議也沒法計(jì)算具體的違約金等；又比如：合同簽訂前雙方當(dāng)事人都很積極，但是合同簽訂之后再也無人問津，合同約定的具體內(nèi)容并未實(shí)施，成了所謂的“僵尸”合同。正如前文所說，合同管理存在本身的特殊性，如果高校沒有建立符合本校實(shí)際情況的合同管理機(jī)制，極易出現(xiàn)合同倒簽、監(jiān)控不力、渠道不暢、履行效果不佳、維權(quán)意識(shí)欠缺等狀況，甚至出現(xiàn)一些無效合同。

（四）專業(yè)的合同管理人才匱乏，人力保障不足

合同管理工作的開展、內(nèi)部控制制度的實(shí)施，都需要具有專業(yè)能力的人力資源[4]。據(jù)調(diào)研，高校承擔(dān)合同管理工作的人員主要有校外專職律師、校內(nèi)教師兼職法律顧問、法務(wù)部門人員。這三類人員在管理合同時(shí)會(huì)有不同的問題。首先是校外專職律師，雖然他們都是取得律師執(zhí)業(yè)資格證的專業(yè)人員，但是由于對(duì)學(xué)校的具體情況不熟悉，對(duì)合同簽署目的沒有全面了解，在一定程度上會(huì)影響合同管理的全面性、及時(shí)性和連續(xù)性。其次是校內(nèi)教師兼職法律顧問，他們基本在各自的二級(jí)學(xué)院承擔(dān)一定的教學(xué)、科研等任務(wù)，時(shí)間和精力均有限。同時(shí)，法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)；校內(nèi)教師在教學(xué)和合同管理兩者當(dāng)中，可能更精于教學(xué)，由他們來承擔(dān)高校的合同管理工作可能效果不是很理想。最后是法務(wù)部門人員，這類人員雖然一般是法律專業(yè)畢業(yè)的，但因?yàn)楦咝：贤N類多、涉及面廣，而法律研究一般都會(huì)分專業(yè)、分方向，這就很難確保每一位法務(wù)部門的工作人員對(duì)其所審核的每一份合同所涉及的每一個(gè)法律專業(yè)知識(shí)都能很好掌握，難免會(huì)出現(xiàn)一些法律漏洞，留下不必要的隱患[5]。

（五）合同檔案管理不規(guī)范，重要材料被毀壞

合同檔案是合同管理工作中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最容易被忽略的一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人都會(huì)認(rèn)為合同履行完畢后就沒事了，很少有人會(huì)去重視合同檔案的整理、收存等工作。在實(shí)踐中，許多高校對(duì)合同檔案的管理還僅僅停留在對(duì)合同文本的保存，對(duì)與合同相關(guān)的調(diào)研資料、履行情況、變更函件等重要材料并未納入合同檔案管理范疇；個(gè)別高校對(duì)合同文本都未及時(shí)整理歸檔，造成一些合同、與合同相關(guān)的各種單據(jù)的涂改、丟失。其實(shí)，合同檔案非常重要，它不僅是合同法律效力的重要保障，還是合同履行效果的最佳證據(jù)?，F(xiàn)在高校涉及的訴訟不斷增多，其中大多數(shù)均因合同而起，這時(shí)雙方關(guān)于合同的所有材料就顯得尤為重要。有些高校在訴訟中常因證據(jù)滅失導(dǎo)致敗訴，究其根源就在于合同檔案缺失[6]。

三、加強(qiáng)高校合同管理的對(duì)策

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化依法治校的理念

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，要想使合同管理工作的質(zhì)量得到有效提升，務(wù)必先從思想上認(rèn)識(shí)到合同管理的重要性[6]。作為高校的合同管理相關(guān)工作人員應(yīng)變被動(dòng)學(xué)習(xí)為主動(dòng)學(xué)習(xí)，積極轉(zhuǎn)變觀念，不斷提高自身的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)；在合同管理過程中依法履行職責(zé)，增強(qiáng)法律意識(shí)，按照國家相關(guān)法律法規(guī)和學(xué)校已有的管理規(guī)定嚴(yán)格規(guī)范辦事，不講人情世故。另外，高校還應(yīng)經(jīng)常邀請(qǐng)校內(nèi)外的法律專家和專職律師定期到校開展法律專題講座、培訓(xùn)，引導(dǎo)全校教職工尤其是合同管理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)國家最新法律法規(guī)，提高全校教師的法律意識(shí)和解決實(shí)際問題的能力。如果從學(xué)校的合同管理工作人員到每一位普通的教職工在思想上都能夠?qū)ψ约核?jīng)手的與合同相關(guān)的事項(xiàng)高度重視，那么具體的合同管理工作也將會(huì)得到更加高效、有序地推進(jìn)，一些法律風(fēng)險(xiǎn)和隱患也能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，減少糾紛的發(fā)生。

（二）完善合同管理制度

高校應(yīng)遵循“統(tǒng)一指導(dǎo)、分類歸口、分級(jí)授權(quán)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，因地制宜，制定一整套切實(shí)可行的合同管理制度，完善和規(guī)范對(duì)各類合同的全過程動(dòng)態(tài)跟蹤管理；加強(qiáng)合同管理各部門之間的配合聯(lián)動(dòng)，形成合力，保證合同的立項(xiàng)、審批、簽署、履行、糾紛處理、檔案管理等各環(huán)節(jié)科學(xué)規(guī)范、有章可循。同時(shí)，高校還可實(shí)行“以人為本”的合同管理獎(jiǎng)懲制[7]，完善合同管理崗位責(zé)任制度，使各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加清晰，激發(fā)各管理人員的工作積極性，大大提高工作效率，從而促使各項(xiàng)制度真正落到實(shí)處。

（三）建立系統(tǒng)的合同管理機(jī)制

系統(tǒng)的、符合高校實(shí)情的合同管理機(jī)制，是合同管理實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督、動(dòng)態(tài)管理的有效法寶。高?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面來完善內(nèi)部合同管理機(jī)制：

1.重視擬簽訂合同所涉項(xiàng)目的前期考察、調(diào)研，認(rèn)真研究合同項(xiàng)目的可行性，嚴(yán)格調(diào)查合同對(duì)方的資信、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、履約能力等。這項(xiàng)工作看似很簡單，但它在整個(gè)合同管理過程中的作用卻是不容小覷的，因?yàn)樗仁呛贤炗喌挠辛?，又是合同履行的重要保障?/p>

2.擬定格式合同文本或范式合同條款。由于每個(gè)合同具有一定的特殊性，所以，在實(shí)踐中，合同文本一般是由合同的具體承辦部門來擬定。但是合同承辦部門的工作人員通常情況下并不具備法律專業(yè)背景，他們對(duì)合同中涉及的具體法律問題可能完全不懂。如果沒有相應(yīng)的合同文本作為參考，由他們擬定的合同文本不僅會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而且合同文本質(zhì)量可能也不高。因此，高校法務(wù)部門應(yīng)同合同管理相關(guān)部門草擬多種類型的格式合同文本；對(duì)不能草擬格式合同文本的，應(yīng)盡可能擬定出常用合同條款范例；在條件允許的前提下，還可考慮建立專屬于本校的示范合同文本庫。這樣，不但可以改善合同文本的質(zhì)量，還可以大大縮短擬定合同的時(shí)間成本。

3.建立規(guī)范的合同審批流程。高校應(yīng)根據(jù)合同的類型、繁簡程度和重要性等因素確定不同的審批流程；對(duì)涉及面廣、影響較大的戰(zhàn)略合作類合同、對(duì)外設(shè)立產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)構(gòu)或重大項(xiàng)目的合同、開展對(duì)外合作辦學(xué)重大項(xiàng)目的合同、涉及學(xué)歷學(xué)位的教育培養(yǎng)類合同、土地出租（借）及較大面積房屋對(duì)外出租（借）合同等重大合同，特別是涉及學(xué)校“三重一大”事項(xiàng)的合同，必須提請(qǐng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定后方可簽訂[8]；并積極推行網(wǎng)上審簽程序，提高處理效率。

4.加強(qiáng)對(duì)合同履行工作的監(jiān)督。在合同履行過程中，應(yīng)明確各部門的具體職責(zé)，各相關(guān)部門在工作中應(yīng)各司其職又相互配合，定期對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)可能出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的問題，及時(shí)采取有力措施進(jìn)行預(yù)防、糾正，最大程度保障合同的履行速度和履行質(zhì)量。

（四）提高合同管理人員素質(zhì)，培養(yǎng)專業(yè)的合同管理人才

在合同管理工作中，管理人員的素質(zhì)在一定程度上會(huì)影響合同管理的質(zhì)量，這種影響在合同審核中尤為突出，可以說合同審核的質(zhì)量完全取決于審核人員的能力和素質(zhì)。因此，高校應(yīng)鼓勵(lì)合同審核人員走出去，通過進(jìn)修、培訓(xùn)、交流等多種形式提高合同審核人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從而提高合同管理水平[9]。因?yàn)檩^好地完成一份合同的審核，可以從源頭上避免一些不必要的糾紛，對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)有著重要作用。同時(shí)，高校還應(yīng)該積極利用學(xué)校已有的專業(yè)人才優(yōu)勢(shì)，建立合同管理專家人才庫，定期開展工作總結(jié)會(huì)，查漏補(bǔ)缺，對(duì)合同管理工作中的問題及時(shí)進(jìn)行會(huì)商解決[2]。對(duì)于一些重大合同除送校外專業(yè)律師審核外，還應(yīng)提交合同管理專家人才庫專家進(jìn)行審核，多重把關(guān)，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（五）加強(qiáng)、規(guī)范合同檔案管理

合同檔案產(chǎn)生于合同形成、發(fā)展、變化的全過程，合同檔案能夠反映高校管理合同的水平，也是全校師生智慧的體現(xiàn)。合同檔案的重要性對(duì)于高校合同管理是毋庸置疑的，高校應(yīng)出臺(tái)專門的合同檔案管理制度，對(duì)合同檔案管理的各環(huán)節(jié)提出明確要求，并針對(duì)不同類型、不同密級(jí)的合同檔案提出分類、分級(jí)管理辦法，明確各類合同歸檔的資料目錄，建立合同檔案臺(tái)賬或者合同檔案數(shù)據(jù)庫，對(duì)合同的狀態(tài)及時(shí)登記、追蹤、監(jiān)督[10]。學(xué)校還應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范合同檔案的查詢、流轉(zhuǎn)和借閱等程序，任何個(gè)人或單位未經(jīng)學(xué)校允許不得將合同借出，也不得以任何形式泄漏與合同相關(guān)的信息；對(duì)借出的合同檔案應(yīng)妥善保管，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)保密規(guī)定，嚴(yán)禁對(duì)其進(jìn)行涂改，并按時(shí)歸還，在一定程度上防止出現(xiàn)合同的丟失或?qū)W校重要信息的泄露等情況[11]。同時(shí)，學(xué)校還應(yīng)成立專門部門對(duì)合同檔案的保管情況定期進(jìn)行檢查，確保合同檔案保管可靠安全、查詢方便快捷[12]。

四、結(jié)語

高校的合同管理是一項(xiàng)具有很強(qiáng)系統(tǒng)性的工作，它涉及的業(yè)務(wù)部門多、合同類型多元化、管理流程繁雜。各高校必須高度重視此項(xiàng)工作，因?yàn)檫@項(xiàng)工作不僅是高校推進(jìn)依法治校的重要方式，也是高校內(nèi)部控制體系建設(shè)必不可少的部分。而當(dāng)前高校的合同管理還存在制度不完善、體系不健全等問題，因此，高校應(yīng)積極思考對(duì)合同進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)、規(guī)范管理的有效措施，不斷完善內(nèi)部控制制度，才能保證合同的合法、有效，從而實(shí)現(xiàn)合同目的，促進(jìn)高校健康、和諧、長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展，為高校實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。