《聯(lián)合國海洋法公約》開放簽署四十周年：回顧與展望

張海文

聯(lián)合國分別于1958 年、1960 年和1973 年召開了三次海洋法會議。自1973 年12月起，經(jīng)過160 多個國家和國際組織歷時九年的磋商，1982 年12 月10 日在牙買加召開的第三次聯(lián)合國海洋法會議最后會議上通過了《聯(lián)合國海洋法公約》?！豆s》于1994年11月16日生效，今年是《公約》開放簽署四十周年，也是《公約》生效二十八周年。

一、召開第三次聯(lián)合國海洋法會議并制定《公約》的主要動因

1970 年第26 屆聯(lián)合國大會做出了召開第三次聯(lián)合國海洋法會議的決定。有學(xué)者認為，推動聯(lián)合國大會開啟這一進程的動因是多方面的，例如，聯(lián)合國內(nèi)部對海洋法一些問題（如深海資源開發(fā)問題）取得新進展，其中最突出的表現(xiàn)是1967 年馬耳他常駐聯(lián)合國大使阿爾維德·帕多的著名演講，他提出國家管轄范圍以外的海底礦物資源應(yīng)被宣布為人類的共同遺產(chǎn)；新獨立國家的數(shù)量倍增，國際社會的結(jié)構(gòu)和海洋利用方面都產(chǎn)生了重大變化；海洋環(huán)境保護和海洋科學(xué)研究等新發(fā)展亟須國際立法進行規(guī)范。①See Tullio Treves，United Nations Convention on the Law of the Sea, https://legal.un.org/avl/ha/uncls/uncls.html，visited on 28 November 2022.

筆者認為，推動討論并制定新的海洋法主要有四個方面的因素：其一，科技發(fā)展使深海資源開發(fā)成為可能，科學(xué)問題引發(fā)了新的國際政治和海洋法律問題。其二，帕多大使針對深海底資源開發(fā)問題提出了創(chuàng)造性的建議并得到聯(lián)合國大會采納，經(jīng)過3 年多的廣泛討論，聯(lián)合國相關(guān)委員會的工作取得重大進展，各方在國家管轄范圍以外的深海底及其資源屬于 “人類共同繼承財產(chǎn)” 及擬制定新法律制度等問題上形成草案，具備了開啟新法律制度談判的基本條件。其三，許多新獨立的發(fā)展中國家成為聯(lián)合國新的會員國，它們通過國內(nèi)和區(qū)域?qū)嵺`提出新的海洋主張，挑戰(zhàn)既有的海洋法規(guī)則，呼吁制定新的海洋法制度。其四，20 世紀70 年代以來，國際社會的環(huán)境保護意識不斷增強，海洋環(huán)境問題也開始受到關(guān)注，制定保護海洋環(huán)境的法律制度和規(guī)則的必要性凸顯。

海洋科技對于促進人類認識海洋、開發(fā)利用海洋自然資源、保護海洋生態(tài)和環(huán)境，以及維護國家安全和發(fā)展利益等都至關(guān)重要。歐洲海洋強國憑借傳統(tǒng)的遠洋捕撈技術(shù)和裝備優(yōu)勢，一直以來抵近拉丁美洲國家和非洲國家沿岸海域掠奪漁業(yè)資源（因當(dāng)時的遠洋捕撈能力僅限于捕撈近岸海域淺層的漁業(yè)資源）。隨著海洋科學(xué)技術(shù)的進一步發(fā)展，歐美開發(fā)海洋自然資源的能力得到極大增強，近海漁業(yè)和石油資源成為其重點開發(fā)的資源。20 世紀50 年代，科學(xué)家陸續(xù)發(fā)現(xiàn)多金屬結(jié)核廣泛分布于太平洋、大西洋和印度洋水深1000～6000 米的深海底部，并發(fā)現(xiàn)這些新資源富含多種稀有金屬元素，具有極高的戰(zhàn)略價值，這引起了國際社會的極大關(guān)注。隨后，美國、蘇聯(lián)、法國、德國和日本等深?？萍及l(fā)達國家都對深海多金屬結(jié)核開展了大量勘查研究工作，發(fā)現(xiàn)海底多金屬結(jié)核資源量巨大，具有極大的潛在經(jīng)濟價值。20 世紀70年代的石油危機加劇了人們對陸地資源緊缺的擔(dān)心，由此推動了深海多金屬結(jié)核研究開發(fā)的步伐。這些舉動引起廣大發(fā)展中國家的高度關(guān)注，一些發(fā)展中國家擔(dān)憂西方國家依據(jù)公海自由原則和科技優(yōu)勢瓜分這些不可再生海洋資源，因而提出要為這些資源的勘探開發(fā)制定有別于公海自由原則的新的法律制度。

1966年12月，第22屆聯(lián)合國大會做出決議，確認必須增進關(guān)于海洋以及利用海洋生物及礦產(chǎn)資源之現(xiàn)有機會之知識，并為此決定由聯(lián)合國秘書長與聯(lián)合國教科文組織所屬的政府間海洋學(xué)委員會以及聯(lián)合國糧農(nóng)組織所屬的政府間漁業(yè)委員會等合作開展相關(guān)現(xiàn)狀調(diào)查工作。實質(zhì)性地推動聯(lián)合國大會開始審議深海底礦產(chǎn)資源問題的是1967 年8 月17 日第22 屆聯(lián)合國大會期間，馬耳他常駐聯(lián)合國大使帕多提交的 “關(guān)于目前國內(nèi)管轄范圍以外的海床洋底及底土專為和平目的及為人類利益而利用之宣言與條約” 的提議。帕多主張，有必要將海洋海床和洋底宣告為 “人類共同繼承財產(chǎn)” ，為此目的應(yīng)起草一項條約并創(chuàng)設(shè)一個專門機構(gòu)進行管理；要求將其提議列入第22 屆聯(lián)合國大會議程的補充項目表中。之后，聯(lián)合國大會采納了帕多的提議并決定將此問題交給第一委員會進行研究。1967 年12 月18 日，聯(lián)合國大會審議了第一委員會報告，通過了題為 “審議各國現(xiàn)有管轄范圍以外公海之海床洋底與下層土壤專供和平用途，及其資源用謀人類福利之問題” 的決議。該決議確認 “人類對構(gòu)成地球主要部分的海床洋底，具有共同利益” ，決定設(shè)立 “研究各國現(xiàn)有管轄范圍以外公海之海床洋底專供和平用途專設(shè)委員會” ，由包括馬耳他等在內(nèi)的35 個國家組成。1969 年2 月，聯(lián)合國大會將上述專設(shè)委員會改名為 “聯(lián)合國和平利用國家管轄范圍以外海床洋底委員會” （以下稱 “海底委員會” ）。該委員會主要任務(wù)是討論因開發(fā)國際海底資源而產(chǎn)生的法律、經(jīng)濟、機構(gòu)等問題。①該委員會于1973年12月第三次聯(lián)合國海洋法會議第一期會議開幕時宣告解散。

與此同時， “二戰(zhàn)” 后，新獨立的廣大發(fā)展中國家數(shù)量劇增。國際社會結(jié)構(gòu)和利益格局的重大變化是推動召開第三次聯(lián)合國海洋法會議的另一個主要原因。對大多數(shù)新獨立的沿海國來說，生物和非生物資源的開發(fā)要比商業(yè)和軍事艦隊的航行更重要或至少同樣重要。②See Tullio Treves，United Nations Convention on the Law of the Sea, https://legal.un.org/avl/ha/uncls/uncls.html，visited on 28 November 2022.這些新獨立的發(fā)展中沿海國進一步發(fā)展本國經(jīng)濟的愿望更加突出，對利用海洋來維護國家安全和主權(quán)獨立、為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的需求更加迫切，傳統(tǒng)海洋大國主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)的海洋法顯然不利于維護這些新獨立國家的海洋利益。這些新獨立的國家大多數(shù)未批準或加入1958 年第一次聯(lián)合國海洋法會議通過的日內(nèi)瓦海洋法公約。特別是面向開闊海域的許多拉丁美洲國家，它們不滿足于傳統(tǒng)海洋法將沿海國管轄權(quán)限制在沿岸3 海里范圍，率先提出了12 海里寬度的領(lǐng)海和200 海里 “承襲?！?等擴大沿海國管轄權(quán)范圍的新概念，并通過本國立法、區(qū)域性協(xié)定或區(qū)域性組織文件予以確定。拉丁美洲國家的這些主張和實踐得到廣大發(fā)展中沿海國的積極響應(yīng)和支持。

20 世紀70 年代初，國際社會的環(huán)境保護意識不斷提升，保護海洋環(huán)境成為國際社會的共識。人們普遍認識到，傳統(tǒng)海洋法片面強調(diào)海洋航行自由以及海洋自然資源的開發(fā)利用，幾乎未涉及海洋環(huán)境保護問題。同時，隨著技術(shù)進步和經(jīng)濟發(fā)展，海洋科學(xué)研究和其他海洋活動的發(fā)展也要求制定明確和被普遍接受的海洋法規(guī)則?？傊械膰H海洋法越來越不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需求，制定新的海洋法的呼聲越來越高漲。

1970年12月17日，第25屆聯(lián)合國大會第1933次全體會議審議通過海底委員會報告，做出第2749 號決議并發(fā)布 “關(guān)于各國管轄范圍以外海床洋底與下層土壤之原則宣言” ，宣布了 “各國管轄范圍以外的海床和底土及其中的資源為全人類共同繼承之財產(chǎn)” 等15 項規(guī)定。在同一個會議上，鑒于國際社會和相關(guān)國際組織都廣泛支持召開一次海洋法會議，聯(lián)合國大會發(fā)布了第2750 號決議。第2750 號決議指出： “備悉已往十年來政治及經(jīng)濟之現(xiàn)實情況，科學(xué)之發(fā)展及技術(shù)上之突飛猛進，業(yè)已強調(diào)顯示有在密切國際合作之范圍內(nèi)及早逐漸發(fā)展海洋法之必要” ，鑒于聯(lián)合國現(xiàn)有會員國中有許多國家未參加聯(lián)合國以前各次海洋法會議，故做出決定：應(yīng)召開一次海洋法會議，借以調(diào)和所有國家之利益及需要，無論其為陸鎖國或沿海國； “于1973 年召開海洋法會議，審議建立各國管轄范圍以外海床洋底與下層土壤區(qū)域及其資源之公平國際制度，包括建立一國際機構(gòu)在內(nèi)，并審議該區(qū)域之精準劃定及廣大范圍之有關(guān)問題包括公海、大陸架、領(lǐng)海及毗連區(qū)制度、捕魚及公海生物資源之養(yǎng)護、海洋環(huán)境之保護及科學(xué)研究” ； “深知海洋空間諸問題彼此密切相關(guān)，須全盤加以審議” 。①See UN,DOC.GA/RES/2750(XXV)(1970).至此，在聯(lián)合國大會層面關(guān)于深海底資源問題的大辯論不僅沒有結(jié)束，而且進入了新的階段，即召開更加深入地討論并制定新的海洋法條約的第三次聯(lián)合國海洋法會議。

聯(lián)合國大會于1973 年11 月16 日通過了第3067 號決議，該決議指出，海底委員會已在其任務(wù)范圍內(nèi)盡可能地完成了大會交托給它籌備第三次聯(lián)合國海洋法會議的工作。聯(lián)合國大會對于海底委員會為籌備第三次聯(lián)合國海洋法會議所做的工作表示贊賞；并 “決定于1973 年12 月3 日至12 月14 日在紐約召開第三次聯(lián)合國海洋法會議第一期會議，以便討論和會議組織有關(guān)的事項” ； “決定海洋法會議的任務(wù),應(yīng)為通過一項公約，處理一切有關(guān)海洋法的問題，進行這個任務(wù)時，應(yīng)顧及大會第2750C(XXV)號決議第2 段中所列的主題及和平利用國家管轄范圍以外海床洋底委員會于1972 年8 月18 日正式核準與海洋法有關(guān)的題目和問題清單;并考慮到海域各項問題都密切相關(guān)，應(yīng)通盤審議” 。該決議還同時決定了將于1974年6月20日至8月29日在加拉加斯召開為期十周的海洋法會議第二期會議，以便處理會議的實質(zhì)工作。②See UN,Doc.A/RES/3067(XXVIII)(1973).

1971 年10 月25 日，聯(lián)合國大會第26 屆會議第1976 次全體會議表決通過了第2758 號決議，恢復(fù)中華人民共和國在聯(lián)合國組織中的合法權(quán)利。此決議為我國參加第三次聯(lián)合國海洋法會議提供了必不可少的依據(jù)。1971 年12 月21 日，第26 屆聯(lián)合國大會第2029 次全會通過第2881 號決議，決定增加中國作為海底委員會的成員。1972 年3 月，中國代表在海底委員會全體會議系統(tǒng)闡明中國關(guān)于海洋權(quán)問題的原則立場。從1973 年12 月第一期會議起，中國代表團參與了第三次聯(lián)合國海洋法會議的全部進程，在諸多議題上都提出了許多建設(shè)性建議和協(xié)調(diào)方案，為《公約》的締結(jié)貢獻了中國方案和智慧。

二、《公約》具有里程碑式的重大意義

第三次聯(lián)合國海洋法會議制定并通過了《公約》，標(biāo)志著現(xiàn)代國際海洋法發(fā)展到了一個新的階段。第三次聯(lián)合國海洋法會議期間，先后有160 個國家、地區(qū)以及國際組織的代表參與了磋商。《公約》是當(dāng)時條件下所能取得的最好結(jié)果。當(dāng)然，無須回避的是，《公約》是談判各方之間政治妥協(xié)的產(chǎn)物，在一些議題上，由于各方存在的分歧實在無法協(xié)調(diào)，為了確?！豆s》能得以盡早締結(jié)，各國便在具體條款內(nèi)容上保留模糊表述或索性不予規(guī)定。這些有意或無意中留下的模糊和空白之處，是導(dǎo)致各國在《公約》通過之后出現(xiàn)不同的解釋和適用的主要根源所在。不過，瑕不掩瑜，總體上看，《公約》在國際海洋法的發(fā)展史上具有里程碑式的重大意義。

（一）開啟了全球海洋治理的新篇章

海洋非常廣闊，面積達1.4 億平方英里，約占地球表面的72%。世界上大多數(shù)人的生活距離海洋不超過200 英里，人類與海洋關(guān)系密切。①Oceans and the Law of the Sea, https://www.un.org/en/global-issues/oceans-and-the-law-of-thesea，visited on 26 November 2022.人類在海洋的活動歷來受到手段和能力的制約。從最初僅限于沿岸海域的 “舟楫之便，鹽漁之利” 的簡單利用方式，發(fā)展到了如今全球海洋無所不能達的多種多樣的開發(fā)利用方式。隨著科技發(fā)展和開發(fā)利用海洋及其資源能力的不斷提升，人類活動對海洋的影響也從微不足道發(fā)展到了如今的前所未有的深刻程度。隨著全球治理的興起，全球海洋治理也成為國際社會的共識。全球海洋治理的方式和手段非常多樣化，主要包括國際法治、政治共識以及技術(shù)解決方案等?？傮w上看，全球海洋治理是基于法治的治理。全球海洋治理的法治原則和法律依據(jù)主要體現(xiàn)在諸多的國際條約和國際習(xí)慣法中。其中，《公約》作為發(fā)達國家與發(fā)展中國家、沿海國與其他海洋利用國之間利益協(xié)調(diào)和政治妥協(xié)的結(jié)果，是一部規(guī)范人類海洋活動的綜合性條約。從所涉及的領(lǐng)域和范圍看，相比其他國際條約，《公約》針對人類在海洋的各類活動做出了最全面和最綜合的原則性規(guī)定；與此同時，其他有關(guān)海洋環(huán)境污染治理和漁業(yè)資源管理等方面的國際條約和國際習(xí)慣法與《公約》一起，共同為全球海洋治理提供了必要的國際法依據(jù)和基本法律制度，使全球海洋治理能夠始終保持在國際法治的正確軌道上?！豆s》第九、十、十二、十三、十四部分就封閉或半封閉海的合作、內(nèi)陸國出入海洋的權(quán)利和過境自由、海洋環(huán)境的保護和保全、海洋科學(xué)研究、海洋技術(shù)的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓等問題，制定了相關(guān)法律原則和法律制度，這對構(gòu)建公正和平的全球海洋秩序具有積極意義?！豆s》對各國的海洋實踐、全球海洋治理和國際海洋法律秩序的構(gòu)建都產(chǎn)生了深遠影響?！豆s》的誕生，開啟了全球海洋治理的新篇章，對人類更好認識、保護和利用海洋起到了重要推動作用。②參見《共同弘揚真正的多邊主義 攜手推進海洋治理新征程——王毅國務(wù)委員在 “紀念〈聯(lián)合國海洋法公約〉開放簽署40 周年國際研討會” 上的開幕致辭》,https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202209/t20220902_10760372.shtml,2022年9月10日訪問。

（二）塑造了全球海洋政治地理新格局

從國際海洋法的發(fā)展史看，《公約》首次將全球自然一體的海洋劃分為具有不同法律地位的各類區(qū)域，構(gòu)建全球海洋政治地理新版圖，塑造了全球海洋政治地理新格局?！豆s》首創(chuàng)了兩個標(biāo)準將全球海洋以區(qū)域模式進行了法律定義。第一是分類定性標(biāo)準，《公約》將全球海洋劃分為兩大類海域，在法律性質(zhì)上分別歸屬國家管轄海域和國家管轄外海域。第二是分區(qū)定量標(biāo)準，《公約》將國家管轄海域和國家管轄外海域分別劃分為具有不同法律地位的區(qū)域，其中，國家管轄海域包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架以及群島國水域等，并以12 海里、24 海里、200 海里以及200 海里以外等量化標(biāo)準規(guī)定了各個區(qū)域的最大寬度。國家管轄外海域則包括公海和國際海底區(qū)域（詳見圖1）。

圖1 《公約》劃分的各類海洋區(qū)域示意圖（自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所編制）

在上述分類定性和分區(qū)定量的基礎(chǔ)上，《公約》明確規(guī)定了沿海國和其他國家在各類、各個海域里分別享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。總體上看，《公約》簽署四十年以來的實施情況表明，締約方在《公約》序言中所表達的初衷—— “在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序” ，基本得到了實現(xiàn)。

（三）《公約》所規(guī)定的法律制度得到了廣泛的認可和實施

《公約》立足全人類共同利益，兼顧不同類型國家訴求，達成 “一攬子” 安排，獲得國際社會廣泛認可。①參見《共同弘揚真正的多邊主義 攜手推進海洋治理新征程——王毅國務(wù)委員在 “紀念〈聯(lián)合國海洋法公約〉開放簽署40 周年國際研討會” 上的開幕致辭》,https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202209/t20220902_10760372.shtml,2022年9月10日訪問。從沿海國的實踐情況看，《公約》所規(guī)定的法律制度得到了國際社會的廣泛實施，這對構(gòu)建公平、和平的海洋秩序具有積極意義。截至2022 年5 月14 日，聯(lián)合國193 個會員國中已有167 個國家（包括沿海國和內(nèi)陸國）和1 個組織（歐盟）批準了《公約》。②See Chronological Lists of Ratifications of，accessions and successions to the Convention and the Related Agreements，https://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm#The%20United%20Nations%20Convention%20on%20the%20Law%20of%20the%20Sea, 2022 年11 月30 日訪問。其中，在全世界153 個沿海國中，有136 個批準了《公約》，占沿海國總數(shù)約89%，占聯(lián)合國會員國總數(shù)約70%。目前為止，尚有14 個沿海國由于各種原因未批準加入《公約》，包括美國、朝鮮、伊朗、敘利亞、利比亞、阿聯(lián)酋、土耳其、秘魯、哥倫比亞、柬埔寨、以色列、委內(nèi)瑞拉、薩爾瓦多、厄立特里亞。

大多數(shù)沿岸國，無論是否批準加入了《公約》，都通過其國內(nèi)法律程序?qū)Α豆s》各部分內(nèi)容進行轉(zhuǎn)化適用或直接適用。

需要指出的是，在一些自然地理條件不利的海域，在海岸相對或相鄰的沿海國之間海域?qū)挾炔蛔?00 海里的情形下，周邊國家所主張的管轄海域范圍不可避免地會出現(xiàn)重疊問題，導(dǎo)致存在400 多條需要進行劃分的海上邊界。其中，目前已經(jīng)完成劃界的海上邊界線有160多條。

（四）對國際習(xí)慣法產(chǎn)生了重大影響

由于受《公約》約束的國家數(shù)目眾多，以及其對國際實踐的影響，《公約》所規(guī)定的許多內(nèi)容已經(jīng)發(fā)展成為國際習(xí)慣法，例如專屬經(jīng)濟區(qū)制度；有的則對國際習(xí)慣法的解釋和適用帶來影響，例如航行自由。國際法院、國際海洋法法庭和各仲裁法庭都經(jīng)常適用《公約》，有時它們這樣做是為了反映國際習(xí)慣法。《公約》與國際習(xí)慣法之間的這種關(guān)系并不排除將來出現(xiàn)新的國際習(xí)慣法規(guī)則，但是，當(dāng)它們與《公約》相反時，在斷定它們實際上已經(jīng)出現(xiàn)之前，必須極為謹慎。③See Tullio Treves,United Nations Convention on the Law of the Sea，https://legal.un.org/avl/ha/uncls/uncls.html,visited on 30 November 2022.

三、《公約》的主要內(nèi)容及其實施概況

《公約》是各國利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，也是傳統(tǒng)海洋法的廣泛編纂和逐步發(fā)展。從《公約》的起草過程和內(nèi)容看，數(shù)量占據(jù)優(yōu)勢的第三世界國家的意愿得到了極大的體現(xiàn)；與此同時，海洋大國堅決維護的以最大限度地利用海洋為主要目的的海洋自由也得到了充分保障。

《公約》一共有446 個條款，具體包括前言、序言、正文（共17 個部分320 個條款）和9個附件（共126條）?！豆s》第一部分是用語；從第二部分至第十一部分分別規(guī)定了不同種類的海洋區(qū)域及其法律地位，包括（內(nèi)水）領(lǐng)海和毗連區(qū)、用于國際航行的海峽、群島國、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、公海、島嶼制度、閉海和半閉海、內(nèi)陸國出入海洋的權(quán)利和過境自由、國際海底區(qū)域；第十二部分至第十四部分規(guī)定了所有海域都適用的相關(guān)規(guī)則，包括海洋環(huán)境的保護和保全、海洋科學(xué)研究、海洋技術(shù)的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓；第十五部分是關(guān)于海洋爭端的解決；第十六、十七部分是一般規(guī)定和最后條款。

《公約》主要內(nèi)容大致可歸納為以下幾個方面：

（一）編纂并發(fā)展了傳統(tǒng)海洋法規(guī)則

《公約》編纂并發(fā)展了許多傳統(tǒng)海洋法規(guī)則?！豆s》在傳統(tǒng)海洋法中引入了許多新概念，最主要的是繼承了日內(nèi)瓦海洋法公約中有關(guān)領(lǐng)海和毗連區(qū)、大陸架、公海制度的核心內(nèi)容，同時又有新發(fā)展，例如，確定了領(lǐng)海和大陸架的最大寬度標(biāo)準，特別是新發(fā)展了200 海里外大陸架外部界限的劃定規(guī)則和具體技術(shù)標(biāo)準。

（二）反映了相關(guān)國際習(xí)慣法規(guī)則

《公約》多個條款內(nèi)容反映出尊重并適用了國際習(xí)慣法規(guī)則。例如，《公約》所有制度的設(shè)定都是基于國際習(xí)慣法中的陸地統(tǒng)治海洋原則。《公約》序言中明確闡明了締約者們 “認識到有需要通過本公約，在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序” 。又如，國際習(xí)慣法中的歷史性權(quán)利規(guī)則，不僅被《公約》多個條款所運用，而且均被賦予高于該條款規(guī)定的優(yōu)先地位。《公約》第15 條規(guī)定，在海岸相向或相鄰國家間領(lǐng)海界限的劃定中，一般應(yīng)采用中間線方法，但如因歷史性所有權(quán)或其他特殊情況而有必要按照與上述規(guī)定不同的方法劃定兩國領(lǐng)海的界限，則不適用上述規(guī)定?！豆s》第51 條規(guī)定群島國在其群島水域行使權(quán)利時，應(yīng)尊重與其他國家間的現(xiàn)有協(xié)定，并應(yīng)承認直接相鄰國家在群島水域范圍內(nèi)的某些區(qū)域內(nèi)的傳統(tǒng)捕魚權(quán)和其他合法活動。再如，《公約》第六部分第76 條大陸架的定義和第83 條有關(guān)大陸架劃界的條款內(nèi)容，都充分反映了北海大陸架案所確立的大陸架自然延伸原則和大陸架劃界應(yīng)遵循的公平原則。

（三）建立了許多新海洋法制度

《公約》具有造法功能，創(chuàng)設(shè)了許多嶄新的海洋法制度?！豆s》用了多個部分，例如，第三部分至第五部分、第八部分至第十四部分專門為用于國際航行的海峽、群島國、專屬經(jīng)濟區(qū)、島嶼制度、內(nèi)陸國出入海洋的權(quán)利和過境自由、 “區(qū)域” 、海洋環(huán)境保護和保全、海洋科學(xué)研究、海洋技術(shù)的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓、爭端的解決等制定了新的法律原則和制度?！豆s》規(guī)定的海洋法新規(guī)則，極大地豐富了國際海洋法制度，對于促進各國公平利用海洋、保護海洋環(huán)境、推動海洋科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展等都具有重要的意義和價值。

（四）設(shè)立了三個專門機構(gòu)

《公約》下設(shè)了三個專門機構(gòu)，國際海底管理局（以下稱 “管理局” ）、大陸架界限委員會（以下稱 “界限委員會” ）和國際海洋法法庭（以下稱 “法庭” ），分別負責(zé)管理國際海底區(qū)域資源、審議沿海國提交的200 海里外大陸架外部界限資料（以下稱 “劃界案” ）、解決因解釋和適用該《公約》條款而產(chǎn)生爭端的問題。需要指出的是，國際社會對國際海洋法法庭在一些案件中對《公約》有關(guān)條款的解釋和適用存在著重大關(guān)切甚至異議。

1.國際海底管理局。 “區(qū)域” 資源問題是召開第三次聯(lián)合國海洋法會議和締結(jié)新的海洋法公約的動因?！豆s》第156 條設(shè)立了管理局，《公約》的所有締約國都是管理局的當(dāng)然成員。管理局成立于1994 年11 月16 日（《公約》生效之時）。管理局代表全人類組織和控制國際海底區(qū)域內(nèi)的活動和資源。2000 年、2010 年、2012 年，管理局就 “區(qū)域” 內(nèi)的三種礦產(chǎn)資源（多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)殼）先后通過了三個勘探規(guī)章；①這三個規(guī)章在國際海底管理局的文件號分別為：ISBA/6/A/18(2000)、ISBA/16/A/12Rev.1(2010)和ISBA/18/A/11(2012)。目前正在組織談判《 “區(qū)域” 內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章》。管理局還頒布了一系列程序、標(biāo)準和建議，②這些程序和建議在國際海底管理局的文件號分別為：ISBA/21/C/19(2015)、ISBA/25/LTC/6(2019)、ISBA/19/LTC/14(2013)、ISBA/21/LTC/11(2015)、ISBA/21/LTC/15(2015)、ISBA/25/LTC/8(2019)。為促進和實現(xiàn) “區(qū)域” 的有效治理奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。管理局有168 個成員方；管理局大會有90 多個觀察員，其中包括近30 個非政府組織觀察員。截至2021 年底，國際海底管理局已與22 個承包者簽訂了31 份勘探合同，涉及21 個國家（擔(dān)保國）。締約方和管理局也非常關(guān)注 “區(qū)域” 的生態(tài)環(huán)境保護問題,在增進人類對海底生態(tài)環(huán)境的認知和保護方面做了大量工作。③參見國際海底管理局文件:ISBA/24/C/3(2018)。

2.大陸架界限委員會。根據(jù)《海洋法公約》第76 條和附件二的規(guī)定，設(shè)立該委員會。界限委員會是《公約》三個專門機構(gòu)中的唯一非常設(shè)機構(gòu)，由聯(lián)合國海洋事務(wù)與海洋法司作為其秘書處，每年在聯(lián)合國總部召開界限委員會的全體會議和小組委員會會議。界限委員會由21 個海洋地質(zhì)等領(lǐng)域的專家組成，其主要職責(zé)是審議沿海國依據(jù)《公約》第76 條和附件二規(guī)定提交的劃定其200 海里外大陸架外部界限的相關(guān)科學(xué)證據(jù)和法理依據(jù)，并提出建議。界限委員會代表國際社會監(jiān)督沿海國不得侵占屬于全人類的國際海底區(qū)域。自1997 年成立以來，截至2022 年8 月11 日，界限委員會共收到93 個劃界案（不包括修訂案），劃界案來自74 個沿海國，①https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm，visited on 26 November 2022.其中有些劃界案是多個國家聯(lián)合提交的，也有的國家提交了其分布在不同海域的多個劃界案。當(dāng)前界限委員會的工作面臨較大困難，出現(xiàn)了許多在《公約》制定時未預(yù)見的問題。例如，界限委員會審議工作量遠超預(yù)期，給委員們帶來很大壓力。此外，沿海國提交的劃界案中難免存在大陸架主張范圍重疊的問題。對政治法律爭端問題的復(fù)雜性和敏感性，界限委員會在成立之初就有清醒的認識。歷經(jīng)四屆會議討論，最終在界限委員會《議事規(guī)則》里確立了 “有爭端、不審議” 規(guī)則。②《議事規(guī)則》是界限委員會的基本文件之一。其第46 條和附件一規(guī)定了界限委員會對涉及爭端劃界案處理的方式和程序，旨在確保與外大陸架劃界相關(guān)的爭端得以避免或者至少不會加劇。附件一第5 條（a）款確立了 “有爭端、不審議” 規(guī)則，即如果已存在陸地或海洋爭端，界限委員會不應(yīng)審議和認定爭端任一當(dāng)事國提出的劃界案。但在爭端所有當(dāng)事國事前表示同意的情況下，界限委員會可以審議爭端區(qū)域內(nèi)的一項或多項劃界案。界限委員會依據(jù)該規(guī)則暫緩審議涉及海洋爭端的劃界案，對于維護沿海國合法權(quán)益以及國際海洋秩序和平穩(wěn)定具有重要意義。

3.國際海洋法法庭。國際海洋法法庭是根據(jù)《公約》第十五部分和附件六設(shè)立的司法機構(gòu)，是《公約》第287 條規(guī)定的四種導(dǎo)致有拘束力裁判的強制程序之一。③《公約》第287 條規(guī)定的四種做出有拘束力裁判的法庭包括：（1）按照附件六設(shè)立的國際海洋法法庭；（2）國際法院；（3）按照附件七組成的仲裁法庭；（4）按照附件八組成的處理其中所列的一類或一類以上爭端的特別仲裁法庭。導(dǎo)致國際海洋法法庭產(chǎn)生的一個重要政治因素是發(fā)展中國家認為一個新的法庭將會更有效地保護它們的利益。④See Shigeru Oda, Dispute Settlement Prospects in the Law of the Sea, 44 The International and Comparative Law Quarterly 865(1995).轉(zhuǎn)引自高健軍：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉爭端解決機制研究》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第86-87頁。法庭于1996 年8 月1 日成立，所在地為德國漢堡自由漢薩城。法庭由《公約》締約方大會選舉產(chǎn)生的21 位法官組成。法庭除了對《公約》的締約方開放之外，也對符合規(guī)定的其他國家、組織和實體開放。迄今為止，法庭一共收到29 個案件，分別涉及領(lǐng)土主權(quán)爭端、海洋劃界爭端、復(fù)合爭端（包括島礁領(lǐng)土主權(quán)爭端和海洋劃界爭端）、其他案件，包括緊急釋放和臨時措施等，其中，第29號案件應(yīng)當(dāng)事方請求終止審理，從法庭案件列表中移除，目前在審案件1件。⑤https://www.itlos.org/en/main/cases/list-of-cases/，visited on 26 October 2022.

四、《公約》的局限性及其面臨的新挑戰(zhàn)

《公約》是國際海洋法最集中的體現(xiàn)，但不是唯一的?！豆s》不可能解決全部海洋問題，其還需要與其他國際條約和國際實踐共同發(fā)揮作用，共同促進全球海洋法治?！豆s》存在著諸多的不足和時代局限性。

（一）《公約》內(nèi)容中存在著許多模糊和空白之處

如前所述，《公約》是締約各方利益妥協(xié)和平衡的結(jié)果。談判中，由于各方在一些問題上的立場無法協(xié)調(diào)和妥協(xié)，有的問題就未能解決，有的問題則只能做出原則性的規(guī)定。例如， “海洋科學(xué)研究” “航行自由” 等許多重要用語都缺失明確的法律定義。又如，專屬經(jīng)濟區(qū)制度中用指定性方式分別規(guī)定了沿海國、其他海洋利用國以及內(nèi)陸國的權(quán)利，留下了一些歸屬可做多種解釋的權(quán)利（被稱為 “灰色區(qū)域” ），包括專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動權(quán)利?！豆s》中留下了許多模糊的、可做多種不同解釋的空間，導(dǎo)致各國有不同實踐和爭議。

（二）《公約》不可能處理所有的海洋問題

還有許多涉及海洋事務(wù)的國際條約、國際習(xí)慣法和國家實踐與《公約》同時存在著。有學(xué)者明確指出， “海上活動不僅受海洋法和海商法的管轄，而且（越來越多地）受國際法的其他部門的管轄，包括國際環(huán)境法、人權(quán)法和國際貿(mào)易法” 。①Robin Churchill, Vaughan Lowe & Amy Sander, The Law of the Sea 1 (Manchester University Press 2022).《公約》作為海洋領(lǐng)域的綜合性法律文書，與其他國際條約和國際習(xí)慣法一道，共同搭建了現(xiàn)代國際海洋秩序的 “四梁八柱” ?！豆s》多次提及 “通過主管國際組織” 采取行動要 “符合一般接受的國際規(guī)章” ，這些都顯示出《公約》對其他涉海組織和國際規(guī)則的尊重與協(xié)調(diào)。《公約》序言指出： “確認本公約未予規(guī)定的事項，應(yīng)繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準據(jù)?！?還有許多與海洋事務(wù)有關(guān)的國際條約、國際習(xí)慣法和國家實踐與《公約》共同對全球海洋法治發(fā)揮著重要作用。例如，當(dāng)代國際海洋法中，海洋環(huán)境污染防治是通過國際條約最多的一個領(lǐng)域。除了《公約》，國際海事組織牽頭制定了20 多個公約及其議定書，分別涉及防止來自船舶的海洋污染，控制海洋傾倒，控制陸源污染，防止油類、有毒有害物質(zhì)污染海洋和污染損害賠償?shù)?。此外，還有大量的沿海國之間簽訂的保護海洋環(huán)境的雙邊條約；在南極地區(qū)，還有南極環(huán)境保護的條約?？傊?，這些國際公約旨在減少人類活動對海洋生態(tài)環(huán)境的損害，它們分別對來自不同源頭的污染物排放入海規(guī)定了相應(yīng)的法律制度，共同搭建起預(yù)防海洋污染、保護海洋環(huán)境和為油污受害人提供賠償?shù)膰H法律體系。關(guān)于公海漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理，除了《公約》及1995 年《漁業(yè)協(xié)定》之外，國際上還有10 多個全球性和區(qū)域性的漁業(yè)公約。再如，除了《公約》設(shè)立的三個專門機構(gòu)之外，還有許多國際機構(gòu)從不同方面處理全球海洋事務(wù)，參與全球海洋治理。此外，《公約》雖然規(guī)定了打擊公海海盜、毒品、走私和販賣人口等海上犯罪等事項，但是，現(xiàn)實中實施具體打擊行動的卻是《公約》體系之外的諸多國際機構(gòu)和組織，包括國際海事組織、聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室等。

（三）《公約》面臨著談判時未能充分認知的問題和無法預(yù)見的新挑戰(zhàn)

雖然起草《公約》時，國際社會已經(jīng)有了防止海洋污染、保護海洋環(huán)境的共識，但是，受當(dāng)時的認識所限，《公約》僅規(guī)定了防止六大污染源對海洋環(huán)境造成污染的相關(guān)原則和法律制度，而未對保護海洋生態(tài)和養(yǎng)護海洋生物多樣性相關(guān)的法律問題做出任何安排。全球氣候變化導(dǎo)致海平面不斷上升，沿海國的一些領(lǐng)海基點面臨著被淹沒的風(fēng)險，繼而引發(fā)這些被淹沒的基點是否仍然具有原先的法律效力問題。此外，隨著人工智能技術(shù)的不斷應(yīng)用與快速發(fā)展，無人船舶在軍事領(lǐng)域和民用領(lǐng)域的巨大應(yīng)用價值與廣闊發(fā)展前景正在逐漸顯現(xiàn)，一個借助無人船舶的新航海時代正在拉開序幕，國際競爭空前激烈。與傳統(tǒng)船舶相比，無人船舶減少了對人員的依賴，可突破傳統(tǒng)船舶極限，以更高性能、更頻繁自主地完成更危險的任務(wù)。當(dāng)前，美國、挪威、荷蘭、韓國、丹麥等將無人船舶技術(shù)運用于軍事活動、海洋執(zhí)法、海上運輸、海洋科研、環(huán)境監(jiān)測和海洋漁業(yè)等領(lǐng)域，劃時代地改變了人類海洋活動方式與形態(tài)，對航行安全、海洋秩序和經(jīng)濟發(fā)展等方面產(chǎn)生深刻影響。與此同時，針對無人船舶的國際海洋法律規(guī)則卻幾乎是空白。美國等西方國家在加速無人船舶技術(shù)研發(fā)的同時，積極布局相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷地發(fā)布相關(guān)標(biāo)準、規(guī)則，旨在以國內(nèi)實踐影響和推動無人船舶國際法律制度的形成。當(dāng)前，除了水面無人船之外，水下潛航器、水下滑翔機等無人設(shè)備，以及可自主在水下潛航收集海流和海底等相關(guān)信息、定時浮出水面向衛(wèi)星發(fā)送信息的Argo 浮標(biāo)等無人設(shè)備被廣泛應(yīng)用，這不僅對沿海國權(quán)利和利益帶來影響，也對海洋法和海商法帶來新挑戰(zhàn)。例如，無人船舶是否可適用傳統(tǒng)的船舶定義？無人船舶的建造者、所有者、使用者、岸上遠程操控者等各方都有哪些權(quán)利與義務(wù)？因無人船舶事故而造成損害，其責(zé)任應(yīng)如何分擔(dān)？沿海國對于未經(jīng)其許可進入其管轄海域的外國無人船舶和無人設(shè)備可否進行執(zhí)法？由此引發(fā)的損失由哪一方承擔(dān)？用于非商業(yè)目的的政府所有的無人船舶和無人設(shè)備或用于軍事目的的無人船舶和無人設(shè)備是否也擁有政府非商業(yè)船舶或軍艦的豁免權(quán)？

五、展望：《公約》始終處在發(fā)展進程中

《公約》是國際社會花費近十年時間磋商的成果，各部分內(nèi)容之間維持著微妙的平衡。眾所周知，《公約》是一個 “一攬子” 的解決方案，其追求的是穩(wěn)定性而不是適應(yīng)性。但是，《公約》也并非一成不變。在《公約》的磋商談判過程中以及簽署之后，已經(jīng)制定了兩個執(zhí)行協(xié)定——《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》《關(guān)于高度洄游魚類種群協(xié)定》。目前，聯(lián)合國正在組織談判制定《公約》的第三個執(zhí)行協(xié)定：關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護與開發(fā)利用的國際協(xié)定。這些都充分表明，《公約》不是自我封閉的 “絕緣體” ，而是兼收并蓄的 “調(diào)節(jié)器” ，其始終與時俱進，以更好地適應(yīng)國際海洋實踐。①參見《共同弘揚真正的多邊主義 攜手推進海洋治理新征程——王毅國務(wù)委員在 “紀念〈聯(lián)合國海洋法公約〉開放簽署40 周年國際研討會” 上的開幕致辭》,https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202209/t20220902_10760372.shtml,2022年9月10日訪問。從這個意義上說，《公約》并非一項一成不變的國際條約，而是一部動態(tài)的和發(fā)展的法典。

第三次聯(lián)合國海洋法會議是中華人民共和國恢復(fù)在聯(lián)合國合法席位后參與的首個重大國際立法進程。當(dāng)時中國克服參與國際造法經(jīng)驗不足、海洋法律與技術(shù)人才短缺等困難，積極參與《公約》談判，堅持原則性與靈活性，為推動談判進程、實現(xiàn)會議目標(biāo)發(fā)揮了積極作用。磋商過程中，中國在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等涉及沿海國主權(quán)和權(quán)益等重大議題上的主張和看法都反映到了《公約》文本當(dāng)中；在公海制度、國際海底區(qū)域、海洋環(huán)境保護、海洋科學(xué)研究等方面也都提出了建設(shè)性的意見和建議，促進了傳統(tǒng)海洋法的革新和新制度的建立。

作為發(fā)展中海洋大國，中國兼顧自身正當(dāng)權(quán)益與國際社會整體利益，始終與廣大發(fā)展中國家站在一起，全程積極參與《公約》談判，是最早簽署《公約》的國家之一。中國一貫恪守《公約》精神，嚴格履行《公約》義務(wù)，全力支持《公約》三個專門機構(gòu)的工作，積極開展海洋國際合作，盡己所能支持其他發(fā)展中國家的海洋能力建設(shè)。中國堅定維護《公約》的完整性和權(quán)威性，反對濫用《公約》爭端解決程序。中國一貫主張在尊重歷史事實和包括《公約》在內(nèi)的國際法的基礎(chǔ)上，由當(dāng)事國通過友好協(xié)商解決有關(guān)海洋爭端。②參見《共同弘揚真正的多邊主義 攜手推進海洋治理新征程——王毅國務(wù)委員在 “紀念〈聯(lián)合國海洋法公約〉開放簽署40 周年國際研討會” 上的開幕致辭》,https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202209/t20220902_10760372.shtml,2022年9月10日訪問。

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進，國際海洋秩序正在經(jīng)歷深刻調(diào)整。站在新的歷史起點上，我們應(yīng)堅定維護以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，繼續(xù)弘揚《公約》體現(xiàn)的多邊主義精神，不斷發(fā)展包括《公約》在內(nèi)的國際海洋法，持續(xù)強化公平正義的國際海洋秩序，攜手推進海洋治理新征程。③參見《共同弘揚真正的多邊主義 攜手推進海洋治理新征程——王毅國務(wù)委員在 “紀念〈聯(lián)合國海洋法公約〉開放簽署40 周年國際研討會” 上的開幕致辭》,https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202209/t20220902_10760372.shtml,2022年9月10日訪問。