外空軍控國際規(guī)則發(fā)展的困境與解決

胡建發(fā)， 聶明巖

(1.西北工業(yè)大學 馬克思主義學院, 陜西 西安 710129； 2. 南京航空航天大學 人文與社會科學學院, 江蘇 南京 211106)

美國新版《太空防御戰(zhàn)略》首次明確將外空作為“作戰(zhàn)領(lǐng)域”，并視俄羅斯和中國為美國及其盟友在外空領(lǐng)域的戰(zhàn)略對手。美國的新一輪外空軍事布局包括加強軍用衛(wèi)星的建設以及在外空部署武器，這必將使外空武器化問題雪上加霜；而外空武器化又是誘發(fā)國際外空軍備競賽的主要因素，因此，防止外空武器化是當前外空軍控的首要目標。

事實上，作為外空軍控的重要依據(jù)，歷年聯(lián)合國大會上通過的“防止外空軍備競賽”決議都將外空武器化作為外空軍控的核心目標。但從本質(zhì)上來看，這些決議是自愿執(zhí)行的“軟法”，對以美國為代表的太空霸權(quán)國家不具有直接法律約束力，因而在防止外空武器化方面所起到的作用十分有限。更為關(guān)鍵的是，《外空條約》作為外空領(lǐng)域的基礎性條約，既有正式的法律約束力也有較強的執(zhí)行力，理應在防止外空武器化方面發(fā)揮重要作用；但實際上，其對外空武器化的規(guī)制極不徹底?？傊?，徹底規(guī)制外空武器化專門條約的缺失，加上已有相關(guān)決議的固有缺陷，致使目前外空軍控國際規(guī)則無法制約太空霸權(quán)國家的外空武器部署行為。

2022年5月10日，在聯(lián)合國“負責任外空行為”開放式工作組會議上，中國特命全權(quán)裁軍事務大使李松在發(fā)言中闡明了中方在推進“防止外空武器化和軍備競賽”條約化發(fā)展方面的一貫立場[1]。應當說，針對所謂“負責任外空行為”的倡議，中國作出這一表態(tài)十分必要，特別是在意識到了推動《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約》草案(即“PPWT草案”)談判進程的迫切性的前提下。為此，筆者擬研究當前外空軍控國際規(guī)則發(fā)展中的相關(guān)問題，旨在打破外空安全國際治理法治化陷入的僵局，以期為中國推進相關(guān)國際法律文書的條約化提供一定的參考。

一、外空軍控國際規(guī)則發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

(一)“硬法”規(guī)制的局限

以《外空條約》為基石的外空“硬法”主要是指調(diào)整國家之間外空活動關(guān)系的5部條約(即《外空條約》《營救協(xié)定》《責任公約》《登記公約》《月球協(xié)定》)。其中，有關(guān)外空武器化的規(guī)定存在較大的歷史局限性，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，外空和平利用原則。《外空條約》序言確定了外空探索和利用應用于“和平目的”，這構(gòu)成了外空和平利用的重要法律原則。當然，該序言不應超越《外空條約》文本本身所設置的法律承諾[2]，因此，這一原則能在多大程度上防止外空武器化及軍備競賽仍依賴于《外空條約》正文的規(guī)定?！锻饪諚l約》第3條規(guī)定，探索和利用外空的目的是通過外空和平利用以保障國際和平與安全，即外空和平利用是保障國際和平與安全的重要前提。然而，隨著外空技術(shù)的飛速發(fā)展，外空越來越被各國視為戰(zhàn)略制高點[3]。與此同時，發(fā)展外空軍事技術(shù)也成為多國發(fā)展本國空間工業(yè)的主要動力。由此，也導致了對外空和平利用原則產(chǎn)生的解釋上的分歧。例如，美國主張，部署外空武器只要不是進攻和侵略目的就應當被允許；另有一些國家則認為，所謂外空和平利用，就是要排除一切外空武器化活動，而不論是否具有進攻性或侵略性。

第二，禁止部署外空武器的規(guī)定。作為對和平利用原則的注解，《外空條約》第4條規(guī)定，各國不應在地球軌道和天體上部署“特定”武器，以及“天體”應絕對用于和平目的。但是，對該規(guī)定的爭議在于，這里禁止的武器是特定的，并不包括核武器和大規(guī)模殺傷性武器以外的常規(guī)武器。此外，該規(guī)定“絕對和平利用”原則僅適用于月球及其他天體，這是否意味著在天體外就可以不適用該原則？這樣的規(guī)定不僅不能明確外空和平利用原則的內(nèi)涵，反而增加了對外空和平利用原則進行解釋的難度。

第三，信息通報與登記的要求。《外空條約》第11條要求，對外空活動的性質(zhì)、方法、位置及結(jié)果通知聯(lián)合國秘書長、公眾及國際科學界。這客觀上有助于防止在外空部署武器，但規(guī)定“最大的可能和實際程度”這一前提使得該項義務具有更多的倡導性質(zhì)，卻又在實質(zhì)上削弱了該規(guī)定對預防外空武器化問題的有效性。

與之相關(guān)的是《登記公約》關(guān)于各國對本國發(fā)射的空間物體的登記義務。然而，該公約對要求登記的信息的規(guī)定具有較大模糊性，“在實踐中登記國會依據(jù)科學技術(shù)及應用的標準進行通報，對于具有軍用目的的空間物體會模糊處理”[4]。此外，該公約對空間物體的功能不加區(qū)分，也使得其在防止外空武器化方面作用不明顯[5]。

(二)“軟法”規(guī)則的不足

2020年10月12日，英國提出了“通過負責任行為準則、規(guī)則和原則減少太空威脅”決議草案(以下簡稱“負責任外空行為準則”)。2020年12月7日，聯(lián)合國大會第75/36號決議通過了“負責任外空行為準則”，并鼓勵各國對其中涉及的問題進行研究、說明和討論交流。從近年來的討論情況來看，各國對“負責任外空行為準則”所涉各方面問題存在許多不同的立場、關(guān)切、意見和主張①。

筆者認為，作為一項尚待成型的“軟法”措施，“負責任外空行為準則”在執(zhí)行上的自愿性有其固有的缺陷。此外，至少還存在以下三個方面的缺陷：

第一，“負責任外空行為準則”混淆了外空安全與安保這兩類性質(zhì)不同的問題②。前者指Security，由外空武器化和軍備競賽所致；而后者指Safety，主要產(chǎn)生于對外空進行和平利用的過程中。兩者之間雖有聯(lián)系，但也存在較大區(qū)別，主要體現(xiàn)為：前者是矛盾的主要方面，后者是矛盾的次要方面，由此決定了是前者決定后者。也就是說，外空安全是安保的基礎，是解決外空安保問題的根本前提。事實上，超級大國企圖稱霸外空是長期懸于外空的“達摩克利斯之劍”，構(gòu)成各國和平利用外空的最大障礙，也是國際社會在外空領(lǐng)域所面臨的最緊迫的問題。

第二，“負責任外空行為準則”將外空行為區(qū)分為“負責任”和“不負責任”兩類。如此區(qū)分，一是由于忽視了外空安全問題的復雜性而顯得簡單化；二是因為帶有強烈的主觀色彩③而極有可能導致以“安全威脅”的名義妨礙他國和平利用外空的嚴重后果。由于外空的人類命運共同體特征突出，所以中國主張，“負責任外空行為”首先是維護共同和普遍安全的外空行為[1]。而現(xiàn)在有些國家奉行帶有意識形態(tài)偏見、雙重標準和追求外空絕對優(yōu)勢的單邊主義思維，以及將本國安全凌駕于他國安全之上的做法則絕對稱不上是“負責任”的。

第三，《負責任外空行為準則》創(chuàng)設“負責任外空行為”這一概念缺乏根據(jù)?！柏撠熑瓮饪招袨椤辈皇且粋€法律概念，創(chuàng)設這一概念的目的也并非出于設定法律義務和規(guī)定法律責任的需要。因此，這一做法不僅不符合外空安全國際治理法治化的要求，而且也不能有效防止外空武器化和軍備競賽。正如伊朗指出，雖然在外空法領(lǐng)域很多與外空有關(guān)的基本原則仍然待定，但是創(chuàng)造新術(shù)語和短語是不合邏輯的，“負責任外空行為已偏離防止外空軍備競賽的道路，不符合已通過的基本原則。防止外空軍備競賽是一項既定的原則，應被視為關(guān)鍵優(yōu)先事項并得到所有國家的維護”④。

此外，需要說明的是，第72屆聯(lián)合國大會通過的《外空活動透明度和建立信任措施》也是一項重要的“軟法”規(guī)則。其基本邏輯是鼓勵各國通過建立合作、交流機制等來公開本國的空間政策、活動及其他信息，進而防止因誤解和誤判導致潛在沖突。也就是說，其作用是間接地推動外空軍控目標的實現(xiàn)。同時，由于其對相關(guān)國家不附加強制性義務，其實施有賴于這些國家的自愿，因而，在有關(guān)“硬法”規(guī)則缺失的情形下，期待其能通過這種間接推動以發(fā)揮實現(xiàn)外空軍控目標的作用顯然十分困難。

二、外空軍控國際規(guī)則發(fā)展的法理困境

(一)外空規(guī)則“軟法”化

實際上，規(guī)制外空活動的“硬法”階段隨著《月球協(xié)定》的失敗而中止，在之后數(shù)十年的發(fā)展中，以聯(lián)合國大會決議為主的外空“軟法”發(fā)揮著巨大作用[6]。外空領(lǐng)域“軟法”形成的必然性以及“軟法”在相關(guān)事務治理中的優(yōu)勢已被廣泛認可。然而，外空軍控“軟法”仍然存在以下兩個方面的主要問題：

第一，外空軍控“軟法”畢竟不是法，因為其不具有正式的法律效力，因而在外空軍控國際規(guī)則體系中，“軟法”規(guī)則無法與以條約為代表的“硬法”規(guī)則相提并論。雖然“軟法”可以作為跨國法律體系中必不可少的組成部分，但無法居于中心地位[7]19-28。從外空活動治理規(guī)則發(fā)展實踐來看，外空“軟法”規(guī)則的功能主要在于深化闡釋條約確定的相關(guān)基本法律原則。例如，聯(lián)合國大會于1996年通過的《國際合作宣言》便旨在對《外空條約》第1條確定的“國際合作”原則進行解釋，以深化“國際合作”原則的內(nèi)涵[8]。

第二，《外空條約》也未能為外空軍控“軟法”的發(fā)展奠定良好基礎。在法律原則方面，《外空條約》針對地球軌道、外空、月球以及其他天體分別確定了“和平利用”和“絕對和平利用”的不同原則。而在一般規(guī)定中，《外空條約》又將常規(guī)武器排除在外，這為外空武器化預留了過大空間，以此為基礎發(fā)展的外空“軟法”規(guī)則，很難超越《外空條約》規(guī)定來采取措施。此外，《外空條約》在對具體措施的規(guī)定方面缺乏直接性的規(guī)制。無論是《外空條約》第11條還是《登記公約》，其意義均限于敦促相關(guān)國家披露空間活動信息，本質(zhì)上是通過提高空間活動透明度，間接防止外空武器化的發(fā)展從而預防軍備競賽，以此為依據(jù)制定的“軟法”規(guī)則雖然有助于進一步細化提高透明度的要求和標準，但是仍然無法避免間接模式的固有缺陷。

(二)“硬法”“軟法”競爭化

現(xiàn)有《外空條約》已不足以適應新挑戰(zhàn)，通過談判達成外空軍控條約的重要性和迫切性日益凸顯。但是，現(xiàn)階段國際社會存在一種傾向，即推崇以“軟法”替代“硬法”來解決外空武器化和軍備競賽問題。這一傾向不僅加重了“硬法”-“軟法”在協(xié)調(diào)上的困難，而且也淡化和沖擊了相關(guān)“硬法”的發(fā)展進程。

這體現(xiàn)在中俄聯(lián)合提出的PPWT草案的發(fā)展上。PPWT草案受到了美國的反對，而美國較為認可的是歐盟2008年提出的《外空活動國際行為守則》草案(即“COC草案”)。盡管上述兩個草案的倡議方都不否認“硬法”與“軟法”相互協(xié)調(diào)進行規(guī)制的模式，但實際上，中俄PPWT草案與歐盟COC草案在一定程度上已經(jīng)形成了競爭關(guān)系。

事實上，上述競爭不僅僅是法律規(guī)則本身之爭。在2008年版PPWT草案提出后，美國迅速提交了分析該草案的文件，并提出該草案存在缺陷。經(jīng)修訂后的2014年版PPWT草案充分考慮了美國的意見，不過同樣未獲認可，其理由是核查機制不夠行之有效。然而，現(xiàn)階段無論從技術(shù)還是制度角度，建立有效的外空軍控核查機制都仍存在較大困難⑤。那么，為什么美國明知如此卻仍然要執(zhí)意而為呢？況且，核查機制能否構(gòu)成各國決定是否認可外空軍控國際條約的通用標準的絕對有效性理由也是值得思考的⑥。顯然，美國以其本國空間政策和國家利益為根本考量，意圖從根本上否定中俄PPWT草案，以避免因形成新的國際“硬法”規(guī)則而對其發(fā)展外空武器加以限制。美國新版《太空防御戰(zhàn)略》以及此前建設太空軍的做法，則更進一步印證了美國極力反對中俄PPWT草案的內(nèi)在邏輯。

在很大程度上，“硬法”“軟法”相互競爭的后果是，以美國為代表的空間強國的不合作態(tài)度加強了國際社會對以“軟法”代替“硬法”規(guī)則來規(guī)制外空武器化的認知，也為防止外空武器化國際規(guī)則發(fā)展的模式選擇帶來了不確定性，極有可能使外空軍控國際規(guī)則的發(fā)展陷入長久的僵持狀態(tài)。

(三)“軟法”發(fā)展無序化

在外空軍控方面，國際社會至今尚未達成一項專門的條約。但是，“軟法”規(guī)則發(fā)展方面的實踐也不少，且國際上多個機構(gòu)參與了相關(guān)工作，形成了一定的機構(gòu)重疊、議題交叉等無序化發(fā)展狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，聯(lián)合國機構(gòu)層面的“軟法”。1978年專門討論裁軍問題的聯(lián)合國大會第一屆特別會議可能是外空軍控方面最早的權(quán)威多邊會議，旨在鼓勵為嚴格和平目的探索和利用外空，防止外空軍備競賽，并根據(jù)《外空條約》啟動談判。此后，聯(lián)合國大會第一委員會及第四委員會也將防止外空軍備競賽及相關(guān)問題納入常規(guī)議程，且聯(lián)合國大會每年都會依據(jù)第一委員會的報告通過“防止外空軍備競賽”的決議，如2018年第73屆聯(lián)合國大會根據(jù)第一委員會的報告(A/73/508)通過了新決議(A/RES/73/30)。但是，這些聯(lián)合國大會決議均未能在具體內(nèi)容上深化《外空條約》規(guī)定的相關(guān)基本原則的內(nèi)涵。

近年來，聯(lián)合國政府專家組、開放式工作組等也參與到外空軍控國際規(guī)則發(fā)展活動中。最近一次是聯(lián)合國大會通過了上文提及的英國提出的“負責任外空行為準則”。該準則得到了美國總體上的極大支持，美國希望國際社會就所謂“負責任外空行為”經(jīng)過討論使其成為一項外空“軟法”規(guī)則。

第二，專門裁軍機制層面的“軟法”。1978年第一屆裁軍特別聯(lián)合國大會正式設立裁軍談判會議(1979年成立時稱“裁軍談判委員會”，1984年正式改稱“裁軍談判會議”，以下簡稱“裁談會”)。裁談會是專門負責裁軍談判的聯(lián)合國非直屬機構(gòu)，但與聯(lián)合國存在密切聯(lián)系。1985年，裁談會在日內(nèi)瓦設立了“防止外空軍備競賽”常規(guī)議題，并經(jīng)其特別委員會向裁談會秘書長及年度全體會議提交工作報告，以期彌合防止外空武器化國際法缺失的裂痕[9]。此后，裁談會這一平臺成為外空軍控條約談判最重要的平臺。

第三，區(qū)域性國際組織層面的“軟法”。歐盟提出的COC草案明確歡迎世界各國的加入[10]，其本身帶有推動制定新的具有國際影響力的外空軍控“軟法”規(guī)則的意圖。歐盟COC草案提到，其主要目的是呼應聯(lián)合國大會通過的“外空活動的透明度和建立信任措施”的要求。當然，該草案的規(guī)定雖然詳盡，但是也只是間接地針對外空活動透明度和建立信任措施等問題[11]。

三、外空軍控國際規(guī)則發(fā)展的綜合模式

從外空武器化和軍備競賽國際規(guī)制現(xiàn)狀來看，有必要處理好“硬法”與“軟法”的關(guān)系。也就是說，應當構(gòu)建一種“硬法”-“軟法”綜合發(fā)展的模式：一方面，讓“軟法”更有效地發(fā)揮作用；另一方面，為“硬法”的發(fā)展創(chuàng)造條件、拓寬道路。唯有如此，外空安全治理國際法治化——特別是外空軍控制度的條約化，才有可能走出當前的困境。

(一)遵守《聯(lián)合國憲章》及《外空條約》關(guān)于外空和平的原則規(guī)定

中國根據(jù)聯(lián)合國大會第75/36(2020)號決議提交的文件提出，各國應切實遵循《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則，遵守包括《外空條約》在內(nèi)的各項外空條約，善意履行國際法義務。因此，在談判形成新的外空軍控國際規(guī)則，包括討論有關(guān)軟法規(guī)則時，都必須遵守現(xiàn)有國際法的一般規(guī)定。

第一，《聯(lián)合國憲章》第2條確立了禁止使用武力或武力威脅原則。國際法原則是處理國際關(guān)系的基本準則。從國際法理論與實踐上來看，作為《聯(lián)合國憲章》基本原則，禁止使用武力或武力威脅原則構(gòu)成國際習慣法，具有強行法的最高效力。這體現(xiàn)為：一是不可違背性；二是普遍適用性。不僅聯(lián)合國會員國必須遵守，而且非會員國也必須遵守；不僅傳統(tǒng)空間范圍適用，而且非傳統(tǒng)空間范圍也適用。因此，根據(jù)該條規(guī)定，各國在國際關(guān)系中不對外空進行武力威脅或使用武力，包括在外空、從外空或?qū)ν饪帐褂梦淞Α?/p>

第二，《聯(lián)合國憲章》第51條規(guī)定了單獨或集體自衛(wèi)的自然權(quán)利。根據(jù)該條規(guī)定，單獨或集體自衛(wèi)是各國的自然權(quán)利；但是，僅在受到武力攻擊時才能行使這項自然權(quán)利。那么，集體或單獨自衛(wèi)是否適用于外空？基于自衛(wèi)權(quán)的國家固有屬性，這一問題的答案應當是肯定的，但這很可能導致在外空環(huán)境下的武力濫用，甚至引發(fā)外空戰(zhàn)。眾所周知，“外空戰(zhàn)打不得，也打不贏”，原因在于外空具有不同于地球環(huán)境的脆弱性，這就要求在外空進行自衛(wèi)應當與地球上的自衛(wèi)有所區(qū)別。因此，筆者以為，對外空自衛(wèi)權(quán)的行使，各國應當保持極大的克制，至少不能進行具有進攻性的所謂“進攻性自衛(wèi)”。

第三，《外空條約》第3條規(guī)定了外空活動必須遵守國際法。此外，《各國探索和利用外空活動的法律原則宣言》第4段也規(guī)定，各國探索和利用外空的活動，必須遵守國際法(包括《聯(lián)合國憲章》)的規(guī)定，以保持國際和平與安全，增進國際合作與了解。根據(jù)該條文的解釋，這里的國際法首先是《聯(lián)合國憲章》，而且該條文還特別強調(diào)了《聯(lián)合國憲章》的地位，這也就意味著《聯(lián)合國憲章》具有適用的優(yōu)先性。但是，此處國際法是否包括戰(zhàn)爭法，這一問題還有待探討。雖然國際法一般包含戰(zhàn)爭法與和平法兩個方面，但是國際法的主要宗旨是維護國際社會的和平與安全。從戰(zhàn)爭規(guī)模逐步縮小及其發(fā)生頻率大幅降低的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)代國際法的止戰(zhàn)功能確實功不可沒。當然，戰(zhàn)爭是一個歷史現(xiàn)象，故戰(zhàn)爭退出歷史舞臺有其歷史必然性，只是這需要經(jīng)歷一個 漫長的歷史發(fā)展過程。可以說，國際法正使當今世界從戰(zhàn)爭一步步走向和平。筆者以為，這才是社會發(fā)展的正確方向。然而，如若戰(zhàn)爭法適用于外空，這在一定程度上無異于將地球上所竭力避免的戰(zhàn)爭延伸至外太空，且必將破壞自冷戰(zhàn)以來所形成的外空和平與安全平衡。這是逆歷史潮流而動的反動之舉。

(二)尊重以聯(lián)合國為主平臺形成的防止外空軍備競賽各項相關(guān)決議

中國根據(jù)聯(lián)合國大會第75/36(2020)號決議提交的文件明確提出，堅定支持聯(lián)合國在防止外空軍備競賽中發(fā)揮主導作用，裁談會應在防止外空軍備競賽方面發(fā)揮主要作用，聯(lián)合國大會及其第一委員會和第四委員會、聯(lián)合國和平利用外空委員會、裁軍審議委員會等其他多邊平臺協(xié)助推進相關(guān)工作。也就是說，在外空軍控國際規(guī)則發(fā)展方面，發(fā)揮主要作用的是裁談會，因而必須首先充分考慮裁談會形成的各項與外空軍備競賽相關(guān)的決議。

裁談會雖不是聯(lián)合國的直屬機構(gòu)，但與聯(lián)合國存在密切聯(lián)系，這體現(xiàn)在它通過議程時要考慮聯(lián)合國大會的建議，且每年需要向聯(lián)合國大會提交工作報告。裁談會也是當今國際社會上唯一的多邊裁軍談判機構(gòu)，其主要議題包括：核裁軍、禁止生產(chǎn)核裂變材料以及防止外空軍備競賽等。對這些議題協(xié)商和談判的目的是形成具有法律約束力的軍控條約。目前，裁談會已在核軍控及禁止生化武器方面達成了多項重要條約，為推動國際軍控法治化進程作出了重大貢獻。盡管在外空軍控條約化方面尚無實質(zhì)性進展，但是聯(lián)合國認可了裁談會在防止外空軍備競賽方面所發(fā)揮的主要作用。例如，聯(lián)合國大會75/36(2020)號決議首先就回顧了“裁談會在與防止外空軍備競賽的所有方面有關(guān)的問題，包括外空武器化和地球能力威脅方面發(fā)揮的主要作用”。因此，自1981年以來，聯(lián)合國大會每年以壓倒性的票數(shù)通過要求裁談會談判防止外空軍備競賽國際法律文書的決議，且該項決議已于2021年經(jīng)協(xié)商一致后獲得通過。

當然，在防止外空軍備競賽方面，聯(lián)合國其他多邊平臺也可依據(jù)各自職權(quán)發(fā)揮作用。因此，在外空軍控國際規(guī)則發(fā)展方面，也要尊重這些多邊平臺形成的相關(guān)決議。包括：聯(lián)合國大會第一委員會通過的“防止外空軍備競賽的進一步切實措施”“外空活動中的透明度和建立信任措施”“不首先在外層空間放置武器”“防止外空的軍備競賽”等決議。但也要認識到，這些平臺對于防止外空軍備競賽只具有協(xié)助作用。例如，俄羅斯在回應英國提出的“負責任外空行為準則”的文件中指出，防止外空武器化和軍備競賽不屬于聯(lián)合國和平利用外空委員會的任務范圍，而是聯(lián)合國裁軍機制的責任。防止外空軍備競賽以外的所有與外空活動安全有關(guān)的問題都是外空事務廳的責任，不應在包括聯(lián)合國內(nèi)部等在內(nèi)的其他論壇上重復討論。

(三)構(gòu)建以“硬法”為主、“硬法”“軟法”相協(xié)調(diào)的外空軍控國際規(guī)則發(fā)展模式

隨著美國2001年單方面宣布退出《限制反彈道導彈系統(tǒng)條約》，中國先后提出《關(guān)于防止外空武器化國際法律文書要點設想》《防止在外空部署武器、對外空物體使用或威脅使用武力國際法律文書要點》等多項文件，并于2008年與俄羅斯聯(lián)合正式向裁談會提交PPWT草案。

PPWT草案彌補了現(xiàn)行外空國際規(guī)則的不足，為未來外空軍控條約談判提供了基礎。這首先體現(xiàn)在該草案所具有的以下三個亮點上：一是對“在外空的武器”界定廣泛。PPWT草案第1條雖未明確定義“外空武器”的內(nèi)涵，但對“在外空的武器”所作的界定不限于《外空條約》規(guī)定的核武器及大規(guī)模殺傷性武器。二是規(guī)定了爭端解決程序包括澄清、磋商、締約國會議以及提請聯(lián)合國大會或聯(lián)合國安全理事會注意等4種，基本都屬于政治方法，這符合外空爭端敏感性強的特點，也為進一步建立爭端解決的司法方法奠定了基礎。三是PPWT草案具有開放性和包容性，不僅要接受所有相關(guān)國家的評論和建議，而且會最大限度地參考、吸納各國建議并進行修改，進而提出更加完善的新版本。

當然，PPWT草案(包括2014年修訂版)本身也存在一定的不足之處。美國認為，2008年版PPWT 草案缺少核查機制，2014年版PPWT草案雖然對核查機制進行了相應設計，但仍不夠行之有效。而且美國僅認可平等、可有效核查和加強美國及其盟國的國家安全的外空軍控國際措施⑦。實際上，就算缺少核查機制也不構(gòu)成必然否定該草案的絕對有效性理由⑧。顯然，美國以其國內(nèi)法為依據(jù)反對中俄聯(lián)合提出的PPWT草案，是其作為太空霸權(quán)國家的一貫做法。

盡管如此，PPWT草案的提出方仍然希望通過某種辦法將美國拉回談判桌，這就需要建立“硬法”與“軟法”相協(xié)調(diào)的機制。事實上，2014年版PPWT草案第5條第1款便規(guī)定“締約國可以在自愿基礎上執(zhí)行商定的透明度與建立信任措施，以增進對遵守本條約的信任”，肯定了在自愿基礎上執(zhí)行軟法措施的重要性。該條還提及了對條約規(guī)定執(zhí)行狀況采取監(jiān)督措施的必要性，并指出相關(guān)監(jiān)督措施可在今后的附加議定書中予以規(guī)定。對于條約義務的有效執(zhí)行的監(jiān)督可以在很大程度上避免爭端的產(chǎn)生，也是推動締約國共建外空安全環(huán)境的重要保障制度，符合聯(lián)合國大會“防止外空軍備競賽”決議倡議建立有效、可核查機制的要求。

依照現(xiàn)行PPWT草案的規(guī)定來看，有效的核查機制的建立有賴于未來將要制定的附加議定書。然而，在禁止外空武器化問題上實現(xiàn)履約有效核查仍然存在困難，尤其是PPWT草案規(guī)定的禁止在外空部署武器的行為，現(xiàn)階段還存在諸多技術(shù)限制，直接實行核查機制仍有待各國共商解決⑨。PPWT草案規(guī)定締約國在自愿遵守基礎上建立的透明度與信任措施能在一定程度上起到核查作用，但具有間接性且屬于“軟法”規(guī)范，不具法律約束力。不過，在附加議定書短時期內(nèi)無法達成的情形下，可先行商議制定透明度與信任措施的“軟法”規(guī)則，一方面補充核查機制規(guī)制不完善的缺陷，另一方面也可通過推動履行PPWT草案的實踐，為未來有效的核查機制的制定奠定基礎。

需要特別指出的是，以歐盟COC草案為代表的國際“軟法”規(guī)則雖然無法作為規(guī)制外空武器化的“中心”規(guī)則，但是仍然具有積極意義，所以，應考慮在PPWT草案的基礎上建立相應的“軟法”配套措施，形成“中心-外圍”[7]19-28的綜合機制。鑒于歐盟COC草案致力于推動外空活動透明度與信任措施的建立，PPWT草案可借鑒COC草案的內(nèi)容，初步建立“PPWT-透明度與信任措施”的“硬法”與“軟法”相協(xié)調(diào)的綜合模式，為未來“PPWT-附加議定書-透明度與信任措施”綜合模式的建立奠定基礎。

四、結(jié)論

自外空的意義被世界各國充分意識到以來，衛(wèi)星等空間資產(chǎn)在僅限于“防御性目的”的掩護下被廣泛地應用于軍事領(lǐng)域，折射出現(xiàn)行外空國際規(guī)則存在模糊之處和解釋上的彈性。這無疑是現(xiàn)行外空國際規(guī)則上的缺失。但是，對于外空武器化和軍備競賽問題，國際社會由于存在一定的共識，才可以維持一定程度上的外空安全國際平衡。然而，美國新版《太空防御戰(zhàn)略》打破了這種平衡，極大地增加了外空武器化及軍備競賽的風險。因此，筆者認為，有必要重新審視現(xiàn)行國際規(guī)則，推動建立外空安全國際治理的新平衡態(tài)勢。

從現(xiàn)行外空國際規(guī)則有關(guān)外空武器化的規(guī)定來看，以《外空條約》為代表的“硬法”規(guī)則受冷戰(zhàn)時代背景的影響，未能對外空武器化問題作出有效規(guī)制，在基本原則、一般規(guī)定及具體措施等方面都存在一定的局限性。而近年來頗受關(guān)注的“軟法”規(guī)則多以現(xiàn)行“硬法”規(guī)則為基礎，雖然在一定程度上能起到補充作用，但是難以與“硬法”規(guī)則進行協(xié)調(diào)從而有效發(fā)揮作用。2008年中俄聯(lián)合向裁談會提交的PPWT草案提出了較為詳盡的防止外空武器化和軍備競賽的國際法律措施，國際社會可以在修改、完善該草案的基礎上，逐步構(gòu)建一種以“硬法”為主、“硬法”“軟法”相協(xié)調(diào)的外空軍控國際規(guī)則綜合發(fā)展模式，從而有望走出當前外空安全國際治理法治化的困境。

注釋：

① 部分國家對英國所提“負責任外空行為準則”發(fā)表了觀點：中國認為，“負責任外空行為準則”試圖通過寬泛、模糊且具有強烈主觀色彩的方式規(guī)范外空行為；俄羅斯認為，與外空活動安全有關(guān)的所有問題(防止外空軍備競賽除外)都是外空事務廳的責任，不應在包括聯(lián)合國內(nèi)部等在內(nèi)的其他論壇上重復討論；伊朗認為，英國提出的“負責任外空行為準則”存在根本性缺陷；日本認為，將不同行為模式視區(qū)分為負責任或不負責任來達成共識是可行的做法，并建議國際社會強烈阻止那些不負責任行為；德國認為，就“負責任外空行為準則”達成一致將是務實的第一步；歐盟認為，自愿措施是一條務實的前進道路。

② 德國提出，盡管安全是負責任地使用和自由進入空間的最基本要求，但“負責任外空行為準則”既要解決安保問題，又要解決安全問題。

③ 歐盟認為，公布和分享有關(guān)空間原則、政策和戰(zhàn)略的信息是負責任行為，進行動能反衛(wèi)星試驗可能是不負責任或具有威脅性的行為。未經(jīng)另一國同意而實施或有意支持影響該國的交會操作構(gòu)成不負責任行為，非動能威脅只要危及人員和貨物的安全，就可能被歐盟視為構(gòu)成不負責任行為。

④ 參見：伊朗對“負責任外空行為準則”的立場和觀點，網(wǎng)址為https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2021/04/attachment-of-Iran-vie ws-on-res-75-36.pdf。

⑤ 參見：CD/1781。

⑥ 參見：CD/1872。

⑦ 參見：National Space Policy of the United States of America，June 28，2010，網(wǎng)址為https://www.globalsecurity.org/space/library/policy/national/100628_national_space_policy.pdf。

⑧ 2009年，針對美國關(guān)于PPWT草案的評論，中俄向裁談會提交文件，提出：作為外空活動國際法規(guī)則基礎的1967年《外空條約》已經(jīng)受到了包括美國和世界其他空間強國的認可，《外空條約》中有關(guān)于禁止外空武器使用的條款且并未對核查機制做出規(guī)定，但仍重要且有效。換言之，核查措施的暫時性不完備不應作為否定整個草案的絕對有效性的理由。

⑨ 參見：CD/1872。