國(guó)企混改基礎(chǔ)及公司治理機(jī)制

付翠英， 葛寶東

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100083)

一、問題的提出

在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中，國(guó)有企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企”)制度創(chuàng)新始終是改革的重心。三十多年來，中國(guó)改革開放實(shí)踐始終面臨的一個(gè)難題是，在國(guó)有資本和非國(guó)有資本共同構(gòu)成的市場(chǎng)中，如何在符合市場(chǎng)機(jī)制規(guī)律的前提下對(duì)二者之間的關(guān)系進(jìn)行妥善處理[1]。黨的十八屆三中全會(huì)以后，國(guó)家啟動(dòng)了新一輪國(guó)企改革，混合所有制改革成為改革中的最大亮點(diǎn)。國(guó)企混合所有制改革(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企混改”)是在保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體地位的前提下，引入非國(guó)有資本，促成多元化產(chǎn)權(quán)的深度融合，為解決中國(guó)特有的國(guó)企改革問題所進(jìn)行的探索和實(shí)踐。為此，黨和國(guó)家出臺(tái)了一系列推進(jìn)國(guó)企改革的制度文件，初步形成了“1+N”國(guó)企改革政策體系①，以指導(dǎo)國(guó)企推進(jìn)包括混合所有制改革在內(nèi)的各項(xiàng)改革，如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》對(duì)分類推進(jìn)國(guó)企改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作了原則規(guī)定[2]，《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》對(duì)國(guó)企分類分層推進(jìn)混改、各類資本參與國(guó)企混改、建立混合所有制企業(yè)公司治理機(jī)制的原則及要求作了具體規(guī)定[3]。可以說，上述文件對(duì)國(guó)企混改作了較為詳細(xì)的規(guī)定，較為詳細(xì)地勾勒出了國(guó)企混改的實(shí)施路徑。但是，隨著中國(guó)建材、中國(guó)醫(yī)藥、中國(guó)聯(lián)通等一大批國(guó)企混改探索實(shí)踐的持續(xù)深入，國(guó)有資本吞并民營(yíng)資本或者混改是否會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的問題一直為政府和市場(chǎng)主體所關(guān)注。

回顧中國(guó)國(guó)企改革歷程，基本上經(jīng)歷了一個(gè)由最初的行政措施試行到中央政策主導(dǎo)與推動(dòng)再到法治規(guī)范化的過程。由此，使得國(guó)企改革的研究往往易陷于“經(jīng)濟(jì)體制改革”的迷思，從而導(dǎo)致了國(guó)企改革歷程的經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)和立法滯后現(xiàn)狀[4]?？梢哉f，中國(guó)國(guó)企改革真正步入法治化階段，是在《中華人民共和國(guó)公司法》(以下簡(jiǎn)稱《公司法》)、《中華人民共和國(guó)證券法》(以下簡(jiǎn)稱《證券法》)等法律出臺(tái)后，才進(jìn)入了以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)的階段[5]。企業(yè)是外部交易費(fèi)用內(nèi)部化[6]的產(chǎn)物，而混合所有制企業(yè)則是將非國(guó)有資本與國(guó)有資本相融合，減少市場(chǎng)行為的外部費(fèi)用，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力的產(chǎn)物。在現(xiàn)有情境下，混合所有制改革既是現(xiàn)代企業(yè)制度改革的延續(xù)，在某種程度上亦需保持行政政策推動(dòng)的路徑依賴。作為國(guó)企改革的一條路徑，混合所有制改革最終能否取得成功，不僅需要行政政策的設(shè)計(jì)、號(hào)召和嘗試，也需要私法制度的保障，更應(yīng)尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯?，F(xiàn)代西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果表明：構(gòu)建企業(yè)的邏輯思路是契約討價(jià)還價(jià)至最低費(fèi)用的結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理性選擇[7]。因此，無論是國(guó)有資本，還是非國(guó)有資本，是否愿意合作發(fā)展混合所有制，也一定是基于合同自由的選擇，一定是國(guó)有資本和非國(guó)有資本“自由戀愛”的結(jié)果，而不是依政府命令來進(jìn)行“拉郎配”和“一刀切”。所以，國(guó)企混改的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)從過去的行政主導(dǎo)、公法約束向契約主導(dǎo)、私法保障的變革，以契約關(guān)系重構(gòu)國(guó)有股東、非國(guó)有股東與其他股東之間的關(guān)系。

相較于單一所有制，混合所有制下的股權(quán)協(xié)議、股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理、利益平衡等問題更為復(fù)雜。在國(guó)企混改過程中，無論是改制上市、資產(chǎn)重組、新設(shè)企業(yè)，還是混合所有制企業(yè)成立后的增資擴(kuò)股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托代理都是由一系列的合同組成的。與此同時(shí)，國(guó)企混改合同還有其獨(dú)特性，應(yīng)跳出“按出資比例行使表決權(quán)、管理權(quán)和分紅權(quán)”的傳統(tǒng)合約模式，允許以“同股不同收益權(quán)、不同管理權(quán)、不同表決權(quán)”等多種模式體現(xiàn)其政策性職能，切實(shí)保障混改企業(yè)履行好國(guó)家公共性職能要求[8]99。遺憾的是，雖然國(guó)企混改合同的實(shí)踐積極推進(jìn)，但是在理論界的探討卻不盡如人意，缺少對(duì)國(guó)企混改基礎(chǔ)理論及其實(shí)踐現(xiàn)狀中相關(guān)問題的探究。為了更好地關(guān)照現(xiàn)實(shí)問題，保護(hù)國(guó)有產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)國(guó)企混改進(jìn)程，便需要解決最關(guān)鍵的國(guó)企混改基礎(chǔ)問題以及混改后的公司治理問題。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)企混改不能依靠行政命令來完成，只能以契約為基礎(chǔ)，因此，依托國(guó)企混改合同實(shí)施改革便成為不二選擇。鑒于國(guó)企的特殊職能，筆者除了對(duì)國(guó)企混改合同內(nèi)涵和特性進(jìn)行深入闡釋外，還嘗試有針對(duì)性地探討國(guó)企混改中公權(quán)和私權(quán)交織的制度性設(shè)計(jì)、公共職能條款，并以此為基礎(chǔ)論證混改公司的治理機(jī)制，以期為未來國(guó)企混改的實(shí)踐提供相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和制度框架。

二、國(guó)企混改合同基本意涵的厘定

從現(xiàn)有研究來看，由于合同應(yīng)用的廣泛性，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域均有合同的生存空間，如商事合同、行政合同、民事合同，甚至還有心理合同等。合同的目的在于通過有效的當(dāng)事人合意，以實(shí)現(xiàn)各方的立約期待，所以，無論哪一領(lǐng)域應(yīng)用合同，即便是合同內(nèi)容及其履約保障方式各具特色，都不妨礙合同關(guān)系旨在通過利益秩序的重新安排來實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的預(yù)期目的[9]。

所謂國(guó)企混改合同，是指國(guó)有股東和非國(guó)有股東在混合所有制建立之前擬制的，明確股東之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，通常稱為股東協(xié)議或合資協(xié)議。這是明確各方主體之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的第一個(gè)重要法律文件，也是后續(xù)混合所有制企業(yè)良好運(yùn)行的牢固基石，可以說，其實(shí)質(zhì)是股東作為商人基于經(jīng)濟(jì)計(jì)算的商業(yè)實(shí)踐的產(chǎn)物。國(guó)企混改合同是一種平行性“私法契約”，亦可稱為“共同行為合同”，它與公司發(fā)起人之間所締結(jié)的發(fā)起人協(xié)議具有類型上的同質(zhì)性。相較于普通經(jīng)濟(jì)合同，其具有較大的特殊性。

具體來說，國(guó)企混改合同具有以下特點(diǎn)：

第一，主體的限制性。無論是雙方參與國(guó)企混改，還是多方參與國(guó)企混改，其中必定至少有一方是國(guó)有主體，另外一方是非國(guó)有主體。如果單純是多個(gè)國(guó)有主體或者是多個(gè)非國(guó)有主體參與的合資合作，則不是國(guó)企混改合同。

第二，內(nèi)容的綜合性。即在內(nèi)容上不發(fā)生普通合同的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，而在于確定股東之間經(jīng)濟(jì)利益和控制權(quán)分配以及未來企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理等關(guān)系；可以包含公司設(shè)立和內(nèi)部組織安排，也可以包含與公司組織有關(guān)的許多事項(xiàng)，如股東出資安排、利潤(rùn)分配、虧損承擔(dān)、股權(quán)行使、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)回購(gòu)等，是一個(gè)內(nèi)容非常廣泛的合作協(xié)議。就如同在公司中實(shí)施的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有多樣性一樣，國(guó)企混改合同所達(dá)成的合意也是多種多樣的[10]。

第三，形式的多樣性。一般而言，多方經(jīng)濟(jì)合作行為成立的形式自由，既可以是口頭方式，亦可以是書面方式[11]108。相較而言，國(guó)企混改合同必須是書面行為，但其具體形式則可以是多樣的。在國(guó)企混改談判過程中，各方主體除了要形成書面股東協(xié)議/合資協(xié)議外，還要根據(jù)該協(xié)議將需要寫入公司章程中的事項(xiàng)訂入公司的章程，因而，公司章程也是國(guó)企混改合同條款的一種承載形式，而且相關(guān)約定直接關(guān)乎企業(yè)未來的治理。

第四，利益的沖突性和共益性交織。國(guó)企混改是國(guó)有資本與非國(guó)有資本的合作，各利益主體各有其目的。一般來說，國(guó)有資本追求公共利益，非國(guó)有資本追求經(jīng)濟(jì)利益，但二者之間也存在一定的共同目標(biāo)，公益的追求和私利的獲取并不是必然排斥的關(guān)系，這是公私合作的特點(diǎn)之一[12]46。在利益沖突的另一個(gè)側(cè)面，則集中彰顯了國(guó)企混改合同的共益性。與雙方合同關(guān)系不同，國(guó)企混改合同突破了簡(jiǎn)單的功利交換，盡管合同參與者都在進(jìn)行著關(guān)于合作與沖突的互動(dòng)，但不是針對(duì)對(duì)立雙方當(dāng)事人所實(shí)施的單個(gè)行為，而是主要著眼于多方主體基于合同組織起來的共同行為[13]，目的是分工合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益并結(jié)成一種互補(bǔ)性合作伙伴關(guān)系[14]140，其涉及股東間的信賴關(guān)系以及公司組織體的穩(wěn)定性，甚至?xí)绊懞透淖兘M織形式和公司治理結(jié)構(gòu)[15]120。股東合意的一致性、同向性在國(guó)企混改合同的形成與維系中居于基礎(chǔ)地位[16]138。

第五，要式性。在各方主體簽訂國(guó)企混改的股東協(xié)議或合資協(xié)議后，一般應(yīng)當(dāng)上報(bào)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批，而且在合同的內(nèi)容和履行上也會(huì)受到來自行政公權(quán)力的約束：一方面，是政府監(jiān)管部門的監(jiān)督與約束；另一方面，是國(guó)有股東基于公共利益的帶有公權(quán)力因素的股東權(quán)利約束。

第六，效力的涉他性。按照合同相對(duì)性原則，合同關(guān)系只能發(fā)生在合同主體之間。但是，國(guó)企混改合同所約定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，本身就可能是多方合同，而且往往具有涉他性[11]107，不會(huì)僅限于股東之間，還會(huì)涉及公司內(nèi)外部[16]139，既會(huì)影響組織結(jié)構(gòu)及權(quán)力運(yùn)行，也會(huì)影響企業(yè)本身及其職工、董監(jiān)事、經(jīng)理等非締約主體的利益，甚至公司債權(quán)人的利益。

第七，效力的持續(xù)性。國(guó)企混改合同與普通合同中廣泛存在的“即時(shí)清結(jié)”合同不同，由于公司以長(zhǎng)期存續(xù)為目的，因此，國(guó)企混改合同必然具有持續(xù)性。原因有二：一是導(dǎo)源于合約主體間的互信關(guān)系，就如同結(jié)婚是因?yàn)槟信p方相互信任一樣；二是也與交易成本之節(jié)省有關(guān)[16]146。

三、國(guó)企混改中公權(quán)與私權(quán)的交織

隨著社會(huì)分工的高度精細(xì)化和利益多元的不斷加強(qiáng)，國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出交互影響的復(fù)雜過程，基于傳統(tǒng)干預(yù)國(guó)家而發(fā)展出來的處理國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的單邊原則也由雙邊或合作原則所替代[17]。國(guó)企混改本質(zhì)上就是這種變化的典型表現(xiàn)，其合作的邏輯是公私部門為共同目的分工合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，并結(jié)成一種互補(bǔ)的合作伙伴關(guān)系[14]140。從國(guó)企混改的過程和結(jié)果來看，其體現(xiàn)為公權(quán)與私權(quán)的交織狀態(tài)，對(duì)此需要對(duì)二者邊界予以劃定，以促進(jìn)二者和諧共存。

(一)現(xiàn)實(shí)積弊：超強(qiáng)行政權(quán)力的控制

中國(guó)國(guó)企“政企不分”一直飽受詬病，往往很容易得出國(guó)有股權(quán)強(qiáng)勢(shì)的結(jié)論；但實(shí)際上，國(guó)有股權(quán)的“強(qiáng)弱”并存，不能簡(jiǎn)單地判定其為強(qiáng)勢(shì)權(quán)力。從本質(zhì)上來看，所謂超“強(qiáng)”控制力，是來自國(guó)有股權(quán)背后的政府行政控制力，而不是來自市場(chǎng)化合同機(jī)制下國(guó)有股權(quán)本身的控制力；所謂超“弱”控制力，是相較于私人股權(quán)而言的，在同一企業(yè)中，若嚴(yán)格遵循《公司法》和市場(chǎng)化運(yùn)行規(guī)則，在正常情況下，同樣數(shù)量的國(guó)有股權(quán)會(huì)比非國(guó)有股權(quán)的控制力低很多[18]。在國(guó)企混改中，同樣也會(huì)涉及上述問題。政府因其作為國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代理人的特殊身份，基于公共政策需要，或多或少會(huì)保留干涉企業(yè)運(yùn)營(yíng)的權(quán)力，由此也極易出現(xiàn)對(duì)企業(yè)的過多干預(yù)和控制的情形。在混合所有制企業(yè)中，政企關(guān)系無疑仍處于樞紐位置，紓解該困境的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)和規(guī)制。

國(guó)企混改后，在國(guó)有絕對(duì)控股的形態(tài)下，這種超強(qiáng)行政權(quán)力控制與超弱財(cái)產(chǎn)權(quán)利控制的問題依然存在。但是，在國(guó)有相對(duì)控股的形態(tài)下，由于非國(guó)有股東的存在，對(duì)國(guó)企的過度行政干預(yù)將會(huì)有所緩和。不過，這種超強(qiáng)行政權(quán)力控制不一定以股權(quán)比例的多少為前提，此時(shí)，就需要進(jìn)一步對(duì)國(guó)有股東基于公權(quán)力因子的股東權(quán)利進(jìn)行約束和規(guī)范。在國(guó)有參股的形態(tài)下，如果國(guó)有股東以積極股東的形式存在，那么這種超強(qiáng)行政權(quán)力控制在一定程度上還是存在的；而如果國(guó)有股東以消極股東的形式存在，那么國(guó)有股東則更多以財(cái)產(chǎn)權(quán)利的形式行使股東權(quán)利。因此，國(guó)有股東行使股東權(quán)利，其集中體現(xiàn)為公權(quán)力因子的行政控制在多大范圍內(nèi)存在，此時(shí)就需對(duì)國(guó)有股權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)制。

因此，在混合所有制下，非國(guó)有股東權(quán)利的正常行使可能會(huì)受到國(guó)有股東基于公共利益行使權(quán)利的限制，以及在政府對(duì)混合所有制企業(yè)的監(jiān)管下行使權(quán)利能動(dòng)性受到的限制。對(duì)于后者，究其原因，是由于政企不分所致，但其實(shí)際上屬于行政法范疇，限于文章篇幅與論域，筆者不在此進(jìn)行討論。而對(duì)于國(guó)有股東基于公共利益的權(quán)利行使，本質(zhì)上包含公權(quán)力因素，實(shí)際上是國(guó)有股東行政治理的邊界問題，即如何實(shí)現(xiàn)合同自由與行政約束的平衡。

(二)觀念修正：國(guó)有股權(quán)的有限行使

盡管不同國(guó)家的國(guó)企有其不同的特性，但是在本質(zhì)上多是相同的，即國(guó)家是所有權(quán)的主體。而國(guó)家本身的管理，無論是行政職能還是經(jīng)濟(jì)職能，又多是由政府承擔(dān)并組織實(shí)施的，且這兩種職能在現(xiàn)實(shí)中也多難以完全分開。政府的這種“一身二任”也必然使得由其出資的國(guó)企天然具有了兩重性，成為一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)的綜合體，既擔(dān)負(fù)著行政職能又擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)職能。因此，基于國(guó)有制本身的這種超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制屬性，國(guó)企就不可能完全做到政企分開[19]。因此，國(guó)企改革的思考應(yīng)當(dāng)集中在有關(guān)規(guī)范政府權(quán)力基礎(chǔ)上的國(guó)有股權(quán)的規(guī)范行使。但是，在中國(guó)，“政企不分”及“行政化治理”又常常被等同于“無效率”或“低效率”[20]14。理論上流行的批評(píng)意見認(rèn)為，國(guó)企的行政化治理最大的弊端是影響了國(guó)企的效率[21]。筆者贊同一些學(xué)者的意見，如有什么樣的政治模式，就有什么樣的行政治理，行政治理是一種“政治-經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系”，拋開企業(yè)存在的政治與社會(huì)基礎(chǔ)，單純討論或者批評(píng)國(guó)企的行政治理，是一種“不負(fù)責(zé)任的解釋學(xué)”[20]15行為。因此，國(guó)企面對(duì)的關(guān)鍵問題，不是如何脫離行政化治理，而是如何改進(jìn)行政化治理、進(jìn)行何種行政化治理，即如何跳出原有產(chǎn)權(quán)調(diào)控模式，從利潤(rùn)導(dǎo)向走向公共導(dǎo)向，提升治理的透明度，讓國(guó)企為國(guó)家發(fā)展作貢獻(xiàn)、為社會(huì)公眾謀福利[20]14。

實(shí)際上，政企不分引致如此多的詬病，主要是因?yàn)樵诠偕滩环值那闆r下，國(guó)企必然會(huì)成為行政性壟斷的工具[22]。對(duì)比來看，上文所說的行政化治理，指向的是國(guó)企的控制權(quán)[23]，亦即以行政化治理加強(qiáng)國(guó)家對(duì)企業(yè)的控制。但是，權(quán)力是強(qiáng)勢(shì)的，而權(quán)利卻是弱小的。因此，即使提倡國(guó)企加強(qiáng)行政化治理，也應(yīng)當(dāng)是有限度的，既不能完全讓國(guó)企脫離公共權(quán)力的控制，又必須讓國(guó)企受到民主權(quán)力的約束[24]。因此，混合所有制企業(yè)應(yīng)當(dāng)基于國(guó)企分類改革的原則，規(guī)范國(guó)有股東基于公共利益的股東權(quán)利行使，在合同自由和行政約束之間找到平衡點(diǎn)。因?yàn)?，過度的合同自由會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的不安全，過度的行政約束會(huì)影響非國(guó)有資本市場(chǎng)化機(jī)制作用的發(fā)揮，并降低經(jīng)營(yíng)效率，有違國(guó)企混改的初衷。實(shí)際上，私法自治本身對(duì)公權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)起到了有效的防范作用[25]，但是鑒于混合所有制企業(yè)國(guó)有資本和非國(guó)有資本的“聯(lián)姻”關(guān)系，保證雙方合作平等、穩(wěn)定，必須要從法治的角度對(duì)國(guó)有股東基于公共利益的權(quán)利行使作出明確規(guī)定，有效規(guī)范和限制國(guó)有股東基于公共利益的行政權(quán)力行使。因此，在國(guó)有控股的企業(yè)形態(tài)下，應(yīng)遵照財(cái)產(chǎn)權(quán)利邏輯的前提，有限度地實(shí)施行政化治理，提升企業(yè)治理效率，強(qiáng)化國(guó)有資本的控制。在國(guó)有參股的企業(yè)形態(tài)下，國(guó)有股東應(yīng)切實(shí)按照市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)去行政化，原則上作為出資人僅能按照《公司法》及國(guó)企混改合同的規(guī)定行使出資人權(quán)利[26]，行政化干預(yù)僅僅作為法定例外。如果公共權(quán)力濫用，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目偏離公私合作模式的設(shè)立初衷，損害社會(huì)公共利益[27]。因此，公共意志自身的界定應(yīng)當(dāng)是謹(jǐn)慎的，主要是為了保護(hù)私法利益并防止公權(quán)力的隨意干預(yù)[15]124。在合同法中，注重公共利益的整體主義條款應(yīng)僅處于輔助地位，整體主義不能作為合同法上主導(dǎo)的價(jià)值論與方法論[28]。

總之，合同是市場(chǎng)行為最主要也最重要的形式，市場(chǎng)正是通過不同主體基于自主判斷而形成的合同，發(fā)揮其資源配置功能。沒有市場(chǎng)主體的自主判斷及基于這種判斷而自由地決定的交易內(nèi)容，就沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[29]。國(guó)企混改合同的私法保障之路能否走得通，關(guān)鍵在于合同自由原則的堅(jiān)持，公私雙方應(yīng)在自愿的基礎(chǔ)上訂立合同，更應(yīng)秉承合同精神行使權(quán)利、履行義務(wù)[12]46。因此，合同法理論所強(qiáng)調(diào)的合同自由、合同嚴(yán)守、合同正義原則應(yīng)當(dāng)貫穿國(guó)企混改的始終，應(yīng)當(dāng)旨在追求實(shí)質(zhì)上的合同自由，而不是形式上的合同自由，不是強(qiáng)勢(shì)締約方的單邊合同自由，而是各方當(dāng)事人的合同自由[30]。唯其如此，才有可能實(shí)現(xiàn)“各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”的目標(biāo)。未來，為尋求合同自由與行政約束的平衡，達(dá)致混改組織體的最優(yōu)運(yùn)行形式，國(guó)企混改合同的訂立與履行應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：一是合同設(shè)計(jì)要從“行政主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“需求導(dǎo)向”，基于商人的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理性決定是否需要參與國(guó)企混改；二是混改對(duì)象的選擇模式要從“行政選擇”轉(zhuǎn)為“合意混合”，基于雙方各自的技術(shù)、市場(chǎng)、產(chǎn)品發(fā)展需求來選擇混改對(duì)象；三是合同管理要從“行政約束”轉(zhuǎn)為“合同約束”，基于合同確定的權(quán)利、義務(wù)平等地約束國(guó)有股東和非國(guó)有股東。

四、國(guó)企混改合同之公共職能條款

國(guó)企混改合同中公權(quán)與私權(quán)交織的特性并不意味著只需要限制國(guó)有股東對(duì)權(quán)利的行使，而是同時(shí)也需要對(duì)非國(guó)有股東進(jìn)行限制，此時(shí)就需要在國(guó)企混改合同中約定相應(yīng)的條款，對(duì)混合所有制企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的公共職能作出明確約定。這是針對(duì)混合所有制企業(yè)特有的，依據(jù)國(guó)有控股程度的不同，這種限制程度也有所不同。

(一)控制權(quán)限制

目前，已有越來越多領(lǐng)域向民營(yíng)資本開放，但是這種開放并不等于將該領(lǐng)域企業(yè)的控制權(quán)交由非國(guó)有資本，而是要符合《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》關(guān)于國(guó)企分類改革、分類控制的要求[2]。這就涉及初始股權(quán)結(jié)構(gòu)和后續(xù)股權(quán)結(jié)構(gòu)、控制權(quán)分配、管理層留任與激勵(lì)以及員工安置等事項(xiàng)[31]126。公司設(shè)立時(shí)的初次股權(quán)構(gòu)架，只是一個(gè)基點(diǎn)。在公司發(fā)展過程中，避免不了要融資，因此就面臨股權(quán)結(jié)構(gòu)再調(diào)整。此時(shí)，國(guó)有股權(quán)就存在被稀釋的情況。對(duì)于以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)的公益類混合所有制企業(yè)，主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類混合所有制企業(yè)，除非國(guó)家對(duì)其保持控制地位的行業(yè)和領(lǐng)域作出調(diào)整，否則即使有新的非國(guó)有股東加入，也仍應(yīng)保持國(guó)有股權(quán)的控股地位，這是基于公共利益需要的限制。對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類混合所有制企業(yè)，如還需要保持國(guó)有資本控股地位的，則可以協(xié)商確定各方持股比例；如國(guó)有資本僅是參股的，由于融資國(guó)有股權(quán)被稀釋且國(guó)有股東不需要再作為積極股東的，可以由普通股權(quán)轉(zhuǎn)為特殊管理股，退出經(jīng)營(yíng)參與，其僅對(duì)重大事項(xiàng)保持控制力。對(duì)此，筆者建議，加強(qiáng)對(duì)老股東權(quán)利的保護(hù)，在國(guó)企混改合同中明確股份公司股東優(yōu)先認(rèn)購(gòu)權(quán)和股份預(yù)約權(quán)，以及新入股東與老股東之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從合同法層面上加強(qiáng)對(duì)公司股權(quán)保護(hù)，以利于公司的良好運(yùn)行[32]。

(二)營(yíng)業(yè)自由限制

除國(guó)家對(duì)特定行業(yè)有準(zhǔn)入限制，或需要取得特殊資質(zhì)外，如《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》對(duì)商業(yè)銀行設(shè)立有特殊要求，電力企業(yè)還要接受《中華人民共和國(guó)電力法》的約束等，一般情況下企業(yè)的營(yíng)業(yè)范圍完全由企業(yè)自主決定，屬于合同自由的必然要求。但是，在混合所有制下，混合所有制企業(yè)的營(yíng)業(yè)范圍也是受到限制的，非國(guó)有股東愿意參與混改，就認(rèn)為其同意了進(jìn)入原國(guó)企所從事的業(yè)務(wù)。對(duì)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)，一般情況下，國(guó)有股東和非國(guó)有股東可以在國(guó)企混改合同中約定增加或減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，但需得到國(guó)有資本出資人的批準(zhǔn)，且原則上不存在根本性變更企業(yè)營(yíng)業(yè)范圍的情況；對(duì)非國(guó)有控股混合所有制企業(yè)，國(guó)有股東和非國(guó)有股東可以在國(guó)企混改合同中約定變更企業(yè)的營(yíng)業(yè)范圍，這是國(guó)企混改合同需要約定的重要事項(xiàng)之一，但是這種自由約定又受到多方面的限制：一是不得違反國(guó)家法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定；二是不得影響債權(quán)人的利益；三是還要就政府關(guān)心的某些事項(xiàng)達(dá)成約定，如必須保持原有主業(yè)和原有品牌不變、保持注冊(cè)地不變，企業(yè)裁員幅度以及未來幾年非國(guó)有資本的投資額度等。顯然，這些規(guī)定已經(jīng)超出了國(guó)有股東的直接利益范圍，更多體現(xiàn)的是地方政府的公共利益需求，希望通過這些約定來維持企業(yè)穩(wěn)定，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，這種特約，非國(guó)有股東可以討價(jià)還價(jià)或選擇不接受，但是這些訴求往往又是地方政府特別關(guān)注的，從目前實(shí)踐情況來看，這已經(jīng)成為地方國(guó)企混改合同約定的重要事項(xiàng)之一。因?yàn)槠髽I(yè)只有作為一個(gè)正常的運(yùn)營(yíng)體存在，才能為政府提供稅收，更重要的是，職工、供銷商等利益相關(guān)方才能保有持續(xù)利益[31]86。

(三)公共責(zé)任承擔(dān)

由于混合所有制企業(yè)含有國(guó)有股，特別是國(guó)有控股的情況，因此，必然是要承擔(dān)一定的公共職能，這些承諾也需要落實(shí)在國(guó)企混改合同中。對(duì)此，筆者認(rèn)為，從合同自由的角度來看，非國(guó)有資本如果基于意思自由參與國(guó)企混改，就認(rèn)為其接受了上述限制條件和規(guī)則，不違背合同自由的原則；但是，應(yīng)當(dāng)對(duì)基于公共利益明確限制合同自由的事項(xiàng)，建立公共利益事項(xiàng)的負(fù)面清單，即清單之外的，是不可以限制的。當(dāng)然，若是非國(guó)有股東愿意接受這種限制，則是其主動(dòng)承擔(dān)了相關(guān)責(zé)任。

從正面清單管理模式向負(fù)面清單管理模式的轉(zhuǎn)變，反映出私法自治原則在國(guó)家治理體系中的地位和作用日益凸顯[33]。要按照國(guó)企分類改革要求，針對(duì)公益類、商業(yè)一類、商業(yè)二類等不同類型的混合所有制企業(yè)，分別明確國(guó)有股權(quán)基于公共利益的權(quán)力行使清單，包括經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)關(guān)鍵指標(biāo)的設(shè)定、董監(jiān)事及經(jīng)理層的任命、選派代表參加股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)及股東代表的管理等，明晰政府監(jiān)督管理的邊界，即只要不是清單內(nèi)的權(quán)利事項(xiàng)，國(guó)有股東就不能進(jìn)行行政權(quán)力控制，而只能接受混改合同的約束，通過財(cái)產(chǎn)權(quán)利控制方式來解決。這樣既能保證國(guó)家監(jiān)管到位，又能限制公權(quán)力過度干預(yù)，確保真正、精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)政企分開。

(四)“三重一大”決策制度限制

混合所有制意味著股權(quán)多元化，不再是國(guó)有資本一股獨(dú)大，即國(guó)有資本與非國(guó)有資本相結(jié)合。黨組織“三重一大”決策②前置程序如何落實(shí)是國(guó)企混改必須要回應(yīng)的問題。筆者認(rèn)為，對(duì)此不能一概而論，不僅要區(qū)分底線條款與約定條款，還要按照國(guó)企分類改革原則來區(qū)別對(duì)待。具體來說，所謂底線條款，就是要把“黨建進(jìn)章程”作為國(guó)有資本和非國(guó)有資本合作的基本條件，這實(shí)質(zhì)上是國(guó)有資本落實(shí)公共職能的政治性訴求，因此，無論是國(guó)有控股還是非國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)，這一條都必須在國(guó)企混改合同中予以明確。所謂約定條款，就是黨組織決策前置程序如何介入公司治理，這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)混合問題，黨組織不僅是政治參與，也包括全方位的經(jīng)濟(jì)參與[34]，因此，不宜作出硬性規(guī)定，而是要根據(jù)國(guó)有資本持股比例情況來定。在國(guó)有控股形態(tài)下，要嚴(yán)格落實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)要求，在國(guó)企混改合同中對(duì)黨組織“三重一大”決策前置程序作出約定，明確哪些事項(xiàng)需要由黨組織前置討論研究，即應(yīng)由國(guó)資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定“三重一大”決策事項(xiàng)具體清單，明確由黨組織前置研究的事項(xiàng)范圍，這既是落實(shí)國(guó)有資本公共職能的必然要求，也是保護(hù)非國(guó)有資本權(quán)利和限制公權(quán)力過度行使的客觀需要。在國(guó)有參股的形態(tài)下，原則上黨組織以政治參與為主，比照非公有制企業(yè)開展黨建工作，但是黨組織能否參與經(jīng)濟(jì)決策，即“三重一大”決策前置程序是否適用，還應(yīng)同時(shí)遵從合同自由原則，由國(guó)有股東和非國(guó)有股東雙方或多方來共同約定。

五、國(guó)企混改之公司治理機(jī)制

企業(yè)治理機(jī)制的核心是企業(yè)經(jīng)營(yíng)中權(quán)責(zé)的合理配置，而權(quán)責(zé)配置也是契約關(guān)系的核心問題[35]。因此，國(guó)企混改實(shí)質(zhì)上是通過國(guó)企混改合同對(duì)權(quán)責(zé)配置機(jī)制的重構(gòu)。正如約拉姆·巴澤爾指出，無論是正式的還是非正式的，合同都是簽約方之間的權(quán)利的重新分配[36]。在國(guó)企混改過程中，各方參與主體間存在著不同利益沖突與矛盾，必須尊重各方的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和多元利益表達(dá)；否則，一旦國(guó)有資本和非國(guó)有資本之間的控制權(quán)不能形成理想的均衡態(tài)勢(shì)，就很難構(gòu)建起中國(guó)式的國(guó)有-民營(yíng)企業(yè)相互融合發(fā)展的共生、共贏、共享生態(tài)[37]，混改也只能成為彼此短暫的“聯(lián)姻”。相較于普通合同，國(guó)企混改合同除對(duì)混合所有制企業(yè)承擔(dān)公共職能作出特殊約定外，在遵循合同自由原則的前提下，還要受到現(xiàn)代公司治理制度和國(guó)資監(jiān)管規(guī)則的限制，特別是要受到基于公共利益安排的特殊限制，以協(xié)調(diào)各方利益并推進(jìn)彼此深層次合作，探索形成更有效的公司治理機(jī)制。

(一)公司自治約束

“合同不自由”是公司法中的合同氣質(zhì)，國(guó)企混改合同中這種不自由氣質(zhì)更加得以凸顯[16]141。從公司治理角度來看，既然是股東達(dá)成的合意，必然會(huì)帶有涉及公司的因素。當(dāng)國(guó)企混改合同的內(nèi)容和公司利益、利益攸關(guān)者、其他股東乃至公共利益不相吻合時(shí)，其常常受制于《公司法》《證券法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》)等相關(guān)法律的規(guī)制[38]。具體而言：第一，公司法的禁止性規(guī)定將對(duì)合同自由形成限制。例如，違反公司章程的規(guī)定或者未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，與本公司訂立合同或者進(jìn)行交易，約定排除對(duì)外部第三人的責(zé)任等的條款即使在國(guó)企混改合同中出現(xiàn)也不能產(chǎn)生效力；又如，國(guó)企混改合同若不符合法定公司設(shè)立條件之要求，則可能會(huì)直接影響混合所有制企業(yè)的成立。第二，公司的獨(dú)立地位不容侵犯，合同自由不得侵蝕公司權(quán)利，如不得約定公司的法人財(cái)產(chǎn)歸股東所有等。實(shí)際上，隨著公司人格的逐漸成型、公司內(nèi)部治理的建立及強(qiáng)化，國(guó)企混改合同的自由度也會(huì)逐漸下降[16]148。第三，合同自由不能與公司治理相沖突，尤其是國(guó)企混改合同對(duì)股東權(quán)利的安排必須尊重《公司法》對(duì)公司組織機(jī)構(gòu)規(guī)定的基本原則，如不能約定由董事會(huì)直接行使股東會(huì)的全部權(quán)利，不能約定廢除董事會(huì)向股東會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作的安排[16]143，更不能侵蝕公司股東會(huì)、董事會(huì)形成在先決議的效力[39]。

(二)利益沖突平衡

權(quán)責(zé)配置平衡的公司治理結(jié)構(gòu)有助于在國(guó)企混改過程中保護(hù)各投資主體間的平等地位，實(shí)現(xiàn)不同主體的利益趨同，形成利益相關(guān)者的價(jià)值意愿。

1. 國(guó)有股東與非國(guó)有股東的利益沖突

國(guó)有股東既有公共利益目標(biāo)，也有經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)，而非國(guó)有股東只有經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)，即將投資回報(bào)作為單一的追求目標(biāo)。那么，如何認(rèn)識(shí)國(guó)有股東的公共利益目標(biāo)與非國(guó)有股東的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)之間的沖突問題，則是混合所有制下公司治理的難點(diǎn)所在。鑒于此，可以從合同實(shí)質(zhì)正義的角度出發(fā)，對(duì)國(guó)有資本公共利益目標(biāo)的適用條件明確作出規(guī)定，以保證非國(guó)有資本投資的信心和安全。此外，雖然各方主體不可以通過國(guó)企混改合同限制公共利益目標(biāo)的適用以及相關(guān)股東權(quán)利的行使，但是可以在國(guó)企混改合同中約定給予非國(guó)有股東相應(yīng)的補(bǔ)償。

2. 控股大股東與中小股東之間的利益沖突

在混改企業(yè)內(nèi)，股權(quán)相對(duì)集中應(yīng)為股權(quán)結(jié)構(gòu)的主要形態(tài)。由此，中小股東參與公司經(jīng)營(yíng)決策的程度非常低，控股大股東利用其優(yōu)勢(shì)地位損害中小股東利益的情況時(shí)有發(fā)生，彼此之間存在明顯的利益沖突[40]46。在國(guó)有股東作為中小股東的情況下，上述情況在國(guó)有股東參股并作為消極股東的情形下也會(huì)存在。對(duì)國(guó)有股東而言，主要是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管問題，可以通過國(guó)有股權(quán)登記制度和設(shè)置特殊管理股來實(shí)現(xiàn)。在非國(guó)有股東作為中小股東的情況下，一方面，要在法律制度上創(chuàng)造中小股東參與決策、表達(dá)利益訴求的條件和程序；另一方面，要在區(qū)分利益沖突不同形態(tài)的基礎(chǔ)上具體判定。因此，國(guó)企混改合同的約定不得剝奪中小股東的知情權(quán)及侵害中小股東的權(quán)益，更不得違背國(guó)資監(jiān)管規(guī)定。

3. 股東與經(jīng)營(yíng)者之間的利益沖突

在傳統(tǒng)公司治理中，作為所有權(quán)與控制權(quán)相分離的產(chǎn)物，股東與經(jīng)營(yíng)者的利益沖突是不可避免的，也是最傳統(tǒng)的利益沖突[40]47。針對(duì)此問題，一方面，要加強(qiáng)對(duì)處于強(qiáng)勢(shì)地位經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督制約；另一方面，經(jīng)營(yíng)者作為人力資本的提供者，必須從積極的角度采取激勵(lì)措施，使經(jīng)營(yíng)者在行使職權(quán)之時(shí)愿意付出百倍的努力，而不是偷懶[41]。因此，可以通過國(guó)企混改合同約定建立股東與經(jīng)營(yíng)者之間的利益趨同機(jī)制，如通過管理層持股、期權(quán)激勵(lì)等激勵(lì)措施，促使經(jīng)營(yíng)者自我監(jiān)督，減少管理腐敗。在國(guó)有控股的形態(tài)下，由于國(guó)企管理模式下還存在著一種“政治發(fā)展空間”的預(yù)期，因此，對(duì)于國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)還多了一項(xiàng)選擇——政治利益[42]。

(三)股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制

具體到股權(quán)轉(zhuǎn)讓來說，傳統(tǒng)合同交易的自由原則并不涉及對(duì)關(guān)系的判斷，不強(qiáng)調(diào)合作與關(guān)系發(fā)展[43]，但在混合所有制企業(yè)中，由于人合性是混合所有制企業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，因此，基于合同自由不能影響商事交易安全的考量，對(duì)國(guó)企混改合同相對(duì)主體的限定有著明確性、限制性和行政主導(dǎo)性，由此才可能保證混合所有制企業(yè)運(yùn)行的穩(wěn)定。因此，對(duì)于國(guó)企混改合同的履行，無論是有限責(zé)任公司還是股份有限公司，無論是控股股東還是參股積極股東，其或許會(huì)很失望地失去一位“戰(zhàn)友”，但絕不會(huì)歡迎一位“不速之客”。此外，在外部效應(yīng)上，公司內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)和管理團(tuán)隊(duì)的重大改變也會(huì)改變市場(chǎng)的預(yù)期，影響公司債權(quán)人對(duì)公司的信賴度。從公司法的角度來說，雖然股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓是公司法上的一項(xiàng)原則，但股權(quán)轉(zhuǎn)讓并非簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)交易，往往涉及轉(zhuǎn)讓人、受讓人、公司、公司其他股東和公司債權(quán)人等諸多主體的利益，因而必須跳出合同論的相對(duì)狹隘的世界，到股權(quán)處分背后的公司團(tuán)體乃至公司所在的社會(huì)中去尋找利益平衡[15]122。

因此，在國(guó)企混改合同中，為了保持合作的可持續(xù)穩(wěn)定，維持相關(guān)主體間的利益平衡以及保障交易安全，股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓不是絕對(duì)的；在混合所有制下，由于國(guó)有股權(quán)設(shè)置目標(biāo)的公共屬性，股權(quán)轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致國(guó)有資本在某一領(lǐng)域退出或喪失控制地位，所以，對(duì)國(guó)有股權(quán)設(shè)置公共利益目標(biāo)變化的考量將成為決定國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要因素。這就需要對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制與期限作出約定，該約定是股東之間以協(xié)議形式達(dá)成的，對(duì)相互之間股權(quán)處分作出的抑制性規(guī)定[15]126。

1. 有限責(zé)任公司形態(tài)下的股權(quán)轉(zhuǎn)讓之限制

有限責(zé)任公司是一種閉合性公司，其資合性兼人合性的特點(diǎn)決定了股權(quán)轉(zhuǎn)讓受到較多的限制。關(guān)于有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，是由強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范的結(jié)合來實(shí)現(xiàn)的。對(duì)有限責(zé)任公司來說，股東之間的相互信賴與合作是公司業(yè)務(wù)得以順利開展的重要基礎(chǔ)。因此，對(duì)于股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓必須以其他股東享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)為程序性限制，方能維持公司的穩(wěn)定，最大限度地維護(hù)其他股東的利益。同時(shí)，通過公司章程對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓作出的限制性規(guī)定，相較于公司法關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般性規(guī)定，這種規(guī)定設(shè)置了更為苛刻的條件，是章程制定者為了維護(hù)自身及公司利益達(dá)成合意的體現(xiàn)，也是公司法賦予有限責(zé)任公司股東的權(quán)利。

在混合所有制企業(yè)，相較于普通商事公司，有限責(zé)任公司股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓面臨的問題更為復(fù)雜，既有對(duì)國(guó)有股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的限制，也有對(duì)非國(guó)有股東優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的限制。一是對(duì)于以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)的公益類混合所有制企業(yè)，主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類混合所有制企業(yè)，國(guó)有控股股東轉(zhuǎn)讓全部或部分股權(quán)的，須按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定③以及2016年6月24日國(guó)務(wù)院國(guó)資委頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》來執(zhí)行。但是，在混合所有制企業(yè)存在多個(gè)國(guó)有股東的情況下，如果其中一個(gè)國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)，而且股權(quán)的轉(zhuǎn)讓會(huì)影響國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制地位，但國(guó)家又不能放棄控股地位的，應(yīng)當(dāng)采用國(guó)有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)的形式，這實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)非國(guó)有股東優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的限制。二是對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類混合所有制企業(yè)，國(guó)有控股股東轉(zhuǎn)讓全部或部分股權(quán)的，同樣也涉及國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制領(lǐng)域和行業(yè)的調(diào)整，仍然需要執(zhí)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)》及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。但是，在某一非國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)的情況下，如果其他非國(guó)有股東主張優(yōu)先購(gòu)買權(quán)并且會(huì)影響國(guó)有股東的控股地位的，國(guó)有股東應(yīng)當(dāng)同時(shí)主張優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。此處有一個(gè)問題需要注意，即在國(guó)企混改過程中，國(guó)有股權(quán)比例將面臨被稀釋的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)和領(lǐng)域，國(guó)有是否控股，應(yīng)該遵循合同自由的原則，由國(guó)有股東和非國(guó)有股東雙方或多方協(xié)議解決，可以在混合所有制形成的合同或公司章程中作出約定。

2. 股份有限公司形態(tài)下的股權(quán)轉(zhuǎn)讓之限制

股份公司是由經(jīng)理與股東之間的分工所產(chǎn)生的復(fù)雜交易形式[44]，由此所形成的特質(zhì)就是股份有限公司的股份可以自由轉(zhuǎn)讓。股份有限公司的投資者在取得公司股份后，不能以退股的方式要求公司返還財(cái)產(chǎn)，也不能直接支配公司的財(cái)產(chǎn)，對(duì)股份的自由處分就成為股東保護(hù)自身利益的重要方式。無論是理論上，還是實(shí)踐中，股份都屬于財(cái)產(chǎn)，而財(cái)產(chǎn)是可以自由轉(zhuǎn)讓的，股份自由轉(zhuǎn)讓是天經(jīng)地義的[45]。由此，股份有限公司的股份可以自由轉(zhuǎn)讓、公司章程不得禁止就成為各國(guó)公司法的一項(xiàng)原則，這也是股份有限公司的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)之一。但是，《公司法》為保障公司的穩(wěn)定，也對(duì)股份有限公司股份的自由轉(zhuǎn)讓作出了限制：一是股份轉(zhuǎn)讓場(chǎng)所的限制，即“股東轉(zhuǎn)讓其股份，應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的證券交易場(chǎng)所進(jìn)行或者按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式進(jìn)行”。二是發(fā)起人轉(zhuǎn)讓股份的限制，即“發(fā)起人持有的本公司股份，自公司成立之日起一年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。公司公開發(fā)行股份前已發(fā)行的股份，自公司股票在證券交易所上市交易之日起一年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓”。三是公司高管轉(zhuǎn)讓股份的限制，即公司高管轉(zhuǎn)讓其持有的公司股份，要遵守相關(guān)規(guī)定，要向公司報(bào)告本人持股變動(dòng)情況；在任職期間每年轉(zhuǎn)讓的股份不得超過其所持公司股份的25%；自公司股票上市交易之日起一年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓所持公司的股份，而且離職后半年內(nèi)也不得轉(zhuǎn)讓所持的公司股份。四是對(duì)公司收購(gòu)自身股份的限制和接受本公司股票為質(zhì)押標(biāo)的限制，主要是因?yàn)槿绻试S公司持有自身股份將導(dǎo)致公司資本減少，損害公司債權(quán)人的利益。此外，如果允許公司收購(gòu)自身的股份，還會(huì)影響證券交易的安全。限制公司接受本公司的股票作為質(zhì)押權(quán)標(biāo)的，同樣是因?yàn)檫@樣可能導(dǎo)致公司資本減少④。

除上述關(guān)于股份有限公司股份轉(zhuǎn)讓的一般性限制規(guī)定外，在混合所有制企業(yè)，國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓還要受到基于公共利益保持國(guó)家控制地位的特殊限制，同樣要按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定來執(zhí)行，在相關(guān)文件無法給出明確的公共利益的指引時(shí)，由于立法文件本身蘊(yùn)含著立法者的價(jià)值判斷，則需要在公共利益優(yōu)位理念的主導(dǎo)下根據(jù)比例原則來作出具體判斷[46]。此外，需要注意的是，對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類混合所有制上市公司，如果國(guó)有相對(duì)控股的，可能會(huì)面臨控股權(quán)被稀釋和企業(yè)被收購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，一方面會(huì)倒逼控股股東和經(jīng)營(yíng)層加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，另一方面也可以通過股東協(xié)議限制股權(quán)的轉(zhuǎn)讓或通過一致行動(dòng)人協(xié)議來保持控股地位。

六、結(jié)語

如果一個(gè)企業(yè)可以通過使用多個(gè)資源所有者的生產(chǎn)資源來提高生產(chǎn)效率，那么，就可以達(dá)成一個(gè)用來組合資源的合約[47]。國(guó)企混改是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，由此帶來的底層經(jīng)濟(jì)邏輯重置，需要立足于契約信守精神，遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)化市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)愿景，即市場(chǎng)健康運(yùn)作的前提是公權(quán)力在某種程度上的不參與[48]。但是，囿于國(guó)企混改實(shí)質(zhì)上是國(guó)有資本與非國(guó)有資本相互融合的過程，而于此前所形成的國(guó)企混改合同則是公權(quán)與私權(quán)相互交織與博弈的結(jié)果，這就意味著不得不注意國(guó)企混改合同本身所具有的特殊性，不僅要在國(guó)企混改合同中對(duì)混合所有制企業(yè)承擔(dān)公共職能作出明確約定，還要平衡各方的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和利益表達(dá)，并且基于國(guó)家對(duì)國(guó)企及重要行業(yè)國(guó)有資本把控的要求，對(duì)于股東股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制亦應(yīng)當(dāng)在國(guó)企混改合同中作出相應(yīng)的約定并接受相應(yīng)的文件規(guī)制。這樣，才有助于形成國(guó)有股東與非國(guó)有股東一體化的共生關(guān)系，提高非國(guó)有資本參與混改的內(nèi)生動(dòng)力[8]99，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的目標(biāo)，穩(wěn)妥推動(dòng)國(guó)企改革和混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

注釋：

① “1+N”國(guó)企改革政策體系主要是指以2015年8月24日印發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為統(tǒng)領(lǐng)的，以2015年9月23日《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》、2016年11月4日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》等若干文件為配套的若干政策體系。

② “三重一大”決策最早源于1996年黨的第十四屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)公報(bào)，主要是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出的紀(jì)律要求，具體是指凡屬重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定。

③ 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第53條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定轉(zhuǎn)讓全部國(guó)有資產(chǎn)的，或者轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有資產(chǎn)致使國(guó)家對(duì)該企業(yè)不再具有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！?/p>

④ 《公司法》第142條規(guī)定：“公司不得收購(gòu)本公司股份。但是，有下列情形之一的除外：(一)減少公司注冊(cè)資本；(二)與持有本公司股份的其他公司合并；(三)將股份用于員工持股計(jì)劃或者股權(quán)激勵(lì)；(四)股東因?qū)蓶|大會(huì)作出的公司合并、分立決議持異議，要求公司收購(gòu)其股份；(五)將股份用于轉(zhuǎn)換上市公司發(fā)行的可轉(zhuǎn)換為股票的公司債券；(六)上市公司為維護(hù)公司價(jià)值及股東權(quán)益所必需。公司因前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)規(guī)定的情形收購(gòu)本公司股份的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)股東大會(huì)決議；公司因前款第(三)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)、第(六)項(xiàng)規(guī)定的情形收購(gòu)本公司股份的，可以依照公司章程的規(guī)定或者股東大會(huì)的授權(quán)，經(jīng)三分之二以上董事出席的董事會(huì)會(huì)議決議。公司依照本條第一款規(guī)定收購(gòu)本公司股份后，屬于第(一)項(xiàng)情形的，應(yīng)當(dāng)自收購(gòu)之日起十日內(nèi)注銷；屬于第(二)項(xiàng)、第(四)項(xiàng)情形的，應(yīng)當(dāng)在六個(gè)月內(nèi)轉(zhuǎn)讓或者注銷；屬于第(三)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)、第(六)項(xiàng)情形的，公司合計(jì)持有的本公司股份數(shù)不得超過本公司已發(fā)行股份總額的百分之十，并應(yīng)當(dāng)在三年內(nèi)轉(zhuǎn)讓或者注銷。上市公司收購(gòu)本公司股份的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)證券法》的規(guī)定履行信息披露義務(wù)。上市公司因本條第一款第(三)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)、第(六)項(xiàng)規(guī)定的情形收購(gòu)本公司股份的，應(yīng)當(dāng)通過公開的集中交易方式進(jìn)行。公司不得接受本公司的股票作為質(zhì)押權(quán)的標(biāo)的。”