共同富裕視域下的整域性幫扶與整體性治理
——駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村的一個解釋框架

謝治菊,黎明霖

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510006 )

實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要特征[1]。我國已全面取得脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大勝利，絕對貧困問題得到歷史性解決。需要承認(rèn)的是，部分地區(qū)由于自身持續(xù)發(fā)展能力不強、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)生動力不足，“十三五”期間主要是依靠國家資源注入、社會資源扶持等外力幫扶而脫貧，幫扶力量撤回后容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。就此而言，2022年中央一號文件再次強調(diào)的“鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止規(guī)模性返貧”的任務(wù)就顯得十分迫切。為此，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要“扶上馬、送一程”，對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，嚴(yán)格落實摘帽“不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管”等“四個不摘”政策，更明確提出駐村工作隊不能撤。駐村工作隊是落實“四個不摘”的重要抓手與有生力量。研究表明，駐村幫扶工作對鄉(xiāng)村發(fā)展有重要推動作用，將為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興、推進共同富裕提供堅實后盾。正因為如此，繼2017年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導(dǎo)意見》之后，2021年5月中共中央辦公廳再次出臺了《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟访鞔_指出，“要繼續(xù)選派第一書記和駐村工作隊，將鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的脫貧村作為重點，加大選派力度”?！兑庖姟愤M一步強調(diào)黨和政府構(gòu)建常態(tài)化駐村工作機制、制度化駐村幫扶機制的決心，是“十四五”時期駐村幫扶工作的綱領(lǐng)性文件與規(guī)范性制度。為響應(yīng)這一制度，各省(區(qū)、市)紛紛出臺駐村幫扶工作實施方案。廣東省委省政府2021年6月印發(fā)的《廣東省鄉(xiāng)村振興駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作方案》(以下簡稱“《方案》”)因?qū)ⅰ榜v村工作”擴展至“駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作”，被認(rèn)為是一項有效的幫扶制度機制創(chuàng)新[2]，值得進一步提煉挖掘后在全國推廣。

一、反思性詮釋：“碎片化”幫扶呼喚“整體性”治理

“駐村幫扶”也被稱為“駐村制”或者“包村制”，是指上級政府為行政村配備專職干部推進中央相關(guān)政策在基層執(zhí)行與落實的工作機制[3]。在脫貧攻堅時期，“駐村幫扶”通常被定義為包村幫扶單位派駐干部進駐貧困村，廣泛調(diào)動各方面力量參與精準(zhǔn)扶貧，幫助貧困村和貧困戶改善生產(chǎn)生活條件，提高自我發(fā)展能力、加快脫貧致富步伐的過程[4]。實際上，向農(nóng)村地區(qū)派駐工作隊或干部執(zhí)行幫扶任務(wù)由來已久，從管理視角看，駐村幫扶經(jīng)歷了從廣泛派駐到精準(zhǔn)派駐、從粗放管理到精細(xì)管理的過程[5]，從歷史視角看則主要經(jīng)歷了“革命駐村階段、運動駐村階段、幫扶駐村階段”三個階段[6]。作為中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的獨特方式，駐村幫扶對推動鄉(xiāng)村發(fā)展有巨大作用。

但駐村幫扶也會面臨碎片化問題。“碎片化”可能存在的表現(xiàn)在于：一是幫扶理念碎片化。幫扶工作隊通常面臨不同層級、不同主體、不同目的的績效考核，在考核“指揮棒”作用下，幫扶工作可能更偏向于“策略主義”，使得村莊長效治理機制與短期性駐村幫扶任務(wù)存在理念沖突；二是幫扶機制碎片化。駐村幫扶是一種“運動式”幫扶機制，通常具有較強的階段性和任務(wù)性，彰顯出非制度化、非正式化運作邏輯[7]，要求各工作隊在短時間內(nèi)完成大量下派的任務(wù)，有可能產(chǎn)生“快餐式”效益，使得幫扶機制比較零散。三是幫扶技術(shù)碎片化。發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)本就存在發(fā)展鴻溝，先進的幫扶技術(shù)移植到欠發(fā)達地區(qū)后，其不完善的發(fā)展基礎(chǔ)與制度體系難以兼容適應(yīng)，容易引發(fā)新舊博弈。四是幫扶制度碎片化。因“政治錦標(biāo)賽”和“目標(biāo)責(zé)任制”要求，基層公共部門可能會采取選擇性政策制定與執(zhí)行策略，會引發(fā)與幫扶工作隊的政策沖突與價值對沖，甚至可能出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部“共謀”[8]，從而與工作隊形成相互對抗的治理狀態(tài)[4];同時受幫扶主體多元、幫扶內(nèi)容零散、幫扶資源疊加等因素的影響，幫扶碎片化將割裂幫扶制度與鄉(xiāng)村振興之間的作用聯(lián)系，這需要一種基于整體性治理理論的制度來彌合。

整體性治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，英國學(xué)者佩里·?？怂固岢鲞@一理論，并將其上升為系統(tǒng)化理論，帕卻克·登力維、波利特等學(xué)者均為其主要代表人物。該理論是具有高度包容性的公共管理部門之間尋求協(xié)調(diào)與整合的理論，強調(diào)協(xié)調(diào)、整合和合作的治理機制，以整體性制度和責(zé)任為治理保障，以信息技術(shù)為治理手段，實現(xiàn)公民需求、公民服務(wù)的最大化，以滿足跨部門合作的需要[7]。整體性治理理論，是對政府部門中心主義嚴(yán)重、公共責(zé)任分散以及治理行為破碎現(xiàn)象的“逆碎片化”和“整體性主張”[9]，主要應(yīng)用于解決跨部門合作困境、公共治理碎片化、公共服務(wù)分裂性、整體性相機避責(zé)[7]等問題，對推動不同部門之間的團結(jié)合作、提供無縫隙公民服務(wù)、克服相互沖突的政策情景、整合與協(xié)調(diào)使用稀缺資源等具有重要的價值[10]。

本文擬以廣東省2021年以來開展的“駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作”為例，對新時代駐村工作的創(chuàng)新機制與運行邏輯進行回應(yīng)。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村是為對標(biāo)實現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家第二個百年奮斗目標(biāo)和廣東省“2027年鄉(xiāng)村振興取得戰(zhàn)略性成果、2035年鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”的任務(wù)要求，該任務(wù)要求是廣東省委省政府于2021年6月印發(fā)的《廣東省鄉(xiāng)村振興駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作方案》中提出的。所謂“駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村”，是指黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織的優(yōu)秀干部，通過一定的選拔程序和選派流程，共同組成幫扶工作隊進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)強化公共服務(wù)建設(shè)、提升基層公共服務(wù)能力，進而推動鎮(zhèn)村一體化發(fā)展的過程?！榜v鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村”是基于整體性治理理念而設(shè)計的幫扶制度，其明顯優(yōu)勢在于構(gòu)建了一個共同體，將幫扶理念、機制、責(zé)任、主體、內(nèi)容等歸于一體，統(tǒng)一發(fā)展共識、厘清主體權(quán)責(zé)、配置合理資源、實行全域幫扶；最大特點在于將幫扶重點從村上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時耦合政治、經(jīng)濟、文化、科技等多元化力量，組成“黨政機關(guān)+企事業(yè)單位+志愿組織+金融組織+科技組織”的大團體下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打造以鎮(zhèn)域為樞紐，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)連縣接村的聯(lián)帶作用，進而推動形成鎮(zhèn)村一體化發(fā)展大格局。自2021年7月推行以來，該模式取得了較大成效。截至2022年8月，全省7174個單位共選派8099名黨政機關(guān)、企事業(yè)單位干部和4000多名“三支一扶”、科技特派員、金融助理等專業(yè)人才，以及1030名高校畢業(yè)生志愿者組團奔赴全省各地鎮(zhèn)村，共同參與駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作。同時，省級財政、珠三角幫扶市、屬地市共下達或撥付幫扶資金212.2542億元，共幫助6.3萬人已脫貧人口實現(xiàn)就業(yè)，其中鄉(xiāng)村振興車間吸納1.8萬人就近就業(yè)(已脫貧戶3372人)；舉辦培訓(xùn)班1769期，培訓(xùn)已脫貧人口11萬人次；舉辦系列促增收展銷活動，通過線上或線下舉辦脫貧村農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷對接活動，帶動銷售15億元幫扶產(chǎn)品，具有明顯的復(fù)制推廣價值[11]。

本文之所以選擇“駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村”這一幫扶模式來深入討論，是因為與脫貧攻堅時期的駐村工作比，這一幫扶模塊具有明顯的特點：首先，幫扶目的不同。駐村幫扶目的在于擺脫貧困，幫助貧困村摘帽，而駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村目的在于協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心樞紐作用，向下服務(wù)鄉(xiāng)村，向上撬動資源下沉，解決相對貧困問題。其次，幫扶對象不同。前者幫扶對象主要限定在村莊層級，將作用力集中在貧困村莊貧困戶上；而后者將幫扶對象擴展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，且以經(jīng)濟發(fā)展水平為指標(biāo)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為先行示范鎮(zhèn)、鞏固提升鎮(zhèn)和重點幫扶鎮(zhèn)三個等級。最后，幫扶方式不同，前者為自上而下的單向鏈條式資源輸送幫扶，而后者則為以鎮(zhèn)為中心，是資源上下傳導(dǎo)的幫扶。為深入挖掘整體性治理理論視域下駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村制度的優(yōu)勢、經(jīng)驗與邏輯，2021年6月至2022年9月，課題組采用集體座談、深入訪談、案例觀察、專家咨詢等方式，對廣東省鄉(xiāng)村振興局以及粵西、粵東、粵北15鄉(xiāng)鎮(zhèn)27村78名幫扶干部進行了調(diào)研，獲取了寶貴的一手資料。

二、整域性幫扶：駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村機制創(chuàng)新

“域”屬于地理空間學(xué)概念，有范圍、界限的意思，由此引申出諸如區(qū)域治理、跨域治理、全域治理等契合“地域化—脫域化—再域化”邏輯的概念。“全域性治理”包含著“整域性幫扶”，強調(diào)的是基于地域但不局限于地域，主張突破行政邊界但又不受制于行政區(qū)隔的束縛，是一種開放性的跨邊界空間治理[12]。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，更加突出基層社會進行整域性治理的理念。本文提及的“整域性幫扶”指的是在特定空間場域內(nèi)，通過整合與協(xié)調(diào)的方式進行幫扶思路設(shè)計、幫扶關(guān)系厘清、幫扶結(jié)構(gòu)優(yōu)化、幫扶內(nèi)容創(chuàng)新的一種工作機制?！榜v鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村”工作是一種典型的“整域性幫扶”，雖然這里的“域”被限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，但其所秉持的治理理念與使用的治理手段是可以推廣復(fù)制到縣域的，因而具有重要的價值。

(一)整體性幫扶：幫扶思路的創(chuàng)新

駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，絕非單向度的線性作業(yè)，內(nèi)部各種關(guān)聯(lián)會構(gòu)成一張繁雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，往往“牽一發(fā)而動全身”，因而需要整體性思維。

1. 鎮(zhèn)村雙域整體化：打造一體化發(fā)展格局

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》明確指出所要促進振興的“鄉(xiāng)村”涵括鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊兩個層級，鄉(xiāng)村振興的實質(zhì)是推動鎮(zhèn)村同建同治同美。因此，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作始終堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展思路，打造鎮(zhèn)村雙域整體化和一體化發(fā)展大格局。作為中國政權(quán)體系的基層末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家與社會的交界面，承擔(dān)著維持基層治理秩序、提供基層公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、協(xié)調(diào)國家權(quán)威與社會關(guān)系、構(gòu)建和暢通群眾向上參與政治平臺與渠道等重要責(zé)任[13]。不過，基層末梢的地位也意味著權(quán)力底端、資源末位，其中，長久以來的權(quán)力底端使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了更多的公共責(zé)任；資源末位使鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少財政資源話語權(quán)，稅收來源狹窄且沒有自主權(quán)，再加上上級政府的自利動機會限制下?lián)芙o鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政經(jīng)費，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍出現(xiàn)財政危機，為取得更多的自主性和資源不得不寄望于“官治下移”[14]，即通過壓縮農(nóng)村自治空間以求對鄉(xiāng)村社會有效治理。此外，鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱是不爭的事實，盡管有國家政策傾斜與外部資源嵌入，但其自身“存量能力”難以轉(zhuǎn)化為“增量價值”，而權(quán)力控制與自治理性的沖突會使“鎮(zhèn)村分治”，也會封閉鄉(xiāng)村獲取開發(fā)工具的途徑與可能。在此背景下，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村制度創(chuàng)造的雙域整體化發(fā)展格局具有重大意義，能夠填平“鎮(zhèn)村分治”鴻溝，暢通鎮(zhèn)域市場、人才、技術(shù)、資金、政策等配套資源下沉渠道，提高鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力。

2. 幫扶干部整體化：構(gòu)建團體性幫扶隊伍

受理性經(jīng)濟人的自利性影響，個人利益與集體利益往往不完全一致，因此個體難以自愿提供自身資源參與集體行動實現(xiàn)集體利益，而只會更大程度上偏向采取“搭便車”行為竊取公共利益果實，最終陷入集體行動困境[15]。站在這個角度，打造幫扶干部整體化之目的在于構(gòu)建一支緊密團結(jié)的幫扶工作隊以尋求集體利益，因為：一是團體性運作將會形成協(xié)同合力，這可以構(gòu)建常態(tài)化工作機制，破除條塊分割壁壘，降低溝通成本；二是關(guān)注團隊成員工作磨合和個體潛能激發(fā)，可以提高幫扶工作的效率；三是注重權(quán)責(zé)分配機制合理化，可以提高團隊成員的公平感和使命感。當(dāng)然，這樣做也可能會遭遇集體行動的困境，奧爾森提出的解決之道在于：“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段使個人按照他們共同利益行事?！盵16]換言之，即為微量式工作場域、強制性措施、選擇性激勵。例如，強制性措施如法律手段、行政命令等是實現(xiàn)集體行動利益的剛性約束，而選擇性激勵如對集團中積極貢獻者以額外嘉獎則是柔性之舉。由此，幫扶工作隊的團體化有充足的現(xiàn)實條件，實現(xiàn)整體性幫扶也是題中應(yīng)有之義，具體表現(xiàn)在：一是幫扶工作隊員結(jié)構(gòu)為7～11人，小規(guī)模團體可以充分嵌入微量式工作場域；二是駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村是落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，具有政治強制性，自上而下的政治力量和政治壓力確保成員遵循公共目標(biāo)，采取正向集體性行動以實現(xiàn)公共效益；三是幫扶過程內(nèi)嵌考核評價機制，考核結(jié)果反饋給派出單位，作為隊員進一步選拔任用、評獎評優(yōu)和問責(zé)追責(zé)的重要依據(jù)。

3. 幫扶單位整體化：凝聚后方幫扶單位合力

駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村是一項長期性工作，難以短期內(nèi)實現(xiàn)目標(biāo)，需要保證資源輸送的可持續(xù)性，幫扶工作隊在強政策動員下快速進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)所攜帶的資源無法維持扶村工作的持續(xù)性消耗，尋求和建立巨量而穩(wěn)定的資源庫是必不可少的。派出單位是工作隊的堅強后盾，同時也蘊藏著足量的幫扶資源，具體表現(xiàn)在：一是人才資源。單位派出的幫扶干部僅占其人才總量的小部分，留存本部的大量人才可為駐鎮(zhèn)干部提供新鮮血液與智力支持。二是財力資源。部分派出單位處于政策風(fēng)口，更容易獲得財政性資金支持；部分派出單位處于市場浪尖，經(jīng)濟效益較好，資金流比較寬裕，可提供駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村經(jīng)濟援助。三是信息資源。信息已成為現(xiàn)代社會不可或缺的戰(zhàn)略性資源，派出單位因處于政治高位或者市場高位，有更多渠道和方式獲取信息，通常掌握著下級部門欠缺的信息資源。四是政策資源。部分派出單位具有政策規(guī)劃和政策制定職能，可以出于工作需要給予幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)傾斜?？傊志玫摹皫头鰬?zhàn)役”需要持續(xù)的資源輸入，而后方幫扶單位一體化，能夠開發(fā)和整合巨量資源，并讓駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊利用政府政策、單位支持、項目支撐、個體影響與信息優(yōu)勢等手段融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有資源邊界，加快鎮(zhèn)村振興步伐。

(二)協(xié)同性幫扶：幫扶關(guān)系的創(chuàng)新

協(xié)同性幫扶是將多元化力量納入統(tǒng)一幫扶體系，這不僅是資源的大整合，也是關(guān)系的大交叉，主要存在“上下”“左右”“內(nèi)外”三對關(guān)鍵性協(xié)同關(guān)系。

1. 上下關(guān)系：把握好縣、鎮(zhèn)、村三級協(xié)同發(fā)展

“上下關(guān)系”具體指在縱向?qū)蛹夋湕l上的縣、鎮(zhèn)、村三級在駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村過程中的協(xié)同作用關(guān)系。就“上”關(guān)系維度而言，相較于省和市，縣所處的縱向?qū)蛹壩恢镁嚯x基層最近，對于幫扶資源的下沉有著天然優(yōu)勢，因為：一是縣域市場具有本土化特征，且規(guī)模適中，縣域市場需求下沉鎮(zhèn)村時不會產(chǎn)生大規(guī)模的供需矛盾；二是縣域基礎(chǔ)資源要素相對齊全，工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化、信息化水平可以達到一定的幫扶標(biāo)準(zhǔn)，在更高水平的資源下沉前可先行滿足基層需求；三是縣域政治權(quán)威性相對較高，可以充分聯(lián)動基層民眾和上級政府。就 “下”的關(guān)系維度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于政權(quán)體系的末端，直接面對廣大人民群眾，發(fā)揮樞紐作用，需要打造成為向下服務(wù)農(nóng)村農(nóng)民和向上承接縣域資源的區(qū)域服務(wù)中心；而村是廣大農(nóng)民的生存場域，直接為村民提供面對面服務(wù)，其發(fā)展水平將直接影響到村民的生活水準(zhǔn)。由此，通過整合性治理機制，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作將縣、鎮(zhèn)、村納入同一發(fā)展系統(tǒng)，以幫扶工作隊為媒介，協(xié)調(diào)三者的作用發(fā)揮。

2. 左右關(guān)系：協(xié)調(diào)好不同幫扶力量的合作互動

“左右關(guān)系”指的是同級駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊之間的合作互動關(guān)系。幫扶工作隊之間的合作互動很有必要。一是可以促進信息流通。不同工作隊之間通過構(gòu)建常態(tài)化的溝通機制，能夠促進資源共享，防止因出現(xiàn)“信息孤島”而削弱幫扶成效的情況。二是可以推動幫扶經(jīng)驗?zāi)?，助推普適性經(jīng)驗的推廣。多維度的經(jīng)驗交流，有利于碰撞思維火花，形成經(jīng)過實踐檢驗的高效度幫扶經(jīng)驗。三是可以避免掉入循環(huán)陷阱，不同工作隊在幫扶過程中可能會遇到一些困難與工作陷阱，通過彼此的交流溝通與有效互動，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)驗共享、教訓(xùn)共知。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村將不同幫扶人員與幫扶資源聚合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)場域，便于協(xié)調(diào)不同幫扶力量之間的關(guān)系，實現(xiàn)合作互動。

3. 內(nèi)外關(guān)系：處理好外部力量與內(nèi)部村民的聯(lián)系

“內(nèi)外關(guān)系”指嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外部幫扶力量與內(nèi)部原生村民之間的關(guān)系。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村需要清楚認(rèn)識到“造血”的重要性，認(rèn)識到信息、項目、技術(shù)、人才、資金、公共服務(wù)等資源的持續(xù)供給是“造血”的基礎(chǔ)；同時也要看清“志智雙扶”的價值，激發(fā)村民自我發(fā)展的內(nèi)生動力，這樣才能從根本上增強村民的“造血”功能。村民是幫扶行動的主要受益者，也是重要參與主體，只有村民具備自我發(fā)展的覺悟，才能真正落實駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作，增強幫扶的可持續(xù)性和有效性。正是意識到這一點，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村在整合國家與地方政策資源、構(gòu)建內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的同時，也要積極關(guān)注村民心理層面的需求，引導(dǎo)其逐步提升自我發(fā)展能力，使其樹立正確的勞動觀和價值觀，正確處理好外部力量與內(nèi)部村民的關(guān)系。

(三)組團式幫扶：幫扶組織的創(chuàng)新

駐村幫扶是國家開展鄉(xiāng)村治理的重要機制之一，是選派機關(guān)企事業(yè)單位干部到鄉(xiāng)村指導(dǎo)幫扶，幫助農(nóng)村發(fā)展的過程[17]。而駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村實現(xiàn)了組織上的創(chuàng)新，可以通過組團式幫扶化解單一幫扶的困境。

1. 幫扶主體多元化

駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊按照“黨政機關(guān)+企事業(yè)單位+科技力量+……”模式組建，其中，省直和中直駐粵黨政機關(guān)單位(含參公單位)是牽頭單位，企事業(yè)單位是成員單位。同時，由省級層面統(tǒng)一調(diào)配農(nóng)村科技特派員、“三支一扶”人員、志愿者、金融助理等共同組成10人左右的隊伍，納入駐鎮(zhèn)工作隊統(tǒng)一管理。其中，黨政機關(guān)派駐人員是駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊的核心人員與中堅骨干，掛任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記，或者鄉(xiāng)村振興示范村、紅色村、集體經(jīng)濟薄弱村、軟弱渙散村等重點村的第一書記兼工作隊隊員，確保幫扶方向正確，執(zhí)行主要幫扶任務(wù)；企事業(yè)單位人員則是幫扶不可或缺的關(guān)鍵力量，可助推幫扶市場、技術(shù)與資源的有效整合與供給；其他人員是幫扶的重要支撐，成為聯(lián)系幫扶主客體的紐帶。由此構(gòu)成的幫扶主體，能夠以情感治理技術(shù)勾連個體與國家的情感體驗，激起民眾對國家的情感回應(yīng)，實現(xiàn)民眾的情感動員。

2. 幫扶人員專業(yè)化

專業(yè)化人才是取得幫扶成效的重要保障。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村人員是通過層層選拔而產(chǎn)生的，其中，掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記的工作隊隊長，其選派標(biāo)準(zhǔn)較高，必須是中共黨員，省直單位和中直駐粵單位組團的，由牽頭單位副處級以上干部擔(dān)任；市、縣(市、區(qū))組團的，由牽頭單位副科級以上干部擔(dān)任?？梢韵胍姡h員身份可以保證思想動機的純潔性，副科級以上干部有相對豐富的工作經(jīng)驗與人生閱歷，這對于做好幫扶工作都是有幫助的；隊員的選派標(biāo)準(zhǔn)同樣嚴(yán)格，由成員單位在編人員組成，由省科技廳、省人力資源和社會保障廳、省教育廳、團省委、中國農(nóng)業(yè)銀行廣東省分行等單位結(jié)合有關(guān)服務(wù)鄉(xiāng)村振興行動，為駐鎮(zhèn)幫扶工作隊選派安排1名以上農(nóng)村科技特派員、1～2名“三支一扶”人員、2～3名高校畢業(yè)生志愿者、1名金融助理。隨后，相關(guān)部門將選拔的人員組織起來，經(jīng)專業(yè)化、系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化培訓(xùn)后上崗，以期打造一支思想覺悟高、專業(yè)技能硬、辦事能力強的隊伍，保證幫扶工作隊的專業(yè)性。

3. 幫扶結(jié)構(gòu)合理化

一是專業(yè)結(jié)構(gòu)合理。鄉(xiāng)村振興需要實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織”生態(tài)五大維度的振興，幫扶工作隊成員專業(yè)領(lǐng)域參照五大維度來配置。二是年齡結(jié)構(gòu)合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向的是基層社會，駐鎮(zhèn)工作必然艱苦繁雜，工作量大、涉及面廣、內(nèi)容繁多，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊隊員的幫扶時間是3年，這對隊員的抗壓能力、調(diào)適能力、工作能力提出了較高要求，因此，將30歲左右的年輕干部、40歲左右的中層干部、50歲左右的資深干部混合搭配在一起派駐，效果比較明顯。三是素質(zhì)結(jié)構(gòu)合理。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊員大部分具有本科以上學(xué)歷，受過高等教育，思想素質(zhì)、能力素質(zhì)、文化素質(zhì)較高，能夠帶來一定程度的幫扶資源，彌補當(dāng)?shù)馗刹吭谀芰?、思維、眼界、資源、技術(shù)等方面的短板。

(四)多層次幫扶：幫扶內(nèi)容的創(chuàng)新

幫扶機制的有效發(fā)揮能夠克服“政治錦標(biāo)賽”壓力下不同部門的自利性、價值沖突和政策分治弊端，解決責(zé)任規(guī)避和利益封鎖問題[7]。因此，在保持整體性、協(xié)同性、統(tǒng)一性的同時，幫扶工作也需要因地制宜、因村而異，這樣一方面可以通過整合與協(xié)調(diào)的方式，使資源和要素得以有效配置，理順各方權(quán)責(zé)關(guān)系，破解組織性分歧，推動各部門工作的耦合協(xié)同；另一方面可以實現(xiàn)精準(zhǔn)化、精細(xì)化、差異化、個性化幫扶，讓幫扶供給與受扶需求有效匹配。

1. 分層分類幫扶

脫貧攻堅時期的精準(zhǔn)幫扶優(yōu)勢在于實現(xiàn)“對象識別精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”，精準(zhǔn)意味著能夠“對癥下藥”，以最低成本實現(xiàn)效益最大化，這與分層分類幫扶之目的一致。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展程度、幫扶難度，以及資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)位條件等因素，《方案》將省域內(nèi)1127個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為重點幫扶鎮(zhèn)、鞏固提升鎮(zhèn)、先行示范鎮(zhèn)三種類型。然后，根據(jù)不同的受扶對象，派駐不同的幫扶人員、制定不同的幫扶方案、設(shè)計不同的幫扶內(nèi)容、采取不同的幫扶舉措。其中，600個重點幫扶鎮(zhèn)一般存在資源稟賦差、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、組織軟弱渙散等問題，因此需要通過“強輸血、強造血”的方式從經(jīng)濟、文化、組織等維度進行全面扶持，所以安排了121個省直和中直駐粵有關(guān)單位、153個企事業(yè)單位所組成的121個團隊重點幫扶121個重點幫扶鎮(zhèn)，珠三角6地市幫扶300個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，屬地市直屬單位幫扶179個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；301個鞏固提升鎮(zhèn)具備一定的發(fā)展資源和發(fā)展基礎(chǔ)，但缺乏開發(fā)工具、市場資源與治理技術(shù)，因此由所在的縣(市、區(qū))以強化規(guī)劃引領(lǐng)、開發(fā)資源稟賦、升級產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等手段自行幫扶；226個先行示范鎮(zhèn)發(fā)展比較成熟，資源規(guī)劃比較合理，配套設(shè)施比較健全，經(jīng)濟效益較好，因此由屬地市、縣結(jié)合實際進行加強宣傳、塑造品牌、發(fā)揮示范引領(lǐng)作用等方面的幫扶。由此可知，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村所包含的分層分類幫扶，既包括幫扶對象分層分類，也將幫扶主體分為“省、市、縣”三級，其目的是實現(xiàn)幫扶主體、幫扶對象、幫扶領(lǐng)域的全覆蓋。

2. 點面結(jié)合幫扶

點是存在于某個整體系統(tǒng)中的一個部分或一個要素，面則是包含多個部分、多種元素的有機整體。村莊是點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是面，村莊彼此之間保持著相對的獨特性但又有相似性，點面之間的差異化決定了幫扶措施的定制化。我國早期對鄉(xiāng)村幫扶采取的是“大水漫灌”方式，企圖直接從“面”上一張網(wǎng)鋪開，實現(xiàn)鄉(xiāng)村幫扶全覆蓋，一次性解決貧困難題，缺乏對“點”的適應(yīng)性考慮，幫扶效果自然不如人意。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村避免了這一沉疴，因地制宜、精準(zhǔn)施策、帶動示范，能夠充分發(fā)揮不同鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢與區(qū)位優(yōu)勢，提高其開發(fā)價值。例如GF鎮(zhèn)依托本地豐富的船歌、金獅鑼鼓等國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源，大力圍繞非遺項目進行文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)，走文化振興路線；FY鎮(zhèn)依靠本地留存的古村文物資源和生態(tài)環(huán)境資源，開發(fā)生態(tài)旅游項目，打造“粵北黃金旅游小鎮(zhèn)”；TJ鎮(zhèn)文化生態(tài)資源匱乏，但本地養(yǎng)殖、種植條件優(yōu)良，大力發(fā)展黑山羊養(yǎng)殖業(yè)，千禧果、南瓜、北運菜種植業(yè)。需要注意的是，作為“面”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)注重發(fā)揮帶動作用，努力提高綜合、融合程度，對面上現(xiàn)有政策、項目、資金進行全面整合升級，為“點”的發(fā)展提供多面向的精細(xì)化服務(wù)，在鄉(xiāng)村規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、治理優(yōu)化、民生扶持、設(shè)施建設(shè)等方面起到示范帶頭作用。

三、整體性治理：駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村運行邏輯

整體性治理契合了解決鄉(xiāng)村治理碎片化問題的迫切需要，可通過目標(biāo)協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)幫扶目標(biāo)契合、通過整合機制實現(xiàn)部門協(xié)同、通過溝通機制達成工作共識，能有效幫助化解鄉(xiāng)村幫扶碎片化問題。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村本質(zhì)上也是化解鄉(xiāng)村發(fā)展困境的解決方案，是一種創(chuàng)新的整體性治理，該機制的運作主要依靠“項目化運作、資源性嵌入、集成性整合和跨界面打包”來支撐。

(一)項目化運作

項目制打破了傳統(tǒng)科層制的局限，突出了國家層面的治理政策與治理邏輯，為整合體制內(nèi)資源和爭取體制外資源提供了便利，是一項整體性的治理機制。事實上，無論是脫貧攻堅時期的駐村精準(zhǔn)幫扶，抑或是鄉(xiāng)村振興時期的駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村，在本質(zhì)上都是以政府的項目化運作來支撐的。

項目化運作框架包含項目的制定、申報、審核、執(zhí)行、監(jiān)管等一系列環(huán)節(jié)，有利于建立多層級的動員體系，讓政府、企事業(yè)單位、社會組織、村民等多元主體能以更高的積極性投入駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作。其實，在駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村實踐中，作為“承包者”，基層政府和鄉(xiāng)村通常對上級政府發(fā)包遞包的項目承擔(dān)“解包”任務(wù)，即負(fù)責(zé)政策落地執(zhí)行；作為“協(xié)包者”，幫扶工作隊會為項目申報、項目落地、項目實施、項目監(jiān)管、項目評估提供資源鏈接、智力支持與政策保障，讓幫扶工作的開展、幫扶項目的運作更有成效，正如訪談時有干部指出，“有項目幫扶工作才有抓手，幫扶人員才有資源”(SXD,2022-01-21)?？梢哉f，項目化運作祛除了常規(guī)科層制條線控制弊端，賦予幫扶中“承包者”“協(xié)包者”更高度靈活的自主性和發(fā)展空間，在駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作中發(fā)揮著銜接、黏合、聚集作用，對推動鄉(xiāng)村治理有效、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有力等有重要幫助。

(二)嵌入式幫扶

1. 制度嵌入：多維度政策體系的科學(xué)制定

科學(xué)合理的頂層設(shè)計是幫扶工作有效開展的前提條件。目前，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是農(nóng)村工作的頭等大事，由此，幫扶工作需由駐村幫扶向駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變思維方式、完善頂層設(shè)計尤其重要。具體到駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村領(lǐng)域：一是駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村已系統(tǒng)謀劃、科學(xué)編制鎮(zhèn)村雙域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃注重“國家所倡、政府所求、隊員所能、村莊所需”的有機結(jié)合，正在建立健全駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村機制；二是已建立全省駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作機制，明確目標(biāo)任務(wù)、幫扶方式、工作內(nèi)容、工作機制與保障體系；三是已建立幫扶資金使用與監(jiān)管體系，明確資金分配方式、使用方法、資金用途與資金監(jiān)管等系列政策內(nèi)容；四是圍繞產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、健康、人才等相繼出臺行動方案與政策文件，這些方案與文件是頂層設(shè)計的細(xì)化與深化，能夠支撐并保障幫扶工作的開展。

2. 關(guān)系嵌入：多層級關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的有效協(xié)調(diào)

駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊以組團模式進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多元化的人員組成意味著多渠道的優(yōu)質(zhì)資源，能夠做好“上中下”三個層級的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)。首先，協(xié)調(diào)好上級關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊隊長及成員是從省直單位、中直駐粵單位、地方市縣(市、區(qū))以及相關(guān)企事業(yè)單位選派而來的，具有與生俱來的“政治”身份，要充分利用好這層身份關(guān)系，以原單位為后臺和依靠，整合原單位給予的政策體系、資金支持、物資保障等“政治嫁妝”。其次，處理好中級關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。駐鎮(zhèn)后，工作隊成為與當(dāng)?shù)攸h委、政府互動最為頻繁的外部力量。與駐村類似，工作隊依靠省市所賦予的權(quán)責(zé)開展幫扶工作，駐鎮(zhèn)后必然會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門原生的權(quán)力運行空間與治理秩序帶來沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的公共性和治理結(jié)構(gòu)可能會面臨洗牌[18]，雙方不可避免地會產(chǎn)生權(quán)力博弈。若兩者能夠建立起良好的合作互動關(guān)系，則可共同努力提升鎮(zhèn)域整體公共服務(wù)能力和服務(wù)水平。最后，處理好下級關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村可以充分整合利用從上層帶來的幫扶資源，從人民群眾根本利益出發(fā)，協(xié)助村干部高效推進村莊自治，深入解決村民難題。

3. 人才嵌入：多元化行業(yè)人才的深度參與

高素質(zhì)人才是鎮(zhèn)村一體化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。在外部人才方面，除了黨和政府選派的優(yōu)秀干部外，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村還重視吸引不同行業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才深度參與其中，如鼓勵金融機構(gòu)選派優(yōu)秀教師，提供金融培訓(xùn)活動；高校發(fā)揮科技人才優(yōu)勢，挑選優(yōu)秀教師，組成農(nóng)村科技特派員團隊，下沉鎮(zhèn)村，以科技推動鎮(zhèn)村發(fā)展；貫徹推進“法律明白人”制度，鼓勵政府與律師事務(wù)所、高校合作，共同開展“鄉(xiāng)村法律人才”培訓(xùn)上崗活動；通過考研加分、考編享受優(yōu)惠政策等鼓勵高校畢業(yè)生以志愿者、“三支一扶”人員身份積極投身鄉(xiāng)村事業(yè)，在鄉(xiāng)村規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)技推廣、電子商務(wù)、教育幫扶等方面發(fā)揮自身的才能和作用。

4. 經(jīng)濟嵌入：外部經(jīng)濟力量誘發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力

內(nèi)生造血式幫扶是實現(xiàn)鎮(zhèn)村融合發(fā)展的長遠(yuǎn)之計，因此以外部優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟資源撬動內(nèi)生發(fā)展動力就顯得尤為關(guān)鍵，具體表現(xiàn)在：一是建立幫扶資金保障體系。利用每年每鎮(zhèn)2000萬元的財政保障性幫扶資金，以“專項項目+任務(wù)清單+績效目標(biāo)”的方式撥付到位，強化資金使用審批和監(jiān)管制度，做到專項資金專項使用。二是加強駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村的金融支持。推動農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施入鎮(zhèn)進村，提高普惠性金融服務(wù)對鎮(zhèn)村和涉農(nóng)主體的覆蓋面。三是推動城市優(yōu)質(zhì)資本下鄉(xiāng)。以稅收優(yōu)惠、政策保障等積極手段鼓勵城市農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)、上市公司、私募創(chuàng)投機構(gòu)等，通過注資、風(fēng)投、入股等方式支持鎮(zhèn)村鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目，為城市資本投資的高質(zhì)量涉農(nóng)企業(yè)開通上市“綠色通道”，提供長期性、個性化、專業(yè)化金融服務(wù)。

(三)集成性整合

駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村是一個集成性整合的幫扶制度，具體表現(xiàn)在：一是幫扶目標(biāo)的集成。脫貧攻堅雖然結(jié)束，但當(dāng)前部分脫貧地區(qū)發(fā)展的技術(shù)、資金、人才、市場支撐基礎(chǔ)較弱，幫扶政策、資金、項目中斷后，可能出現(xiàn)規(guī)模性返貧。因此，在幫扶過程中必須實現(xiàn)目標(biāo)整合，把鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進鄉(xiāng)村振興兩項工作融合起來，一體謀劃、一體設(shè)計、一體推進，通過依靠縱向權(quán)力的控制和集中，為橫向部門的協(xié)調(diào)與整合提供有利條件，并且將公眾的公共服務(wù)需求與公共問題解決方案有機聯(lián)系起來，從而促進現(xiàn)實需求與服務(wù)供給的規(guī)?；?。二是幫扶政策的集成。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村圍繞“產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織”五大振興領(lǐng)域，對照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?0字總要求，全方位、系統(tǒng)化做好政策設(shè)計，為鄉(xiāng)村振興提供全面的政治保障。三是幫扶力量的集成。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作凝聚了各幫扶單位的力量，集成了不同領(lǐng)域、不同單位、不同層級的資源，可以依靠干部自帶的資源稟賦與農(nóng)村自有資源生成聯(lián)動效應(yīng)，高效開發(fā)扶貧資源，釋放幫扶活力。

(四)跨界面打包

界面以承載體的形式存在于內(nèi)外部環(huán)境交互的場域中，發(fā)揮連接的橋梁作用，為信息、制度、機制等交互要素提供聚合點。也即，界面的本質(zhì)是交互現(xiàn)象[19]。界面的交互性為不同主體進入界面內(nèi)利用各種交互要素實現(xiàn)治理協(xié)同、機制創(chuàng)新、制度重構(gòu)、信息共享、資源流動等提供可能。參照李文釗提出的界面分析框架，界面治理的邏輯要素有環(huán)境、目標(biāo)、界面與內(nèi)部結(jié)構(gòu)四種，其中環(huán)境與界面之間存在相互關(guān)系，環(huán)境會影響和形塑界面，界面則依靠內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的資源條件適應(yīng)環(huán)境并達成目標(biāo)[20]。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村的運作機制符合界面治理的邏輯，是一種跨界面打包。跨界面治理通過劃分出各種治理界面并對各界面之間的目標(biāo)與任務(wù)提供有針對性的治理手段，應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的過程。

駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村實際上是一種跨界面打包的治理機制。社會矛盾的轉(zhuǎn)變讓我國進入新發(fā)展階段，這對鄉(xiāng)村治理提出了更高的要求，基于此，廣東省委省政府針對鄉(xiāng)村發(fā)展構(gòu)建出新的治理界面，將鄉(xiāng)村振興政策需求作為目標(biāo)打包投入“政治市場”，并以行政命令驅(qū)動市級政府“抓包發(fā)包”，縣級政府“接包遞包”，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村自治組織通過整合內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的人力、物力、財力、智力“承包解包”，或者以“外包”的方式讓第三方社會組織參與到“解包”行動中，從而保證政策任務(wù)順利落到基層。其中，“包裹”中附帶的幫扶政策資源與經(jīng)費資源，作為“解包”工具一并納入鎮(zhèn)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)。可以說，幫扶工作隊嵌入當(dāng)?shù)兀砸环N常態(tài)化領(lǐng)導(dǎo)力供給方式，與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村精英互助開展鄉(xiāng)村振興，這讓因上級政府權(quán)威缺失而導(dǎo)致的鄉(xiāng)村組織松散現(xiàn)象得到有效改善，也成為跨界面治理主體內(nèi)生供給的堅強后盾[21]。

四、邁向共同富裕：駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村治理敘事

整體性治理通常利用整合與協(xié)調(diào)的方式對碎片化的治理現(xiàn)狀進行處理，是一種推動治理活動由碎片轉(zhuǎn)向整合、從分散轉(zhuǎn)向集中、從局部轉(zhuǎn)向整體的治理方式[22]。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村將支持重點從村上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面派遣駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊，同時整合政治、經(jīng)濟、文化、科技等多元化力量，組成大團體，以組團式力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)連縣接村聯(lián)帶作用，打造以鎮(zhèn)域為中心的鎮(zhèn)村一體化發(fā)展大格局，是典型的整體性治理。

(一)研究討論

駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村是通過深度調(diào)研、廣泛論證后開展的創(chuàng)造性幫扶模式，其目的在于通過整域性幫扶來達成整體性治理，是對定點幫扶、對口幫扶、社會幫扶工作的深化與改良，在取得成效的同時，也有如下三個問題值得探討。

一是如何有效協(xié)同政策設(shè)計與實踐過程。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作是全域性的政策設(shè)計，突出整體性、全面性，從縱向?qū)蛹壣峡?，將省、市、縣、鎮(zhèn)、村五個層級共同納入政策系統(tǒng)，各層級分工明確、權(quán)責(zé)分明；從橫向上看，圍繞“產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織”五大維度開展九大幫扶行動。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該工作雖然頂層設(shè)計較好，具體行動方案卻還在探索中，讓個別幫扶隊員感覺“工作無所適從，不知道從何抓起”(LZR，2022-01-25)。主要表現(xiàn)在：一是幫扶資金使用還不夠規(guī)范。部分受扶市縣幫扶資金使用缺乏細(xì)則和政策解讀，導(dǎo)致干部“放不開手腳實施產(chǎn)業(yè)配套項目”(CJ，2022-01-26)，再加上部分幫扶干部在資金投向上缺少話語權(quán)，因而經(jīng)費使用的民主性、公開性不夠好。二是配套機制待完善。由于還處在探索中，獎懲激勵機制不健全、配套服務(wù)保障機制不完善，部分幫扶干部工作積極性受影響。三是權(quán)責(zé)利待理清。由于缺乏詳細(xì)的制度安排，幫扶工作隊、當(dāng)?shù)攸h委政府、村委會之間的權(quán)責(zé)利不甚清楚，有些地方政府并不主動安排幫扶干部工作，或一些實質(zhì)性工作不讓幫扶干部參與，而是讓其“自己找事做”(HJZ，2022-01-24)。

二是如何精準(zhǔn)匹配幫扶實踐與受扶需求。到目前為止，幫扶工作的深度、廣度、強度還有待深化，所以個別幫扶干部認(rèn)為幫扶工作“流于形式，沒有深入”(LZR，2022-01-25)。究其原因：其一，幫扶資金發(fā)放不及時，“有的到年底才發(fā)放”(TJL,2022-01-23)，再加上“資金被縣級部門統(tǒng)籌掉一部分”(ZYH，2021-12-15)，因而最后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶資金并不多。其二，作為外部強制性嵌入力量，幫扶工作隊真正融入地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有難度。其三，部分工作隊員專業(yè)能力不足，下派前缺乏相應(yīng)的歷練與經(jīng)驗，下派時雖有培訓(xùn)，但基層工作、農(nóng)村工作的能力并未得到實質(zhì)性提升，因而出現(xiàn)“工作水土不服的現(xiàn)象”(WML，2021-10-28)。

三是如何持續(xù)均衡幫扶動機與受扶行為。作為幫扶工作的執(zhí)行者，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊是背負(fù)著國家公共意志和公共使命下沉到基層的幫扶者，扮演“聯(lián)絡(luò)員”“調(diào)研員”“指導(dǎo)員”“監(jiān)督員”“宣傳員”角色，其行為具有明顯的利他性動機；而作為受扶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，出于“政治錦標(biāo)賽”的競爭壓力與完成錦標(biāo)賽任務(wù)后的“政治躍遷”需要，其所采取的受扶行動有時具有部門與個體雙重自利性，由此帶來的危害就是“當(dāng)?shù)卣胗脦头鲑Y金解決策略性、短期性、應(yīng)景性問題，而駐村干部卻想得更加長遠(yuǎn)、全局與系統(tǒng)”(WLC，2022-01-24)，難以正確處理好鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面開展鄉(xiāng)村振興、幫鎮(zhèn)和扶村、幫扶和被幫扶、長期目標(biāo)和短期目標(biāo)的關(guān)系。

(二)研究思考

整體性治理理論的最大優(yōu)勢在于重視政府政策目標(biāo)的導(dǎo)向與引領(lǐng)作用，并通過對縱向權(quán)力的相對集中和適度控制，促使多元主體在治理中的本體性回歸，從而為橫向部門之間的協(xié)調(diào)與整合創(chuàng)造前提性條件[22]。因此，從整體性治理理論的要求出發(fā)，應(yīng)從以下方面來完善駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村制度。

一是完善制度規(guī)范。進一步規(guī)范幫扶資金的使用、監(jiān)管與效益評估，理清使用范圍，推進使用進度，完善資金撥付機制，掃除撥付障礙。二是優(yōu)化政策內(nèi)容。完善幫扶干部服務(wù)保障機制與獎懲激勵機制，給幫扶人員更多的生活保障、工作保障與心理保障，充分調(diào)動他們參與幫扶工作的積極性。三是理清職責(zé)權(quán)限。盡快落實幫扶人員的政治待遇，明確其工作范圍，讓幫扶人員高質(zhì)量參與當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村振興工作，讓幫扶工作提質(zhì)增效。四是加強考核監(jiān)管。為讓幫扶工作發(fā)揮更大效用，建議制定科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，發(fā)揮考核指揮棒作用，對幫扶工作隊進行制度化、常態(tài)化、規(guī)范化考核，以考核促監(jiān)管、以考核促發(fā)展、以考核促規(guī)范。

利用整體性治理思路，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作還需要處理好三對關(guān)系：一是幫鎮(zhèn)扶村與聯(lián)縣帶戶的點面關(guān)系。幫鎮(zhèn)扶村需要分清“幫”與“扶”之間的度，幫扶工作隊不能保姆式大包大攬，對點與面無差別扶持，應(yīng)該“由點及面，以面帶點”。二是凝聚合力與發(fā)揮優(yōu)勢的上下關(guān)系。組團式幫扶各成員單位來自不同的行業(yè)領(lǐng)域、職能部門，應(yīng)高度重視資源整合，把黨政機關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢、企事業(yè)單位的資金市場優(yōu)勢、科研力量的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、金融助理的融資監(jiān)管優(yōu)勢、志愿服務(wù)的社會動員優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，共同推動幫扶項目落地見成效[23]。三是自身造血與外部幫扶的內(nèi)外關(guān)系。內(nèi)生性造血式幫扶是保證農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。強調(diào)內(nèi)生性發(fā)展并不是排斥外源性幫扶，而是要充分利用外源性幫扶來帶動和促進內(nèi)源式發(fā)展，合理利用外部嵌入資源奠定鄉(xiāng)村“造血”基礎(chǔ)，因此，在駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作中，應(yīng)提高村民自我發(fā)展信心和發(fā)展能力，進一步強化黨建引領(lǐng)的“三治融合”，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，通過村民委員會等自治組織、專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織、綜合性多元化服務(wù)組織，建立農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)、生活保障、生產(chǎn)組織機制，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興命運共同體。四是牽頭單位與參與單位的左右關(guān)系。駐鎮(zhèn)幫扶的每個角色都至關(guān)重要、不可或缺，因此牽頭單位應(yīng)進一步負(fù)起總責(zé)，把各方力量統(tǒng)籌起來，擰成一股繩，同向發(fā)力、形成合力；成員單位應(yīng)進一步積極參與、各負(fù)其責(zé)，配合好牽頭單位的工作。

(三)研究余論

整體性治理理論強調(diào)整合各級黨政機關(guān)、同級黨政部門的資源與關(guān)系，注重聚合與協(xié)調(diào)企事業(yè)單位、社會組織和志愿團體力量，充分發(fā)揮它們的比較優(yōu)勢和特有資源，構(gòu)建以黨政機關(guān)為核心的多元協(xié)同治理模式。正因為堅持整體性治理理念，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作才得以高效運行，在改善村莊條件、增加村莊收入、促進村莊減貧方面具有重要作用。嵌入其中的幫扶工作隊，也與其他駐村工作隊一樣，通過反科層化互動手段對農(nóng)戶進行情感動員，拉近彼此之間的心理距離，建立互動的組織關(guān)聯(lián)，化解鄉(xiāng)村不規(guī)則社會的挑戰(zhàn)以及群眾信任的隔膜[24]。

就此而言，以嵌入式幫扶、項目化運作、集成性整合和跨界面打包為邏輯的駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作，讓制度、經(jīng)濟、人才、關(guān)系等關(guān)鍵資源向村莊有效輸入，是一種整合幫扶思路、幫扶關(guān)系、幫扶組織、幫扶內(nèi)容的整體性幫扶模式，對于豐富與發(fā)展整體性治理理論具有重要的價值。具體來說，在幫扶思路架構(gòu)上，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村圍繞整體化特征闡明鎮(zhèn)村雙域一體化的發(fā)展、暢通鎮(zhèn)域配套資源下沉鄉(xiāng)村的渠道、提高鄉(xiāng)村自我發(fā)展和造血能力；以團體結(jié)構(gòu)、行政手段、激勵措施建設(shè)幫扶隊伍，實現(xiàn)幫扶干部的整體化；通過凝聚后方幫扶單位的人才、資金、信息、政策資源合力推動幫扶力量的整體化；通過打造一體化工作體系實現(xiàn)幫扶事務(wù)的整體化。在幫扶關(guān)系結(jié)構(gòu)上，實現(xiàn)了對縣、鎮(zhèn)、村三級上下級關(guān)系的協(xié)同發(fā)展、同級幫扶工作隊左右關(guān)系的工作協(xié)同、外部幫扶力量與內(nèi)部原生村民之間的關(guān)系諧調(diào)。在幫扶團隊上，主體的多元化、人員的專業(yè)化與結(jié)構(gòu)的合理化構(gòu)造了創(chuàng)新型的組團式幫扶。在幫扶內(nèi)容上，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟水平與發(fā)展程度分為重點幫扶鎮(zhèn)、鞏固提升鎮(zhèn)、先行示范鎮(zhèn)，推行分層分類幫扶；以鎮(zhèn)為面，以村為點實行精準(zhǔn)有序的“以點帶面、點面結(jié)合”的幫扶。

共同富裕目標(biāo)給基層政府治理提出了全新要求，需要以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和縣域整體推進方式解決基層公共服務(wù)、環(huán)境、民生等方面不平衡不充分難題。這在2022年5月出臺的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》已經(jīng)有明確的引導(dǎo)與指向。這種不平衡不充分也是社會發(fā)展中的片面共享問題[25]。由此，如果從整體性治理理論的角度出發(fā)，不僅駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作是一個整體，未來的城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展更應(yīng)該協(xié)調(diào)聯(lián)動、協(xié)同推進，以期出現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的良好局面。站在這個角度，將駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作做好，不僅能夠為將來以縣域為載體的整體性治理提供經(jīng)驗借鑒與決策參考，也是達成共同富裕的重要抓手、實現(xiàn)共同富裕的重要助力。