“十四五”特殊教育高質(zhì)量發(fā)展的宏偉藍圖

李天順

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等部門《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》（以下簡稱《計劃》），描繪了“十四五”期間特殊教育高質(zhì)量發(fā)展的宏偉藍圖，是在中國教育聚焦高質(zhì)量發(fā)展、闊步邁向現(xiàn)代化的大背景下，國家層面對“十四五”特殊教育事業(yè)發(fā)展作出的頂層設(shè)計和特殊安排，政策措施令人振奮，美好未來令人憧憬。

一、《計劃》出臺的背景

黨中央、國務(wù)院高度重視特殊教育。黨的十八大要求“支持特殊教育”，十八屆三中全會要求“推進特殊教育改革發(fā)展”，十八屆五中全會提出“辦好特殊教育”，十九大要求“辦好特殊教育”，十九屆四中全會要求“保障特殊教育”，十九屆五中全會要求“完善特殊教育保障機制”。十八大以來，經(jīng)國務(wù)院同意，國家有關(guān)部委連續(xù)組織實施了兩期特殊教育提升計劃，努力提升特殊教育普及水平、保障條件和教育質(zhì)量，期望通過若干期特殊教育提升計劃的實施，使中國特殊教育達到世界發(fā)達國家的先進水平，實現(xiàn)現(xiàn)代化。

《第一期特殊教育提升計劃（2014—2016年）》提出：到2016年，全國基本普及殘疾兒童少年義務(wù)教育，視力、聽力、智力殘疾兒童少年義務(wù)教育入學率達到90%以上，其他殘疾人受教育機會明顯增加。一要初步建立布局合理、學段銜接、普職融通、醫(yī)教結(jié)合的特殊教育體系，辦學條件和教育質(zhì)量進一步提升。二要建立健全財政為主、社會支持、全面覆蓋、通暢便利的特殊教育服務(wù)保障機制，增強特殊教育的保障能力。三要基本形成政府主導、部門協(xié)同、各方參與的特殊教育工作格局，增強特殊教育的推動能力?！兜诙谔厥饨逃嵘媱潱?017—2020年）》提出：到2020年，各級各類特殊教育普及水平全面提高，殘疾兒童少年義務(wù)教育入學率達到95%以上，非義務(wù)教育階段特殊教育規(guī)模顯著擴大。特殊教育學校、普通學校隨班就讀和送教上門的運行保障能力全面增強。教育質(zhì)量全面提升，建立一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、富有愛心的特教教師隊伍，特殊教育學校國家課程教材體系基本建成，普通學校隨班就讀質(zhì)量整體提高。

經(jīng)過7年的努力，兩期提升計劃如期圓滿完成，中國特殊教育站到了歷史最高點上。但從整體上看，發(fā)展不平衡的問題仍然不同程度地存在，特殊教育依然是各級各類教育的薄弱環(huán)節(jié)，面臨著新的困難和挑戰(zhàn)。一是進一步提升特殊教育普及水平的難度加大，二是特殊教育支持保障體系仍不夠健全，三是特殊教育師資數(shù)量不足、待遇偏低、專業(yè)能力不強的局面還沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)，四是特殊教育教學質(zhì)量參差不齊、“上好學”的問題還沒有得到很好解決?？梢哉f，中國特殊教育在新的高點上面臨爬坡過坎的新考驗。

與此同時，“十四五”中國教育進入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。教育部部長懷進鵬指出：中國教育在順利實現(xiàn)“有學上”的基礎(chǔ)上，正在加快構(gòu)建滿足人民“上好學”愿望的高質(zhì)量教育體系，將著眼優(yōu)先發(fā)展、公平可及、因材施教、開放靈活，努力讓教育資源全程伴隨每個人、讓教育成果平等面向每個人、讓教育過程全面發(fā)展每個人、讓教育效能深度助力每個人，辦好人民滿意的教育。在這樣的大背景下，《計劃》隆重出臺，體現(xiàn)了新發(fā)展階段黨中央、國務(wù)院對特殊教育的高度重視和對視力、聽力、智力、言語、肢體、精神、多重殘疾以及其他有特殊需要的兒童青少年的親切關(guān)懷，體現(xiàn)了國家辦好特殊教育的堅強決心，也反映了特教人在教育現(xiàn)代化的道路上絕不掉隊的頑強意志。

二、《計劃》的三大基本思路

《計劃》確定了到2025年初步建立高質(zhì)量特殊教育體系的目標，要求普及程度顯著提高，教育質(zhì)量全面提升，保障機制進一步完善。為了實現(xiàn)這一宏偉目標，《計劃》按照拓展學段服務(wù)、推進融合教育、提升支撐能力三大基本思路，大力度完善了相應(yīng)的政策措施。

（一）強化體系建設(shè)，全面構(gòu)建特殊教育四梁八柱

《計劃》的第一條基本思路是拓展學段服務(wù)，“成體系的建設(shè)”將成為“十四五”特殊教育發(fā)展的一大亮點，特殊教育的四梁八柱將基本完善，其中有三大亮點。

第一，拓寬服務(wù)面?！队媱潯吩谌珖秶鷥?nèi)將特殊教育重點關(guān)注的受教育群體，在視力、聽力、智力、言語、肢體、精神、多重殘疾的基礎(chǔ)上，進一步拓展到其他有特殊需要的兒童青少年，覆蓋面更廣，針對性更強，服務(wù)更精準。我國的特殊教育，從盲聾啞教育開始，不斷擴大覆蓋范圍，逐步走向針對所有特殊需要學生的教育。這既是特殊教育的基本發(fā)展規(guī)律，也是為了更好地解決人民群眾的急難愁盼問題。當然，不同地區(qū)仍需要因地制宜，突出重點，循序漸進。

第二，進一步建好特殊教育學校。《計劃》首次提出“鼓勵20萬人口以上的縣（市、區(qū)、旗）辦好一所達到標準的特殊教育學?！?，并要求“20萬人口以下的縣（市、區(qū)、旗）要因地制宜合理配置特殊教育資源”。在全國基本實現(xiàn)30萬人口以上、殘疾學生較多的縣（市、區(qū)、旗）建有一所特殊教育學校的基礎(chǔ)上，提出新的建校目標，其基本考慮是加強區(qū)域特教中心建設(shè)，特殊教育“縣縣有基地”的基本格局將全面形成。這既是融合教育發(fā)展到新階段的必然要求，也是特殊教育體系形成完善的重要標志。

第三，從義務(wù)教育全面向兩端延伸?！队媱潯愤M一步提出了加大力度發(fā)展學前特殊教育、高中階段特殊教育和高等特殊教育的組合政策，將大大促進以義務(wù)教育為重心的特殊教育快速向兩端擴展，構(gòu)建特殊教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展的大格局，使殘疾人在不同學段都能學有所教，入學、升學不再是煩心事，殘疾人終身教育體系呼之欲出。當然，兩端延伸不是機械地延展，要充分認識學前教育對殘疾兒童終身發(fā)展所具有的特殊意義，早發(fā)現(xiàn)，早干預，早康復，早融合。要認真把握殘疾學生高中階段教育以職業(yè)教育為主的特點，處理好高中階段后就業(yè)與升學的關(guān)系，使高中階段教育有特色、高水平。要科學協(xié)調(diào)好普通高校、高校特教學院和開放大學等繼續(xù)教育高校的關(guān)系，推動高等特殊教育穩(wěn)步發(fā)展。

（二）推進融合教育，全面賦能特殊教育內(nèi)涵發(fā)展

《計劃》的第二條基本思路是推進融合教育，“高水平的融合”將成為“十四五”特殊教育事業(yè)發(fā)展的重要標志，培養(yǎng)殘疾人充分融入社會的能力將再上一個臺階。融合教育或稱全納教育，是國際上流行的一種教育理念，強調(diào)學校應(yīng)接納所有學生共同參與學習，不分種族、國籍、性別、身份、地位、貧富，反對歧視和排斥。主張通過教育改革和課程改革，滿足所有兒童的教育需要，促進學生的發(fā)展。我們要樹立和普及融合教育的理念，把培養(yǎng)學生融入社會的能力作為根本性任務(wù)，推動入學方式、學習過程和教育評價的全面改革。

一要在入學安排上進一步優(yōu)化普通教育優(yōu)先。讓所有的普通學校、職業(yè)學校都盡可能地敞開大門，接納殘疾學生和各種有特殊需要的學生。不僅提供盡可能多的學位，而且營造尊重殘疾兒童青少年身心發(fā)展特點和個體差異的良好氛圍，提供有最大針對性、有效性的課程，使殘疾學生、各種有特殊需要學生與普通學生在融合環(huán)境中相互理解尊重，共同成長進步。

二要深度整合資源?？茖W整合普通教育與特殊教育，職業(yè)教育與特殊教育，醫(yī)療康復、信息技術(shù)與特殊教育，圍繞課程標準、培養(yǎng)方案、轉(zhuǎn)銜安置、資源共享等關(guān)鍵問題，打通教育類別、學科門類、不同行業(yè)之間的阻隔，進一步放大“1+1>2”的優(yōu)勢，在跨界研究、資源整合、多方位推進的大框架下，使融合教育更符合殘疾學生和各種有特殊需要學生的特點和認知學習規(guī)律。從某種意義上講，特殊教育不應(yīng)該“特立獨行”，也不可能在一個封閉的環(huán)境中獨自完善。尤其是在現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，需要充分整合資源為其賦能。

三要進一步促進特殊教育學校轉(zhuǎn)型發(fā)展。在推進融合教育的總要求下，特殊教育學校應(yīng)充分發(fā)揮人力物力相對集中、專業(yè)性針對性強的優(yōu)勢，不僅成為培養(yǎng)殘疾學生融入社會能力的平臺，而且成為支持融合教育區(qū)域發(fā)展的平臺。要充分認識到，特教學校從建成的第一天起，就不是一個只對校內(nèi)學生進行教育的機構(gòu)，而是推動特殊教育區(qū)域發(fā)展的中心；也不是一個封閉的教育環(huán)境，而是幫助殘疾學生融入社會的平臺。

（三）完善發(fā)展機制，全面提升特殊教育保障能力

《計劃》的第三條基本思路是提升支撐能力，“高水平發(fā)展”與“高水平保障”相匹配將為“十四五”特殊教育發(fā)展提供強大動力，特殊教育保障機制將在新的發(fā)展水平上得到進一步優(yōu)化。在實施的過程中，要把握三個基本點。

一要充分認識提升特殊教育保障能力的必要性和迫切性。進入21世紀以來，特殊教育保障能力不斷提升，目前應(yīng)該說處于歷史發(fā)展的最好水平，但這只是相對于過去的發(fā)展任務(wù)而言。進入“十四五”，特殊教育面對的是新形勢和新任務(wù)，例如：特教學校重度、極重度殘疾學生比例不斷攀升，殘疾類型更加復雜，保障難度不斷加大；融合教育全面鋪開，特教學校承擔的區(qū)域推進任務(wù)越來越繁重；高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)成為新的時代要求，運行成本屢創(chuàng)新高等，所有這一切都是在原有保障條件下無法實現(xiàn)的。所以，不是現(xiàn)在的保障水平高不高、夠不夠的問題，而是新發(fā)展階段、新工作任務(wù)、新目標相應(yīng)提出了新的保障要求。不是錦上添花，而是雪中送炭。

二要全方位加大定標提標的力度。對于特殊教育而言，特教特辦是必要的，但穩(wěn)定的保障機制同樣重要。要在肯定一事一議、特教特辦的同時，將特殊教育保障全面上升到機制層面、標準層面。已有地方標準的要努力推進國家標準的制定，沒有地方標準的要加快標準制定的進程，已有標準的要進一步深入調(diào)研論證提高標準。如：教職工編制標準，各項撥款標準、配備標準，辦學條件標準等。從整體上看，原有標準大多過時，很難適應(yīng)新的發(fā)展要求，需要進一步提高。我們不能坐而論道，指望原有的保障條件支撐新的發(fā)展任務(wù)。

三要進一步加強特殊教育教師隊伍建設(shè)。教育大計，教師為本。人力資源保障是最重要最根本的保障，要在高質(zhì)量發(fā)展的總要求下，重新審視特教教師的職前培養(yǎng)和職后培訓，保障特教教師隊伍的專業(yè)能力持續(xù)提升；要制定落實更加有效的獎懲和激勵政策，讓特教教師的職業(yè)吸引力與其承擔的歷史責任和付出的艱辛努力相匹配。

三、《計劃》的點睛之筆：“行動”

新一期特殊教育提升計劃命名為“發(fā)展提升行動計劃”，突出強調(diào)了“行動”，突出強調(diào)了在“行動”的實踐中提升特殊教育的發(fā)展水平，堪稱《計劃》的點睛之筆。所謂“行動計劃”，就是要求確立具體的目標、確定清晰的實現(xiàn)路徑和進行嚴密的部署，安排相應(yīng)的工程項目，落實配套的政策措施和人力財力物力保障，在量化、可核查的前提下，保證目標的如期實現(xiàn)。作為行動計劃，在實施過程中需要進一步強化三個方面的要求。

一要深入落實政府主體責任，強化特教特辦?！队媱潯坊驹瓌t的第一條就是“堅持政府主導，特教特辦”。國務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府轉(zhuǎn)發(fā)《計劃》的發(fā)文形式，本身就傳達了地方各級政府應(yīng)主導推動落實《計劃》的相關(guān)要求。也就是說，實施《計劃》不是教育部門一家的事，也不僅僅是發(fā)展改革、民政、財政、人力資源社會保障、衛(wèi)生健康、殘聯(lián)等密切相關(guān)的幾個部門的事。要加強政府在《計劃》實施過程中的統(tǒng)籌和保障作用，發(fā)揮政府推動特教特辦的優(yōu)勢，加大政策、資金、項目向特殊教育的傾斜力度，加強教育部門牽頭、各部門齊抓共管、全社會合力推動的機制?；蛘哒f，特教特辦不僅僅是教育內(nèi)部的事，更是在地方政府主導下實現(xiàn)的。首先是政府的行動，是將特教放在地方政府政策特區(qū)的范疇，全面整合地方政府的資源辦好特殊教育。

二要以“行動”為中心編制好實施方案，保證各項政策措施落地。要層層編制實施方案，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人口分布等情況，因地制宜，合理布局，統(tǒng)籌編制好實施方案，壓實各級政府、各有關(guān)部門的責任，明確各自的具體“行動”，使《計劃》的總體要求和政策措施落地開花。實施方案要有目標、有政策、有措施、可核查，能夠突出“提升”的有效性、“計劃”的目標有限性、措施的具體性和整體上的可執(zhí)行性。防止上下一般粗，杜絕空講大道理。特別要認真回答好四個問題：提升什么？加強了哪些方面的政策措施來支持提升？有哪些具體行動？是不是能做到辦好特殊教育？

三要加強《計劃》實施的全過程監(jiān)督，保證目標實現(xiàn)。國家已經(jīng)決定，將特殊教育改革發(fā)展情況納入省級人民政府履行教育職責的督導評價，將特殊教育的有關(guān)指標納入義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估認定，并落實了相應(yīng)的實施辦法?！队媱潯芬笫〖壵畬⑻厥饨逃l(fā)展提升行動計劃實施情況納入市、縣兩級政府績效考核，加強指導與督查，建立激勵與問責機制。各地要根據(jù)當?shù)靥厥饨逃陌l(fā)展實際，選擇核心指標納入考核體系，切實落實這一要求。教育督導部門和責任督學要將特殊教育納入督導范圍，確保特殊教育發(fā)展提升行動計劃有效實施?；蛘哒f，要編織一張過程監(jiān)督的網(wǎng)，保障言必信、行必果，讓《計劃》之花結(jié)出特殊教育事業(yè)發(fā)展的豐碩果實。