淺談農(nóng)村土地確權(quán)工作中存在的問題及對策

張利軍

摘要：土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的“命根子”，因此，土地確權(quán)工作是我國農(nóng)村發(fā)展的重點工作。該項工作對保障農(nóng)民權(quán)益和合理配置農(nóng)村土地資源具有重要意義。目前，土地確權(quán)工作正處于掃尾和糾錯階段。本文通過對村組土地確權(quán)糾錯工作情況的摸排，闡述了農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要意義、存在的問題，并針對這些問題提出了相應(yīng)對策，確保農(nóng)村土地確權(quán)工作圓滿收官。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;土地確權(quán);重要意義;問題;對策

習近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)：“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強;中國要美，農(nóng)村必須美;中國要富，農(nóng)民必須富。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個大局就有保障，各項工作都會比較主動?！睘榱死喂剔r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，按照省、市、縣文件精神，各村組積極開展土地確權(quán)工作。在縣農(nóng)經(jīng)中心的領(lǐng)導下、各級部門的配合下、基層工作人員的努力下，土地確權(quán)工作進入收尾階段。為了確保土地確權(quán)工作完美收官，村集體應(yīng)進一步明確土地確權(quán)的重要意義、整理確權(quán)中出現(xiàn)的問題，分析其原因并針對性提出解決對策。

1 農(nóng)村土地確權(quán)的重要意義

土地確權(quán)指的是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和各項政策的規(guī)劃要求，對農(nóng)村土地資源加以整合，實現(xiàn)對土地使用歸屬權(quán)既公平、又公正的劃分。目前在農(nóng)村土地確權(quán)過程中，應(yīng)以一定原則為必要前提，結(jié)合農(nóng)民的實際發(fā)展情況，以符合廣大農(nóng)民共同意愿為前提展開各項工作，整體上從多方面加以考量，如農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史和未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢等等，使農(nóng)村土地確權(quán)工作得以保證其質(zhì)量，更好的推進確權(quán)工作的展開。通過展開高質(zhì)量的農(nóng)村土地確權(quán)活動，有益于解決當前存在的土地突出問題和農(nóng)民群體間的矛盾關(guān)系，從根本上實現(xiàn)對廣大農(nóng)民基本權(quán)利與權(quán)益的維護，同時突出農(nóng)村土地資源的利用價值，對農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有積極促進作用。具體可將農(nóng)村土地確權(quán)的重要意義總結(jié)為以下幾點。

1.1 有利于優(yōu)化資源配置，提高土地利用效益

目前農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，主要是以“一戶單干”的土地經(jīng)營模式，這種經(jīng)營模式技術(shù)水平低，經(jīng)濟效益差，不利于將土地、勞動等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素與資金、技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素進行優(yōu)化配置。只有通過土地確權(quán)，摸清耕地畝數(shù)、承包地與機動地地理分布情況等信息，進一步整合土地資源、提高土地效益和利用率。這不僅有利于優(yōu)化配置我國的土地資源，同時也有利于提高農(nóng)民的收益，這是因為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民是最直接的受益人，以入股、轉(zhuǎn)讓或是出租等流轉(zhuǎn)形式把連片的荒地進行集中，交給少部分人進行開發(fā)和經(jīng)營，實現(xiàn)對土地的合理利用，使農(nóng)民從中受益。

1.2 有利于完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護農(nóng)民合法權(quán)益

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是農(nóng)村土地承包政策的基礎(chǔ)。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，明確土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬關(guān)系，為解決土地承包糾紛案件、維護農(nóng)民土地承包的各項合法權(quán)益提供強有力的依據(jù)。這不僅讓土地承包經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)民法定資產(chǎn)、經(jīng)營資本，而且讓“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”有了法律憑證，為農(nóng)民“從長計議”吃上“定心丸”。如果耕地四至不清、面積不明，承包地流轉(zhuǎn)就潛藏較大風險，不僅農(nóng)戶不能放心流轉(zhuǎn)土地，土地規(guī)模經(jīng)營主體也難以安心經(jīng)營，必然制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1.3 促進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)價值

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民實現(xiàn)土地收益的有效途徑。農(nóng)村土地確權(quán)工作完成后，農(nóng)戶承包地的具體面積、位置等信息得到進一步的明確，農(nóng)民更加清晰自身享有的各項土地權(quán)利。產(chǎn)權(quán)制度改革和“五地一產(chǎn)”的改革，極大的提高了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心和積極性。目前，外出務(wù)工的農(nóng)民，可以把自己的承包地流轉(zhuǎn)給他人或其他新型農(nóng)業(yè)主體，得到土地租賃費，增加農(nóng)民收入。

1.4 有利于促進農(nóng)村社會穩(wěn)定、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)村土地糾紛是影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的最突出、最重要因素。其產(chǎn)生的主要原因是土地承包原始數(shù)據(jù)和資料保護不力，流轉(zhuǎn)過程中合同不規(guī)范、面積不準確、信息不對稱等。通過確權(quán)登記頒證，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶，從源頭解決歷史遺留問題。過去對于土地的使用權(quán)，往往是由一家、一戶進行分散經(jīng)營，無論是生產(chǎn)還是產(chǎn)品都不具規(guī)模，在市場上的競爭也是處于劣勢位置，而那些有能力進行項目經(jīng)營的卻又缺少土地，因此實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，有效彌補了土地分散經(jīng)營的這一大缺點，有益于大、中型器械與高新技術(shù)的推廣，使農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益獲得增加。完善土地信息，更加有效落實以耕地為載體的支農(nóng)惠農(nóng)政策，提高以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的精準度，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，土地是戰(zhàn)略道路的基石，更是破除農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸障礙，是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟又好、又快發(fā)展的關(guān)鍵，對強化農(nóng)業(yè)發(fā)展活力有重要意義。農(nóng)村土地確權(quán)之下，隨著土地的有序流轉(zhuǎn)，有益于實現(xiàn)農(nóng)村集約化經(jīng)營，進一步減少農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本;又及農(nóng)村土地確權(quán)有益于農(nóng)村經(jīng)濟盤活，使農(nóng)村的收入更佳多樣性。通過土地整合發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，是轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式的路徑，更是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

2 農(nóng)村土地確權(quán)糾錯階段中發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 前期宣傳不到位，具體問題分析不徹底

土地確權(quán)是關(guān)乎民生的“三農(nóng)”之重。為了按時按質(zhì)按量的完成村組土地確權(quán)工作，依據(jù)上級安排，各村組倒排工期并齊心投入。在工作推進的過程中，發(fā)現(xiàn)了一系列問題。一是在前期宣傳時，只在村公示欄張貼宣傳廣告，沒有借助媒體進行廣泛宣傳動員。因此，常年不在村的農(nóng)戶還不清楚確權(quán)的方針政策。二是在商討確權(quán)方案中，村集體沒有詳細解說確權(quán)工作的環(huán)節(jié)、沒有提前研究確權(quán)過程中出現(xiàn)的特殊情況和解決方法。因此，各個村組的確權(quán)方案千篇一律，沒有切實的可使用性。三是確權(quán)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。工作人員大部分是常年在村，文化程度不高，年齡較大的村民。在理解確權(quán)工作的思想觀念上相對保守，在切入土地確權(quán)工作的進度上相對較慢，在處理專業(yè)問題的方法上相對簡單進而得不到良好的解決，從而造成了一些不必要的糾紛，進而延緩了土地確權(quán)的工作進度，從而影響了村民的切實利益。四是有些地方政府有以加快城市工業(yè)化、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為由的現(xiàn)象，借助于國家的借口，以遠低于市場價格而強行征收農(nóng)民土地的行為，把生地變成熟地，再轉(zhuǎn)手將其賣到開發(fā)商手里進行經(jīng)營，與百姓爭利，其中對于土地流轉(zhuǎn)所得未能公開、透明，也未能按照標準進行充分補償，而是擅自挪用資金，導致很多農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)之后就意味著失去了養(yǎng)家糊口的來源，就業(yè)、養(yǎng)老等問題皆面臨很大難題。

2.2 土地性質(zhì)不清楚，部門處理不協(xié)調(diào)

在土地確權(quán)工作糾錯階段和“五地一產(chǎn)”同步推進過程中，發(fā)現(xiàn)一系列問題。一是土地的畝數(shù)具有較大的差距性。在1999年原二輪承包合同中，村民的地塊四至不清、畝數(shù)偏小。在稅費改革以后，為了鞏固“三農(nóng)”基礎(chǔ)，政府制定出臺了一系列政策對糧食種植給予一定的補貼。隨著土地畝數(shù)不斷的擴大，農(nóng)民獲得糧食產(chǎn)量增加進而獲得補助增加。因此，在某些情況下，一些地塊四至不變，畝數(shù)不斷的增加，新確權(quán)的畝數(shù)是原合同畝數(shù)的好幾倍。二是部門之間不協(xié)調(diào)，土地的性質(zhì)存在模糊性。在涉及林地、四荒地等相關(guān)問題上，上級沒有具體的解決措施，相關(guān)部門提供的資料不一致。在沒有政府的批準下，村民私自開墾荒山、荒坡進行長期種植。開墾的四荒地，在“五地一產(chǎn)”的清查過程中列入四荒地，而在土地確權(quán)摸底中列入非承包地。在非承包地的出租中，本村組的村民，一次性租賃年限超過三年;村組以外的租賃方，一次性租賃年限則超過2028年。另外，在土地四至的問題中，涉及林地、機耕路占地、通道綠化等歷史遺留問題沒有得到徹底的明確，從而造成一些難以解決的問題。

2.3 確權(quán)數(shù)據(jù)連接不準確，后期整理存困難

到目前，土地確權(quán)的工作進入收尾階段，同時向農(nóng)戶下發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。承包戶在土地承包經(jīng)營權(quán)證與承包合同核對時，少數(shù)確權(quán)證書上出現(xiàn)了比較明顯的錯誤，主要表現(xiàn)在以下方面：一是家庭人員信息使用糾錯之前的信息。二是經(jīng)營權(quán)證書的四至和畝數(shù)與糾錯后的信息不一致。三是縣鄉(xiāng)村三級的土地確權(quán)檔案與糾正的后期信息不一致。四是測繪人員不斷更換，村組具體信息不能及時銜接。除此之外，在核對的過程中，有的承包戶已經(jīng)出現(xiàn)丟失合同現(xiàn)象;有的村組沒有固定的確權(quán)資料存放位置，存在丟失的隱患;有的村組引進企業(yè)已經(jīng)辦理土地流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)手續(xù)不全，急需進行完善補充。因此，相關(guān)制度的制定就迫在眉睫。

2.4 流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，土地用途私自改變

近年來，外出務(wù)工人員不斷增多，農(nóng)民承包地出現(xiàn)荒蕪的畝數(shù)逐年增加。因此，在土地確權(quán)的過程中，土地現(xiàn)狀表現(xiàn)出了一系列問題。一是由于農(nóng)民土地權(quán)利意識有些淡薄，一些不合規(guī)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，流轉(zhuǎn)手續(xù)僅有口頭協(xié)議，沒有正式協(xié)議;二是許多村民長期外出務(wù)工，土地由他人長期免費耕種，土地的四至發(fā)生巨大變化，兌現(xiàn)農(nóng)戶的糧食補貼出現(xiàn)差錯;三是一些村民的土地多輪流轉(zhuǎn)、公益設(shè)施建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)戶間互換承包地、集體與農(nóng)戶調(diào)整耕地等沒有及時完善相關(guān)手續(xù)，造成農(nóng)戶承包證書上的地塊、面積與實際面積不一致的“證地”不符。這些問題都給確權(quán)工作順利推進帶來了困難，給土地糾紛問題的出現(xiàn)埋下了隱患。

3 解決農(nóng)村土地確權(quán)問題的對策

3.1 完善規(guī)章制度，明確管理人員，加強檔案管理

土地確權(quán)工作已接近尾聲，村集體和農(nóng)戶檔案已經(jīng)整理成冊。為了防止土地確權(quán)的勝利成果丟失，確保檔案的保存和進一步完善，鄉(xiāng)、村兩級應(yīng)按照上級文件精神，制定“四個一”制度，即明確一個獨立檔案室、制定一系列檔案管理制度、成立一個檔案管理領(lǐng)導組、確定一名負責的檔案管理員。村組應(yīng)成立以村支部書記、村主任為雙組長的檔案管理工作組，確定一名責任意識高、工作能力強的檔案管理員。該管理員應(yīng)進一步學習關(guān)于土地確權(quán)和檔案管理的一系列文件，了解相關(guān)的相關(guān)法律法規(guī)，提高工作人員的溝通能力和語言表達能力，確保與農(nóng)戶清晰流暢的確認相關(guān)信息，為以后土地工作奠定良好的基石。在檔案管理制度中，明確制定相應(yīng)的安全隱患排查和解決措施制度。鄉(xiāng)定期安排人員對村級檔案管理情況進行檢查，為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、推進“五地一產(chǎn)”入市改革，盤活農(nóng)村閑置資源奠定基礎(chǔ)。

3.2 進一步糾正確權(quán)錯誤，確保土地確權(quán)完美收官

在土地確權(quán)工作的“回頭看”中，發(fā)現(xiàn)的問題及時進行更正。一是針對應(yīng)確權(quán)未確權(quán)的農(nóng)戶，積極溝通，進一步增強土地確權(quán)對維護個人權(quán)益的重要性。對于在確權(quán)過程中存在爭議的土地，鄉(xiāng)、村兩級組織矛盾調(diào)解人員下村入戶進地，糾正錯誤，化解矛盾。抓住土地確權(quán)收尾工作的契機，完善相關(guān)資料，確保合同和經(jīng)營權(quán)證及時到戶。二是與測繪公司及時溝通，把發(fā)現(xiàn)的問題逐一進行剖析和糾正，確保農(nóng)戶合同和確權(quán)檔案資料保持一致。三是加強部門協(xié)調(diào)。在土地確權(quán)過程中，涉及的各級各部門要積極溝通，對有爭議的土地逐一進行定性，確定土地性質(zhì)，防止農(nóng)戶鉆空隙，為土地進一步的開發(fā)利用提供保障，為新型農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實鋪設(shè)維穩(wěn)之路。

3.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，確保雙方合法權(quán)益

農(nóng)村土地確權(quán)工作是完善土地流轉(zhuǎn)程序的前提和基礎(chǔ)。土地確權(quán)過程中，在明確地塊的四至、畝數(shù)等具體信息的基礎(chǔ)上，理順農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)的歷史關(guān)系，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，流轉(zhuǎn)雙方在平等自愿的原則下，統(tǒng)一使用縣農(nóng)經(jīng)中心下發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，完善流轉(zhuǎn)手續(xù)并在村委會和鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站備案。這項工作有利于完善土地的流轉(zhuǎn)程序，進一步推動土地逐步流向和集中到種植大戶進而培育出一批新型農(nóng)業(yè)主體，如家庭農(nóng)場、合作聯(lián)合社等。對于長期荒蕪的機動地，村組摸清底數(shù)，利用開展“五地一產(chǎn)”契機，整體打包，推行集中經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營模式。通過多種渠道引進涉農(nóng)企業(yè)，增加耕地的利用率，為村集體創(chuàng)造財富，為村民提供多渠道就業(yè)機會，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供資金支持。

4 結(jié)語

在土地權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定和完善財產(chǎn)權(quán)利的保護方面，農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作起到了根本性的保障作用。土地作為農(nóng)民賴以生存之根本，是農(nóng)民安身、立命之所在，農(nóng)村更是我國國家社會的基礎(chǔ)、是社會安定與和平的重心，明確農(nóng)戶對土地的產(chǎn)權(quán)無論是對農(nóng)民的生存法則還是農(nóng)村社會的秩序穩(wěn)定都有積極意義。土地確權(quán)在農(nóng)民利益紛爭上為其提供土地權(quán)益的證明，確保農(nóng)民自身對土地處置的所有權(quán)，可作為其在市場化過程中的有力憑證，既能從根本上出發(fā)保有農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益，又能夠肅清土地流轉(zhuǎn)較易市場。土地確權(quán)工作的圓滿完成能夠幫助我國農(nóng)村地區(qū)解決長期存在的土地歸屬問題，同時保證我國最龐大的基層群眾增強自身財產(chǎn)權(quán)利的意識。因此，各部門、各單位要將此項工作的開展作為重中之重，努力做好農(nóng)村每宗土地的確權(quán)登記，緩解我國耕地后備資源不足的矛盾。這既是解決國家“三農(nóng)”問題的重要措施，又是維護社會和諧穩(wěn)定的重要途徑。

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