霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律與政治捆綁及對中國的啟示

楊云霞,莊季喬

(西北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 陜西 西安 710072)

一、問題的提出

國家安全是民族復(fù)興的根基,經(jīng)濟(jì)安全是基礎(chǔ)。2022年,黨的二十大報(bào)告中提出“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化”“完善國家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警體系、國家應(yīng)急管理體系,構(gòu)建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護(hù)體系?！?1)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2022年。在我國完善經(jīng)濟(jì)安全法治體系的進(jìn)程中,遭遇到了霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律制度與政治的捆綁,對于我國經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何全面認(rèn)識這一問題并提出我國的應(yīng)對策略,是一個(gè)重要的研究課題。

霸權(quán)國家在經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域?qū)⒎膳c政治相捆綁的做法由來已久。早在二戰(zhàn)之后,美國就通過1949年《出口管制法》規(guī)定:“凡是對那些有助于增強(qiáng)共產(chǎn)黨國家的經(jīng)濟(jì)和軍事潛力而有損于美國國家安全的出口都予以拒絕?！睘榱藢?shí)現(xiàn)對社會主義國家的禁運(yùn)和貿(mào)易限制,在美國主導(dǎo)下1949年成立“巴黎統(tǒng)籌委員會”(Coordinating Committee for Export to Communist Countries),制定有關(guān)商品與技術(shù)出口的規(guī)則和章程,其中制定的“國際安全清單”將“美國安全清單”1A中的144種物品列入禁運(yùn)范圍,直到1994年“巴黎統(tǒng)籌委員會”解體這種捆綁才得以緩和。其后,各種捆綁層出不窮。2017年中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)以來更是甚囂塵上,美國以經(jīng)濟(jì)安全受到威脅為理由,依據(jù)1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》等法律對中國啟動“301調(diào)查”。其后,美國以國家安全法的名義嚴(yán)重遏制中國技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技交流、對外投資、對外貿(mào)易等。在2018年美國白宮貿(mào)易與生產(chǎn)制造政策辦公室發(fā)布《中國的經(jīng)濟(jì)侵略如何威脅美國和世界的技術(shù)與知識產(chǎn)權(quán)》報(bào)告中,將中國的“經(jīng)濟(jì)侵略”概括為“保護(hù)中國國內(nèi)市場不受進(jìn)口和競爭的制約、擴(kuò)大中國在全球市場的份額、保護(hù)和控制全球核心自然資源、主導(dǎo)傳統(tǒng)制造業(yè)”等,對中國橫加指責(zé),提出“中國的經(jīng)濟(jì)侵略現(xiàn)在不僅威脅到美國的經(jīng)濟(jì),而且對全球經(jīng)濟(jì)也構(gòu)成威脅”[1]。美國2021年《戰(zhàn)略競爭法案》進(jìn)一步提出對抗中國“掠奪性的國際經(jīng)濟(jì)行為”。近年來,美國頻頻以國家安全為由,依據(jù)2019年《安全和可信通信網(wǎng)絡(luò)法》、2021年《安全設(shè)備法》等國家經(jīng)濟(jì)安全法律將900多個(gè)中國實(shí)體和個(gè)人列入各種單邊制裁清單。此外,以國家安全審查的名義大大降低中國在美國的投資審查通過率。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2017—2020年5月,美國外資投資委員會(CFIUS)審查過的中國投資通過率不足60%,而在奧巴馬政府時(shí)期的通過率則高達(dá)95%[2]。在2022年烏克蘭危機(jī)中,霸權(quán)國家法律的政治化趨勢更是顯性化。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象,看似是國家安全法律實(shí)施的結(jié)果,實(shí)則是霸權(quán)國家運(yùn)用法律的手段實(shí)現(xiàn)國家安全與政治捆綁的結(jié)果,旨在實(shí)現(xiàn)其貿(mào)易保護(hù)主義、抱團(tuán)成營、科技封鎖、金融制裁等目的,最終遏制中國等發(fā)展中國家。本質(zhì)上都是將國家經(jīng)濟(jì)安全法律制度視為政治斗爭的工具,并依據(jù)經(jīng)濟(jì)利益與其政治戰(zhàn)略的契合關(guān)系來決定對經(jīng)濟(jì)安全法律的態(tài)度選擇以及取舍。

關(guān)于這一研究,有學(xué)者提出了“越來越多西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)了保護(hù)主義和國家過度干預(yù),并主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策的盛行、國家安全審查的濫用、國際經(jīng)濟(jì)合作與政策協(xié)調(diào)的政治化三個(gè)方面”[3]等觀點(diǎn),杰里·辛普森在《大國與法外國家:國際法律秩序中不平等的主權(quán)》一書中也闡述了相似的觀點(diǎn)[4]。但是對于經(jīng)濟(jì)安全法律與政治捆綁尚未給予深刻闡釋。本文從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全中法律與政治的關(guān)系,一方面通過闡釋法律所固有的政治屬性,為我國實(shí)現(xiàn)國家安全法治化提供有益借鑒;另一方面通過研究霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律的泛政治化,為我國有效抵制以國家安全法律之名行政治打擊之實(shí),維護(hù)我國對外貿(mào)易中的國家利益,平衡國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,構(gòu)建符合人類命運(yùn)共同體理念的國家安全戰(zhàn)略等提供有益借鑒。本文的學(xué)術(shù)價(jià)值在于對百年未有之大變局下資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)進(jìn)行詮釋和研判,同時(shí)對于我國國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的跨學(xué)科研究提供一種新視角。

二、霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律的體系化

美國涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的立法起步很早。1917年美國通過了《與敵貿(mào)易法》,規(guī)定在戰(zhàn)時(shí)或國家緊急狀態(tài)下總統(tǒng)可對外資企業(yè)進(jìn)行控制甚至國有化,至此開啟了美國對外資的安全監(jiān)管制度[5]。關(guān)于總體國家安全,1947年《國家安全法》和2001年《愛國者法案》等作為“綜合性系統(tǒng)法律”在美國國家安全法律體系中發(fā)揮著尤其重要的作用。美國至今已形成了體系化的經(jīng)濟(jì)安全法律制度,內(nèi)容涉及知識產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品進(jìn)口、數(shù)據(jù)主權(quán)和跨境流動、外國投資審查等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

(一)知識產(chǎn)權(quán)

在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域,技術(shù)出口管制及審查是重點(diǎn)。美國早在二戰(zhàn)時(shí)期就開始實(shí)施技術(shù)出口管制,先后出臺《出口管制法》《武器控制法》《原子能法》和《物資管制法》等法律對技術(shù)出口進(jìn)行管制[6],尤其是知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓審查方面,美國制度比較完備,由商務(wù)部、外資投資委員會對一般的技術(shù)及技術(shù)產(chǎn)品對外轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)、涉及企業(yè)并購等因經(jīng)營需要而發(fā)生的被動性知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等進(jìn)行審查監(jiān)管。美國2018年《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》進(jìn)一步強(qiáng)化了外資投資委員會對涉及外國政府或技術(shù)的投資的審查權(quán)限。此外,美國1996年《經(jīng)濟(jì)間諜法》和美國的《統(tǒng)一商業(yè)秘密法(范本)》對于商業(yè)秘密的司法保護(hù)分別從民事訴訟和刑事訴訟兩個(gè)層面加以規(guī)范。

(二)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)口

根據(jù)美國1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款,商務(wù)部有權(quán)對進(jìn)口產(chǎn)品是否威脅美國國家安全進(jìn)行立案調(diào)查,并在立案之后向總統(tǒng)提交報(bào)告,總統(tǒng)決定是否對相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口采取最終措施。在其后的1979年《貿(mào)易協(xié)定法》、1984年《貿(mào)易與關(guān)稅法》和1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》中都做了進(jìn)一步完善。2007年《外商投資與國家安全法案》對于涉及國家安全的領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大了外資投資委員會的審查范圍。對于信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護(hù),美國2019年通過了《安全和可信通信網(wǎng)絡(luò)法》,以保護(hù)美國的通信供應(yīng)鏈免受來自外國供應(yīng)商的安全威脅。美國2021年《安全設(shè)備法》要求聯(lián)邦通信委員會通過新的規(guī)則,明確聯(lián)邦通信委員會將不再審查或批準(zhǔn)任何對國家安全構(gòu)成威脅的設(shè)備或服務(wù)的授權(quán)申請。

(三)數(shù)據(jù)主權(quán)和跨境流動

美國2018年《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法》(簡稱《云法案》)中明確了美國數(shù)據(jù)主權(quán)“領(lǐng)土范圍”,將美國企業(yè)塑造成其在網(wǎng)絡(luò)空間的“領(lǐng)土”。該法案為美國建立了跨境數(shù)據(jù)調(diào)取霸權(quán),位于美國境外但被美國法院認(rèn)為“與美國有足夠聯(lián)系且受美國管轄”的外國公司也適用于數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)交規(guī)定。美國2018年《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》嚴(yán)格限制外國企業(yè)收集美國公民數(shù)據(jù),將外國人投資保存或收集美國公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的公司納入審查范圍。如美國外資投資委員會在TikTok案中,提出TikTok有大量美國用戶使用,由中國人作為控股股東“存在可能”將用戶數(shù)據(jù)交給中國政府,從而危害美國國家安全的風(fēng)險(xiǎn)。再如,騰訊投資的包括Epic Games、Riot Games在內(nèi)的游戲公司也受到美國國家安全審查,相關(guān)游戲公司已被要求提供有關(guān)涉及騰訊數(shù)據(jù)安全協(xié)議的信息。

(四)外國投資審查

早在一戰(zhàn)時(shí)期,美國國會就以國家安全受到威脅的名義,以法律的形式禁止外資進(jìn)入民航、內(nèi)海航運(yùn)和廣播等領(lǐng)域。其后,頒布了涉及外資準(zhǔn)入國家安全審查的系列法律,如美國1950年《國防生產(chǎn)法》、1976年《國際武器交易管理?xiàng)l例》、1977年《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、1979年《出口管理法》、1988年《?？松鹆_里奧修正案》及實(shí)施細(xì)則——《外國人合并、收購和接管規(guī)定》以及反壟斷法等。自21世紀(jì)以來,基于國家安全的外資審查進(jìn)一步加強(qiáng),如2007年《外國投資與國家安全法案》及實(shí)施細(xì)則中,對于國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)和判斷并購行為的“控制”標(biāo)準(zhǔn)做了重大調(diào)整:一是要求除考慮傳統(tǒng)的國防安全以外,還要考慮有形或無形資產(chǎn)或系統(tǒng)對美國國家安全所造成的潛在影響;二是要考慮投資者所在國家政府與美國政府在多邊反恐、防止擴(kuò)散等方面政策的一致性。2018年《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》的出臺,對于保護(hù)美國科技研發(fā)領(lǐng)域的知識和關(guān)鍵技術(shù)不會被其他國家借由收購或投資美國公司而輕易獲取等方面做了進(jìn)一步的規(guī)定。可以看出:從一戰(zhàn)期間制定的《敵國貿(mào)易法》開始,至2018年《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》,美國根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,經(jīng)常適時(shí)地調(diào)整外資安全審查制度,其中較大的立法修改就有近10次。

三、霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律的政治屬性及泛政治化

(一)霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律的政治屬性

國家經(jīng)濟(jì)安全法律之所以表現(xiàn)出政治屬性,還源于國家安全自身的政治屬性。所謂國家安全,是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力[7]?？梢钥闯?國家安全的終極目標(biāo)指向國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、人民福祉和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等國家重大利益,其核心則是國家政權(quán)與主權(quán)為核心的政治穩(wěn)定、政治獨(dú)立這一政治利益。而這一切的政治利益,都依賴于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),都是以國家經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)為物質(zhì)根基,這就決定了維護(hù)國家安全的法律制度必然具有政治價(jià)值屬性。

國家經(jīng)濟(jì)安全法律之所以表現(xiàn)出政治屬性,是源于法律自身具有政治屬性?！墩摲ǖ木瘛分兄赋?“法律應(yīng)該同已建立或?qū)⒁⒌恼w的性質(zhì)和原則有關(guān)系;不論這些法律是組成政體的政治法規(guī),或是維持政體的民事法規(guī)?！盵8]法律作為上層建筑,屬于一種政治現(xiàn)象。政治決定法律,法律為政治服務(wù),世界上從來沒有與政治“隔緣”的純粹法律[9]?！懊恳环N法治形態(tài)背后都有一套政治理論,每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯,每一條法治道路底下都有一種政治立場。”[10]國家安全法律也同樣如此,其政治性主要體現(xiàn)在立法、司法和執(zhí)法中。與此同時(shí),也必須認(rèn)識到法律的相對獨(dú)立性,法律作為社會關(guān)系的規(guī)范,在國家機(jī)器內(nèi)部扮演著力量制衡、政治行為規(guī)范的作用。其一經(jīng)產(chǎn)生便具有了確定性、客觀性、公正性。

經(jīng)濟(jì)安全法律制度與政治、意識形態(tài)等問題之間有千絲萬縷的聯(lián)系,使得很難輕易劃定其界限。如新冠肺炎疫情的暴發(fā)使得公共衛(wèi)生事件成為影響國家安全的重要因素,疫苗、藥品成為關(guān)涉國家經(jīng)濟(jì)安全的重要知識產(chǎn)品。甚至在一些國家,氣候、自然災(zāi)害和極端天氣也成為了國家經(jīng)濟(jì)安全的直接領(lǐng)域。即使是一些純粹的經(jīng)濟(jì)問題,有時(shí)也很難區(qū)分其是否屬于關(guān)涉國家安全的政治問題或單純的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛。如在卡塔爾案(2)2017年6月5日,沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、巴林等國以卡塔爾支持并資助恐怖組織為由與卡塔爾斷交,并對其實(shí)施禁運(yùn)和貿(mào)易封鎖,包括封鎖港口貿(mào)易、限制互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字業(yè)務(wù)、關(guān)閉海上邊界及禁飛卡塔爾航班等措施。2017年8月,卡塔爾針對沙特阿拉伯、巴林和阿聯(lián)酋采取的貿(mào)易封鎖措施向世界貿(mào)易組織提出申訴。就與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)方面,卡塔爾指出:巴林、沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋三國采取的措施具有經(jīng)濟(jì)隔離方面的脅迫性,企圖對卡塔爾國民享有的知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù),包括禁止或限制顯示和訪問卡塔爾國民持有版權(quán)和相關(guān)廣播權(quán)的電視內(nèi)容,使卡塔爾國民擁有的版權(quán)、商標(biāo)和其他形式的知識產(chǎn)權(quán)的許可證持有人無法履行其在許可協(xié)議下的義務(wù),使卡塔爾擁有版權(quán)、商標(biāo)和其他形式的知識產(chǎn)權(quán)及其許可證持有人無法在上述3國境內(nèi)使用這些知識產(chǎn)權(quán),這些措施違反了《TRIPS協(xié)定》第3條《國民待遇原則》和第4條《最惠國待遇原則》。中,對于涉及知識產(chǎn)權(quán)的國家安全問題,各國持有不同觀點(diǎn),有的認(rèn)為屬于國家的政治問題,屬于不能審查的問題,不屬于《TRIPS協(xié)定》下的WTO爭端解決機(jī)制的范疇;有的認(rèn)為屬于涉及知識產(chǎn)權(quán)的問題,可以通過多邊審查機(jī)制解決,屬于爭端解決機(jī)制的范疇。

(二)霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律的泛政治化

在強(qiáng)調(diào)國家安全法律制度的政治屬性的同時(shí),也必須深刻認(rèn)識到一個(gè)極端現(xiàn)象——國家安全法律的泛政治化。這里的泛是指泛濫、濫用,這里所稱的泛化是指當(dāng)某一反應(yīng)與某種刺激形成條件聯(lián)系后,這一反應(yīng)也會與其他類似的刺激形成某種程度的條件聯(lián)系,這一過程稱為泛化[11]。法律的泛政治化是政治過分地滲透和控制了法律,或?qū)⒄我蛩氐挠绊憯U(kuò)大到法律領(lǐng)域,將法律問題過分政治化或純粹政治化,即使不是政治問題也被拔高到政治層次,使得法律淪為政治的工具,喪失了法律應(yīng)該具有的正義精神,成為一種政治剝奪人民權(quán)利的工具和手段[12],成為一種霸權(quán)國家打壓發(fā)展中國家的赤裸裸的政治工具。泛政治化使得國家安全這一看似明晰的法律概念出現(xiàn)模糊化和抽象化,再加之國家安全審查中的主觀性特征,使得相對穩(wěn)定的法定權(quán)利在與國家安全捆綁之后,表現(xiàn)出不確定性,似乎國家安全成為沒有邊界、沒有休止的政治概念。如從1997年到2006年不到10年的時(shí)間里,美國就基于國家安全理由對90多個(gè)國家實(shí)施過貿(mào)易制裁,涉及2/3的WTO成員方[13]。

四、霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律泛政治化的表現(xiàn)

霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律的泛政治化,表現(xiàn)為實(shí)施主觀性、選擇性、雙重標(biāo)準(zhǔn)、單方面強(qiáng)制等手段,借以實(shí)現(xiàn)其政治目的。

(一)以主觀性安全審查實(shí)現(xiàn)政治目的

根據(jù)美國的《外國投資與國家安全審查法》《美國軍需品清單》《美國出口管理?xiàng)l例》《美國商業(yè)管制清單》等規(guī)定,在外資投資委員會的國家安全審查中,審查三個(gè)方面:投資項(xiàng)目、國家安全的界限和投資者。

關(guān)于投資項(xiàng)目。美國外資投資委員會的國家安全審查包括兩大部分:一是關(guān)鍵技術(shù)調(diào)查,要素具體包含關(guān)鍵技術(shù)行業(yè)、與外國政府間關(guān)系、主要生產(chǎn)者及其他要素;二是抵制以色列或不禁止恐怖組織調(diào)查,具體包含兩國政府在反對恐怖主義等方面合作情況,是否抵制以色列等調(diào)查要素[14]?？梢钥闯?對于其中涉及的恐怖組織,是以美國的恐怖組織名單為依據(jù)進(jìn)行審查,這就極有可能將不符合美國利益的國際組織或政治組織納入恐怖組織之列。事實(shí)上,這種可能已經(jīng)得到了貿(mào)易實(shí)踐的證實(shí)。20世紀(jì)70年代阿拉伯國家石油美元在美國投資增長,美國國會中有人認(rèn)為存在政治動機(jī),是對美國的威脅[15],加之1975年阿拉伯國家宣布對美國石油禁運(yùn),美國國會隨即推動福特總統(tǒng)發(fā)布了“第11858號”行政令,成立美國外國投資委員會,專門負(fù)責(zé)監(jiān)控以阿拉伯國家為主的外國投資對美國的影響。此外,因部分阿拉伯國家和以色列所發(fā)生的系列戰(zhàn)爭,美國將對阿拉伯地區(qū)的反恐及是否抵制以色列等也作為重要調(diào)查要素?？梢哉f,這些法定化要素所顯現(xiàn)的是與泛政治化的捆綁。

關(guān)于國家安全的界限。美國《關(guān)于外國法人收購、兼并和接管的條例》中對“重要技術(shù)”“外國實(shí)體”“外國法人”“美國企業(yè)”“控制”“外國政府控制的交易”等術(shù)語給予了詳細(xì)的定義,但對于“國家安全”這個(gè)更加關(guān)鍵的概念,卻交由外國投資委員會自由裁量。美國《外國投資和國家安全法》第721條(f)款列舉了十一項(xiàng)外國投資委員會和總統(tǒng)在決定受管轄交易是否存在國家安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素(3)這些因素包括:(1)交易對美國國防需求產(chǎn)能所造成的影響;(2)交易對滿足國防需求的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)能力的潛在影響,包括人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料以及其它供給和服務(wù);(3)外國人控制國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動對美國國家安全的潛在影響;(4)對與美國國家安全相關(guān)的技術(shù)領(lǐng)先地位的潛在影響;(5)對與美國國家安全相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)的潛在影響;(6)對美國能源、其它關(guān)鍵資源和物資的長期安全產(chǎn)生的潛在影響;(7)對與國家安全相關(guān)的美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的潛在影響,包括關(guān)鍵自然基礎(chǔ)設(shè)施,例如主要的能源資產(chǎn);(8)是否可能導(dǎo)致向支持恐怖主義、擴(kuò)散導(dǎo)彈技術(shù)或生化武器的國家出售軍用物資、設(shè)備或技術(shù)的潛在可能;(9)交易導(dǎo)致軍事應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)運(yùn)或轉(zhuǎn)移的潛在可能,并考慮相關(guān)國家的出口管控制度;(10)交易是否可能導(dǎo)致外國政府、由外國政府控制或?yàn)橥鈬惺碌膶?shí)體對美國企業(yè)有控制權(quán);(11)相關(guān)外國國家對防擴(kuò)散控制制度的遵守情況及協(xié)助美國反恐行動的情況。。除上述因素以外,第721條還允許外國投資委員會在決定交易是否對美國國家安全造成風(fēng)險(xiǎn)時(shí),將任何委員會認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊蛩丶{入考慮之中。從上述的法律制度可以看出,對于國家安全的認(rèn)定很多并非依據(jù)現(xiàn)實(shí)存在的客觀事實(shí),而是依據(jù)“潛在影響”“潛在可能”“可能”“主觀意愿”等,之所以如此,是基于國家安全自身的客觀性與國家安全審查的主觀判斷性。這就決定了國家安全審查無論其程序表現(xiàn)出怎樣的客觀性,都無法掩蓋其審查標(biāo)準(zhǔn)、審查要素設(shè)定、審查結(jié)論的主觀性。主觀性審查的存在使得泛政治化成為可能。2021年12月,美國政府以構(gòu)成對美國“國家安全風(fēng)險(xiǎn)”的名義,攪黃中國私募股權(quán)智路資本收購韓國企業(yè)美格納半導(dǎo)體公司的計(jì)劃,這即是主觀性審查替代客觀性標(biāo)準(zhǔn)的典型事例。美國對國家安全審查的任意夸大甚至迫使美國國際貿(mào)易法院法官凱利(Claire R.Kelly)發(fā)出了“花生醬,能影響美國國家安全嗎”的質(zhì)疑。

關(guān)于投資者。其審查既包括由法律規(guī)定的清單等客觀要素,也包括由美國外資投資委員會確定的主觀審查要素,如在“與外國政府間關(guān)系”要素中,重點(diǎn)審查“外國企業(yè)是否受外國政府或外國政府控制的公司支持”“投資是否為外國政府或外國政府控制的公司主導(dǎo)”。對于投資者的審查還包括:(1)外國投資者是否有威脅國家安全能力或主觀意愿;(2)投資標(biāo)的企業(yè)或其資產(chǎn)、技術(shù)、信息是否會被外國投資者控制、影響或獲得,并產(chǎn)生削弱美國國家安全的可能或后果[16]?？梢钥闯?投資項(xiàng)目相同的前提下,投資者的國別差異決定了國家安全的邊界不同。這一要素很容易將中國所有的國有企業(yè)界定為受政府控制的企業(yè),即使是民營企業(yè),也很容易被界定為受政府支持的企業(yè)。所以,看似客觀的有法律依據(jù)的投資審查,很容易陷入主觀的商業(yè)競爭或意識形態(tài)斗爭的窠臼。典型案例是2021年12月2日,美國證券交易委員會(SEC)出臺的《外國公司問責(zé)法》實(shí)施細(xì)則,要求在美國證券交易所上市的中國公司必須披露其所有權(quán)結(jié)構(gòu)和審計(jì)細(xì)節(jié),即使信息是來自相關(guān)外國司法轄區(qū)。中國證監(jiān)會將其視作“資本市場監(jiān)管政治化”的體現(xiàn)。考察要素還不乏具有明顯的泛政治化的因素,如通過對“特殊關(guān)注國家”(4)“特殊關(guān)注國家”指已表現(xiàn)或宣稱某種通過收購某類關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略計(jì)劃,且其行為可能影響美國在國家安全相關(guān)領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。因素的審查,美國堂而皇之地將自己的經(jīng)濟(jì)競爭對手或政治對手納入其中,如在中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)后將中國納入了“特殊關(guān)注國家”的范圍即是實(shí)證。這樣做顯然違反了2013年中美政府聯(lián)合發(fā)布的《第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話聯(lián)合成果清單》中曾對中國作出的承諾“外國投資委員會審查的考量內(nèi)容僅限于國家安全,而不包括經(jīng)濟(jì)或其他美國國家政策”?；诖?美國國家安全審查一直被認(rèn)為是披著法律外衣的政治性問題[17]。

事實(shí)上,審查的主觀性不僅僅表現(xiàn)在具體國家安全審查的個(gè)案中,而且表現(xiàn)在霸權(quán)國家以有色眼鏡對中國進(jìn)行了先入為主的定性。如美國白宮貿(mào)易和制造政策辦公室發(fā)布的《中國經(jīng)濟(jì)侵略如何威脅美國和世界的技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)》中,認(rèn)為中國實(shí)施經(jīng)濟(jì)侵略的行為及政策表現(xiàn)為“中國主要通過國有企業(yè)來實(shí)施投資行為、中國政府利用國家財(cái)政資源鼓勵投資的產(chǎn)業(yè)政策制度化、中國越來越多地將資金投向美國的高科技領(lǐng)域”。顯然,這一“報(bào)告內(nèi)容與事實(shí)不符,且報(bào)告整體都帶有主觀和戰(zhàn)略性的視角,帶有強(qiáng)烈的政治動機(jī)”[18]。美國早就將中國納入了“最重要的戰(zhàn)略競爭對手”的行列,自然在法律審查中認(rèn)定中國必然是“危險(xiǎn)的投資者”。

(二)以法律長臂管轄的方式打擊競爭對手

霸權(quán)國家以國家安全的名義恣意運(yùn)用法律長臂管轄,在經(jīng)濟(jì)活動中對競爭對手實(shí)施打擊與制裁。如2019年5月2日起美國政府啟動實(shí)施1996年通過的《古巴自由和民主聲援法》(即《赫爾姆斯—伯頓法》)。依據(jù)這一法律,任何同古巴政府在1959年1月1日以后所“沒收”的財(cái)產(chǎn)有牽連的外國公司和個(gè)人,都有向原先擁有這些財(cái)產(chǎn)的美國公民支付相應(yīng)賠償和利息的法律義務(wù)[19]。這一法律長臂管轄就是對美國的政治對手古巴進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的法律支撐。美國在“歐共體案II”中,曾對GATT1994第21條第2款2項(xiàng)提出抗辯,認(rèn)為《赫爾姆斯—伯頓法》不是貿(mào)易問題而是一個(gè)政治問題,關(guān)涉國家安全和外交政策,因此已經(jīng)不在WTO的管轄范圍。

這一做法由來已久,在一戰(zhàn)中,美國就根據(jù)1917年《與敵對國家貿(mào)易法案》沒收了所有敵對國國民的專利,并通過簽發(fā)許可證將這些專利轉(zhuǎn)讓給本國工業(yè)生產(chǎn)者[20]。其后,美國也以意識形態(tài)和國家安全為借口,憑借二戰(zhàn)后成立的限制成員國向社會主義國家出口戰(zhàn)略物資和高精技術(shù)的“巴黎統(tǒng)籌委員會”,聲討東芝對蘇聯(lián)的出口對美國國家安全構(gòu)成威脅。1982年美國政府以涉嫌竊取IBM的技術(shù)為借口,以產(chǎn)業(yè)間諜罪的名義逮捕日立及三菱員工。1987年美國通過東芝制裁法案,取消該公司一系列采購合同,并禁止東芝所有產(chǎn)品向美國出口2—5年,最終導(dǎo)致東芝這家曾經(jīng)全球數(shù)一數(shù)二的芯片巨頭將芯片業(yè)務(wù)出售給美國并購公司貝恩資本,退出芯片制造行業(yè)。2013年美國司法部門借由美國《海外反腐敗法》,對法國阿爾斯通公司高管皮耶魯齊設(shè)置了司法陷阱、經(jīng)濟(jì)陷阱和政治陷阱,美國借此收購法國阿爾斯通公司,并控制了法國電力的75%。2018年在美國的指使下加拿大拘押孟晚舟一案,也同樣是以國家安全受到威脅為名,指控華為公司構(gòu)成交易性欺詐等,以法律長臂管轄實(shí)現(xiàn)打擊中國的目的。

當(dāng)今,針對數(shù)據(jù)這一重要競爭要素,美國在國內(nèi)建立了嚴(yán)密、完整、多層次的數(shù)據(jù)主權(quán)保障體系,采取允許境外數(shù)據(jù)自由流入,卻限制國內(nèi)數(shù)據(jù)流出的跨境數(shù)據(jù)流動政策體系。通過《云法案》,美國進(jìn)一步確立了在全球數(shù)據(jù)流動中的法律管轄權(quán)。該法案通過適用“控制者原則”,打破“服務(wù)器標(biāo)準(zhǔn)”,允許調(diào)取不在美國境內(nèi)的電信服務(wù)或遠(yuǎn)程計(jì)算機(jī)服務(wù)的數(shù)據(jù);反之,其他國家要調(diào)取存儲在美國的數(shù)據(jù),則須通過美國“適格外國政府”審查,滿足美國設(shè)定的人權(quán)、法治和數(shù)據(jù)自由流動標(biāo)準(zhǔn)。看似旨在維護(hù)美國國家安全,實(shí)則是以本國法律設(shè)定對他國數(shù)據(jù)的主權(quán),并以此威脅他國安全。在擴(kuò)充自我法律長臂管轄權(quán)的同時(shí),以各種手段打壓他國的保護(hù)制度。如美國針對《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》中涉及關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的國家安全審查制度和數(shù)據(jù)出境安全評估制度,以“特別301報(bào)告”方式,指責(zé)中國這些制度導(dǎo)致了對美國知識產(chǎn)權(quán)人事實(shí)上的差別待遇,形成了市場準(zhǔn)入壁壘[21],給美國帶來了國家安全的威脅。

(三)以知識產(chǎn)權(quán)危及國家安全之名,實(shí)現(xiàn)其政治目的

面對以中國為代表的一些發(fā)展中國家在科技領(lǐng)域的崛起,美國等霸權(quán)國家將知識產(chǎn)權(quán)與國家安全實(shí)現(xiàn)捆綁,借此打擊發(fā)展中國家。

一是美國在涉及國家安全問題時(shí),出現(xiàn)了知識產(chǎn)權(quán)私權(quán)的公權(quán)化保護(hù)。如商業(yè)秘密,作為知識產(chǎn)權(quán),本屬于私權(quán)的范疇,但根據(jù)美國1996年《經(jīng)濟(jì)間諜法》,對于涉及商業(yè)秘密被侵犯的情形,美國聯(lián)邦調(diào)查局代表國家進(jìn)行執(zhí)法,在案件偵查過程中,該法還授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局和企業(yè)聯(lián)合設(shè)置圈套搜集證據(jù)和誘捕,如采用“合作線民”“釣魚執(zhí)法”等方式。在進(jìn)行誘捕時(shí),無需提供真正的商業(yè)秘密,所以美國的企業(yè)也愿意通過聯(lián)邦政府的公權(quán)力來處理私人企業(yè)之間的糾紛,借此打擊自己的競爭對手。2012年,美國又頒布了《商業(yè)秘密盜竊澄清法》《外國經(jīng)濟(jì)間諜懲罰加重法》,進(jìn)一步擴(kuò)大其商業(yè)秘密保護(hù)的范圍,加重經(jīng)濟(jì)間諜罪的懲罰力度[22]。而對于他人的商業(yè)秘密,則是恣意踐踏。如2021年9月,美國商務(wù)部召開半導(dǎo)體高峰會,要求臺積電、三星等半導(dǎo)體企業(yè)在45天內(nèi)交出被視為商業(yè)機(jī)密的庫存量、訂單、銷售紀(jì)錄等數(shù)據(jù),以提高芯片“供應(yīng)鏈透明度”,否則將會采取懲罰措施。

二是在美國主導(dǎo)下將知識產(chǎn)權(quán)國際規(guī)則與國家安全相捆綁,借此實(shí)現(xiàn)本國利益的最大化。如在美國主導(dǎo)下的《TRIPS協(xié)定》中設(shè)定了國家安全例外條款,美國動輒將一些與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)爭端納入國家安全的范疇,納入政治類的貿(mào)易糾紛解決機(jī)制。眾所周知,政治解決的方式無外乎包括斡旋、調(diào)解等在內(nèi)的磋商,是以國家實(shí)力為后盾的。這就使得霸權(quán)國家將知識產(chǎn)權(quán)與國家安全的捆綁很容易轉(zhuǎn)入政治糾紛中,而不受制于現(xiàn)有的國際規(guī)則約束?；诖?《TRIPS協(xié)定》第73條在制定之初就曾被認(rèn)為存在被發(fā)達(dá)國家濫用的可能[23],是發(fā)達(dá)國家為了向發(fā)展中國家封鎖技術(shù)而設(shè)置的[24],是發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家進(jìn)行干涉的工具、經(jīng)濟(jì)侵略的機(jī)制和殖民主義的一個(gè)新變種[25]。再如,霸權(quán)國家借口著作權(quán)和相鄰權(quán)的實(shí)施對于恐怖主義宣傳的影響巨大,因此,以國家安全的名義而對相關(guān)國家權(quán)利人知識產(chǎn)權(quán)實(shí)施權(quán)利制約。更有甚者,以國家安全的名義赤裸裸壓制他國的知識產(chǎn)權(quán),如2021年3月1日美國人工智能國家安全委員會發(fā)布的《人工智能國家安全委員會最終報(bào)告》指責(zé)“中國大量的專利申請會產(chǎn)生大量的‘現(xiàn)有技術(shù)’儲備,可能會進(jìn)一步損害美國創(chuàng)新者的利益”[26],進(jìn)而損害美國的國家安全。

(四)以所謂維護(hù)國家安全的國家司法行動計(jì)劃,精準(zhǔn)打擊競爭對手

2017年12月公布的《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中,明確將中國定義為美國的“戰(zhàn)略競爭者”,強(qiáng)調(diào)“將考慮對來自指定國家的外國科學(xué)、技術(shù)、數(shù)學(xué)和工程(STEM)學(xué)生實(shí)行限制”“以減少非傳統(tǒng)情報(bào)收集人員的經(jīng)濟(jì)盜竊行為”。2018年秋季,美國司法部正式啟動“中國行動計(jì)劃”(China Initiative),要求94個(gè)地區(qū)司法部門每年至少提出1～2起針對中國的訴訟。截至2020年1月,美國司法部門已發(fā)起2000多項(xiàng)調(diào)查。美國國家司法行動計(jì)劃看似以法律的名義,但實(shí)則不是以事實(shí)為依據(jù),反而以政治為導(dǎo)向,大搞有罪推定,屬于“先設(shè)定辦案指標(biāo)再查案”[27]。這一說法也得到了大量事實(shí)的證明。如華人教授胡安明被指控申請研究資金以參與美國國家航空航天局項(xiàng)目時(shí)隱瞞了與中國的關(guān)系而影響到美國的國家安全,2021年9月9日又被美國田納西州聯(lián)邦法院宣判無罪;陳剛一案經(jīng)歷了371天后,美國聯(lián)邦檢察官2022年1月撤銷指控。這些案例并非個(gè)案,自2021年7月23日起,美國司法部因證據(jù)不足接連撤銷5起華裔學(xué)者涉嫌“欺詐”、隱匿與軍方關(guān)系的指控。而這些案件連同胡安明一案,都曾被列在美國司法部官網(wǎng)“中國行動計(jì)劃”及與中國有關(guān)的起訴匯編信息欄目中[28]。由此也就不難看出,為什么會有如此之多所謂的間諜、竊密等罪名被強(qiáng)加于中國有關(guān)人士和機(jī)構(gòu)?？梢钥闯?“中國行動計(jì)劃”是典型的將法律問題政治化,將司法部門淪為美國國際政治的工具;其實(shí)質(zhì)是美國泛化國家安全概念對華進(jìn)行遏制打壓的工具。隨著“中國行動計(jì)劃”的失敗,原聲稱打擊偷竊知識產(chǎn)權(quán)或商業(yè)秘密的諜報(bào)活動,很快滲入到學(xué)術(shù)領(lǐng)域,調(diào)查的方向也變成了對學(xué)術(shù)合規(guī)性的審查。據(jù)2021年12月美國《麻省理工科技評論》中的不完全統(tǒng)計(jì),“中國行動計(jì)劃”涉及的77個(gè)案件中,88%的被告是華裔或華人,其中30%的案件所涉及的問題是科研誠信問題。這些問題大多數(shù)是指科研人員在各式各樣的表格中未能完全披露與中國的關(guān)系或收入的來源,是故意隱瞞還是規(guī)則不明確造成的,一直存在很大的爭議。

美國的司法行動計(jì)劃不僅對中美關(guān)系造成嚴(yán)重沖擊,也加劇了美國國內(nèi)的種族歧視現(xiàn)象,對美國亞裔群體造成了嚴(yán)重傷害。美國20多個(gè)亞裔團(tuán)體2021年8月19日聯(lián)名致函拜登,提出美國司法部正在實(shí)施的“中國行動計(jì)劃”,名義上旨在調(diào)查并起訴經(jīng)濟(jì)間諜和商業(yè)竊密行為,實(shí)際上卻使亞裔移民特別是華裔科學(xué)家遭受種族歧視、監(jiān)視和不當(dāng)起訴,應(yīng)予暫停。2021年9月177名斯坦福大學(xué)教職員工聯(lián)名致函美國司法部并要求終止“中國行動計(jì)劃”?；谄洳缓侠硇约案鞣綁毫?2022年2月,美國司法部被迫宣布終止該計(jì)劃。

這種超越法律的司法行動計(jì)劃,是基于美國的司法管轄權(quán)服從于政治,而非如其所標(biāo)榜的司法獨(dú)立。美國對外關(guān)系法中的政治問題原則和國家行為原則[29]為司法的政治化提供了法律依據(jù)和法律保障。同時(shí)也是霸權(quán)國家經(jīng)濟(jì)安全法律政治化的一個(gè)有力證明。所謂政治問題原則,是指當(dāng)美國法院認(rèn)為外交事務(wù)構(gòu)成政治問題時(shí),不能由法院審理,而應(yīng)當(dāng)尊重行政部門的聲明或立場。所謂國家行為原則,是美國司法實(shí)踐中對外關(guān)系法中的一個(gè)原則,即如果總統(tǒng)在某一特定案件中確定美國的外交政策利益需要適用國家行為原則,此時(shí)總統(tǒng)的決定對法院具有約束力。其核心反映了法院對國家政治的維護(hù),是具有自我約束功能的司法限制原則;其實(shí)質(zhì)上是將國家權(quán)力的司法行使完全移出法律領(lǐng)域轉(zhuǎn)而進(jìn)入政治領(lǐng)域,表現(xiàn)出將政治置于法律之上的態(tài)度。

五、對中國的啟示

當(dāng)前,我國的國家安全法治化仍然處于跟跑階段,既要以跟跑者的身份學(xué)習(xí)借鑒其他國家的合理制度和機(jī)制,也要防范和化解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡,更要抵制霸權(quán)國家以國家安全名義泛政治化以及所帶來的技術(shù)封鎖和經(jīng)濟(jì)遏制,最終建構(gòu)具有中國特色的國家安全法治體系,實(shí)現(xiàn)人類命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)下的國際經(jīng)濟(jì)治理體系。

(一)處理好國家經(jīng)濟(jì)安全法律與政治之間的關(guān)系

一方面反對將國家安全法律問題泛政治化。法律問題泛政治化,是將一個(gè)純法律問題或法律個(gè)案有意地放在政治現(xiàn)實(shí)的環(huán)境下處理,強(qiáng)行加上政治的色彩和政治的影響,使得所謂政治正確性成為解決問題的首要考慮因素,導(dǎo)致問題的解決偏向極端主義、個(gè)人主義和非法治主義的誤區(qū),最終使問題的解決偏離了法律的軌道?！霸陔A級斗爭范式之下,法學(xué)研究過分注重法律的政治性(法律的政治要素、政治基礎(chǔ)、政治功能等),而忽視法律的公理性(法律中的正義、平等、自由、道德價(jià)值等),由此導(dǎo)致法學(xué)泛政治化?！盵30]這一誤區(qū)是將法律完全作為政治權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)治的工具,忽視了法律對于權(quán)力的獨(dú)立與對立關(guān)系[31]。早在2019年中美元首舉行會晤時(shí),習(xí)近平總書記就指出,中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系本質(zhì)是互利雙贏。因此,要反對把中美經(jīng)貿(mào)問題政治化、科技問題政治化,更要反對將經(jīng)貿(mào)法律作為泛政治化的工具。同時(shí),要高度警惕西方以人權(quán)和良政為幌子,把維護(hù)政治安全和政權(quán)安全作為推動經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等各領(lǐng)域安全工作的出發(fā)點(diǎn),并以法律的長臂管轄等手段加以保障。

另一方面反對將法律與政治完全割裂,過分強(qiáng)調(diào)法律的獨(dú)立性和自主性,而否認(rèn)法律的政治屬性或認(rèn)為法律超越政治。這一誤區(qū)認(rèn)為法律能夠完全獨(dú)立于政治,法律制度的完善可以完全脫離政治,并將法律作為制約政治權(quán)力的對立面。顯然,法律不可能完全是獨(dú)立、中立、客觀的。馬克思在《〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判〉序言》中揭示了法與社會政治關(guān)系的特質(zhì),提出法與政治是有機(jī)統(tǒng)一的,政治決定法的屬性、結(jié)構(gòu)和功能;法規(guī)定且保障政治價(jià)值、體制及機(jī)制運(yùn)行;二者統(tǒng)一于社會政治過程。習(xí)近平總書記以馬克思主義政治家、思想家、戰(zhàn)略家的深刻洞察力和理論創(chuàng)造力形成了完備的法治思想,多次強(qiáng)調(diào)要正確處理政治和法治的關(guān)系,要加強(qiáng)國家安全等重要領(lǐng)域立法、要提升涉外執(zhí)法司法效能,堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益[32]。只有正確處理政治與法治的關(guān)系,才能有效發(fā)揮法律在維護(hù)國家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要保障作用。

(二)確立系統(tǒng)化、綜合性、動態(tài)性、有重點(diǎn)的國家經(jīng)濟(jì)安全法律制度

關(guān)于系統(tǒng)化。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與國家安全的連接點(diǎn)眾多,涉及領(lǐng)域包括但不限于:反壟斷、反不正當(dāng)競爭、技術(shù)轉(zhuǎn)移、核心供應(yīng)鏈、外國投資、外國產(chǎn)品及服務(wù)購買、版權(quán)出口、境外版權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、反恐怖主義、個(gè)人信息保護(hù)、商業(yè)秘密、人才流動、學(xué)術(shù)交流、國際教育、大使館設(shè)置等?？梢钥闯?涉及領(lǐng)域廣泛而全面,使得經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國家安全有必要形成一張細(xì)密的網(wǎng)絡(luò)。近些年,我國已經(jīng)開始關(guān)注國家安全領(lǐng)域的制度體系建構(gòu),形成了包括《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《國家安全法》《出口管制法》《反外國制裁法》《外商投資法》《對外貿(mào)易法》《數(shù)據(jù)安全法》等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)安全法律體系;此外,還制定了《外商投資安全審查辦法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》《知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓有關(guān)工作辦法(試行)》《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》等法規(guī)體系。但與此同時(shí),還必須意識到,我國的制度體系還有待完善、制度位階還有待提高、制度內(nèi)容還有待細(xì)化。

關(guān)于綜合性。這是體現(xiàn)在宏觀層面與微觀層面的綜合治理。其中宏觀治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)建立一個(gè)既有權(quán)制定和執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)安全政策,又能支持和整合國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的機(jī)構(gòu)或跨機(jī)構(gòu)實(shí)體。在微觀治理機(jī)制上,需要體現(xiàn)涉及經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制的綜合性。如關(guān)于外商投資安全審查的機(jī)構(gòu),根據(jù)我國現(xiàn)行的《外商投資安全審查辦法》,其工作機(jī)制辦公室設(shè)在國家發(fā)展和改革委員會,由國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部牽頭,承擔(dān)外商投資安全審查的日常工作。作為一個(gè)機(jī)構(gòu),其成員仍有待擴(kuò)充,還應(yīng)將國家安全部、財(cái)政部、司法部、自然資源部、國防部、工業(yè)和能源部、科學(xué)技術(shù)部等機(jī)構(gòu)納入其中,實(shí)現(xiàn)其多部門協(xié)同性。

關(guān)于動態(tài)性。經(jīng)濟(jì)安全與政治的關(guān)聯(lián)性,要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全制度的動態(tài)性,通過制度的及時(shí)修訂跟進(jìn)政治實(shí)踐的需求。例如,2017年初,中國企業(yè)曾試圖收購擁有關(guān)鍵芯片生產(chǎn)技術(shù)的美國加利福尼亞州破產(chǎn)企業(yè)Atop。盡管美國Atop的產(chǎn)品屬于美國認(rèn)定的對“國防系統(tǒng)和軍事力量有關(guān)鍵意義的技術(shù)”,但依照美國原有法律,此類收購并不在美國外國投資委員會的管轄權(quán)范圍之內(nèi),而無法對此類交易進(jìn)行國家安全審查?；谶@一現(xiàn)實(shí)需求,美國2018年《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》將收購破產(chǎn)企業(yè)和不良債務(wù)交易也納入了審查的范圍之內(nèi),及時(shí)彌補(bǔ)了法律制度的漏洞。這一案例啟示我們:我國的法律制度也需及時(shí)調(diào)整修訂,通過動態(tài)化認(rèn)定,不斷滿足政治實(shí)踐對經(jīng)濟(jì)安全法律制度的需求。動態(tài)性還表現(xiàn)在配套清單的動態(tài)完善,如針對“關(guān)鍵技術(shù)”這一概念,既要概括性界定,也要建立關(guān)鍵技術(shù)清單制度,且每半年一次加以更新和補(bǔ)充,將“新興技術(shù)”盡快納入其中。動態(tài)性還表現(xiàn)在根據(jù)需要適時(shí)調(diào)整國家安全的門檻,如針對逆全球化下霸權(quán)國家所實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)主義,我國也應(yīng)收緊國家安全政策,大幅下調(diào)需經(jīng)國家安全審查的門檻以保護(hù)國家利益。再如,需要將國別作為重要因素納入國家安全審查要素體系以實(shí)現(xiàn)對等性對待。當(dāng)然,實(shí)現(xiàn)動態(tài)性的法律保障的同時(shí),必須堅(jiān)決反對將國家經(jīng)濟(jì)安全法律制度泛政治化。

關(guān)于有重點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)安全中,重點(diǎn)關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的國家安全,正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作關(guān)系國家安全,只有嚴(yán)格保護(hù)知識產(chǎn)權(quán),才能有效保護(hù)我國自主研發(fā)的關(guān)鍵核心技術(shù)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”“知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓要堅(jiān)持總體國家安全觀?！盵33]當(dāng)前,除了重點(diǎn)關(guān)注具有緊迫性的科技資源、涉及“卡脖子”難題的重要知識產(chǎn)權(quán)外,還要重點(diǎn)關(guān)注我國傳統(tǒng)資源的安全,如傳統(tǒng)文化安全、傳統(tǒng)中醫(yī)藥安全、傳統(tǒng)生物資源安全等,整理形成我國的優(yōu)勢資源清單,加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù);同時(shí)確立我國具有劣勢的領(lǐng)域清單,采用知識產(chǎn)權(quán)制度加以傾斜保護(hù)。

(三)處理好國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡關(guān)系

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全治理靜態(tài)與動態(tài)的結(jié)合。其中,關(guān)于靜態(tài)治理和保護(hù),需要做好經(jīng)濟(jì)安全的分級分類,分類的目的在于規(guī)范化關(guān)聯(lián),分級的目的在于安全防護(hù)。關(guān)于動態(tài)治理和保護(hù),不同級別的經(jīng)濟(jì)活動在不同的活動場域中,安全級別不同,所采取的安全防護(hù)的手段和措施也就不同。適應(yīng)動態(tài)治理的需求,建立經(jīng)濟(jì)活動預(yù)警體系,確立經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重點(diǎn)國家和地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)技術(shù)、重點(diǎn)人員、重點(diǎn)產(chǎn)品等的預(yù)警機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的開放與國家安全的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)只有開放才能體現(xiàn)其價(jià)值和意義,但是在開放中,安全是其前提和基礎(chǔ),因此,需要實(shí)現(xiàn)安全開放。如在知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓中,對于知識產(chǎn)權(quán)的安全級別進(jìn)行嚴(yán)格把控,守牢知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓中的國家安全底線,嚴(yán)格按照動態(tài)治理和全周期治理的思路把控知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓、外資引進(jìn)、數(shù)據(jù)流動、網(wǎng)絡(luò)空間中的安全,將知識產(chǎn)權(quán)安全意識延伸到各個(gè)領(lǐng)域。在國際知識產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)上,秉承人類命運(yùn)共同體理念,主張平衡有效、開放包容、互利共贏,將知識產(chǎn)權(quán)作為促進(jìn)共同發(fā)展的工具,而非利益掠奪的武器[34]。將國家之間潛在的敵意逆轉(zhuǎn)為善意,從而在人類命運(yùn)共同體理念下更加一體化地高效配置資源,在新的均衡安全點(diǎn)上,實(shí)現(xiàn)更高水平的有安全保障的發(fā)展成果產(chǎn)出[35]。總之,我們將堅(jiān)定不移貫徹總體國家安全觀,在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開放和國家安全之間統(tǒng)一的進(jìn)程中,不斷完善自身經(jīng)濟(jì)安全法律制度,完善參與全球經(jīng)濟(jì)安全治理機(jī)制,為全球安全與和平貢獻(xiàn)中國方案。