德國新政府外交：“積極有為”還是“力不從心”？

黃萌萌

剛進(jìn)入2022年，由社民黨、綠黨和自民黨聯(lián)合組建的德國新政府外交政策就迎來一次考驗(yàn)。近期，圍繞著烏克蘭是否加入北約，美歐與俄羅斯陷入了激烈的地緣政治博弈，東西方之間的“安全困境”仿佛再次將國際秩序拉回冷戰(zhàn)夢魘之中。而就在德國新政府試圖尋求展現(xiàn)其“斡旋人”的積極作用之際，德國海軍中將舍恩巴赫卻發(fā)表了西方眼中的“政治不正確”言論。舍恩巴赫在近期訪問印度期間直言：“克里米亞半島不會(huì)再回來了”，并將西方對(duì)于俄羅斯“入侵”烏克蘭的擔(dān)憂描述為“無稽之談”，認(rèn)為普京真正需要的是“平等尊重”。此言一出，立刻掀起輿論軒然大波。雖然德國新政府迅速重申與美國和北約保持“聯(lián)盟團(tuán)結(jié)”，并表示將通過“經(jīng)濟(jì)和金融制裁”及暫?！氨毕?2號(hào)”天然氣管道項(xiàng)目等手段威懾俄羅斯，但來自多方的批評(píng)與壓力令新政府陷入被動(dòng)局面。1月22日，舍恩巴赫宣布辭職。德國新政府是否具備實(shí)現(xiàn)“積極有為”外交愿景的能力，由此引發(fā)外界廣泛關(guān)注。

近十年來，德國政治決策者多次提出要實(shí)施“積極有為”的外交政策，表示作為“建構(gòu)力量”角色，要致力于通過“經(jīng)濟(jì)實(shí)力”和“外交斡旋者”身份解決國際問題，承擔(dān)國際責(zé)任，實(shí)施基于“價(jià)值觀”和“規(guī)則”的多邊主義，在對(duì)外關(guān)系中協(xié)調(diào)“價(jià)值觀”與利益，以歐盟為依托積極發(fā)揮對(duì)國際秩序與規(guī)則的影響力。

2021年德國大選后，社民黨、綠黨和自民黨的組閣協(xié)議展現(xiàn)了德國雄心勃勃的外交愿景，即以“建構(gòu)力量”為基點(diǎn)引導(dǎo)德國對(duì)外關(guān)系，將德國外交融入歐盟整體布局，在推動(dòng)歐盟“戰(zhàn)略自主”的同時(shí)，加強(qiáng)與美國協(xié)調(diào)，促進(jìn)與“志同道合”伙伴的多邊合作。組閣協(xié)議顯示，德美伙伴關(guān)系仍是德國新政府國際行動(dòng)的核心支柱，德國期望與美國深化氣候與能源伙伴合作，共同推進(jìn)以“規(guī)則為基礎(chǔ)”的國際秩序，維護(hù)歐洲安全穩(wěn)定。在德俄關(guān)系領(lǐng)域，新政府則強(qiáng)調(diào)雙邊關(guān)系的“多維性”：一方面，追求德俄關(guān)系的穩(wěn)定性，期待在能源轉(zhuǎn)型與全球問題上與俄合作;另一方面，以國際法、歐洲安全以及中東歐國家的利益為由，主張歐盟一致應(yīng)對(duì)“俄羅斯威脅”，特別是在烏克蘭問題上，新政府認(rèn)為解除對(duì)俄制裁的前提條件是俄羅斯完全遵守《明斯克協(xié)議》。

在對(duì)華關(guān)系上，德國新政府強(qiáng)調(diào)與美國及“志同道合”盟友之間就對(duì)華政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，并希望提升歐盟在對(duì)華關(guān)系中的談判籌碼。此外，同樣以“多維度”為抓手，確立“合作伙伴、經(jīng)濟(jì)競爭和制度性對(duì)手”的對(duì)華三維定位，實(shí)施“分領(lǐng)域而治之”的對(duì)華戰(zhàn)略調(diào)整。德國新政府主張?jiān)跉夂蜃兓⑷蚩挂吲c衛(wèi)生政策、國際反恐、國際核裁軍以及可持續(xù)發(fā)展等全球治理領(lǐng)域與中國開展合作，在經(jīng)貿(mào)投資、科技創(chuàng)新以及國際標(biāo)準(zhǔn)制定等領(lǐng)域與中國開展競爭。

不過，綠黨、自民黨和社民黨在外交政策上具有不同側(cè)重點(diǎn)。綠黨的外交核心理念是“氣候保護(hù)與人權(quán)價(jià)值觀”，自民黨則重視“數(shù)字、科技創(chuàng)新與經(jīng)貿(mào)規(guī)則競爭”，而社民黨曾是20世紀(jì)70年代“新東方政策”的主導(dǎo)者，曾多次以中國和俄羅斯“理解者”身份推進(jìn)務(wù)實(shí)性外交，試圖平衡“價(jià)值觀”與經(jīng)濟(jì)利益。目前，社民黨朔爾茨領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦總理府與綠黨貝爾伯克執(zhí)掌的外交部權(quán)責(zé)之爭如火如荼，朔爾茨能否在“權(quán)力的游戲”中制衡綠黨仍有待觀察。在烏克蘭問題上，部分社民黨人并不想過度刺痛俄羅斯，但最終在多方壓力下，不得不將暫停“北溪-2號(hào)”列為對(duì)俄制裁選項(xiàng)。

2021年11月14日，德國舉行“德國哀悼日”紀(jì)念活動(dòng)，紀(jì)念全世界因暴力和戰(zhàn)爭所致的死難者和納粹受害者。德國總統(tǒng)施泰因邁爾在“德國哀悼日”紀(jì)念活動(dòng)上致辭，呼吁銘記戰(zhàn)爭教訓(xùn)。

德國新政府雖然有“積極有為”的外交愿景，但在現(xiàn)實(shí)中卻面臨諸多掣肘，其協(xié)調(diào)“價(jià)值觀”與經(jīng)濟(jì)利益的努力并不順利。如在對(duì)華關(guān)系上，德國商界、政界和民意在對(duì)華認(rèn)知上并不完全同頻。頗具政治影響力的德國商界利益集團(tuán)——德國工業(yè)聯(lián)合會(huì)（BDI）雖然在2019年初率先提出對(duì)華“制度性競爭”，要求進(jìn)一步推進(jìn)中歐“對(duì)等”市場準(zhǔn)入條件、爭取平等競爭規(guī)則與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，但并不主張中德在經(jīng)濟(jì)與科技領(lǐng)域?qū)?。德國商?huì)發(fā)布的《2020/2021在華德國企業(yè)商業(yè)信心調(diào)查》顯示，盡管受新冠疫情沖擊，77%受訪德企預(yù)計(jì)其所處行業(yè)在中國的表現(xiàn)將優(yōu)于世界其他市場;72%的受訪企業(yè)表示未來愿意加大對(duì)華投資。德國已經(jīng)連續(xù)五年是中國在歐洲最大的貿(mào)易伙伴，而中國也是德國第二大出口對(duì)象國。

然而，德國政界與學(xué)界卻將中歐關(guān)系的“競爭”維度上升至“對(duì)手”敘事。這導(dǎo)致德國企業(yè)目前承受著中歐政治與民意的“夾板氣”。疫情阻礙中德政界線下交流，而“價(jià)值觀”外交在德國媒體與民意中的支持率則在上升。在社會(huì)輿論壓力下，德國企業(yè)一方面原則上應(yīng)允對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行“供應(yīng)鏈審查”，審核其是否存在“違反歐盟關(guān)于人權(quán)、勞工標(biāo)準(zhǔn)”的做法;另一方面也擔(dān)憂商業(yè)過度政治化將給企業(yè)帶來巨大不利影響，特別是德國汽車企業(yè)以及機(jī)械制造企業(yè)等對(duì)全球供應(yīng)鏈深度依賴，短期內(nèi)難以尋求等質(zhì)的替代供應(yīng)商。

由于二戰(zhàn)后德國對(duì)戰(zhàn)爭進(jìn)行了大規(guī)模社會(huì)反思，其長期奉行軍事領(lǐng)域的“克制文化”。冷戰(zhàn)后，兩德重新統(tǒng)一，德國實(shí)力上升，但軍事“克制文化”仍制約著德國外交行為模式。歷次德國海外派軍必然引起社會(huì)爭論以及聯(lián)邦議會(huì)的跨黨派乃至黨派內(nèi)部分歧。在北約軍費(fèi)貢獻(xiàn)問題上，默克爾執(zhí)政時(shí)期，德美之間就頻繁在國際場合“互懟”。時(shí)至今日，德國對(duì)北約的軍費(fèi)貢獻(xiàn)仍未達(dá)到占GDP2%的標(biāo)準(zhǔn)。此外，在軍事實(shí)力上，2011年德國取消義務(wù)兵役制后，聯(lián)邦國防軍陷入裝備老舊以及人力不足的困境。

德國在軍事領(lǐng)域奉行的“克制文化”一定程度上限制了其“承擔(dān)安全責(zé)任”。2022年初，烏克蘭局勢升級(jí)，再次暴露了德國在承擔(dān)安全責(zé)任問題上的“短板”。在德國海軍中將發(fā)表“錯(cuò)誤言論”后，烏克蘭批評(píng)德國外交“傲慢與狂妄”，趁機(jī)向德國施壓，要求其向?yàn)蹩颂m輸送武器，發(fā)揮其在歐洲的領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)其安全責(zé)任。而德外長則以“斡旋人”身份積極穿梭于華盛頓、莫斯科與基輔之間，尋求政治解決方案。德國這一外交立場顯然是受到國內(nèi)“和平主義”與“克制文化”的影響。

德國新政府認(rèn)為跨大西洋聯(lián)盟應(yīng)在安全、科技、經(jīng)濟(jì)與氣候變化等領(lǐng)域進(jìn)行密切協(xié)調(diào)。然而，美歐協(xié)調(diào)呈現(xiàn)復(fù)雜態(tài)勢，在合作意愿增強(qiáng)的同時(shí)，在關(guān)鍵問題上卻“各懷心事”。

其一，世界格局發(fā)生深刻變動(dòng)與全球疫情疊加對(duì)絕大多數(shù)國家造成巨大沖擊。為了緩解中產(chǎn)階級(jí)壓力，推進(jìn)疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，德美兩國的外交都呈現(xiàn)一定“內(nèi)顧”趨勢，國內(nèi)需求將很大程度上牽引外交政策方向。為此，德國不會(huì)完全跟隨美國腳步，避免與中國產(chǎn)業(yè)和科技“脫鉤”，防止對(duì)自己造成過大經(jīng)濟(jì)損失。此外，德國政府深感美國政治與社會(huì)極化問題日益嚴(yán)重，拜登的民意支持率急劇下降，需要為特朗普式總統(tǒng)再次上臺(tái)的可能做好預(yù)案。

2022年1月5日，德國外長貝爾伯克訪問美國時(shí)與美國國務(wù)卿布林肯會(huì)晤。

其二，美歐在戰(zhàn)略上“半信半疑”對(duì)德美關(guān)系造成一定影響。長期以來，美國領(lǐng)導(dǎo)的北約一直是歐盟安全保護(hù)傘，但近十年來美國安全重心轉(zhuǎn)移至亞太，歐洲抱怨美國對(duì)其安全保護(hù)“半心半意”。拜登上任后雖表示會(huì)支持北約行動(dòng)，但是美國政府在未和盟友及時(shí)溝通的情況下突然撤軍阿富汗，伙同英國“撬走”法國與澳大利亞簽訂的潛艇訂單，這些都令美歐關(guān)系再次蒙上陰影，削弱了美歐之間的安全互信，也再度增強(qiáng)了歐盟“戰(zhàn)略自主”的訴求。

其三，大國“越頂外交”使德國外交面臨壓力。比如在烏克蘭問題上，解決問題的密鑰仍掌握在美俄手中。德國擔(dān)心美俄之間的“越頂外交”將令歐盟成為大國博弈的犧牲品。此外，“新歐洲”國家不斷施壓，要求德國提供武器，而德國堅(jiān)守“對(duì)話與威懾”的雙重對(duì)俄戰(zhàn)略，尋求政治解決危機(jī)，令烏克蘭和歐洲東部邊境國家對(duì)德國承擔(dān)安全責(zé)任的可信度產(chǎn)生質(zhì)疑。

綜上所述，德國新政府希望自己作為一支“建構(gòu)力量”，在國際舞臺(tái)上以歐盟為依托，通過自身的“外交斡旋者”身份和經(jīng)濟(jì)實(shí)力影響他國決策，實(shí)施“積極有為”的外交政策。然而這一外交愿景面臨很多現(xiàn)實(shí)困境，可以預(yù)見德國新政府未來實(shí)施“積極有為”外交政策恐怕會(huì)力不從心。