巴基斯坦發(fā)布首個國家安全政策有何意味

李青燕

巴基斯坦當?shù)匕脖Ｈ藛T對過往車輛進行安全檢查。

2022年1月14日，巴基斯坦總理伊姆蘭·汗發(fā)布了該國歷史上首個國家安全政策，即《國家安全政策（2022～2026）》的公開版本。此前2021年12月27日，伊姆蘭·汗主持召開了第36次國家安全委員會會議，巴總理國家安全顧問尤素福在會議上提交了該政策并獲得通過。該政策作為伊姆蘭·汗政府的“國家總體戰(zhàn)略”，將指導巴基斯坦政治、經(jīng)濟、安全與外交等各領域的政策制定和行動規(guī)劃。此時出臺國家安全政策，反映出在大國博弈使地緣政治競爭加劇的大背景下，巴基斯坦面對國際、地區(qū)和國內形勢的復雜演變，亟需調整策略以應對內外挑戰(zhàn)，但能否取得預期效果還有待觀察。

《國家安全政策（2022～ 2026）》廣泛匯集了巴政府各部門、各省政府、學術機構和私營企業(yè)等超過600位專家學者的意見，以經(jīng)濟安全為核心，以公民安全為最終目標，歷時多年編制而成。尤素福認為，該政策的出臺標志著巴基斯坦國家安全戰(zhàn)略的轉型，即從重視傳統(tǒng)安全威脅轉向傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅并重。尤素福在國家安全委員會會議上闡述新政策要義時強調，國家安全的宗旨是確保每個公民的安全和尊嚴。因此，以公民安全為最終目標的國家安全政策，須將經(jīng)濟安全置于核心地位，提升國家綜合實力，并通過合理配置資源，進一步增強軍事安全與人的安全。為保證該政策順利實施，伊姆蘭·汗稱已制定嚴密的實施框架，巴軍方領導的國家安全局將與相關職能部門協(xié)作審查政策落實情況，國家安全顧問則需每月向國家安全委員會提交進展報告。

該政策具有綜合性、權威性和動態(tài)性等鮮明特征，彰顯巴基斯坦內外政策轉型方向。

一是巴基斯坦采取了更加全面的綜合性策略應對新形勢下的各領域挑戰(zhàn)。據(jù)巴媒介紹，該政策打破了以往對傳統(tǒng)軍事安全的單一關注，將國家安全擴展至七個主要領域，即國家凝聚力、治理能力、經(jīng)濟安全、人的安全、領土安全、內部安全和外交政策。其中，經(jīng)濟安全和國家凝聚力被提升為巴國家安全的優(yōu)先事項。

二是該政策相當于巴國家層面的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，巴國防、經(jīng)濟、外交等領域政策必須與之相配合。這將有利于整合巴基斯坦各部門資源，使各領域政策保持步調一致，尤其是促進政府與軍方的“和諧相處”。巴政府與軍方矛盾由來已久，軍方素來在政治、外交和安全領域有重大發(fā)言權。而巴軍方此次全程參與了國家安全政策的制定，這表明軍政雙方很可能已就國家前途達成共識，軍方也可能為政策落地實施提供有力保障。

三是盡管該政策是2022～ 2026年的五年規(guī)劃，但巴將在每年對該政策進行評估，并在政府換屆時重新審定。這樣既能維持國家重大決策的連續(xù)性，又可根據(jù)國內外形勢變化及時做出調整。

然而，該政策能否滿足伊姆蘭·汗政府的期待，還需看其能否在經(jīng)濟復蘇、政治穩(wěn)定、安全保障和地緣戰(zhàn)略等領域發(fā)揮作用。

其一，能否以經(jīng)濟安全為核心提振疫后經(jīng)濟復蘇，增強巴綜合國力。國家安全政策認為巴基斯坦經(jīng)濟面臨外部不對等、內部不平等和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡三個關鍵挑戰(zhàn)。2018年，正義運動黨領導人伊姆蘭·汗主打“新巴基斯坦”口號上臺，力推經(jīng)濟改革，促進民生保障。此后，巴經(jīng)濟改革措施成效初顯，批發(fā)零售貿易與大型制造業(yè)觸底反彈，帶動巴2021～2022財年GDP增速近4%，好于世界銀行2%的預期。但巴經(jīng)濟內生動力不足、產業(yè)結構性矛盾突出，周期性陷入財政與經(jīng)常賬戶赤字雙高困境，疊加新冠疫情的沉重打擊，巴經(jīng)濟增速放緩，復蘇勢頭不穩(wěn)。當前巴國際收支失衡，通貨膨脹率高企，經(jīng)濟下行壓力加大，巴面臨繼2021年3月后再次向國際貨幣基金組織（IMF）借款的窘境。進而，由于政府財政緊縮，公共發(fā)展支出大幅削減，伊姆蘭·汗政府實施區(qū)域平衡發(fā)展計劃受到掣肘，在住房、醫(yī)療和教育等民生保障措施的投入上捉襟見肘。與此同時，2020年印巴兩國的GDP總量相差近十倍，與印度經(jīng)濟實力差距的擴大使巴基斯坦加快經(jīng)濟發(fā)展、充實國力的緊迫感有所增強。

其二，能否應對巴內外局勢動蕩加劇與非傳統(tǒng)安全威脅上升的局面。一方面，巴基斯坦內政持續(xù)處于政府、軍方與司法三者權力的動態(tài)博弈之中，利益失衡易引發(fā)政治危機，制約國家安全政策的有效實施。伊姆蘭·汗政府與軍方關系雖優(yōu)于其前任謝里夫政府，但在國家戰(zhàn)略制定和實施過程中仍離不開軍方支持。此外，伊姆蘭·汗在反腐問題上態(tài)度強硬，堅持問責反對黨穆斯林聯(lián)盟（謝里夫派）和巴基斯坦人民黨，反對黨則聯(lián)手抵制，并訴諸街頭政治使巴社會動蕩加劇。另一方面，恐怖主義活動一直是困擾巴基斯坦安全的頑瘴痼疾。2018年以來，盡管巴總體安全形勢好轉，但恐怖襲擊事件仍時有發(fā)生，造成惡劣影響。2021年，美國從阿富汗倉促撤軍，引發(fā)阿局勢劇變，恐襲外溢與難民危機凸顯。盡管阿富汗塔利班上臺執(zhí)政后有利于巴基斯坦改善地緣環(huán)境，但阿富汗再次成為恐怖主義策源地的風險猶在。

其三，能否應對當前巴基斯坦的地緣戰(zhàn)略關切。長期以來，印巴兩國視彼此為地緣戰(zhàn)略競爭對手，不斷發(fā)生對抗。當前，美國重拾冷戰(zhàn)思維，推進“印太戰(zhàn)略”，制造集團對抗。在美西方拉攏下，印度加速向美靠攏，“大國自信”不斷膨脹，對巴政策趨于強硬。印度擠壓巴基斯坦戰(zhàn)略空間，兩國在克什米爾問題上的沖突不斷升級。印度莫迪政府一直尋求“永久解決”克什米爾問題。2019年8月，莫迪政府在第二任期伊始宣布廢除憲法第370條款，強行取消了印控克什米爾地區(qū)的“自治權”。巴基斯坦歷來視克什米爾問題為核心利益，印度此舉令伊姆蘭·汗政府備受打擊。在越發(fā)復雜的國際和地區(qū)環(huán)境中，盡管伊姆蘭·汗稱巴不加入任何“冷戰(zhàn)式”集團，尋求鄰國和平政策，但當前印巴關系改善空間仍然有限。

巴基斯坦出臺國家安全政策是伊姆蘭·汗政府積極順應新時期新形勢對國家戰(zhàn)略進行的優(yōu)化升級，將驅動巴基斯坦內外政策進行新一輪調整。作為巴基斯坦的“全天候戰(zhàn)略合作伙伴”，中國支持巴基斯坦探索適合本國國情的發(fā)展道路和治理機制，該政策將為巴基斯坦的經(jīng)濟騰飛提供助力，并對促進地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。