涉河建設項目管理的實踐與思考

趙 虎，陳朱葉，郭相平，金家楠，方 芳

(1.張家港市水務局，江蘇 張家港 215600；2.張家港市楊舍鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心，江蘇 張家港 215600；3.河海大學，江蘇 南京 210000)

城市的命脈與河道息息相關，河道既是水資源的重要載體，也是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，加強河道(包括湖泊、水庫、人工水道、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū))管理范圍內(nèi)建設項目(以下簡稱“涉河建設項目”)的管理，關系到防洪安全、河勢穩(wěn)定、生態(tài)安全，是全面推行河長制湖長制、加強河湖管理保護的重要內(nèi)容，是維護河湖空間完整、功能完好、生態(tài)安全的重要措施[1-4]。近年來，在河湖“清四亂”工作中，一些地方發(fā)現(xiàn)未批先建、違規(guī)審批涉河建設項目等問題，帶來了惡劣影響，如何加強涉河建設項目管理已成為一個亟待解決的問題。

目前，涉河建設項目管理研究主要集中在技術要求、工作流程和行政審批制度方面。黃培志等[5]探討了河道覆蓋類防洪評價項目和穿越河道類防洪評價項目這兩類涉河建設項目防洪評價情況；馮凌旋等[6]解析了《上海市河道管理范圍內(nèi)建設項目防洪評價技術規(guī)定》；張云等[7]提出了跨河橋梁涉河論證要點；劉志峰[8]、鄧沐平[9]等從涉河建設項目監(jiān)管標準、河湖管理范圍劃定標準等方面開展研究；沈燕紅等[10-11]分析了涉河涉堤建設項目行政許可辦理實踐中存在的問題，并提出制定涉河建設項目統(tǒng)一審查標準、完善行政許可審批流程等優(yōu)化途徑；周宇等研究了衛(wèi)星及無人機遙感技術在涉河建設項目監(jiān)測中的應用效果[12]。而涉河建設項目管理中具體的管理方式方法等方面的研究較少。

本文在探討目前涉河建設項目管理中存在的問題及難點的基礎上，以張家港市涉河項目管理的實踐為例，采用歸納分析法，提煉總結了具體實踐中的創(chuàng)新做法及有益探索，并提出了相關建議與思考，以供相關單位參考借鑒。

1 目前存在問題及難點

近年來，我國河道管理范圍內(nèi)的建設項目不斷增多，各地在涉河建設項目管理上取得了一定成效，但還面臨管理人員少、工作難度大、項目無法驗收、建設單位守法意識淡薄等窘境。

1.1 管理工作難度大

與一般的建設項目相比，涉河建設項目管理工作更加復雜，涉及面廣，專業(yè)性強，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和不同行業(yè)，管理的對象不僅包括本水利行業(yè)的防洪工程等項目，還包括涉水而建的公路、鐵路、市政等其他行業(yè)的工程。另外，隨著城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，河道管理范圍內(nèi)，尤其是在城區(qū)河段的的開發(fā)建設項目數(shù)量不斷增多，導致管理任務艱巨且種類繁多。而這些涉河建設項目的管理單位都是水利部門，再加上經(jīng)費不足，導致管理人員不足、技術薄弱等問題，工作面臨巨大挑戰(zhàn)。

1.2 監(jiān)管不到位

多年來，“重審批，輕監(jiān)管”一直是涉河建設項目管理的難題。監(jiān)管工作沒有日?；?、規(guī)范化，被動式監(jiān)管、口頭監(jiān)管等情形較為普遍。一些涉河建設項目在竣工后難以通過驗收：有的項目在驗收時發(fā)現(xiàn)并未完全按照批復文件進行施工，有的是施工過程中要求整改的問題并未完成整改。后期亂堆、亂建、亂占的現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.3 守法意識淡薄

有些建設單位在河道管理范圍內(nèi)進行建設時，由于法律意識不強，不按規(guī)定程序履行報批手續(xù)，擅自施工。有些建設單位只把取得水行政許可作為一個必需的環(huán)節(jié)，一旦拿到水行政許可審批文件，就認為對其無約束力，擅自改變建設方案，致使一些文件批復沒有得到很好落實，給河道安全埋下一定隱患。

2 涉河項目管理有益探索

張家港市位于長江下游南岸，共有63.57km沿長江岸線，擁有長江蘇州段最長岸線，河道屬長江流域太湖水系，河、港、套、塘、浦縱橫貫通，交織成網(wǎng)。長江環(huán)繞西北、北和東北面，張家港河、二干河和走馬塘與太湖水系相通[13-14]。張家港市河道多，范圍廣，在已公布的重要河湖名錄中，市級及以上河道25條，市級以下河道312條。列入江蘇省骨干河道名錄的河道15條，其中流域性河道1條，區(qū)域性骨干河道3條，跨縣重要河道2條，縣域重要河道9條。

面對壓力和挑戰(zhàn)，張家港市始終踐行“長江大保護”戰(zhàn)略，把保護長江生態(tài)環(huán)境擺到壓倒性位置，不斷強化河道管理的公共職能，通過管好盛水的盆，護好盆里的水，凝聚岸邊的人，逐步形成規(guī)范有序、精簡高效、多元立體的涉河建設項目管理體系。

2.1 構建多元化管理體系

為破解管理人員少、管理經(jīng)費不足的難題，張家港市創(chuàng)新管理方式，構建河道管理單位、水政執(zhí)法單位、河道保潔單位及第三方機構多元管理體系。具體而言，建立了市級河道“保潔+巡查+監(jiān)管”的一體化管理模式，保潔單位將河道巡查納入河道保潔員工作內(nèi)容，河道保潔員不僅承擔著河道清理、保潔任務，還是河道管理一線的“觀察員”，相較于原有保潔單位只負責河道保潔，此舉能及時發(fā)現(xiàn)各類涉河違法行為，并將其消除在萌芽中，從根本上破解涉河建設項目管理難題。

河道管理單位和水政執(zhí)法單位建立常態(tài)化巡查制度，如明確市長防處對長江陸域全線巡查，頻次每周不少于2次，市水政監(jiān)察大隊負責長江水域巡查。此外，配備專職的河道巡查員，既對河道水面、岸坡保潔成效進行監(jiān)督考核，還負責巡查河道岸線涉河建設行為，從而構成了由河道保潔員、河道管理員、專職巡查員的多邊聯(lián)動巡查管理隊伍，及時互通共享涉河管理現(xiàn)場情況，極大地提高河道一線巡查管理能力。

2.2 織密織牢監(jiān)管網(wǎng)

為加強項目動態(tài)監(jiān)管，張家港市利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)、無人機航拍監(jiān)測等先進技術手段，采取“人工+監(jiān)控+無人機+執(zhí)法艇”等方式，定期或不定期地開展河湖和工程運行管理檢查，將巡查由單純?nèi)斯ぱ膊樘嵘痢鞍哆叢椤⑻焐峡?、江中巡”的全方位立體巡查模式，做到水域、岸線全覆蓋、常態(tài)化，確保及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時處置違法違規(guī)行為。河道管理單位之間，如市長防處、河道處、區(qū)鎮(zhèn)水利站等，采取交叉檢查方式進行，通過交叉檢查相互交流、借鑒學習、取長補短，共同提高涉河項目監(jiān)管水平。

同時，加大在建項目監(jiān)管巡查工作力度，采取“定檢+飛檢”形式開展巡查，并將河道管理范圍內(nèi)建設項目監(jiān)督檢查納入“雙隨機、一公開”，在檢查對象名錄庫中隨機抽取涉河建設項目，在執(zhí)法檢查人員分組名錄庫中隨機選派2名以上執(zhí)法檢查人員，對照抽查事項開展現(xiàn)場檢查。發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題，立即出具書面通知予以制止并限期整改，且對整改情況進行復核，實現(xiàn)閉環(huán)管理。項目施工期間安排專人全過程跟蹤施工進度，開展定期巡查和不定期抽查，督促建設單位按許可文件進行施工和整改。

2.3 充分發(fā)揮河長制作用

近年來，張家港市以全面深化河長制為抓手，高起點建立河長體系，河長制工作實踐經(jīng)驗入選水利部典型案例匯編。實行市委書記任市第一總河長、市長任市總河長的雙總河長制，市四套班子領導擔任市級以上重要河道(湖泊)的一級河長，并按照分級管理、屬地負責的原則，由區(qū)鎮(zhèn)鎮(zhèn)村黨政領導擔任鎮(zhèn)村河道河長，437名市鎮(zhèn)村三級河長覆蓋至全市所有河道。以“張家港精神”為內(nèi)在動力，突出河長主帥總負責作用，聚力攻堅、加壓爭先，采取河長交辦、現(xiàn)場辦公等方式，統(tǒng)籌建設與管理、發(fā)展與生態(tài)等一系列固有矛盾，有效遏制未批先建、非法侵占、違章搭建等違建現(xiàn)象，集中力量啃下了某造船廠、拆船廠等一批涉河管理中的“硬骨頭”。

同時，積極推行民間河長，培育了一批熟悉河道、口碑好、威信高、熱愛社會公益事業(yè)的人員參與河道管理。公開招募民間河長200余名開展巡河，通過電話、微信群等多種渠道及時上報涉河管理問題，并聘請12名政協(xié)委員、人大代表擔任河長制工作社會監(jiān)督員，發(fā)動社會公眾和社會組織全方位參與，全力構建多元參與的治理體系，助推河湖長制有名有實，高質(zhì)量發(fā)展。還建成江蘇省首個河長制主體公園，形成了新的宣傳陣地。開發(fā)張家港市河長制管理云平臺，將涉河“兩違”圖斑全部納入平臺，推動涉河項目管理逐步信息化、數(shù)據(jù)化。

2.4 引入第三方輔助巡查

當前，涉河建設項目監(jiān)管標準和技術要求逐步提高，為增強涉河建設項目精準化管理能力，張家港探索建立了涉河建設項目監(jiān)管新模式——引入第三方專業(yè)力量輔助巡查。除了常態(tài)化的監(jiān)督方式外，通過政府購買服務的方式，聘請第三方專業(yè)機構對市級河道管理范圍內(nèi)的建設項目進行輔助巡查。

第三方巡查單位配足涉河監(jiān)管專業(yè)技術人員，嚴格按照批建相符的要求，開工前開展界限和位置的復核，建設過程中對照涉河許可文件中項目位置、界限及建設內(nèi)容等開展日常巡查，如有涉河建設項目建設范圍、內(nèi)容與許可不一致，第一時間通知建設單位進行整改，跟蹤督促項目整改進度，并定期向河道管理單位匯報涉河建設項目施工進展和日常監(jiān)管情況，同步做好監(jiān)管臺賬的收集、整理、歸檔工作。這在很大程度上彌補了涉河建設項目管理力量的不足，項目從開工到完工全過程監(jiān)管，也大大提升了涉河建設項目管理的效率。

3 建議與思考

新時期，河湖管理工作全方位拓展，對涉河建設項目管理工作也提出了更高的要求，尤其在動態(tài)監(jiān)管、第三方服務評價、培訓與宣傳等方面還有待進一步加強。

3.1 建立健全河道管理網(wǎng)(段)格

除加強日常巡查、檢查外，應注重岸線動態(tài)監(jiān)管，提升岸線管理信息化水平。要充分利用遙感、視頻監(jiān)控、無人機等技術手段，對重點河湖水域岸線進行動態(tài)監(jiān)管。修訂完善河道巡查管理流程，探索河道管理網(wǎng)(段)格化，基礎條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可將河道巡查管理納入網(wǎng)格，制定網(wǎng)格問題處置流程和涉水事務入格清單，細化網(wǎng)格員職責，明確網(wǎng)格范圍內(nèi)的河道及水利設施由網(wǎng)格員負責，推進河道管理標準化、流程化、規(guī)范化。同時，建立網(wǎng)格員與河道管理員互通協(xié)作機制，網(wǎng)格員巡查時發(fā)現(xiàn)問題立即制止，并同步報送河道管理單位。

3.2 強化第三方管理后評價

目前，第三方機構巡查管理中還缺少對其服務質(zhì)量和服務成效的考核評估。建議在招標中可采用綜合評分法，明確管理人員年齡、素質(zhì)能力、巡查監(jiān)管設備的使用等基本條件、項目管理具體負責人的相關工作業(yè)績，將第三方單位業(yè)務培訓頻次、培訓內(nèi)容納入合同文件，作為合同款支付的前置條件。同時，加強考核評估，制定河道管理第三方服務考核辦法，對第三方機構的履約情況、涉河行為管理成效、服務質(zhì)量等進行考核評價，根據(jù)考核結果支付合同價款。此外，服務采購項目后續(xù)評估機制缺位，可探索開展河道管護效果后評價，逐步形成適合本地河道管理的服務模式，并及時總結經(jīng)驗做法，形成可供兄弟單位復制推廣的服務管理模式。

3.3 加強涉河管理業(yè)務培訓

部分涉河企業(yè)對水法律法規(guī)和涉水許可手續(xù)辦理的流程不熟悉，因此，企業(yè)涉河管理培訓以熟悉審批流程、掌握相關法律法規(guī)為導向，可邀請水利方面的專家教授或經(jīng)驗豐富的一線管理者授課，采取集中培訓與現(xiàn)場教學結合的方式，為相關企業(yè)及從業(yè)人員專題講解水行政許可、相關水法律、法規(guī)和政策等，并發(fā)放宣傳冊和涉河建設項目辦理流程等材料，現(xiàn)場指導涉水企業(yè)手續(xù)辦理；對于巡查、管理及執(zhí)法人員，培訓則側重于實用、實操，及時將最新的涉河建設項目監(jiān)管標準傳達至現(xiàn)場一線監(jiān)管人員，以水政執(zhí)法為基礎，圍繞如何加強水域岸線空間管控，結合推進幸福河湖建設標準和評價規(guī)范等內(nèi)容進行專題培訓，通過河道“清四亂”、妨礙河道行洪突出問題排查整治等案列分析，精準提升涉河全過程管理隊伍能力建設。

另外，還可開展現(xiàn)場涉河管理能力提升競賽，模擬涉河現(xiàn)場行為巡查、執(zhí)法及涉水許可辦理等情景，強化河道管理業(yè)務知識，實現(xiàn)理論到實際應用的飛躍，提升工作人員的綜合業(yè)務能力。

3.4 加大河道保護宣傳引導力度

結合中國水周、世界水日等活動，進一步做好宣傳輿論引導，堅持線上線下同步宣傳，形式上喜聞樂見、內(nèi)容上通俗易懂?？蛇\用以案說法等形象生動、易于理解的形式，宣講水法律法規(guī)、河湖保護等，營造人人參與、人人愛河護河的良好社會氛圍和河湖治理格局。同時，探索建立河湖水域岸線監(jiān)管信息公開制度，對違法違規(guī)行為及整改完成情況予以公布。充分發(fā)揮河長制主題公園宣傳陣地作用，展示河湖保護舉措和成果，科普水資源與水利知識，提升公眾知水、愛水、護水、惜水的意識，讓居民在游玩中潛移默化地接受水文化，強化其宣傳教育功能。

4 結語

本文以張家港市在河建設項目管理中的實踐探索為基礎，從管理體系、管理模式、監(jiān)管巡查等角度分析總結創(chuàng)新做法與經(jīng)驗，如構建河道管理單位、水政執(zhí)法單位、河道保潔單位及第三方機構多元管理體系，“人工+監(jiān)控+無人機+執(zhí)法艇”的全方位立體巡查模式等，操作性強，可供各地水利部門參考借鑒，并就管理過程中存在的不足與欠缺，提出了切實可行的建議和方案，具體而有針對性，有實際指導意義。但在第三方服務采購項目上，評估機制還有所欠缺，目前正積極探索開展管護效果后評價，后續(xù)將及時總結經(jīng)驗做法，形成可復制推廣的模式。