全面提升智慧城市治理效能的對策

王東偉

（上海延華智能科技（集團）股份有限公司）

1 引言

智慧城市是深入貫徹國家對數(shù)字中國和智慧社會的戰(zhàn)略部署，鞏固提升城市能級和核心競爭力，以構筑城市未來新發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢。當前世界各國正在從工業(yè)時代向數(shù)字時代轉變，智慧城市正在成為創(chuàng)新和治理的核心驅動力。以上海為例，作為超大城市，人口多、流量大、功能密，具有復雜巨系統(tǒng)的特征，城市的建設、發(fā)展、運行和治理各方面情形交織、錯綜復雜[1]，如何將制度優(yōu)勢轉化為治理效能、構建數(shù)據(jù)驅動的城市治理的基本框架、實現(xiàn)全方位賦能和革命性重塑等目標是城市全面數(shù)字化轉型的關鍵要素。本文以一網(wǎng)統(tǒng)管和一網(wǎng)通辦為切入點，通過調研分析尋求提升智慧城市治理效能的關鍵要素，提出了從“治理邏輯”著手，而非僅從“技術邏輯”的視角進行頂層設計，以智慧城市撬動治理要素的改革，推動城市治理的體制機制、組織架構、方式流程和手段工具的重塑。

2 智慧城市建設的關鍵“抓手”

目前我國智慧城市建設的熱點之一是正在推行的政務服務一網(wǎng)通辦和城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管，“兩張網(wǎng)”的關鍵在“通”和“統(tǒng)”，即有形網(wǎng)絡背后的無形變革，推動城市治理由人力密集型向人機交互型轉變，由經(jīng)驗判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉變，由被動處置型向主動發(fā)現(xiàn)型轉變[2]，用數(shù)字化推動改革，打破不同部門之間的數(shù)據(jù)和服務壁壘。通過“云、數(shù)、網(wǎng)、端、安”等基礎設施和城市分級平臺的運營架構建設，通過數(shù)字化手段和工具打通組織架構和運營流程的障礙，使運行中的數(shù)據(jù)可視、數(shù)據(jù)匯聚、中臺建設、城市感知、智能研判和應用場景等軟硬件系統(tǒng)不斷優(yōu)化和完善，實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)、研判和處置問題的閉環(huán)，在政府、市民和城市運行信息之間架起信息通達的橋梁，能增加市民對城市服務和運行的滿意度和認同度。

筆者調研發(fā)現(xiàn)，智慧城市在頂層設計、協(xié)同處置和基礎保障等方面存在影響治理效能的若干問題：①城市運行需要大量基礎數(shù)據(jù)，但各部門的數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享存在壁壘，部門間數(shù)據(jù)共享不足；②政府行政各條線獨立開發(fā)的業(yè)務系統(tǒng)和應用場景，由于其數(shù)據(jù)標準和統(tǒng)計口徑各異，在信息互通和協(xié)同應用方面尚存在溝壑，在遷移至城市級的平臺過程中，急需建立適應數(shù)字化轉型的體制機制，同步解決系統(tǒng)建設與業(yè)務流程和運行流程整合等問題；③人民的參與和監(jiān)督是作為城市治理主體的關鍵環(huán)節(jié)，但目前尚缺乏人民群眾參與城市治理的有效手段，城市治理中管理者與市民互動困難以及市民對城市治理效能的反饋途徑不夠暢通等。

3 以智慧城市建設推動社會治理效能的探索

在我國通過數(shù)字化轉型對城市治理進行的變革和改造中，不同城市和地區(qū)形成了多樣性的治理實踐和經(jīng)驗，應用新一代信息技術提升政府對社會運行的精確感知、對公共資源的高效配置、對社會風險及時預警以及對突發(fā)事件的快速處置，如北京、上海、杭州和深圳等具有代表性的城市以科學化、精細化和智能化水平來提高社會治理的效能。

我國各類城市和地區(qū)在將國家治理體系與新一代信息技術進行融合方面已實行了有特色的治理實踐。應用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G和區(qū)塊鏈等為代表的新一代信息技術，為從末端治理轉向源頭治理提供技術支撐。通過城市大腦平臺把每個管理或服務主體分散化的數(shù)據(jù)接入到城市大腦系統(tǒng)后產生交互和協(xié)同，進行全局實時分析，自動調配公共資源，支撐城市運行[3]，以整體治理取代分散管理，積極發(fā)揮數(shù)據(jù)在城市治理中的功能，通過數(shù)據(jù)賦能，促進城市治理理念、治理模式和治理手段創(chuàng)新。以北京、上海和浙江等城市為例，通過數(shù)字化轉型將傳統(tǒng)社會治理模式向數(shù)字化平臺治理模式轉變，社會治理的關鍵信息和渠道移至數(shù)字化治理平臺，通過數(shù)字化重塑一站式服務流程，改進政府組織架構、完善外部社會治理等，推動治理組織架構的扁平化變革。

健全政府數(shù)據(jù)治理的組織領導體系。明確不同類型數(shù)據(jù)管理機構與數(shù)據(jù)職位的職能邊界，構建職責清晰、運轉高效、協(xié)調有序的數(shù)據(jù)治理內部運行機制，同時加強政府數(shù)據(jù)生態(tài)建設，吸引更多企業(yè)和民間機構參與政府數(shù)據(jù)治理過程，形成治理主體的多元化、治理視角的多維化和治理方式的多樣化，進而增強政府的數(shù)據(jù)調控能力，構建多維交互平臺[4]。

4 提升智慧城市治理效能的對策和案例

智慧城市的核心價值就是通過城市全面數(shù)字化轉型，以撬動治理要素改革和全方位賦能，推動數(shù)字化轉型對城市治理的體制機制、組織架構、方式流程和手段工具等全方位賦能和革命性重塑。

1）通過一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，以公共服務嵌入治理結構，再造政府治理結構

創(chuàng)新應用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等前沿技術，基于算力、數(shù)據(jù)和算法所形成的無限計算能力、海量的大數(shù)據(jù)資產和平臺型人工智能中樞，能夠整合匯集政府、社會和企業(yè)數(shù)據(jù)，在城市治理領域進行融合計算，實現(xiàn)城市運行的生命體征感知、全局實時分析、公共資源配置、宏觀決策指揮。通過城市大腦整合分散化的公共服務并嵌入到治理結構，圍繞不同用戶群以“端到端”的流程再造靈活而有彈性的政府治理結構。

2）以“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，助力社會重大事件處置

以上海黃浦區(qū)為例，面對今年疫情防控的嚴峻形勢，依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺及其相關系統(tǒng)，啟動“一聲令下、一鼓作氣、一嚴到底、一絲不茍”的“4個1+x”聯(lián)動模式，充分發(fā)揮應急響應指揮功能，為跨層級、跨部門調用資源提供實戰(zhàn)功能保障。通過不間斷視頻輪巡，實時調取轄區(qū)內核酸檢測點位及封控小區(qū)管理情況，防止人群集聚、自我防護疏忽等行為造成感染衍生風險發(fā)生，一旦發(fā)現(xiàn)立即通過城運體系及值班系統(tǒng)通知街道或衛(wèi)健委等相關部門，督促現(xiàn)場人員做好管理和秩序維護，形成全區(qū)統(tǒng)一指揮、及時響應和快速處置機制。

發(fā)揮區(qū)城運中心樞紐和綜合平臺功能，落實物資保障、核酸采樣、情緒疏導、醫(yī)療求助、快速配藥綠色通道等工作，通過向封控小區(qū)推送“云上養(yǎng)老合作社”和“心理關愛平臺”，為居民提供新鮮平價時蔬、獨居老人助餐服務，幫助居民疏導情緒等。在平臺上開設疫情防控專題，以圖表、地圖撒點和熱力圖等形式展現(xiàn)轄區(qū)內異常人員、管控小區(qū)和管控樓宇態(tài)勢信息，為綜合研判和應急指揮提供依據(jù)。細化涉疫類工單派單方向，提高派單精準度，提升訴求響應速度。加強與承辦單位的協(xié)同互聯(lián)，落實緊急就醫(yī)類工單專人跟蹤催辦，推動訴求有效回應，保障市民生命通道。

3）以數(shù)據(jù)治理能力的體系化建設，增強政府的數(shù)據(jù)調控能力

強化政府數(shù)據(jù)治理的頂層設計，在戰(zhàn)略層面實現(xiàn)從“數(shù)據(jù)管理”向“數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產”的轉變，對政府數(shù)據(jù)治理體系化建設等開展頂層設計，需要運用法規(guī)保障政府對數(shù)據(jù)應用和數(shù)據(jù)治理。

4）加強政府數(shù)據(jù)生態(tài)建設

以傳統(tǒng)的方式獨立進行數(shù)據(jù)管理的做法已不能滿足數(shù)字化轉型的需要，數(shù)據(jù)治理需要跨組織邊界的協(xié)同治理，形成政府、企業(yè)、社會組織和公眾等參與主體，以數(shù)據(jù)開放共享構建社會治理共同體。以治理主體的多元化、治理視角的多維化和治理方式的多樣化來構建政府的數(shù)據(jù)生態(tài)，增強政府的數(shù)據(jù)調控能力[5]。

5）提升城市治理效能，“智慧社區(qū)”建設是關鍵突破口

智慧社區(qū)作為智慧城市的神經(jīng)元和最基礎的單元，是提升社會治理效能的關鍵突破口，從“老百姓最需要”與“城市治理最突出”問題出發(fā)，以服務帶動治理，制定應用場景和技術攻關清單，通過向社會公開發(fā)布智慧社區(qū)建設要求，鼓勵和吸納社會力量加入應用場景開發(fā)，探索政府購買社會信息服務模式，滿足市民對美好生活的向往，增加人民獲得感，打造智能便捷的數(shù)字化公共服務體系[6]。

6）創(chuàng)新智慧社區(qū)建設模式，提高基層社會治理效能

智慧社區(qū)是采用新一代信息技術、智能化和物聯(lián)泛感知設施實現(xiàn)社區(qū)信息采集全局化、管理精細化和服務精準化的一種社區(qū)建設理念和模式。隨著居民對便捷、安全、高效和精細化的城區(qū)管理和服務需求與日俱增，政府將更多的資源和服務下沉到基層，形成了以街道片區(qū)綜合管理服務中心為載體的基層管理服務機制，智慧社區(qū)是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、精準管理、主動服務、多元主體協(xié)調聯(lián)動機制等基層社會治理與服務的重要平臺。

以上海普陀區(qū)的長壽街道音樂廣場智慧社區(qū)建設為例，有四方面實踐值得借鑒。①智慧社區(qū)作為智慧城市的“神經(jīng)元”與“智聯(lián)普陀城市大腦”信息對接，發(fā)揮城市大腦的功能。②探索解決商品房小區(qū)智慧社區(qū)建設資金來源。遵循“政府引導、公眾參與、市場運行和社會共治”的方針，由業(yè)委會、物業(yè)、建設單位和街道四方共同出資建設，建設內容和資金由業(yè)主大會投票表決，并且以90%的高票通過，用維修基金解決了部分資金來源。為商品房小區(qū)改造缺乏資金來源提供了解決途徑。③通過社區(qū)共治與居民自治互動，調動居民積極參與社區(qū)治理的新模式。音樂廣場智慧社區(qū)的建設業(yè)主從意見征詢、方案論證到業(yè)主大會表決全程參與，激發(fā)了居民參與社區(qū)事務的熱情，并可以通過微信公眾號在線上完成“自主治理”。業(yè)主既是精細化管理最大的“受益人”，更是社區(qū)治理最強的“生力軍”，樹立了自治的樣板。④智慧社區(qū)可持續(xù)運營的探索。街道與企業(yè)簽訂長期戰(zhàn)略合作協(xié)議，發(fā)揮智慧社區(qū)信息資源、平臺整合和流程規(guī)范的作用。集成服務資源，以智慧社區(qū)綜合平臺為統(tǒng)一服務入口，形成第三方服務圈。例如，家庭生活服務、家庭寬帶服務等社區(qū)服務，通過線上和線下服務相結合獲取收益；信息資源的整合利用。將數(shù)據(jù)價值變?yōu)槭找孢M行社區(qū)持續(xù)運營。例如，用數(shù)據(jù)為維修基金審核提供依據(jù)，通過數(shù)據(jù)分析居民服務需求，以資源交換的方式精準引進服務商。

7）構建數(shù)字化生態(tài)治理的全民監(jiān)督體系

構建數(shù)字化轉型的全民監(jiān)督體系不僅能保證治理主體行為合法化，也能最大程度保證市民的權益安全化，防止各類應用與算法控制、侵犯民眾隱私等權益。打造線上和線下兩種監(jiān)督路徑，主動將政府及其他治理主體的各項職權從權力授予、行使主體、運行流程、對應責任等各個執(zhí)行環(huán)節(jié)實行有效銜接，并納入全民監(jiān)督平臺。

5 結語

我國的智慧城市事業(yè)從早期的智慧城市試點工程起步，歷經(jīng)智慧城市頂層設計、新型智慧城市、智慧社會建設，到城市數(shù)字化轉型，積累了大量的實踐經(jīng)驗，建設行為日趨科學與系統(tǒng)化，更加注重城市治理的效能，使中國的智慧城市步入可持續(xù)發(fā)展的道路。