突發(fā)性大規(guī)模傳染病預警制度完善研究

王柄鑫 周 恒

（鄭州大學法學院 河南鄭州 450001）

一、我國當前突發(fā)性大規(guī)模傳染病預警制度的內(nèi)容

（一）傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)。自2003年非典之后，我國逐步建立起了一套覆蓋全國的傳染病網(wǎng)絡監(jiān)測直報系統(tǒng)，該直報系統(tǒng)采用現(xiàn)代通訊方式，在原有的國家、省、地市、縣四級疾病預防控制機構(gòu)信息聯(lián)網(wǎng)的基礎上實現(xiàn)與當?shù)蒯t(yī)療機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，并將信息網(wǎng)絡向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)延伸，形成了縱橫貫通的信息報告網(wǎng)絡，從而在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的傳染病疫情報告系統(tǒng)，該系統(tǒng)也是目前世界上最大的傳染病疫情網(wǎng)絡直報系統(tǒng)。傳染病網(wǎng)絡監(jiān)測直報系統(tǒng)的工作原理是：負有報告義務的單位和個人在發(fā)現(xiàn)需要報告的傳染病[1]之后，填寫一系列登記表格和傳染病報告卡，然后由相關網(wǎng)報員或者傳染病管理部門收集這些表格和報告卡，將表格和卡片記錄的病例數(shù)據(jù)錄入或者導入國家傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，直報給國家疾病預防控制中心。此外，在我國的疾病預防控制體系內(nèi)，除傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)外，還有一些針對特定傳染病的獨立的網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，比如不明原因肺炎監(jiān)測系統(tǒng)和流感監(jiān)測系統(tǒng)。不明原因肺炎監(jiān)測系統(tǒng)（PUE）是原衛(wèi)生部要求設置的報告系統(tǒng)，非法定監(jiān)測系統(tǒng)，它的運行依賴于臨床醫(yī)生的主動報告。2019—2020年新冠肺炎疫情初期，武漢市當?shù)蒯t(yī)院正式通過PUE系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)了最早報告的4例新冠肺炎確診病例；流感監(jiān)測系統(tǒng)是專門針對流感病毒疫情如H7N9禽流感病毒疫情設置的監(jiān)測預防網(wǎng)絡系統(tǒng)。我國突發(fā)性大規(guī)模傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)的建立無疑極大地便利了預警活動的開展。

（二）突發(fā)性大規(guī)模傳染病應急管理的“一案三制”。

1.應急管理預案。應急管理預案是國家突發(fā)事件管理機關針對突發(fā)事件的預防和準備、監(jiān)測與預警、處置與救援、恢復與重建，以及應急管理的組織、指揮、保障等內(nèi)容而制定的行動方案[2]。我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理預案的編制和修訂工作是從2003年的“非典”疫情之后開始的。2004年1月，國務院會同各部門召開了制定和完善突發(fā)公共事件應急預案的工作會議，并于隨后的4月和5月印發(fā)了《國務院有關部門和單位制定和修改突發(fā)公共事件應急預案框架指南》和《?。▍^(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》。此后又召開了專項應急預案審核會，并簽署了105件專項預案和部門預案。2005年，國務院審議并通過了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，包含公共衛(wèi)生事件的各級專項預案和部門預案，并將突發(fā)公共衛(wèi)生危機分為特別重大、重大、較大和一般四級，分別用紅、橙、黃、藍四色表示[3]。截至目前，全國已經(jīng)累計制定各項應急管理預案幾百萬件。

2.應急管理體制。《突發(fā)事件應對法》第四條明確了我國的應急管理體制，即國家統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主[4]。應急管理體制的實施體現(xiàn)于應急管理機構(gòu)的協(xié)作和運行，當前的應急管理機構(gòu)可以分為領導或決策機構(gòu)、日常管理或綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)和專業(yè)處置機構(gòu)，其中對傳染病預警工作最為關鍵的當屬專業(yè)處置機構(gòu)，專業(yè)處置機構(gòu)（內(nèi)行人）負責突發(fā)性大規(guī)模傳染病的監(jiān)測、診斷和報告，領導機構(gòu)（外行人）的決策基于專業(yè)處置機構(gòu)的報告作出。在專業(yè)處置機構(gòu)中，各級疾病預防控制中心承擔著傳染病監(jiān)測、預防和控制的主要職責，我國目前已經(jīng)建立了由國家、省、地市、縣疾控中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和街道醫(yī)院、村衛(wèi)生室、各級各類專科防治站共同組成的國家疾病預防控制體系。負責突發(fā)性大規(guī)模傳染病領導和決策的是各級政府或者由政府臨時組建的各級應急管理指揮部；負責日常管理和綜合協(xié)調(diào)的機構(gòu)是各級政府下設的衛(wèi)生行政部門——各級衛(wèi)生健康委員會。

3.應急管理機制和法制。應急管理機制是指突發(fā)性大規(guī)模傳染病應對過程中各種制度化、程序化的應急管理方法和措施，它涵蓋了應急管理危機前、危機中和危機后的全過程，主要包括預防準備、監(jiān)測預警、信息公開、決策指揮、公共溝通、恢復重建、調(diào)查評估以及應急保障等。

應急管理法制包括與應對突發(fā)性大規(guī)模傳染病相關的一系列法律規(guī)范，主要包括《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》《動物防疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《突發(fā)公共衛(wèi)生應急總預案》等。這些法律法規(guī)以及規(guī)范使得我國在應對突發(fā)性大規(guī)模傳染病時有法可依，加速了我國傳染病防治工作的法治化進程[5]。

二、新冠肺炎疫情下我國突發(fā)性大規(guī)模傳染病預警制度的不足

（一）傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)反應遲鈍。我國已經(jīng)建立起一套覆蓋全國的突發(fā)性傳染病疫情網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，但在2019—2020年新冠肺炎疫情初期，傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)卻突然“啞火”了，并未及時發(fā)揮出其應有的預警作用。而是在28天后新冠肺炎疫情已經(jīng)大爆發(fā)的時候才正式啟用，沒能夠?qū)⒁咔槎髿⒃诿妊繝顟B(tài)，從而錯過了控制住疫情的絕佳時期。這里面的原因主要有三點：一是傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)報告程序復雜。一線醫(yī)務人員在發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例之后如果要使用直報系統(tǒng)上報，需要先填寫一系列登記表和報告卡，并就不明原因肺炎病例開展一些調(diào)查工作，而一線醫(yī)務工作者的日常本職工作已經(jīng)十分繁重，為了使用直報系統(tǒng)而被迫填表和調(diào)查，這對于他們而言是額外的負擔，因此一線醫(yī)務人員使用直報系統(tǒng)上報的意愿會大大降低。二是此次的新冠病毒是一種全新的病毒，不在按規(guī)定需要上報的44種傳染病之列，盡管網(wǎng)絡直報系統(tǒng)有針對不明原因肺炎病例的直報通道，但在直報前需要上級衛(wèi)健委和疾控機構(gòu)組織專家對不明肺炎病例進行診斷，在得出診斷結(jié)論后再決定能否上報，這需要花費大量時間，因而會遲延上報時間。三是網(wǎng)絡直報系統(tǒng)在建成后我國十幾年間并無類似新冠肺炎疫情的突發(fā)性大規(guī)模傳染病暴發(fā)，“天下承平日久”，國家財政逐漸疏于對直報系統(tǒng)的持續(xù)性投入，衛(wèi)生行政部門和疾控機構(gòu)也放松了對醫(yī)務人員使用直報系統(tǒng)的培訓工作，導致相當多的醫(yī)務人員不知道如何使用直報系統(tǒng)，甚至有的醫(yī)務人員壓根沒聽說過傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)。

（二）應急管理預案中的預警參與主體單一。我國雖然已經(jīng)制定了數(shù)量龐大的各級各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理預案，但這些預案大多是以完成政治任務的方式制定出來的，許多預案還不是很科學，并未真正落實到維護社會公眾身心健康和財產(chǎn)安全上來，其中的突出表現(xiàn)便是將社會公眾排除在預警活動之外。在現(xiàn)有的傳染病預警行動方案中，監(jiān)測、報告?zhèn)魅静∫咔榈娜蝿栈旧蠈儆谛l(wèi)生行政部門及其下屬的疾病預防控制中心，政府一手包辦了傳染病的預警活動，而我國《傳染病防治法》也規(guī)定了公民個人發(fā)現(xiàn)疫情時只能先報告給醫(yī)療機構(gòu)或者疾控機構(gòu)，公民參與預警活動受到極大限制。雖然政府集中掌握著社會的資源，在科學技術、管理制度等方面有著先天的優(yōu)勢，在突發(fā)性大規(guī)模傳染病預警活動中占據(jù)主導地位是必然的，但是政府若能善于利用社會公眾在預警方面的積極作用，則定然比單打獨斗取得的效果更加良好。緊緊依靠社會公眾，在傳染病預警活動中善于發(fā)揮全社會的力量，最終使得預警工作服務于社會公眾，才是我國突發(fā)性大規(guī)模傳染病預警制度建設的應有之義[7]。

（三）預警信息發(fā)布主體規(guī)定不合理。當前我國承擔傳染病監(jiān)測、預測、流行病學調(diào)查、疫情報告以及其他防控工作的機構(gòu)主要是疾控中心和醫(yī)療機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)，但是立法卻并沒有授予這些專業(yè)機構(gòu)針對自身所發(fā)現(xiàn)的不明傳染病情況向社會發(fā)布預警的權(quán)力[8]，而是將發(fā)布預警的權(quán)力授予了縣級以上人民政府。這種立法規(guī)定一方面直接導致了傳染病監(jiān)測主體和預警主體的分離，使得傳染病預警這種意義重大的事情成了“外行人”的職責（在傳染病應急管理體系中，政府相較于疾控等專業(yè)機構(gòu)處于“外行人”地位），容易產(chǎn)生一些有失專業(yè)水準的問題。另一方面這種監(jiān)測與預警相分離的規(guī)定加重了預警成本，降低了預警效率。監(jiān)測主體與預警主體分離下預警制度的運作原理是：疾控中心和醫(yī)療機構(gòu)負責傳染病的監(jiān)測工作，如果發(fā)現(xiàn)需要預警的傳染病疫情，則需要將疫情信息上報給其所屬的人民政府的衛(wèi)生行政部門（衛(wèi)健委/局），衛(wèi)生行政部門審核疫情信息后，再將疫情信息向人民政府做詳細匯報，最后由人民政府通過召開新聞發(fā)布會等多種方式向社會發(fā)布預警信息，行使法律規(guī)定的預警權(quán)。傳染病預警就是在和病毒賽跑，當然越快越好，但這種上報式的預警過程需要經(jīng)歷多個層級，不僅增加了預警制度運行的成本，也延長了預警所需要的時間，降低了預警效率。

（四）預警管理機構(gòu)協(xié)作不暢。當前我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理機構(gòu)體系已經(jīng)組建起來，各機構(gòu)的運行遵照的是“統(tǒng)一領導、分級負責、條塊結(jié)合、屬地管理”的原則，通俗地說就是各機構(gòu)“各司其職、各守其序”，衛(wèi)生行政部門負責傳染病防治日常管理，疾控機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)負責監(jiān)測、報告，各級人民政府負責決策，檢驗檢疫機構(gòu)負責檢驗檢疫，物資保障部門負責后勤保障等等。各機構(gòu)部門之間分割管理，各管一塊，這種管理模式雖然能夠使每個專業(yè)的部門都有適合自己管理的事務，但是突發(fā)性大規(guī)模傳染病時這些部門之間如何協(xié)作配合就成了一個難題。傳染病預警工作不是某一個部門或者機構(gòu)單獨能夠完成的，它需要多個部門間的密切協(xié)調(diào)運作，各部門迅速團結(jié)起來擰成一根繩，其預警效果遠勝于各部門散漫、無序、各自為政的狀態(tài)。

此外，雖然在發(fā)生大規(guī)模傳染病時可以由政府主持協(xié)調(diào)各部門的運作，但政府在傳染病防治方面畢竟屬于外行人，傳染病防治工作仍然要以衛(wèi)生部門為主，可衛(wèi)生部門卻沒有協(xié)調(diào)各方的權(quán)力，在決策時需要高度依賴于政府，借助政府的名義將自己的意見向其他部門發(fā)出。

三、完善我國突發(fā)性大規(guī)模傳染病預警制度的對策

（一）建立高效的傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)。

首先，要簡化傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)的報告程序。繁雜的報告程序會削弱醫(yī)務人員使用直報系統(tǒng)的意愿，需要將直報系統(tǒng)建設得易于醫(yī)務人員操作。本文的設想是將醫(yī)療機構(gòu)的電子診療系統(tǒng)與傳染病直報系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，在電子診療系統(tǒng)里面設置一個可以將病例情況直接發(fā)送至網(wǎng)絡直報系統(tǒng)的按鈕，醫(yī)生在接診時發(fā)現(xiàn)需要報告的傳染病病例時，只需點擊這個按鈕即可完成將傳染病病例情況移送到直報系統(tǒng)，而不需要另外的填表（卡）、送審等。

其次，要整合分散的網(wǎng)絡監(jiān)測報告系統(tǒng)。當前除了傳染病直報系統(tǒng)外，還有不明原因肺炎（PUE）病例監(jiān)測系統(tǒng)、流感監(jiān)測系統(tǒng)、發(fā)熱病例監(jiān)測系統(tǒng)等，監(jiān)測系統(tǒng)多不僅會分散財政資源的投入，而且還會造成信息報告不統(tǒng)一、報告內(nèi)容重復等問題，因此可以將這些分散的監(jiān)測系統(tǒng)進行合并，只建立一個統(tǒng)一的傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，這樣會大大提高傳染病報告效率，也能夠最大限度地節(jié)約預警成本。

最后，要加大對使用傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)醫(yī)務人員的培訓力度。有了一個高效的傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)后，如果負責使用這個系統(tǒng)的醫(yī)務人員不懂得如何操作或者是根本不知道其為何物，那么也無法充分發(fā)揮直報系統(tǒng)的預警作用。為此，需要對醫(yī)務人員進行專業(yè)的培訓，可以由衛(wèi)生行政部門作出要求并提供支持，醫(yī)療機構(gòu)或者疾控機構(gòu)負責具體的組織實施，安排定期向使用直報系統(tǒng)的醫(yī)務人員傳授相關知識的課程，并經(jīng)常性地進行實戰(zhàn)模擬演練，以切實提高醫(yī)務人員操作直報系統(tǒng)的專業(yè)水平。盡可能完善網(wǎng)絡直報系統(tǒng)加上專業(yè)的使用人員，才有可能建立起高效的傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)。

（二）將社會力量參與預警納入應急管理預案。筆者認為，應當從兩個方面來保證社會力量能夠參與傳染病的預警活動：一方面，拓寬傳染病預警活動的參與主體，可以將包括自然人、法人和非法人組織等在內(nèi)的主體納入突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急管理預案，使之成為正式的預警活動的參與主體。另一方面，為社會力量參與傳染病預警活動提供多種便捷渠道。例如可以在衛(wèi)生系統(tǒng)中設置專門的群眾預警辦公室，專門負責接受群眾的來訪和舉報；可以開通舉報熱線，讓群眾可以通過打電話和發(fā)短信的方式參與預警活動；可以設置專門的信箱或者郵箱，接受群眾的舉報信和舉報郵件；可以建立專門網(wǎng)站接受群眾上網(wǎng)舉報等。當然，為了防止惡意騷擾，可以要求公眾實名舉報。此外，為了鼓勵群眾參與傳染病預警活動的積極性，應當設置專門的獎勵，對于舉報信息屬實的，給予一定的精神獎勵和物質(zhì)獎勵。

（三）授予監(jiān)測主體預警信息發(fā)布權(quán)。當前我國傳染病預警制度中監(jiān)測主體與預警信息發(fā)布主體相分離，負責傳染病監(jiān)測的主要是疾控中心，疾控發(fā)現(xiàn)傳染病疫情之后需要層報至所屬的人民政府，由人民政府行使預警權(quán)。疾控等監(jiān)測機構(gòu)擁有醫(yī)學專業(yè)知識和專業(yè)隊伍，在開展傳染病預警工作方面的條件得天獨厚。因此，將監(jiān)測機構(gòu)放在幕后充當預警參謀、將政府放在幕前充當預警權(quán)的行使者的做法并不妥當，傳染病監(jiān)測機構(gòu)也可以在幕前直接行使預警信息發(fā)布權(quán)。筆者的設想是，通過立法的方式授予監(jiān)測機構(gòu)傳染病預警信息發(fā)布權(quán)，政府當然還可以繼續(xù)行使預警權(quán)，只不過監(jiān)測機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)傳染病疫情之初就能夠及時發(fā)布預警信息，這能夠使社會公眾盡早地做好防備，也為疫情防控工作爭取到了更多寶貴的時間。

（四）建立預警管理機構(gòu)間的工作協(xié)調(diào)機制。當前我國的傳染病預警活動實施條塊化的管理模式，不同部門間各司其職，只負責自己專業(yè)領域內(nèi)的傳染病防控事務，然而不同部門間卻因為各自內(nèi)部管理制度的差異難以協(xié)調(diào)起來，各自為政的條塊化管理模式不再適應突發(fā)性大規(guī)模傳染病的防控需要。

盡管政府可以通過組建臨時疫情防控指揮部的方式來協(xié)調(diào)各部門間的工作，然而通過行政命令“上傳下達”的方式需要先由衛(wèi)生部門向疫情指揮部提出請求，政府批準請求后再將請求以政府命令的形式傳達給各有關部門，各有關部門依令配合衛(wèi)生部門的疫情防控工作。以政府為主導的協(xié)調(diào)機制從整體上看需要經(jīng)過較長的程序才能發(fā)揮作用，這會花費較多的預警時間，導致較高的預警成本，且衛(wèi)生部門的請求以政府命令的形式發(fā)布出來后，其內(nèi)容可能與原有的請求內(nèi)容產(chǎn)生出入，不再是衛(wèi)生部門原本想要表達的意思。

那么應當建立怎樣的預警工作協(xié)調(diào)機制呢？筆者的設想是：政府將協(xié)調(diào)各方的權(quán)力臨時授予衛(wèi)生行政部門，由衛(wèi)生部門根據(jù)突發(fā)性大規(guī)模傳染病預警工作的需要直接行使協(xié)調(diào)各方的權(quán)力，調(diào)動各部門的力量助力疫情預警工作的開展，這樣不僅削減了不必要的程序，節(jié)省了預警時間，也使得衛(wèi)生部門的意思能夠完整地傳達給其他部門，使自己的需求及時地、真正地得到解決。