財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金整合及其成效的路徑研究
——以溫州為例

陳琛凝

長(zhǎng)期以來，受政府財(cái)力的制約，用于扶貧的財(cái)政資金投入十分有限。同時(shí)受限于財(cái)政管理體制的影響，財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、財(cái)政、發(fā)改、糧食、交通等多個(gè)部門管理支配，導(dǎo)致資金使用零星分散、項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)，有限的財(cái)力資源被肢解，資金效益發(fā)揮不明顯。因此，從推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、全面建設(shè)小康社會(huì)的大局出發(fā)，從集中力量辦大事促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金整合勢(shì)在必行。

一、溫州財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金投入分析

（一）上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金投入逐步減少，不能滿足區(qū)縣扶貧項(xiàng)目的資金需求

從近兩年針對(duì)加快發(fā)展縣的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入總量上分析，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金在逐步減少，主要還是以幫扶基礎(chǔ)設(shè)施改善為主，市本級(jí)占比也很少。各縣市區(qū)投入情況也如此，重點(diǎn)以基礎(chǔ)設(shè)施的改善為主，也呈逐年遞減趨勢(shì)。財(cái)政扶貧資金補(bǔ)助項(xiàng)目單一，扶貧發(fā)展項(xiàng)目與扶貧小額信貸補(bǔ)助都要靠縣級(jí)財(cái)政自己籌集。因此僅僅靠上級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前扶貧項(xiàng)目的資金總量需求。

（二）渠道多金額小項(xiàng)目多，涉農(nóng)扶貧資金具有整合的現(xiàn)實(shí)必要性

扶貧資金來源渠道多，包括了中央、省級(jí)、市、縣四級(jí)財(cái)政安排的所有可以用于扶貧的資金，涉及發(fā)改、資規(guī)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、住建等部門。資金管理部門各自為政，資金分配碎片化傾向比較嚴(yán)重，只重輸血不重造血，資金 預(yù)期的使用效果不佳。如瑞安每年有大小扶貧項(xiàng)目上百個(gè)，每個(gè)項(xiàng)目資金由幾萬到十幾萬不等。針對(duì)這些來自不同渠道、金額大小不一的各類財(cái)政資金要整合使用，促進(jìn)盡快發(fā)揮效益。

二、涉農(nóng)扶貧資金整合存在的困難與問題

（一）投入主體職責(zé)不清，扶貧資金整合體制還未完全理順

從調(diào)研情況來看，泰順縣反映在現(xiàn)有的管理體制下整合資金，縣級(jí)行政管理體制依然是條塊分割，只是將上級(jí)部門間難以協(xié)調(diào)的矛盾“下移”到縣里。各個(gè)職能部門從自身利益出發(fā)，為完成年度考核任務(wù)，存在爭(zhēng)奪資金的現(xiàn)象，一些固有的問題無法根本解決。比如個(gè)別項(xiàng)目投資完成額中包含的整合資金，只是為了增加項(xiàng)目工作業(yè)績(jī)而統(tǒng)計(jì)的其他部門使用和管理的財(cái)政涉農(nóng)資金。文成縣反映從政策制定與實(shí)施主體角度看，扶貧政策涉及農(nóng)、林、水、資規(guī)等諸多部門。各個(gè)部門圍繞農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等“三農(nóng)”目標(biāo)，難免會(huì)從各自的利益出發(fā)，制定政策、安排項(xiàng)目資金。在實(shí)際工作中，實(shí)質(zhì)性整合還不徹底，職責(zé)交叉重疊、管理權(quán)限不夠清晰等問題依然存在。

（二）資金歸口部門多，職能交叉重疊，整合難度大

上級(jí)補(bǔ)助資金主要是中央省市級(jí)部門以項(xiàng)目的方式進(jìn)行下達(dá)，俗稱“戴帽”下達(dá)。各個(gè)行業(yè)部門根據(jù)職權(quán)管理著不同的項(xiàng)目資金，即使是同一行業(yè)部門的項(xiàng)目，也會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目類別的不同有著截然不同的使用管理規(guī)定。下?lián)苜Y金使用需嚴(yán)守?？顚Ｓ?、按進(jìn)度撥款等規(guī)定，相關(guān)部門每年都會(huì)開展定期或不定期的檢查。權(quán)限的制約加上嚴(yán)格的監(jiān)管，造成下級(jí)政府無權(quán)也不愿意對(duì)一些上級(jí)條條安排的資金進(jìn)行有效統(tǒng)籌整合。一些扶貧項(xiàng)目雖然可以通過整合多個(gè)涉農(nóng)資金順利完成，但涉及多個(gè)管理部門，政出多門，項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、物資采購、竣工驗(yàn)收等要求不一，整合難度明顯增加。調(diào)研中，平陽反映對(duì)部分執(zhí)行緩慢的上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，將其統(tǒng)籌整合后用于其他建設(shè)內(nèi)容，在專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，因沒有按原用途使用，造成部分績(jī)效指標(biāo)沒有完成，資金的績(jī)效評(píng)價(jià)得分不高。還有部分省級(jí)主管局用計(jì)劃任務(wù)的形式將資金進(jìn)行肢解和安排，也增加了對(duì)上級(jí)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌的難度。洞頭區(qū)反映由于多部門下達(dá)資金造成歸口單位不明確，影響資金使用。如2016年浙江省農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營(yíng)與管理體系建設(shè)專項(xiàng)資金 由省財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳、海洋與漁業(yè)局聯(lián)合發(fā)文，造成區(qū)級(jí)的歸口部門不明確，影響資金使用。同時(shí)，多部門下達(dá)資金影響資金分配效率，從而影響項(xiàng)目建設(shè)。

（三）各類部門專項(xiàng)考核多，基層疲于應(yīng)付

扶貧資金一般以項(xiàng)目資金下達(dá)。在實(shí)際工作中，基層經(jīng)常面臨著項(xiàng)目資金三個(gè)“不確定”現(xiàn)象，即能否下達(dá)的不確定、下達(dá)時(shí)間的不確定、下達(dá)金額的不確定。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，項(xiàng)目資金下達(dá)往往落后于項(xiàng)目進(jìn)度，不利于項(xiàng)目的順利推進(jìn)。一些地方為趕項(xiàng)目進(jìn)度，往往會(huì)以相同的項(xiàng)目去申請(qǐng)新的上級(jí)補(bǔ)助資金，造成一個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)了兩筆不同的上級(jí)補(bǔ)助資金，就可能被監(jiān)管部門認(rèn)為多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)，有被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。就算是整合資金實(shí)施完的扶貧項(xiàng)目，也可能由于資金管理部門的管理規(guī)定不一，面臨著驗(yàn)收難度大、久久不能報(bào)賬的問題。個(gè)別政策限制太死、不接地氣，對(duì)基層實(shí)際情況和群眾需求考慮不周，或者沒有根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整。目前，一些基層政府和管理部門存在一定的畏難情緒，特別是對(duì)上級(jí)財(cái)政資金的整合持觀望態(tài)度，能推就推，表面功夫做了不少，實(shí)際效果非常有效，更談不到創(chuàng)新和突破。蒼南縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工作中突發(fā)性任務(wù)多疲于應(yīng)付，應(yīng)變機(jī)制欠缺；政策性文件多而零散，整合力度不夠；各部門各崗位人員工作主動(dòng)性不強(qiáng)，工作效率不高，導(dǎo)致項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行率低，沒能完成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。洞頭調(diào)研時(shí)反映，省市檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)太頻繁造成下級(jí)工作壓力大、工作繁忙。平陽調(diào)研時(shí)反映，基層干部覺得扶貧項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，申報(bào)項(xiàng)目不積極主動(dòng)。同時(shí)也缺少能夠有效帶動(dòng)低收入農(nóng)戶的好扶貧項(xiàng)目，導(dǎo)致扶貧資金找不到項(xiàng)目落實(shí)。

（四）資金來源單一，金融、社會(huì)資金參與度不高

在扶貧實(shí)踐中，金融、社會(huì)資金參與扶貧的力度不高、范圍不廣。一是金融資金的利用率不高。從金融資金參與扶貧的情況來看，瑞安出臺(tái)小額貸款扶貧，貸款金額不超過五萬。二是相關(guān)配套改革特別是農(nóng)村金融體制改革舉措有待深化。如政策性地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在品種推廣難、賠付低、理賠難等問題，與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)戶的需求存在較大差異；村鎮(zhèn)銀行定位不準(zhǔn)、創(chuàng)新不足、扶持激勵(lì)政策不完善，服務(wù)“三農(nóng)”質(zhì)效不高。對(duì)于整合社會(huì)資金，基層政府往往過多強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金，對(duì)社會(huì)資金參與產(chǎn)生了排斥、擠出現(xiàn)象。

（五）分配機(jī)制不合理，資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率偏高

整合的扶貧資金分配機(jī)制不合理，沒有科學(xué)的按任務(wù)進(jìn)度所“需”安排資金。農(nóng)口項(xiàng)目與部門項(xiàng)目不同，有其特殊性，因此兩年內(nèi)未完成資金收回不符合農(nóng)口項(xiàng)目的實(shí)際情況。洞頭區(qū)表示部門計(jì)劃比資金文件下的遲造成，大項(xiàng)目需要資金整合，造成項(xiàng)目進(jìn)度慢，配套資金籌集不到位，政策處理影響施工進(jìn)度，設(shè)計(jì)、招標(biāo)、工程隊(duì)轉(zhuǎn)包、審價(jià)等造成項(xiàng)目無法于兩年內(nèi)核撥資金等。蒼南縣2015至2017年扶貧專項(xiàng)資金截至2018年5月31日尚有結(jié)余3905.38萬元，其中因項(xiàng)目未落實(shí)結(jié)余資金1486.96萬元，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度慢未及時(shí)報(bào)賬資金結(jié)余1972.74萬元。泰順縣反映，省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金中2017-2018年共下達(dá)該縣光伏小康項(xiàng)目資金6851萬元，已撥付項(xiàng)目單位3000萬元。由于項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢，資金一直放在項(xiàng)目單位賬戶中，并未使用。剩余光伏小康資金3851萬元?jiǎng)t一直滯留在縣財(cái)政。

（六）財(cái)政涉農(nóng)扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)尚待完善，缺乏統(tǒng)一規(guī)范完整的綜合信息平臺(tái)

調(diào)研情況表明，5個(gè)地區(qū)大部分單位的項(xiàng)目庫建設(shè)開展較為規(guī)范，資金逐步納入信息平臺(tái)統(tǒng)一監(jiān)管，但也存在不少問題。如平陽縣有部分單位還不夠重視，往往用申報(bào)計(jì)劃代替項(xiàng)目庫，沒有提前謀劃下一年度的項(xiàng)目庫建設(shè)。泰順個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門對(duì)項(xiàng)目庫建設(shè)重視不夠，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備意識(shí)淡薄，個(gè)別單位對(duì)系統(tǒng)的操作使用不夠熟練，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備還不夠豐富，特別是在村級(jí)層面上，村干部還未形成項(xiàng)目及時(shí)上報(bào)入庫的意識(shí)，不能充分發(fā)揮系統(tǒng)的最大效用。文成反映目前省級(jí)以上的資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫納入省級(jí)項(xiàng)目庫信息平臺(tái)，可“一事一議”項(xiàng)目又要納入中央統(tǒng)一的項(xiàng)目信息平臺(tái)，存在信息重復(fù)錄入。此外，在扶貧資金管理方面，中央又開發(fā)了新的監(jiān)控平臺(tái)，將中央、省市縣資金全部納入該平臺(tái)實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)控，項(xiàng)目庫信息錄入和維護(hù)增加了很大的工作量。然而，市、縣財(cái)政項(xiàng)目管理尚未形成系統(tǒng)項(xiàng)目庫信息平臺(tái)，目前還是以手工操作為主。

三、涉農(nóng)扶貧資金整合的路徑建議

針對(duì)上述問題，根據(jù)溫州實(shí)際，借鑒全國(guó)各地的扶貧資金整合模式，從理順整合體制出發(fā)，通過制度完善、創(chuàng)新整合機(jī)制、搭建統(tǒng)一規(guī)范完整的綜合信息平臺(tái)、引入多方面的資金參與扶貧等路徑實(shí)現(xiàn)資金整合。

（一）深化配套改革，著力構(gòu)建財(cái)政涉農(nóng)資金整合新體制

一是明確部門職權(quán)與責(zé)任。為有效整合資金，各級(jí)政府與相關(guān)部門要相互協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建中央、省、市、縣四級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確資金整合過程中各部門的職權(quán)與責(zé)任。二是增強(qiáng)基層政府財(cái)政實(shí)力。要明確提高財(cái)政資金投資“三農(nóng)”比例，加大涉農(nóng)扶貧轉(zhuǎn)移支付力度，依法減輕基層政府一些不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)，切實(shí)增強(qiáng)基層財(cái)政實(shí)力、財(cái)政壓力。三是繼續(xù)推動(dòng)權(quán)限下放。從克服因?qū)訉訉徟?、?jí)級(jí)下達(dá)而造成的資金周轉(zhuǎn)期過長(zhǎng)、體制機(jī)制過度僵化的弊端出發(fā)，積極推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金和項(xiàng)目審批權(quán)限下放，賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，由其根據(jù)縣域發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排使用各級(jí)財(cái)政資金，增強(qiáng)縣級(jí)政府統(tǒng)籌使用資金的權(quán)限與能力。要采取獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)創(chuàng)新與突破，促進(jìn)資金整合新機(jī)制早日形成運(yùn)行。

（二）打破固有限制，完善與健全資金管理新體系

為有效推動(dòng)扶貧資金整合，要敢于打破部門行業(yè)界別，依法調(diào)整相關(guān)部門利益格局，促成部門形成共識(shí)。要由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，財(cái)政部門負(fù)責(zé)牽頭實(shí)施，各級(jí)政府、各職能部門要根據(jù)分工抓好具體工作的落實(shí)，完善實(shí)施細(xì)節(jié)，把握整合工作的進(jìn)度，及時(shí)跟進(jìn)督導(dǎo)。相關(guān)職能部門要從講大局的高度抓緊清理歸并相關(guān)資金管理辦法。要堅(jiān)持以縣為主推動(dòng)資金整合，縣級(jí)政府要負(fù)起主體責(zé)任，以發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)資金整合?？h級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)，按照“三集中”的要求統(tǒng)一申報(bào)項(xiàng)目和資金，強(qiáng)化對(duì)涉農(nóng)扶貧資金的預(yù)算管理，提高資金使用效益。

（三）建立融資有效平臺(tái)，引導(dǎo)金融資本有效參與扶貧

為促進(jìn)扶貧資金投入多元化，要從拓寬融資渠道入手，探索建立涵蓋各種社會(huì)力量參與的多樣化融資平臺(tái)，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源 投資扶貧項(xiàng)目。要充分發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)更多資本投入“三農(nóng)”。以政府購買公共服務(wù)的和有序推動(dòng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式等多種方式，撬動(dòng)大量的金融資本、社會(huì)資金參與脫貧攻堅(jiān)。繼續(xù)探索完善以“股權(quán)量化、按股分紅、收益保底”為主要內(nèi)容的農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制，增加農(nóng)民資本性收入?？紤]設(shè)立農(nóng)村農(nóng)民貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，取消針對(duì)涉農(nóng)的一些不合理限制；鼓勵(lì)開發(fā)便民的金融惠農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，財(cái)政可給予一定的補(bǔ)助或貼息，密切幫扶對(duì)象與企業(yè)、金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、政府部門等多方的利益關(guān)系，探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市，擴(kuò)大農(nóng)村資產(chǎn)抵押擔(dān)保融資范圍，實(shí)現(xiàn)金融扶貧對(duì)幫扶群眾貸款主體的全覆蓋。

（四）提升干部隊(duì)伍素質(zhì)，建立有效的評(píng)價(jià)體系

資金整合工作成敗關(guān)鍵在于人，一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，將有力地推動(dòng)資金整合工作各環(huán)節(jié)穩(wěn)步向前發(fā)展。提升基層干部隊(duì)伍素質(zhì)，一是要加強(qiáng)工作人員職業(yè)道德教育，提升道德素養(yǎng)；二是開展資金整合政策法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，政府部門要推行績(jī)效考評(píng)制度，設(shè)置合理的獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)條款，為資金整合保駕護(hù)航。要建立健全容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，對(duì)干部在推進(jìn)資金整合過程中的改革創(chuàng)新、先行先試中出現(xiàn)失誤和過失，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定符合容錯(cuò)情形的，就應(yīng)及時(shí)按程序予以免責(zé)，以此有效激發(fā)干部工作的積極性，鼓勵(lì)他們敢于人先、大膽探索、勇于作為。

（五）注重監(jiān)管體系建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)整合后涉農(nóng)扶貧資金的監(jiān)督管理

經(jīng)過整合的資金，集中度高、金額大，強(qiáng)化監(jiān)督管理很有必要。一是實(shí)行政務(wù)公開。對(duì)納入整合的資金使用按照“公開、公正、公平”的原則，堅(jiān)持和完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)公示公告制度，在政府門戶網(wǎng)站和主要媒體公開統(tǒng)籌整合使用的財(cái)政資金來源、用途、項(xiàng)目進(jìn)度、使用明細(xì)等情況，實(shí)現(xiàn)扶貧資金分配、使用的公開化，提高透明度。二是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管職能。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有就近就地的天然優(yōu)勢(shì)，可考慮下放項(xiàng)目審批權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)扶貧項(xiàng)目資金的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管權(quán)限；縣級(jí)部門要加強(qiáng)日常監(jiān)管，確保項(xiàng)目資金使用的安全高效，。三是健全群眾監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。以建立貧困戶是否收益、是否滿意為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制為目標(biāo)，建立健全貧困群眾參與扶貧項(xiàng)目選擇、實(shí)施、管理制度，提升基層群眾社會(huì)事務(wù)參與度。四是推行項(xiàng)目全過程監(jiān)管。建立多層次、全方位、多形式的監(jiān)督機(jī)制，建立健全舉報(bào)受理、反饋機(jī)制，實(shí)施事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門要各司其職，依法履職，并對(duì)職責(zé)落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤問效。

（六）建立涉農(nóng)扶貧項(xiàng)目信息庫，打造統(tǒng)一規(guī)范完整的信息平臺(tái)

進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)，進(jìn)行項(xiàng)目整合，可以借鑒山西石樓模式，預(yù)算內(nèi)整合實(shí)行資金報(bào)賬制，預(yù)算外整合資金實(shí)行統(tǒng)計(jì)制度。主管部門聯(lián)合建立完善項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和報(bào)備制度，并對(duì)項(xiàng)目庫的申報(bào)、踏勘、公示、入庫等環(huán)節(jié)做出了規(guī)定。建議程序如下：在主要媒體和政府網(wǎng)站發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)通知，明確方向、要求、補(bǔ)助額度等內(nèi)容，由各主體向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請(qǐng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行踏勘審核并上報(bào)，重要項(xiàng)目由主管局聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行踏勘審核；經(jīng)踏勘審核后，將符合條件的項(xiàng)目在政府網(wǎng)站上進(jìn)行公示，無異議后予以入庫；項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作要求在每年12月底前完成，次年的扶貧項(xiàng)目原則上從項(xiàng)目庫中選取，未進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目一般不予考慮。依托農(nóng)村綜合改革信息管理系統(tǒng)的應(yīng)用，積極推廣復(fù)制涉農(nóng)扶貧資金整合的試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)成果，進(jìn)一步推進(jìn)涉農(nóng)扶貧資金整合的信息化、制度化、規(guī)范化。