PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中的應(yīng)用研究

溫春艷 安徽交控亳蒙公路發(fā)展有限公司

引言

完善的高速公路體系是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造的重要條件與保障。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，高速公路項(xiàng)目建設(shè)的需求持續(xù)增加，但各級(jí)政府的財(cái)政能力相對(duì)有限，因此探索新型高速公路項(xiàng)目融資模式刻不容緩。PPP模式是高速公路項(xiàng)目融資中的重要方式，對(duì)我國(guó)高速公路建設(shè)的推進(jìn)起著非常關(guān)鍵的作用。鑒于此，本文重點(diǎn)研究PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中的應(yīng)用。

一、PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)

PPP（public-private partnership）是一類(lèi)新型融資模式，該類(lèi)融資模式最早發(fā)展于英國(guó)，從字面上看來(lái)，就是政府和個(gè)人的合作融資模式。PPP模式較多被應(yīng)用于涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等方面的建造融資過(guò)程中，由當(dāng)?shù)氐恼疇款^，提出具體的建設(shè)項(xiàng)目，然后同社會(huì)資本（私人資本）進(jìn)行交流和合作，可以很好的緩解政府資金壓力，分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

高速公路項(xiàng)目融資相比于其他公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資有其獨(dú)特之處。首先，高速公路項(xiàng)目融資金額較大。高速公路項(xiàng)目的項(xiàng)目建設(shè)量大，建設(shè)期長(zhǎng)，一般需要3年以上，但是運(yùn)營(yíng)周期較短，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年，在這樣的情況下，建設(shè)的資金需求量較大。其次，高速公路項(xiàng)目收益周期長(zhǎng)，短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的收益同前期投入不相匹配。高速公路提供的是公共服務(wù)，投資人和業(yè)主能夠從建成項(xiàng)目中獲得的利益是有限的，與其投入不相匹配，大部門(mén)的高速公路項(xiàng)目收益遑論償還本金，甚至無(wú)法沖抵貸款利息，投資人和業(yè)主的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。

囿于高速公路項(xiàng)目的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資都是依靠政府部門(mén)的財(cái)政撥款、稅收資金或者銀行貸款來(lái)進(jìn)行，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)于公共道路交通要求的提高，傳統(tǒng)融資模式已無(wú)法滿足現(xiàn)代高速公路新建項(xiàng)目發(fā)展的需求。對(duì)比傳統(tǒng)融資模式，PPP模式具有以下特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)。

（1）融資渠道更多，更能滿足高速公路項(xiàng)目的資金需求。傳統(tǒng)的高速公路項(xiàng)目融資模式中，資金來(lái)源較為單一，主要來(lái)自于政府財(cái)政或者銀行債務(wù)融資，不僅融資渠道有限，政府財(cái)政撥款或銀行借貸的要求較高，審批流程復(fù)雜，融資風(fēng)險(xiǎn)較高，項(xiàng)目建設(shè)單位往往在融資上就耗盡心力，顧此失彼，無(wú)暇顧及項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)施工進(jìn)度，進(jìn)一步拖慢了高速公路建設(shè)進(jìn)程。PPP模式則很好的勾聯(lián)了政府資本和社會(huì)資本，政府部門(mén)可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)選的形式，選擇優(yōu)質(zhì)、充足的社會(huì)資本，同社會(huì)資本一起組合成立項(xiàng)目公司，合力建設(shè)高速公路項(xiàng)目。如此一來(lái)，擴(kuò)寬了融資渠道，資本合力更能滿足較高的高速公路項(xiàng)目的資金需求，有效緩解政府財(cái)政的壓力（如圖1所示）。

圖1 PPP模式的基本運(yùn)行框架

（2）全周期集約化管理，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)的高速公路項(xiàng)目建設(shè)中，項(xiàng)目的業(yè)主需要直接對(duì)接項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目工可、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工以及項(xiàng)目檢測(cè)等，各個(gè)環(huán)節(jié)分別進(jìn)行招標(biāo)。如此一來(lái)，業(yè)主的管理精力需要分散到不同的管理過(guò)程中，項(xiàng)目執(zhí)行的模式也是較為分散的，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高。而在PPP模式中，項(xiàng)目業(yè)主僅需要同投資人對(duì)接，專(zhuān)業(yè)的投資人會(huì)集中集約對(duì)項(xiàng)目的全流程進(jìn)行管理跟進(jìn)，全程參與，提高了項(xiàng)目的管理效率，降低了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）政府和社會(huì)資本互利共贏，有效提高項(xiàng)目投資人的積極性。傳統(tǒng)高速公路項(xiàng)目建設(shè)中，投資人收益周期長(zhǎng)且收益較少，風(fēng)險(xiǎn)較大，所獲收益甚至有可能無(wú)法沖抵本金。PPP模式下，不僅社會(huì)資本可以幫助緩解政府資金的壓力，政府資金也可以幫助減少社會(huì)投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。社會(huì)投資人可以在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的期限內(nèi)收取高速公路路段的通行費(fèi)用，獲取收益。在交通量充盈，通行費(fèi)用較多，政府部門(mén)可以采取行政干預(yù)的形式控制社會(huì)投資人的收益規(guī)模；在交通量較低甚至是負(fù)收益的交通路段，政府部門(mén)也可以為社會(huì)投資人提供補(bǔ)助。社會(huì)投資人風(fēng)險(xiǎn)降低、收益有保障，投資與建設(shè)項(xiàng)目的積極性隨之提升。

二、PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中應(yīng)用的主要困境

PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中的應(yīng)用過(guò)程中，由于投資方的增多，風(fēng)險(xiǎn)分散的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的關(guān)系也比較復(fù)雜，橫向來(lái)看，不同投資主體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和應(yīng)對(duì)方式也各有不同?？v向來(lái)看，高速公路項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)也隨著建設(shè)階段的不同而有所變化，在項(xiàng)目規(guī)劃階段，融資過(guò)程中對(duì)投資人的選擇、政府信用的履行以及金融市場(chǎng)的變化等，都會(huì)引起項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)；在項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)、檢測(cè)、管理風(fēng)險(xiǎn)貫穿其中?？傮w看來(lái)，PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中應(yīng)用所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)有以下幾個(gè)方面。

（一）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

通貨膨脹、利率等的變化則會(huì)直接影響項(xiàng)目成本，隨著物價(jià)水平的上漲或是利率的浮動(dòng)，融資的成本和項(xiàng)目建設(shè)的成本都會(huì)產(chǎn)生變化，最終導(dǎo)致最后項(xiàng)目收益的變化。

（二）投資人招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

投資人招標(biāo)是PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中應(yīng)用的核心環(huán)節(jié)，招標(biāo)招到優(yōu)質(zhì)的投資人，有利于獲取更好的市場(chǎng)資源，有利于項(xiàng)目的開(kāi)展和推進(jìn)，更能保證項(xiàng)目更好更快的落地，因此，投資人招標(biāo)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)至關(guān)重要。然后，在項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，投資人的招標(biāo)工作的展開(kāi)較為艱難，當(dāng)前新建的高速公路項(xiàng)目的施工要求和施工難度都在不斷增大，項(xiàng)目工程量大，投資量大，因而對(duì)所成立的項(xiàng)目公司的要求、對(duì)招標(biāo)的投資人的要求也同步拔高，但是囿于高速公路建設(shè)周期長(zhǎng)、收益較低，在高標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)的情況下，很多高速公路項(xiàng)目不容易招到合格滿意的投資人，會(huì)進(jìn)一步影響到項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)程。

（三）管理風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式在應(yīng)用過(guò)程中較為復(fù)雜，涉及到諸多主體，包括但不限于政府方、社會(huì)資本方、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司、技術(shù)專(zhuān)家、律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，龐雜的項(xiàng)目參與人員需要嚴(yán)格、有效的管理。若是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效、統(tǒng)一的管理制度和管理人員，項(xiàng)目的效率就無(wú)法得到提高，進(jìn)程無(wú)法推進(jìn)，直接影響到項(xiàng)目的建設(shè)和投資收益的回報(bào)。

（三）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要包含運(yùn)營(yíng)的成本、運(yùn)營(yíng)的管理以及運(yùn)營(yíng)模式所帶來(lái)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。所謂運(yùn)營(yíng)成本，指的就是項(xiàng)目建設(shè)完成，落地以后，后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所需要的維修、維護(hù)、補(bǔ)損等成本。具體來(lái)說(shuō)，影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的因素主要包括運(yùn)營(yíng)人員的專(zhuān)業(yè)能力和運(yùn)營(yíng)的技術(shù)，人員和運(yùn)營(yíng)模式是風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源，假若運(yùn)營(yíng)管理人員專(zhuān)業(yè)水平不足，會(huì)憑空增加諸多后期成本，收益就會(huì)相對(duì)降低，后期的項(xiàng)目維修、補(bǔ)損話費(fèi)成本過(guò)高，收益不足，那么在PPP模式中，社會(huì)投資方將項(xiàng)目移交給政府時(shí)，項(xiàng)目的殘值可能不足以支持項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)作，帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中應(yīng)用的對(duì)策

（一）完善資金管理機(jī)制

PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資應(yīng)用過(guò)程中，擴(kuò)大了融資渠道，能夠更高效的融到更多的資本，但是這個(gè)融資的過(guò)程以及融到的資金的管理需要政府和參與人員嚴(yán)格地把控、妥善的處理，才能更好地推進(jìn)后續(xù)高速公路項(xiàng)目的建設(shè)。在完善資金管理機(jī)制過(guò)程中，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：首先，要關(guān)注通貨膨脹，進(jìn)行項(xiàng)目的預(yù)算，并且隨著市場(chǎng)的發(fā)展不斷進(jìn)行調(diào)整。清楚認(rèn)識(shí)到通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，要在項(xiàng)目開(kāi)工前，足量?jī)?chǔ)備資金，保障有項(xiàng)目建設(shè)所需要的足量的、全部的資金。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，要隨著市場(chǎng)發(fā)展的情況不斷對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，盡量在保障項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的同時(shí)降低項(xiàng)目的成本消耗，盡量降低通貨膨脹、利率變化等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響。

（二）提高PPP項(xiàng)目投資人招標(biāo)水平

1.加大項(xiàng)目的宣傳力度，吸引更為優(yōu)質(zhì)的投資人

PPP項(xiàng)目在高速公路項(xiàng)目中應(yīng)用的過(guò)程中，在招標(biāo)方面是較為復(fù)雜的，因而在招標(biāo)開(kāi)始之前，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致的分析。高速公路項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、變化多，因而在招標(biāo)階段應(yīng)當(dāng)盡量將項(xiàng)目的有關(guān)信息進(jìn)行公示并征求意見(jiàn)，并選擇性的接受采納。

睡眠障礙,主要表現(xiàn)為睡眠量不正常與睡眠中發(fā)作性異常。大量研究表明,睡眠障礙,與思想矛盾、腦力勞動(dòng)、精神負(fù)擔(dān)過(guò)重、病后體弱等因素有關(guān)[5]。目前,關(guān)于老年睡眠障礙,多給予藥物治療,例如,艾司唑侖、佐匹克隆等。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)宣傳，提高投資人業(yè)務(wù)水平

招標(biāo)人作為項(xiàng)目運(yùn)行建設(shè)環(huán)節(jié)重要的參與主體，業(yè)務(wù)水平的高低直接影響項(xiàng)目的質(zhì)量和收益。在投資人招標(biāo)之前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)培訓(xùn)宣傳，提高招標(biāo)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力，提高招標(biāo)文件的質(zhì)量，合理利用各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓項(xiàng)目的招標(biāo)更為成熟。要積極推進(jìn)招標(biāo)人的交流和學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平。

（三）降低建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)

1.政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)完善風(fēng)險(xiǎn)控制管理制度

PPP融資模式目前在我國(guó)的項(xiàng)目建設(shè)融資上還處于初期應(yīng)用階段，尤其是在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用，因而相關(guān)的管理制度還不夠完善。PPP模式在高速公路項(xiàng)目應(yīng)用的過(guò)程中，政府所起到的作用不僅是參與項(xiàng)目的建設(shè)，更重要的是要監(jiān)督和管理項(xiàng)目的建設(shè)。對(duì)于政府部門(mén)而言，更多的精力和時(shí)間可以放在提高項(xiàng)目的監(jiān)督管理水平上面，因?yàn)殍b于政府部門(mén)的性質(zhì)，其能夠在盡量準(zhǔn)確地把握市場(chǎng)走向的情況下，結(jié)合本地高速公路項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)情況，制定出符合項(xiàng)目建設(shè)、符合地方實(shí)情的法規(guī)政策、管理制度。該類(lèi)政策制度也不是一成不變的，可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)情況，結(jié)合其他PPP模式在高速公路項(xiàng)目應(yīng)用的成功經(jīng)驗(yàn)，不停地完善管理制度。

2.社會(huì)投資方應(yīng)當(dāng)提升自我管理水平和管理意識(shí)

作為PPP模式應(yīng)用中的政府一方，可以有效制定管理政策制度，提升管理效率。與此同時(shí)，社會(huì)投資方也不能無(wú)所作為，制度制定以后還需要很好的實(shí)施，作為社會(huì)投資方，應(yīng)當(dāng)積極根據(jù)市場(chǎng)變化的發(fā)展，對(duì)政府方的政策文件、管理制度進(jìn)行解讀分析，同時(shí)不斷對(duì)照政府政策文件的要求，提升自身的管理水平，搞笑管理項(xiàng)目全過(guò)程，降低項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)于生活水平和生活質(zhì)量的要求越來(lái)越高，在高速公路建設(shè)上面，也需要更為完善和發(fā)達(dá)。項(xiàng)目的建設(shè)往往伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，這就需要參與的部門(mén)、主體做好管理工作，按照既定的制度、秩序，嚴(yán)格管理、整頓。不僅政府部門(mén)需要制定完備完善的管理制度，社會(huì)投資方也需要積極的配合制度的落地和實(shí)施，提升自我管理意識(shí)、執(zhí)行意識(shí)、服從意識(shí)，以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行管理制度，促進(jìn)管理制度的完善。

3.制定項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)控和安全隱患排查體系

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)盡量選擇專(zhuān)業(yè)人員為項(xiàng)目制定質(zhì)量監(jiān)控的制度體系，保證項(xiàng)目在施工過(guò)程中的作業(yè)的嚴(yán)密性，嚴(yán)格按照項(xiàng)目的規(guī)劃來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，保障項(xiàng)目的建設(shè)和質(zhì)量符合規(guī)定，避免后期的返工、維修，否則不僅質(zhì)量不能達(dá)到人們對(duì)服務(wù)的要求，頻繁的返工、維修也會(huì)增加項(xiàng)目成本。

為了避免頻繁的后期返工、維修，除了要在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中制定有效的質(zhì)量監(jiān)控體系，還要提升項(xiàng)目安全意識(shí)，在建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)完成后，針對(duì)各個(gè)不同的階段，都要建立系統(tǒng)的安全隱患排查、安全監(jiān)管體系，定期對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、實(shí)施進(jìn)行安全隱患的排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)整改。除此之外還要建立配套的懲罰措施，對(duì)造成安全隱患問(wèn)題的負(fù)責(zé)人員進(jìn)行追責(zé)，更好的倒逼項(xiàng)目安全體系的建設(shè)和落地。

（四）降低運(yùn)營(yíng)成本

1.提高運(yùn)營(yíng)人員技術(shù)能力

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)中重要一環(huán)在于技術(shù)的不完備。在高速公路項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，技術(shù)不完備會(huì)帶來(lái)巨大的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此應(yīng)當(dāng)盡量做到以下幾點(diǎn)：第一，盡量保證運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所使用的機(jī)器設(shè)備的安全性、可靠性，從正規(guī)途徑采購(gòu)專(zhuān)業(yè)設(shè)備。第二，盡量保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人員的專(zhuān)業(yè)性，選擇擁有較高專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平或者管理水平的人才負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)。第三，注重日常運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)能力水平的培養(yǎng)提高，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。第四，利用科技發(fā)展，提高以機(jī)代人的覆蓋率，降低項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的人工成本，采取成本較低的機(jī)械化操作。

2.合理利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)完善運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制

現(xiàn)代PPP模式的應(yīng)用過(guò)程，也可以合理利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，進(jìn)行智慧高速建設(shè)，建設(shè)智慧高速運(yùn)營(yíng)模式。可以利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，完善項(xiàng)目的檢測(cè)評(píng)估機(jī)制，來(lái)保證項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)；盡可能多的運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建設(shè)管理系統(tǒng)，建立信息反饋、分析技術(shù)模塊，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高運(yùn)營(yíng)效率。

結(jié)語(yǔ)

總而言之，PPP模式是高速公路項(xiàng)目融資中的重要方式，對(duì)我國(guó)高速公路建設(shè)的推進(jìn)起著非常關(guān)鍵的作用。當(dāng)前，我國(guó)高速公路項(xiàng)目融資中PPP模式應(yīng)用廣泛，取得了一定的成效，但仍存在市場(chǎng)、投資人招標(biāo)、管理、運(yùn)營(yíng)四個(gè)維度存在的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，高速公路項(xiàng)目融資應(yīng)用PPP模式必須要完善資金管理機(jī)制、提高PPP項(xiàng)目投資人招標(biāo)水平、注重建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)方法、控制運(yùn)營(yíng)成本等具體對(duì)策，以期促進(jìn)PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中的科學(xué)、高效、可持續(xù)應(yīng)用。