農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理改進(jìn)策略

劉偉明

近幾年，農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易違規(guī)行為頗為嚴(yán)重，原因之一是農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行中存在一系列問(wèn)題。

農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)包括董事會(huì)、董事會(huì)下設(shè)的關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)和隸屬于經(jīng)營(yíng)層的關(guān)聯(lián)交易日常管理部門，需要分別加以討論。

現(xiàn)代商業(yè)銀行普遍建立了以董事會(huì)為決策核心的現(xiàn)代公司治理機(jī)制。當(dāng)下，作為農(nóng)村中小銀行主體的農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行基本上都設(shè)立了董事會(huì)。農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)主要是董事會(huì)。然而，董事會(huì)畢竟是一種通過(guò)會(huì)議形式行使權(quán)力的公司治理主體，金融監(jiān)管部門對(duì)農(nóng)村中小銀行董事會(huì)職責(zé)要求的多重性以及董事會(huì)自身作為公司治理結(jié)構(gòu)中的執(zhí)行主體涉及事務(wù)的繁雜性決定了董事會(huì)無(wú)法有效履行關(guān)聯(lián)交易管理事務(wù)。董事會(huì)通常適合對(duì)已經(jīng)形成的議案進(jìn)行討論和表決，這就要求董事會(huì)必須授權(quán)其他公司治理主體就相關(guān)議案的形成及初步審查做出判斷。實(shí)務(wù)中，眾多農(nóng)村中小銀行的關(guān)聯(lián)交易管理事務(wù)，一般由董事會(huì)下設(shè)的關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)承擔(dān)。

專門委員會(huì)的主要職責(zé)是提前研究和審查相關(guān)問(wèn)題，為董事會(huì)決策發(fā)揮咨詢和建議的作用?！渡虡I(yè)銀行公司治理指引》第二十三條規(guī)定，關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)等董事會(huì)專門委員會(huì)除向董事會(huì)提供專業(yè)意見(jiàn)外，還可根據(jù)董事會(huì)授權(quán)就專業(yè)事項(xiàng)進(jìn)行決策。然而，值得注意的是，《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》卻刪除了上述規(guī)定，并在第四十四條第二款特別強(qiáng)調(diào)，公司法規(guī)定的董事會(huì)職權(quán)原則上不得授予董事長(zhǎng)、董事、其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人行使。

就經(jīng)營(yíng)層而言，農(nóng)村中小銀行一般不設(shè)立專門的關(guān)聯(lián)交易管理部門，只是將關(guān)聯(lián)交易日常管理職能配置在辦公室和合規(guī)管理部門。然而，根據(jù)《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》第三十九條第三款規(guī)定，農(nóng)村中小銀行應(yīng)當(dāng)在經(jīng)營(yíng)層設(shè)立跨部門的關(guān)聯(lián)交易管理辦公室，成員應(yīng)當(dāng)包括合規(guī)、業(yè)務(wù)、風(fēng)控、財(cái)務(wù)等相關(guān)部門人員，并明確牽頭部門、設(shè)置專崗，負(fù)責(zé)關(guān)聯(lián)方識(shí)別維護(hù)、關(guān)聯(lián)交易管理等日常事務(wù)。該款規(guī)定彌補(bǔ)了當(dāng)下經(jīng)營(yíng)層下設(shè)關(guān)聯(lián)交易專門管理機(jī)構(gòu)的空白。農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行，需要清晰的運(yùn)行邏輯及管理機(jī)制。

事前防范機(jī)制。加強(qiáng)關(guān)聯(lián)交易管理首先應(yīng)從完善公司治理結(jié)構(gòu)中有關(guān)關(guān)聯(lián)交易管理的機(jī)制做起。在董事會(huì)、關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)、關(guān)聯(lián)交易管理部門之間科學(xué)分配關(guān)聯(lián)交易管理權(quán)限，是預(yù)防非公允關(guān)聯(lián)交易行為的前提。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)有關(guān)關(guān)聯(lián)交易程序性環(huán)節(jié)的規(guī)范化操作，明確上述主體在各程序環(huán)節(jié)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從制度和流程層面過(guò)濾非公允關(guān)聯(lián)交易行為的發(fā)生。

事中判斷機(jī)制。關(guān)聯(lián)交易管理要求銀行遵循實(shí)質(zhì)公平原則，需要在每筆關(guān)聯(lián)交易的審查、審批和執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)格落實(shí)，對(duì)董事會(huì)和關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)及其組成董事、關(guān)聯(lián)交易管理部門及其經(jīng)辦人員的專業(yè)水平和工作經(jīng)驗(yàn)要求極高。上述組織及人員在關(guān)聯(lián)交易管理過(guò)程中，應(yīng)在區(qū)分一般關(guān)聯(lián)交易和重大關(guān)聯(lián)交易的基礎(chǔ)上重點(diǎn)關(guān)注重大關(guān)聯(lián)交易。須建立關(guān)聯(lián)交易管理操作的事中判斷機(jī)制，從而制止非公允關(guān)聯(lián)交易行為的發(fā)生。

事后追責(zé)機(jī)制。若事后沒(méi)有責(zé)任追懲機(jī)制，關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管的各項(xiàng)規(guī)定就會(huì)流于形式。實(shí)務(wù)中，無(wú)論是金融監(jiān)管部門，還是農(nóng)村中小銀行自身，都需要加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)、關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)、關(guān)聯(lián)交易管理部門的責(zé)任認(rèn)定和追究。全方位、多層面落實(shí)關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)事后追責(zé)機(jī)制，能夠真正避免農(nóng)村中小銀行非公允關(guān)聯(lián)交易行為的發(fā)生。

農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

在當(dāng)前關(guān)聯(lián)交易違規(guī)行為較為嚴(yán)重的形勢(shì)下，金融監(jiān)管部門加大了對(duì)關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行問(wèn)題的現(xiàn)場(chǎng)檢查和處罰力度。關(guān)聯(lián)交易行政處罰案件背后的諸多細(xì)節(jié)，暴露出農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的諸多問(wèn)題。

關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)組成“殘缺不全”?，F(xiàn)行金融監(jiān)管規(guī)則對(duì)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)的組成要求十分嚴(yán)格?！渡虡I(yè)銀行公司治理指引》《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》都規(guī)定，農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)必須有獨(dú)立董事參與并擔(dān)任負(fù)責(zé)人。《農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》（中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)令2019年第9號(hào)）等相關(guān)金融審慎監(jiān)管規(guī)則對(duì)獨(dú)立董事的任職資格作出明確規(guī)定，要求農(nóng)村中小銀行的獨(dú)立董事既要“獨(dú)”（即獨(dú)立性）又要“懂”（即專業(yè)性）。獨(dú)立董事在一家農(nóng)村中小銀行累計(jì)任職不得超過(guò)六年，一名自然人最多同時(shí)在五家境內(nèi)外企業(yè)擔(dān)任獨(dú)立董事，且不得在超過(guò)兩家商業(yè)銀行同時(shí)擔(dān)任獨(dú)立董事。為數(shù)不少的農(nóng)村中小銀行為此無(wú)法引入合適的獨(dú)立董事，導(dǎo)致關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)成員的構(gòu)成“殘缺不全”，直接影響了關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)的有效運(yùn)行。

關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行制度“先天不足”。一方面，缺少董事會(huì)和關(guān)聯(lián)交易日常管理部門有關(guān)關(guān)聯(lián)交易管理的制度內(nèi)容。董事會(huì)作為關(guān)聯(lián)交易管理的最終責(zé)任主體，經(jīng)營(yíng)層下設(shè)的關(guān)聯(lián)交易日常管理部門作為關(guān)聯(lián)交易管理的實(shí)際執(zhí)行主體，兩者都需要具備明確的職責(zé)權(quán)限，但是當(dāng)前農(nóng)村中小銀行普遍未在公司章程和其他內(nèi)部管理制度中對(duì)關(guān)聯(lián)交易管理的權(quán)限和職責(zé)做出專門規(guī)定。另一方面，有關(guān)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)的制度照搬照抄金融審慎監(jiān)管規(guī)則?，F(xiàn)行金融審慎監(jiān)管規(guī)則有關(guān)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》第二十四條和第二十五條。屬于原則性規(guī)定，在實(shí)務(wù)中缺乏可操作性，需要農(nóng)村中小銀行制定具體的實(shí)施細(xì)則。但多數(shù)農(nóng)村中小銀行未根據(jù)自身情況去設(shè)計(jì)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)的運(yùn)行規(guī)則，只是應(yīng)付式地將《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》等有關(guān)文件的內(nèi)容直接“套用”在本行制度文本中。

關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)履職“缺少光照”。農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易事項(xiàng)可謂經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中的重大事項(xiàng)，有關(guān)關(guān)聯(lián)交易決策和執(zhí)行過(guò)程都需要全面控制和監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中，關(guān)聯(lián)交易管理運(yùn)行中存在一些問(wèn)題。一是關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)細(xì)化不足?！躲y行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》第三十九條修補(bǔ)了《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》對(duì)關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限上缺乏規(guī)定的漏洞，但是沒(méi)有清晰的流程指引作為配套措施，責(zé)任體系落地仍是一句空話。二是關(guān)聯(lián)交易管理形式化。金融監(jiān)管部門現(xiàn)場(chǎng)檢查活動(dòng)每年發(fā)現(xiàn)大量并不復(fù)雜的問(wèn)題，農(nóng)村中小銀行內(nèi)部卻發(fā)現(xiàn)不了，甚至存在隱瞞現(xiàn)象?，F(xiàn)有金融審慎監(jiān)管規(guī)則只評(píng)價(jià)董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員，缺少對(duì)關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的履職評(píng)價(jià)。三是關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)履職的信息披露簡(jiǎn)單化。原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2007年7月3日公布的《商業(yè)銀行信息披露辦法》（中國(guó)銀監(jiān)會(huì)令2007年第7號(hào)）和《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》都缺少對(duì)關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)決策和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行披露的規(guī)定。履職信息披露過(guò)于簡(jiǎn)單直接影響了對(duì)履職的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

改進(jìn)農(nóng)村中小銀行關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行的政策建議

合理分配董事會(huì)和關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)責(zé)權(quán)利。鑒于農(nóng)村中小銀行董事會(huì)召開(kāi)時(shí)間的周期性特征，有必要通過(guò)董事會(huì)授權(quán)的方式合理分配關(guān)聯(lián)交易管理權(quán)限，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)行使權(quán)力的日常性、程序性機(jī)制?！躲y行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》第四十四條第二款“一事一授”的授權(quán)方式似可適當(dāng)變通，至少應(yīng)允許通過(guò)公司章程規(guī)定或董事會(huì)決議的方式，在一定時(shí)間范圍內(nèi)授權(quán)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)行使特定的關(guān)聯(lián)交易管理權(quán)限，同時(shí)保留董事會(huì)對(duì)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)有關(guān)關(guān)聯(lián)交易管理事項(xiàng)的部分事前審批權(quán)、事中監(jiān)督權(quán)和事后追責(zé)權(quán)。

強(qiáng)化關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)履職體系建設(shè)。農(nóng)村中小銀行應(yīng)牢固樹(shù)立以關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)為核心的關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行體系，從關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)組成人員的選任、履職考核、履職回避、責(zé)任追究，到關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)的召集程序、議事規(guī)則、決議事項(xiàng)的信息披露等方面，系統(tǒng)構(gòu)建關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)履職體系建設(shè)。特別是在履職評(píng)價(jià)和責(zé)任追究事項(xiàng)上，農(nóng)村中小銀行不僅要對(duì)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)組成人員進(jìn)行履職考評(píng)和責(zé)任追究，還應(yīng)對(duì)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)的運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)測(cè)評(píng)，以保證關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)有效運(yùn)行。

建立關(guān)聯(lián)交易管理部門的特別工作機(jī)制。農(nóng)村中小銀行要高度重視經(jīng)營(yíng)層下關(guān)聯(lián)交易日常管理部門的重要性，以《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易管理辦法》出臺(tái)為契機(jī)，及時(shí)建立分管副行長(zhǎng)專門負(fù)責(zé)的關(guān)聯(lián)交易管理辦公室等關(guān)聯(lián)交易日常負(fù)責(zé)部門，并明確相關(guān)工作流程和責(zé)任清單。在關(guān)聯(lián)交易管理工作中，注重“董事會(huì)——關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)——關(guān)聯(lián)交易管理辦公室”的縱向直線權(quán)力運(yùn)行體系，建立“特事特辦”的特別工作機(jī)制。

強(qiáng)化獨(dú)立董事任職履職機(jī)制建設(shè)。農(nóng)村中小銀行要充分理解獨(dú)立董事在關(guān)聯(lián)交易管理中的制度價(jià)值，克服內(nèi)外部困難，積極引進(jìn)符合機(jī)構(gòu)發(fā)展需要的獨(dú)立董事，由其領(lǐng)導(dǎo)關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)工作。在實(shí)務(wù)工作中，農(nóng)村中小銀行不僅要為獨(dú)立董事提供充分的履職保障，如配備專門的工作小組等，還要強(qiáng)化對(duì)其履職能力的考核以及事后責(zé)任的追究。

（作者單位：上海市協(xié)力〔貴陽(yáng)〕律師事務(wù)所）

責(zé)任編輯：楊生恒