北京市接訴即辦的治理經(jīng)驗(yàn)

[摘要] 深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史意義，總結(jié)概括貫通其間的歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯，回答好“看清楚過(guò)去我們?yōu)槭裁茨軌虺晒Α⑴靼孜磥?lái)我們?cè)鯓硬拍芾^續(xù)成功”的歷史之問(wèn)，這是黨和國(guó)家做好各項(xiàng)工作的根本遵循?？偨Y(jié)北京市接訴即辦改革的治理經(jīng)驗(yàn)，是對(duì)接訴即辦改革進(jìn)行回顧應(yīng)該關(guān)注的根本性問(wèn)題，也是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)接訴即辦改革可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。接訴即辦改革將中國(guó)治理的一般經(jīng)驗(yàn)和基于訴求辦理與問(wèn)題解決而形成的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合，形成了推動(dòng)接訴即辦改革取得成效的13條治理經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 接訴即辦;? 人民至上;? 創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn);? 超大城市治理

[中圖分類(lèi)號(hào)] D619? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2022）02-0070-07

北京市接訴即辦改革將中國(guó)治理的一般經(jīng)驗(yàn)和基于訴求辦理與問(wèn)題解決而形成的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合，形成了推動(dòng)接訴即辦改革取得成效的13條治理經(jīng)驗(yàn)，探索了一條超大城市治理的新路子。一般經(jīng)驗(yàn)代表基本原理，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)代表因地制宜，兩者缺一不可。接訴即辦改革的13條治理經(jīng)驗(yàn)既可以幫助我們理解其取得成效的原因，又可以讓我們?cè)谶M(jìn)一步推進(jìn)接訴即辦改革中找到方向。同時(shí)，這些治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也為接訴即辦改革可復(fù)制、可推廣提供了前提條件。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革是一條熱線撬動(dòng)的治理革命，其首要治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。接訴即辦改革治理全過(guò)程都體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，“書(shū)記抓，抓書(shū)記”是其最好概括。最為重要的要素包括市委主要領(lǐng)導(dǎo)注意力分配、成立專(zhuān)項(xiàng)小組、區(qū)委書(shū)記/市直部門(mén)黨組（黨委）書(shū)記月度工作點(diǎn)評(píng)會(huì)、壓實(shí)各級(jí)黨組織書(shū)記責(zé)任。2018年8月北京市委首次召開(kāi)區(qū)委書(shū)記月度工作點(diǎn)評(píng)會(huì)，形成問(wèn)題反映機(jī)制，2019年1月開(kāi)始利用12345市民服務(wù)熱線作為主渠道，持續(xù)回應(yīng)市民訴求，強(qiáng)調(diào)“民有所呼、我有所應(yīng)”“聞風(fēng)而動(dòng)、接訴即辦”。從2021年開(kāi)始，為了突出接訴即辦的改革色彩，北京市開(kāi)始在市委全面深化改革委員會(huì)下設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)小組，統(tǒng)籌推動(dòng)該項(xiàng)改革。在這一機(jī)制的推動(dòng)和帶領(lǐng)下，調(diào)動(dòng)起北京市各區(qū)區(qū)委書(shū)記、市直部門(mén)黨組（黨委）書(shū)記、343個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記、3400多個(gè)社區(qū)書(shū)記的積極性。黨建引領(lǐng)也成為基層治理的重要路徑，發(fā)揮黨建協(xié)調(diào)會(huì)、黨員報(bào)到等個(gè)體和組織作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種資源和力量的整合，以回應(yīng)市民訴求和促進(jìn)問(wèn)題解決。

接訴即辦改革堅(jiān)持人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)，這集中體現(xiàn)在《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的出臺(tái)。接訴即辦是人民當(dāng)家作主的一種重要形式，也是全過(guò)程人民民主在北京的生動(dòng)實(shí)踐。人民當(dāng)家作主有很多表現(xiàn)形式，如民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等，而接訴即辦改革則豐富了人民當(dāng)家作主的內(nèi)涵。接訴即辦改革最大的特點(diǎn)是議程設(shè)定權(quán)由民眾主導(dǎo)，并且特別突出個(gè)體的作用，政府需要通過(guò)回應(yīng)個(gè)體訴求來(lái)體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。從某種程度上看，這也是更高級(jí)別的人民當(dāng)家作主?！稐l例》的出臺(tái)，將訴求回應(yīng)和辦理納入法治軌道，用法規(guī)將接訴即辦改革固化下來(lái)，體現(xiàn)了全面依法治國(guó)的精神，被稱(chēng)為“制度保障法”?！稐l例》的制定過(guò)程也體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的思想，1.1萬(wàn)名人大代表和6.7萬(wàn)名基層工作人員以及市民群眾廣泛參與法規(guī)制定過(guò)程，提出9000多條意見(jiàn)和建議，尤其是對(duì)立法中核心議題進(jìn)行建議、對(duì)話和協(xié)商，在表達(dá)民意的過(guò)程中凝聚共識(shí)，為接訴即辦改革贏得最大公約數(shù)。

堅(jiān)持人民至上和人民責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第二條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持人民至上和人民責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。它是“城市是人民的城市，人民城市為人民”的生動(dòng)實(shí)踐，1也是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的北京樣本。2018年8月31日，北京市委召開(kāi)首次區(qū)委書(shū)記月度工作點(diǎn)評(píng)會(huì)指出，要從受理市民訴求看作風(fēng)、看執(zhí)行力、看對(duì)群眾的感情和態(tài)度。時(shí)刻提醒自己，堅(jiān)持以人民為中心，做到民有所呼、我有所應(yīng)。由此可見(jiàn)，堅(jiān)持人民至上和以人民為中心，是整個(gè)接訴即辦改革的根本性?xún)r(jià)值追求。北京市接訴即辦改革也得到市民的熱切回應(yīng)，3年來(lái)訴求量已經(jīng)超過(guò)3000萬(wàn)件，從2019年的日均1.9萬(wàn)件，上升到2020年的2.9萬(wàn)件和2021年的4萬(wàn)件，來(lái)電話量也從2019年的282萬(wàn)個(gè)上升到2021年的562萬(wàn)個(gè)。

接訴即辦改革在堅(jiān)持人民至上理念的同時(shí)，也非常注重人民責(zé)任，它強(qiáng)調(diào)人民作為訴求提出者、合作生產(chǎn)者和效果評(píng)價(jià)者的三重角色。《條例》對(duì)民眾參與接訴即辦工作的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。人民除了作為訴求提出者之外，更為重要的角色是作為合作生產(chǎn)者共同來(lái)促進(jìn)問(wèn)題解決以及作為效果評(píng)價(jià)者對(duì)訴求辦理進(jìn)行評(píng)判。從北京市各區(qū)接訴即辦改革實(shí)踐看，很多民眾反映的訴求都是棘手難題，尤其是隨著改革的逐步深化，很多簡(jiǎn)單問(wèn)題得到處理，留下來(lái)的都是“硬骨頭”。接訴即辦改革的深入推進(jìn)，激發(fā)了民眾參與社區(qū)治理的積極性和主動(dòng)性，民眾的公共精神和公共價(jià)值得到培育。

堅(jiān)持問(wèn)題解決和治理改革的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第三條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持問(wèn)題解決和治理改革的有機(jī)統(tǒng)一，在訴求辦理過(guò)程中推進(jìn)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化。接訴即辦關(guān)鍵在辦。小區(qū)停車(chē)難、生活垃圾分類(lèi)問(wèn)題等群眾訴求都是居民基于主觀價(jià)值判斷對(duì)社會(huì)事實(shí)的建構(gòu)。接訴即辦改革首先面臨的問(wèn)題是鑒別市民訴求是否屬于公共問(wèn)題以及政府是否應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)，其次才是使用什么樣的手段和方式來(lái)幫助市民解決訴求。正是在推進(jìn)訴求辦理中，全市各個(gè)地方都產(chǎn)生了很多鮮活的問(wèn)題解決方法，如大興區(qū)的合理訴求上門(mén)辦、不合理訴求上門(mén)勸、咨詢(xún)建議上門(mén)談的“三上門(mén)”工作方法，房山區(qū)長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)推出“黨建統(tǒng)籌，九元共治”的社區(qū)治理方法，西城區(qū)推出“最美辦件人”等?；谑忻裨V求，北京市進(jìn)一步建構(gòu)了超大城市治理所面臨的“問(wèn)題框”，形成了三級(jí)分類(lèi)指標(biāo)框架，其中一級(jí)45類(lèi)問(wèn)題、二級(jí)435類(lèi)問(wèn)題、三級(jí)2240類(lèi)問(wèn)題。從北京市發(fā)布的三年市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)看，群眾反映前10類(lèi)問(wèn)題是疫情防控、市場(chǎng)管理、住房、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通管理、公共服務(wù)、社會(huì)秩序、衛(wèi)生健康、教育、勞動(dòng)和社會(huì)保障。

在推動(dòng)訴求辦理和問(wèn)題解決的同時(shí)，北京市十分重視接訴即辦的治理反饋效應(yīng)，通過(guò)接訴即辦改革來(lái)實(shí)現(xiàn)治理改善。從政策反饋理論的視角看，接訴即辦改革在解決問(wèn)題的同時(shí)，也會(huì)對(duì)治理產(chǎn)生反饋效應(yīng)。在這里，所有的治理反饋效應(yīng)主要是通過(guò)解決問(wèn)題來(lái)發(fā)現(xiàn)治理的短板和不足，對(duì)治理體系和治理能力進(jìn)行優(yōu)化。市民訴求也被認(rèn)為是超大城市治理的晴雨表。例如，北京市為了更好地實(shí)現(xiàn)派單，就會(huì)促使不同層級(jí)政府和不同類(lèi)型政府部門(mén)厘清職責(zé)范圍，這是治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。此外，隨著接訴即辦改革的開(kāi)展，很多政府部門(mén)開(kāi)展“局處長(zhǎng)走流程”，通過(guò)角色互換來(lái)審視治理過(guò)程，從而進(jìn)一步提升治理水平。隨著接訴即辦改革的深入推進(jìn)，各級(jí)政府和部門(mén)及其公務(wù)員解決問(wèn)題能力、統(tǒng)籌資源能力、協(xié)調(diào)能力、溝通能力、組織能力等都會(huì)得到較大提升，治理能力在訴求辦理和問(wèn)題解決中得到鍛煉。

堅(jiān)持當(dāng)下治理和未來(lái)治理的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第四條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持當(dāng)下治理和未來(lái)治理的有機(jī)統(tǒng)一。在著眼解決當(dāng)下問(wèn)題的同時(shí)，通過(guò)謀劃未來(lái)可能面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)進(jìn)行前瞻性治理。在2019年剛開(kāi)始推行接訴即辦改革時(shí)，各級(jí)治理主體最初應(yīng)對(duì)市民訴求主要還是著眼于解決眼前問(wèn)題和當(dāng)下問(wèn)題。當(dāng)市民訴求辦理不好，他們又認(rèn)為自己付出很多，這個(gè)時(shí)候就形成一種“低績(jī)效陷阱”，即越是訴求辦理績(jī)效差，越是不再努力，而不努力又會(huì)進(jìn)一步使得績(jī)效變差。因此，我們常?？吹接幸恍┙值篮袜l(xiāng)鎮(zhèn)績(jī)效長(zhǎng)期處于底部區(qū)域，這些地方既沒(méi)有信心，也沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行改善。與此同時(shí)，一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要著眼于眼前問(wèn)題解決時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)績(jī)效不穩(wěn)定，有些月份成績(jī)可能排名靠前，有些月份績(jī)效排名則靠后。

要避免“低績(jī)效陷阱”和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期績(jī)效排名靠前，就需要治理主體在著眼于當(dāng)前問(wèn)題解決的同時(shí)，思考未來(lái)治理，通過(guò)未來(lái)治理來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)下治理面臨的困境。接訴即辦“每月一題”機(jī)制的提出以及區(qū)域治理的推動(dòng)，都是未來(lái)治理的表現(xiàn)形態(tài)。當(dāng)然，真正要實(shí)現(xiàn)未來(lái)治理，既需要治理主體能夠提前研判未來(lái)一段時(shí)間可能面臨的治理難題和挑戰(zhàn)，又需要提升和培養(yǎng)敏捷治理能力，使得治理主體能夠快速對(duì)治理問(wèn)題進(jìn)行應(yīng)對(duì)。未來(lái)治理既是一種治理理念，又需要通過(guò)一系列制度、技術(shù)和組織安排來(lái)將理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。而最終對(duì)未來(lái)治理績(jī)效的檢驗(yàn)還是需要看當(dāng)下治理的能力和水平。當(dāng)前，很多地方也開(kāi)始利用人工智能、信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)來(lái)推動(dòng)未來(lái)治理，提升治理主體對(duì)未來(lái)的研判能力、掌握能力和解決問(wèn)題能力。

堅(jiān)持政治激勵(lì)和紀(jì)律約束的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第五條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持政治激勵(lì)和紀(jì)律約束的有機(jī)統(tǒng)一。2019年6月30日，北京市委召開(kāi)區(qū)委書(shū)記月度工作點(diǎn)評(píng)會(huì)，強(qiáng)調(diào)要結(jié)合“不忘初心、牢記使命”主題教育，不斷堅(jiān)持和完善接訴即辦機(jī)制，形成大抓基層、到基層一線解決問(wèn)題的導(dǎo)向，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。2021年，北京市委又開(kāi)始將接訴即辦改革與黨史學(xué)習(xí)教育以及“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮接訴即辦主抓手作用，拿出解決民生問(wèn)題的實(shí)招硬招，鞏固和拓展基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的北京經(jīng)驗(yàn)。

接訴即辦改革在注重政治激勵(lì)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)紀(jì)律約束，通過(guò)發(fā)揮各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委、新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督作用，形成對(duì)訴求辦理和問(wèn)題解決的有效約束。為此，北京市紀(jì)委監(jiān)委率先將接訴即辦改革作為專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的內(nèi)容，持續(xù)開(kāi)展監(jiān)督，督促各級(jí)官員正確履職。而隨著“每月一題”的推進(jìn)，北京市紀(jì)委監(jiān)委也將“每月一題”納入專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的內(nèi)容。除了市級(jí)紀(jì)委監(jiān)委發(fā)揮作用之外，各區(qū)紀(jì)委監(jiān)委也特別重視紀(jì)委監(jiān)委的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督作用。例如，平谷區(qū)紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合相關(guān)部門(mén)對(duì)接訴即辦月度考核中排名靠后的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開(kāi)展集中約談，強(qiáng)調(diào)要直面接訴即辦工作中的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委和紀(jì)（工）委要認(rèn)真落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，提高對(duì)“訴”的重視，加強(qiáng)“辦”的質(zhì)量，嚴(yán)肅“督”的力度，促進(jìn)接訴即辦工作取得更好成效。在發(fā)揮各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督作用的同時(shí)，北京市也十分重視新聞媒體、市民個(gè)人對(duì)于接訴即辦的監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督合力，改進(jìn)工作績(jī)效。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第六條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新的有機(jī)統(tǒng)一。它既實(shí)現(xiàn)了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又充分發(fā)揮各方積極性。接訴即辦改革能夠取得成功，離不開(kāi)北京市委的統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計(jì)和高位推動(dòng)，它是一項(xiàng)自上而下的改革。接訴即辦有很多頂層設(shè)計(jì)的色彩，它可以體現(xiàn)為渠道設(shè)計(jì)、組織設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)和機(jī)制設(shè)計(jì)等各個(gè)方面。在渠道設(shè)計(jì)方面，重新激活12345市民服務(wù)熱線，并對(duì)現(xiàn)有熱線進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了“一號(hào)響應(yīng)”。與渠道設(shè)計(jì)相對(duì)應(yīng)，北京市針對(duì)接訴即辦改革進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)項(xiàng)小組或工作專(zhuān)班，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位落實(shí)、社區(qū)（村）響應(yīng)的責(zé)權(quán)明晰的領(lǐng)導(dǎo)體系和工作體系。對(duì)于制度設(shè)計(jì)，則體現(xiàn)為針對(duì)接訴即辦改革制定了各項(xiàng)規(guī)章制度，使得治理有規(guī)可循。更為關(guān)鍵的是，北京市在推行接訴即辦改革時(shí)，實(shí)行直接派單機(jī)制、考評(píng)機(jī)制、點(diǎn)評(píng)機(jī)制、首接負(fù)責(zé)機(jī)制等，真正形成了到基層一線解決問(wèn)題的鮮明導(dǎo)向，推動(dòng)超大城市治理的重心下移。

基層創(chuàng)新是接訴即辦改革具有生命力的直接表現(xiàn)，這也與訴求辦理和問(wèn)題解決的本質(zhì)屬性具有內(nèi)在契合性。不同區(qū)、部門(mén)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等為了回應(yīng)訴求，形成了各種訴求辦理工具箱，這些問(wèn)題解決工具箱還會(huì)隨著時(shí)間演進(jìn)而不斷豐富和完善。正如北京市委主要領(lǐng)導(dǎo)指出的，接訴即辦只有進(jìn)行時(shí)、沒(méi)有完成時(shí)，基層創(chuàng)新也只有進(jìn)行時(shí)、沒(méi)有完成時(shí)。基層治理主體需要結(jié)合不同問(wèn)題情景和問(wèn)題空間，創(chuàng)造性提出解決方案，這樣也會(huì)形成多樣性的創(chuàng)新治理工具和手段。而隨著不同地方基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的豐富，這也會(huì)進(jìn)一步激勵(lì)不同治理主體之間相互競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)和模仿，使得治理創(chuàng)新深化成為一種創(chuàng)新生態(tài)，這樣創(chuàng)新才具有可持續(xù)性。此外，基層創(chuàng)新也會(huì)為頂層設(shè)計(jì)提供豐富的素材，有一些具有可推廣、可復(fù)制的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)就會(huì)上升為頂層設(shè)計(jì)要素，進(jìn)一步豐富和完善頂層設(shè)計(jì)實(shí)踐。

堅(jiān)持框架結(jié)構(gòu)和迭代更新的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第七條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持框架結(jié)構(gòu)和迭代更新的有機(jī)統(tǒng)一，這是互聯(lián)網(wǎng)思維在治理過(guò)程中的應(yīng)用。摩爾定律告訴我們，集成電路上可以容納的晶體管數(shù)目大約每經(jīng)過(guò)18個(gè)月便會(huì)增加一倍。這一定律的引申含義強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新會(huì)通過(guò)不斷迭代更新，在框架結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定的情況下，來(lái)提升治理效能。以計(jì)算機(jī)為例，計(jì)算機(jī)的構(gòu)造原理本身沒(méi)有太大變化，但是通過(guò)不斷迭代更新使得計(jì)算機(jī)越來(lái)越智慧。當(dāng)然，如果創(chuàng)新發(fā)生范式性變遷，框架結(jié)構(gòu)本身也會(huì)迭代更新。以接訴即辦的考評(píng)機(jī)制為例，在保持“接訴響應(yīng)率、問(wèn)題解決率、群眾滿(mǎn)意率”穩(wěn)定的情況之下，具體的考核指標(biāo)和內(nèi)容也在不斷迭代更新之中。

對(duì)于接訴即辦改革而言，其迭代更新更多體現(xiàn)為內(nèi)容和要素的迭代更新，它主要體現(xiàn)為原有要素的優(yōu)化以及新要素的增加。原有要素不斷優(yōu)化的例子，最典型的就是派單機(jī)制、考評(píng)機(jī)制和爭(zhēng)議處理機(jī)制等。而新要素的增加則是迭代更新的重要內(nèi)容，其中具有典型性和代表性的主要是主動(dòng)治理、未訴先辦和主動(dòng)服務(wù)的內(nèi)容。在推行接訴即辦改革不久，北京市就將“治理類(lèi)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為整治重點(diǎn)。隨后，在主動(dòng)治理和未訴先辦中，又通過(guò)“每月一題”來(lái)處理共性問(wèn)題實(shí)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)治理。2021年12月，隨著北京市12345服務(wù)導(dǎo)圖的上線，實(shí)現(xiàn)了咨詢(xún)信息和地圖信息的融合，標(biāo)志著咨詢(xún)服務(wù)和訴求辦理開(kāi)始并駕齊驅(qū)，為民服務(wù)的內(nèi)涵更加豐富。對(duì)于12345服務(wù)導(dǎo)圖而言，這也是政府與社會(huì)進(jìn)行合作，引入第三方參與接訴即辦改革的典型。可以預(yù)期，隨著更多主體參與接訴即辦改革，尤其是互聯(lián)網(wǎng)公司的參與，會(huì)推動(dòng)接訴即辦改革迭代速度加快。

堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第八條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的有機(jī)統(tǒng)一。整體推進(jìn)強(qiáng)調(diào)訴求辦理和問(wèn)題解決水平全面提升，重點(diǎn)突破強(qiáng)調(diào)彌補(bǔ)治理短板和弱項(xiàng)，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化。接訴即辦改革之初主要是針對(duì)各區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，隨后把市直部門(mén)、承擔(dān)公共服務(wù)職能的國(guó)有企業(yè)包含在內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了所有治理主體都回應(yīng)市民訴求。北京市發(fā)布的三年數(shù)據(jù)報(bào)告顯示，區(qū)級(jí)部門(mén)承辦占比37.8%，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦占比36.0%，市屬機(jī)構(gòu)承辦占比16.1%，國(guó)有企業(yè)承辦占比7.4%，電商企業(yè)及其他單位承辦占比2.7%。從這一數(shù)據(jù)看，市級(jí)、區(qū)級(jí)和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上達(dá)到了各占1/3左右的比例，這也符合各級(jí)政府職能定位。

重點(diǎn)突破是接訴即辦改革將基層治理作為重點(diǎn)和重心，并且非常強(qiáng)調(diào)對(duì)訴求量高的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行集中整治。為了抓基層和推動(dòng)各級(jí)政府治理重心下移，北京市委市政府根據(jù)屬地管理原則，將屬于街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍的事項(xiàng)直接派給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行辦理，在給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)派單的同時(shí)也給區(qū)政府派單，減少了信息流通的環(huán)節(jié)和通道。與派單機(jī)制相對(duì)應(yīng)，市委市政府直接對(duì)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理情況進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)了考核權(quán)的上收。通過(guò)派單機(jī)制和考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的融合，改變了首都基層治理格局。在推動(dòng)形成到基層一線解決問(wèn)題導(dǎo)向的同時(shí)，市委市政府提出了“治理類(lèi)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治計(jì)劃”，重點(diǎn)對(duì)每月訴求量前10位和人口超過(guò)20萬(wàn)的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行整治提升，這是實(shí)現(xiàn)治理區(qū)域補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的集中體現(xiàn)。在30個(gè)市級(jí)督導(dǎo)的治理類(lèi)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有16個(gè)已經(jīng)退出市級(jí)督導(dǎo)，取得較好成效。

堅(jiān)持改革創(chuàng)新和制度保障的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第九條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持改革創(chuàng)新和制度保障的有機(jī)統(tǒng)一。使用改革的方法來(lái)破解難題，應(yīng)用制度來(lái)規(guī)范改革，實(shí)現(xiàn)改革和制度的協(xié)同?！稐l例》出臺(tái)時(shí)，北京市在對(duì)法規(guī)進(jìn)行解讀時(shí)突出了“深化改革法”和“制度保障法”，就是對(duì)改革創(chuàng)新和制度保障有機(jī)統(tǒng)一的最好概括。北京市2021年提出“每月一題”時(shí)，就將接訴即辦改革納入全面深化改革的范疇，成立專(zhuān)項(xiàng)小組來(lái)推進(jìn)接訴即辦改革。為了破解“房產(chǎn)證辦理難”，北京市提出了“尊重歷史、無(wú)錯(cuò)優(yōu)先、違法必究”的原則，建構(gòu)了“1+10+N”的政策體系，成功為21.9萬(wàn)余套房屋解決了不動(dòng)產(chǎn)登記難題。可以預(yù)期，隨著接訴即辦改革的深入，其改革創(chuàng)新的特征會(huì)更加鮮明，通過(guò)改革創(chuàng)新推動(dòng)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特點(diǎn)也會(huì)更加突出。

接訴即辦改革在進(jìn)行改革創(chuàng)新的同時(shí)，也十分重視制度保障，通過(guò)制度來(lái)規(guī)范運(yùn)行和固化成功經(jīng)驗(yàn)。邊改革，邊出臺(tái)制度，這是接訴即辦改革的基本經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該說(shuō)，隨著《條例》的出臺(tái)，以及《關(guān)于進(jìn)一步深化接訴即辦改革工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于推動(dòng)主動(dòng)治理未訴先辦的指導(dǎo)意見(jiàn)》的正式發(fā)布，北京市接訴即辦改革的框架性制度和基礎(chǔ)性制度已經(jīng)基本建立，接下來(lái)主要是具體制度的細(xì)化和完善。當(dāng)然，隨著接訴即辦改革實(shí)踐的進(jìn)一步深入，新情況、新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)的出現(xiàn)，也會(huì)促進(jìn)北京市進(jìn)一步出臺(tái)新制度和優(yōu)化原有制度，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的制度體系。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第十條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一。政府主導(dǎo)是對(duì)政府責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，社會(huì)協(xié)同是對(duì)民眾個(gè)人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，這也是共建共治共享的邏輯要求。接訴即辦改革首先體現(xiàn)了政府對(duì)民眾的責(zé)任，它是為民服務(wù)價(jià)值在治理領(lǐng)域的體現(xiàn)。政府需要解決公共問(wèn)題和提供公共服務(wù)，承擔(dān)主體責(zé)任，及時(shí)回應(yīng)民眾訴求，針對(duì)民眾訴求采取有效應(yīng)對(duì)措施。

社會(huì)協(xié)同則是接訴即辦改革得以成功的另一個(gè)重要因素，它強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)責(zé)任并非政府大包大攬，相反需要由個(gè)人承擔(dān)的則由個(gè)人承擔(dān)，需要由社會(huì)組織參與的則由社會(huì)組織來(lái)協(xié)同。朝陽(yáng)區(qū)為了應(yīng)對(duì)訴求量過(guò)多的問(wèn)題，根據(jù)大數(shù)據(jù)分析，從被訴求主體出發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府、被訴求主體、訴求人三方聯(lián)動(dòng)，通過(guò)約束被訴求主體來(lái)從源頭上解決問(wèn)題。引入被訴求主體，這本身也是利用第三方參與訴求辦理的有益嘗試，更是政府與社會(huì)協(xié)同的具體表現(xiàn)。越是到基層，需要進(jìn)行協(xié)同的內(nèi)容越多。以社區(qū)治理為例，很多市民訴求涉及復(fù)雜的鄰里糾紛，這些糾紛處理最終需要居民之間通過(guò)協(xié)商、議事和對(duì)話來(lái)解決。目前，很多老舊小區(qū)改造，既需要引入社會(huì)資本作為第三方來(lái)參與改造，又需要居民個(gè)人參與具體方案、設(shè)計(jì)和規(guī)劃的論證，同時(shí)也需要政府適當(dāng)給予資金和政策支持，能夠體現(xiàn)政府主導(dǎo)和社會(huì)協(xié)同之間的有機(jī)統(tǒng)一。西城區(qū)大柵欄街道“圓桌會(huì)議”就是希望將家的概念引入，在基層黨委的引領(lǐng)下，倡導(dǎo)居民、相關(guān)利益方、社區(qū)自治組織、小區(qū)物業(yè)、政府相關(guān)部門(mén)等，圍繞所反映的訴求，共同討論、協(xié)商、拿主意。

堅(jiān)持訴求驅(qū)動(dòng)和技術(shù)驅(qū)動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第十一條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持訴求驅(qū)動(dòng)和技術(shù)驅(qū)動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一。訴求驅(qū)動(dòng)主要是基于市民訴求來(lái)推動(dòng)超大城市治理改革，技術(shù)驅(qū)動(dòng)主要是基于技術(shù)變革來(lái)推動(dòng)超大城市治理改革，在實(shí)施市民訴求驅(qū)動(dòng)的同時(shí)，通過(guò)引入技術(shù)力量來(lái)優(yōu)化市民訴求驅(qū)動(dòng)，開(kāi)創(chuàng)了訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理創(chuàng)新的新路子。對(duì)于超大城市治理改革，目前比較流行的路徑主要是基于物聯(lián)網(wǎng)的城市大腦路徑，通過(guò)引入大數(shù)據(jù)、人工智能和新一代信息技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)智能城市治理。城市大腦路徑本質(zhì)上仍然是以城市的物理系統(tǒng)為主，通過(guò)依托物聯(lián)網(wǎng)全方位對(duì)超大城市的感知來(lái)推進(jìn)治理，從某種程度上看是傳統(tǒng)城市管理的智能化升級(jí)。其根本特點(diǎn)是人要適應(yīng)技術(shù)，技術(shù)對(duì)人進(jìn)行監(jiān)管。相反，市民訴求驅(qū)動(dòng)的超大城市治理改革，則屬于人的路徑，它通過(guò)以人的感知為基礎(chǔ)來(lái)重新構(gòu)造超大城市治理格局。市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理，意味著人重新回到城市治理的中心位置，以人的需求、感知、態(tài)度、評(píng)價(jià)等來(lái)審視超大城市治理水平。市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理也是“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的具體實(shí)現(xiàn)，是找到了不同于技術(shù)驅(qū)動(dòng)的新路徑。

接訴即辦改革以市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理，并非不要技術(shù)驅(qū)動(dòng)，而是技術(shù)驅(qū)動(dòng)服務(wù)和服從于市民訴求驅(qū)動(dòng)，它的根本目的是通過(guò)市民訴求驅(qū)動(dòng)的智能化來(lái)提升訴求驅(qū)動(dòng)水平。北京市很多區(qū)已經(jīng)開(kāi)始嘗試建立大數(shù)據(jù)的訴求響應(yīng)平臺(tái)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于訴求辦理的全流程。針對(duì)接訴即辦改革的方向，北京市政務(wù)服務(wù)管理局提出技術(shù)賦能，強(qiáng)調(diào)“智能受理、智能派單、智能辦理、智能回訪、智能分析”的“五個(gè)智能”。朝陽(yáng)區(qū)在利用AI技術(shù)對(duì)接訴即辦改革進(jìn)行改造時(shí)，已經(jīng)開(kāi)始使用機(jī)器人進(jìn)行智能派單，并且嘗試逐步提升機(jī)器人派單占整個(gè)訴求派單的比例。與此同時(shí)，朝陽(yáng)區(qū)也開(kāi)始建立智能分析系統(tǒng)，針對(duì)群體性訴求及時(shí)采取有效應(yīng)對(duì)措施，化解了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，石景山區(qū)通過(guò)采用“熱線+網(wǎng)格”的方式，試圖實(shí)現(xiàn)訴求驅(qū)動(dòng)和技術(shù)驅(qū)動(dòng)的雙融合，來(lái)提升整個(gè)城市治理的智能化水平。

堅(jiān)持守土有責(zé)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)和央地互動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第十二條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持守土有責(zé)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)和央地互動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一。這是在條塊互動(dòng)的情況下，從空間治理的角度進(jìn)行創(chuàng)新，其核心是打破訴求辦理的碎片化治理格局。訴求的一體化與治理職責(zé)分工和治理邊界的劃定存在矛盾，這是當(dāng)前訴求辦理和問(wèn)題解決面臨的最大挑戰(zhàn)。此前，北京市通過(guò)黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”解決了基層治理中的條塊分割問(wèn)題，為街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)訴求辦理和問(wèn)題解決提供了新的可能性。簡(jiǎn)而言之，北京要回應(yīng)市民訴求，一方面要堅(jiān)持守土有責(zé)，但是另一方面，由于人員具有流動(dòng)性，事務(wù)邊界具有跨域性，職責(zé)分工存在差異性，不能單方面依靠北京市來(lái)解決市民訴求辦理，需要增強(qiáng)央地互動(dòng)和區(qū)域聯(lián)動(dòng)。

區(qū)域聯(lián)動(dòng)和央地互動(dòng)將會(huì)是北京未來(lái)一段時(shí)間推進(jìn)接訴即辦改革的重點(diǎn)，它需要在京津冀協(xié)同背景下和中央單位與地方良性互動(dòng)之下實(shí)現(xiàn)市民訴求辦理和推動(dòng)棘手難題解決。以中央單位與地方互動(dòng)為例，12345市民服務(wù)熱線反映比較多的有央產(chǎn)小區(qū)物業(yè)管理等問(wèn)題，對(duì)于這類(lèi)問(wèn)題的解決，就需要中央部門(mén)的配合，探索問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和問(wèn)題解決機(jī)制。目前西城等區(qū)正在探索央產(chǎn)小區(qū)物業(yè)管理的中央單位與地方合作模式，通過(guò)一定的體制機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)各方積極性，來(lái)促進(jìn)問(wèn)題解決，切實(shí)提升央產(chǎn)小區(qū)居民的獲得感。

堅(jiān)持時(shí)不我待和久久為功的有機(jī)統(tǒng)一

接訴即辦改革的第十三條治理經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持時(shí)不我待和久久為功的有機(jī)統(tǒng)一。時(shí)不我待體現(xiàn)了接訴即辦的初衷，而久久為功則代表了接訴即辦的未來(lái)。如果沒(méi)有快速、高效和及時(shí)辦理，也就失去了接訴即辦的內(nèi)核與價(jià)值。因此，北京市將限時(shí)辦理作為一項(xiàng)重要的制度安排與規(guī)定，提出了突發(fā)事故及可能造成群眾生命財(cái)產(chǎn)損失的訴求2小時(shí)辦理、水電氣熱等基本生活保障訴求24小時(shí)辦理、其他訴求按照輕重緩急7天辦理、復(fù)雜疑難訴求15天辦理?？焖夙憫?yīng)是接訴即辦改革的主基調(diào)，效率是其生命線。正是在這個(gè)意義上，使得接訴即辦改革對(duì)于傳統(tǒng)行政是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，它需要在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)資源，回應(yīng)訴求，促進(jìn)問(wèn)題解決。而一旦訴求量或者訴求任務(wù)超過(guò)治理能力，就會(huì)給訴求辦理者帶來(lái)壓力，這也是對(duì)治理能力的較大考驗(yàn)。

久久為功則是對(duì)接訴即辦改革可持續(xù)性的強(qiáng)調(diào)，它也是接訴即辦改革本身面臨的最大挑戰(zhàn)。對(duì)于各級(jí)各類(lèi)治理主體而言，提升接訴即辦改革的長(zhǎng)期績(jī)效都是難題?！稐l例》的出臺(tái)，為久久為功奠定了制度基礎(chǔ)，而真正要做到久久為功，還需要將接訴即辦改革轉(zhuǎn)換成為一種城市治理的文化、習(xí)慣、傳統(tǒng)、精神和民情，實(shí)現(xiàn)自上而下的推動(dòng)和自下而上的民情相互支撐，使得接訴即辦更可持續(xù)、效果更好。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]以實(shí)施《條例》為新起點(diǎn)? 推動(dòng)接訴即辦工作再上新臺(tái)階[N].北京日?qǐng)?bào)，2021-10-09.

（作者簡(jiǎn)介：李文釗，中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授）

責(zé)任編輯 / 王曉霞