論集體經(jīng)濟組織中的股份確認(rèn)與計量規(guī)則*

◎劉康磊 王俊程

目 次

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份確認(rèn)和計量中的現(xiàn)實困境

(一)集體經(jīng)濟組織中股份的法律內(nèi)涵不明晰

(二)集體經(jīng)濟組織股份劃分的權(quán)利主體、資產(chǎn)范圍存在分歧

(三)集體經(jīng)濟組織的股權(quán)設(shè)置存在爭議

(四)集體經(jīng)濟組織股份權(quán)能的實現(xiàn)難題及產(chǎn)權(quán)交易的限制

二、集體經(jīng)濟組織中股份確認(rèn)的規(guī)則建構(gòu)

(一)集體經(jīng)濟組織成員主體資格的確認(rèn)規(guī)則

(二)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)范圍的確認(rèn)規(guī)則

(三)集體經(jīng)濟組織股份的設(shè)置方式和管理模式

三、集體經(jīng)濟組織中股份計量的規(guī)則進路

(一)集體經(jīng)濟組織股份的特點

(二)集體經(jīng)濟組織股份價值的測算方式

(三)集體經(jīng)濟組織股份價值計量的限制條件

四、集體經(jīng)濟組織股份確認(rèn)與計量的法制構(gòu)建

(一)有關(guān)集體經(jīng)濟組織股份確認(rèn)的法律制度

(二)有關(guān)集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)的法律制度

五、余論

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革逐步推進,作為制度改革的重要組成部分,集體資產(chǎn)股份合作制改革也在探索中不斷前進。其中,對集體經(jīng)濟組織的股份進行折股量化是實現(xiàn)村集體成員共享農(nóng)村發(fā)展收益的關(guān)鍵一步,其將有力保障集體成員定期取得股份分紅的權(quán)利,從而增強村集體的發(fā)展活力,進一步提高村集體成員的收入水平。2020年11月4日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》(以下簡稱 《示范章程》),對集體資產(chǎn)經(jīng)營和管理提出了指導(dǎo)性意見。但是,該 《示范章程》僅起到引導(dǎo)和宏觀規(guī)范的作用,對于集體經(jīng)濟組織股份折股量化的具體規(guī)范,還存在缺漏。特別是對于集體經(jīng)濟組織中股份的確認(rèn)原則、確認(rèn)方式規(guī)定不明確,對未來集體經(jīng)濟組織中股份的轉(zhuǎn)讓、退出機制約定不健全。因此,如何構(gòu)建完善的股份確認(rèn)和計量規(guī)則,以滿足當(dāng)前集體經(jīng)濟組織折股量化后面臨的實際問題,成為亟待解決的困難之一。盡管近年來,中央和各地方政府不斷探索改革,嘗試在實踐層面上完善集體產(chǎn)權(quán)制度中的股份確認(rèn),但是在股份確認(rèn)的法律內(nèi)涵、具體措施以及股份價值計量的制度設(shè)計上,仍未形成一致意見。本文將從理論和實際出發(fā),結(jié)合制度層面的規(guī)劃和設(shè)計,為構(gòu)建集體經(jīng)濟組織股份的確認(rèn)和計量規(guī)則提供思路和建議,促進法律法規(guī)建設(shè),從而加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利的保護。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份確認(rèn)和計量中的現(xiàn)實困境

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織折股量化的過程中,股份確認(rèn)是計量股份價值的先決條件,股份價值的計量則為集體經(jīng)濟組織股份的流轉(zhuǎn)提供了會計基礎(chǔ)。但是根據(jù)各地實踐和經(jīng)驗的總結(jié)來看,在集體經(jīng)濟組織股份合作制施行期間,出現(xiàn)了較多的問題,主要包括以下幾個方面:

(一)集體經(jīng)濟組織中股份的法律內(nèi)涵不明晰

為了確保集體經(jīng)濟組織成員能夠按份享有集體經(jīng)濟組織收益,集體經(jīng)濟組織實行股份制改革勢在必行。集體經(jīng)濟組織股份的本質(zhì)是一種財產(chǎn)性權(quán)利,是對集體經(jīng)濟組織在經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的利潤進行合理分配的保證。但是集體經(jīng)濟組織中股份的法律內(nèi)涵與商業(yè)企業(yè)中的股份并不完全相同,其在實現(xiàn)了集體組織經(jīng)濟利益按份分配的同時,還具有社會性的特質(zhì),應(yīng)當(dāng)保證集體經(jīng)濟組織成員繼續(xù)對集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)共同共有。然而在實踐中,部分集體經(jīng)濟組織背離了法律精神,把集體經(jīng)濟組織股份制改革等同于集體經(jīng)濟組織成員對集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)按份共有,〔1〕參見房紹坤:“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障進路”,載 《求索》2020年第5期?！皳?jù)筆者對部分地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點的實地調(diào)研,多個試點單位將集體所有表述成共同共有,并進而將股份量化表述成按份共有。就法律意義而言,這種表述有分割集體資產(chǎn)的傾向?！边@有悖于我國公有制的基本經(jīng)濟制度,也與憲法背道而馳。 《憲法》中明確規(guī)定了農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟是社會主義公有制的重要組成部分?！?〕《憲法》第6條規(guī)定:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則。國家在社會主義初級階段,堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度,堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度?！边@是不可撼動、不可更改的。集體經(jīng)濟組織股份制改革不是要撼動農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟制度的地位,更不是對集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)進行分割。為了進一步鞏固集體所有制的基礎(chǔ),2016年12月26日 《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》中指出:在股份合作制改革過程中,必須牢牢堅持集體所有制的原則?！?〕《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》(四)中明確規(guī)定,“堅持農(nóng)民集體所有不動搖,不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了,防止集體資產(chǎn)流失;堅持農(nóng)民權(quán)利不受損,不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了,防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占”。盡管部分村集體組織在實踐中沒有區(qū)分股份合作制中的股份權(quán)利和資產(chǎn)所有權(quán),但基于法律、政策的有關(guān)規(guī)定仍可以得出結(jié)論:股份合作制中的股份權(quán)利僅包含收益分配權(quán),是一種單一性權(quán)利而非綜合性權(quán)利。

(二)集體經(jīng)濟組織股份劃分的權(quán)利主體、資產(chǎn)范圍存在分歧

集體經(jīng)濟組織股份的確認(rèn)必須對股權(quán)的權(quán)利主體、資產(chǎn)范圍進行明晰、辨認(rèn)邊界,否則將造成權(quán)責(zé)不明、邊界模糊的后果,對股權(quán)后續(xù)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保和退出形成制度性障礙。

一方面,集體成員資格的確認(rèn)是獲得集體資產(chǎn)股權(quán)的前提?！?〕參見許中緣、崔雪煒:“‘三權(quán)分置’視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”,載 《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。目前,集體成員資格的確認(rèn)問題還沒有明確的法律規(guī)定,從實踐中看,一般認(rèn)為集體經(jīng)濟組織成員即為該集體經(jīng)濟組織股份的權(quán)利主體。對于集體經(jīng)濟組織成員的資格認(rèn)定宜采取折中原則——戶籍所在地與具體人口情況相結(jié)合的原則:通過各地方的具體政策來進行細(xì)化落實,進而實現(xiàn)按人量化與按人管理的目的。然而在司法實踐層面,卻涌現(xiàn)出大量的集體經(jīng)濟組織的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題,某些司法機關(guān)甚至以不屬于受案范圍為由拒絕受理案件,集體經(jīng)濟組織成員由此承擔(dān)了因認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明、法律規(guī)定缺失所帶來的司法裁判的不利后果風(fēng)險,這既侵犯了集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益,也不利于集體經(jīng)濟股份合作制改革的推行。

另一方面,確認(rèn)集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)范圍是實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織股份落地的必經(jīng)路徑。當(dāng)前各地政府對于資產(chǎn)范圍的規(guī)定并不相同,資產(chǎn)范圍劃分方式主要分為四種?！?〕四種方式包括:一是只對經(jīng)營性資產(chǎn)進行折股量化;二是對經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)進行折股量化;三是對經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)全部折股量化;四是針對上述三種方式結(jié)合本地實際情況,靈活剔除部分資產(chǎn)折股后進行折股量化的方式。譬如,廣西壯族自治區(qū)荔浦市規(guī)定,要因村施策,對有集體經(jīng)營性資產(chǎn)的村組進行精確的折股量化,保證 “確權(quán)、確股、確股值”三個確定的方式,推進改革發(fā)展;廣東省四會市制定的 《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化工作指導(dǎo)意見(試行)》中明確規(guī)定,針對全市大部分集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性資產(chǎn)較少的實際,將資源性資產(chǎn)也納入折股量化的范圍內(nèi);安徽省祁門縣規(guī)定,對經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)進行折股量化?！?〕《祁門縣大坦鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點推進工作實施方案》規(guī)定,“折股量化到人的資產(chǎn)為村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)”。盡管各地結(jié)合了本地的現(xiàn)實情況實施了相應(yīng)的方案,但是 《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》要求 “著力推進經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”,對比來看,各地的股份合作制改革仍然存在 “一刀切”的傾向,如從資源性資產(chǎn)的法律屬性來看,已發(fā)包的資源性資產(chǎn)之上設(shè)定了他物權(quán),是不適合對其進行折股量化的,這會對相應(yīng)的制度設(shè)計產(chǎn)生影響,而實踐中某些地方并未考慮到這一問題。

(三)集體經(jīng)濟組織的股權(quán)設(shè)置存在爭議

對于集體經(jīng)濟組織股權(quán)的設(shè)置方式,爭議焦點主要為三點:一是是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置集體股;二是個人股的配置方式;三是股份設(shè)置后的管理方式。

針對集體經(jīng)濟組織是否應(yīng)設(shè)置集體股的問題,部分學(xué)者認(rèn)為,由于集體經(jīng)濟組織不僅僅行使經(jīng)濟職能,還承擔(dān)著一定的社會服務(wù)職能,因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立集體股籌集經(jīng)費以保證其正常發(fā)揮公共職能;〔3〕參見方志權(quán):“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理若干問題研究”,載 《科學(xué)發(fā)展》2011年第8期?！皼]有了集體股,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也就失去了共有屬性,而且目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還需要承擔(dān)大量公共服務(wù)職能,需要通過集體股籌集經(jīng)費?！钡浅址磳σ庖姷膶W(xué)者則認(rèn)為,集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)之一就是厘清集體組織的產(chǎn)權(quán)歸屬問題,而設(shè)置集體經(jīng)濟組織集體股的做法無異于又保留了少量產(chǎn)權(quán)不明的資產(chǎn),這是完全沒有意義的行為?！?〕參見黃延信:“讓集體經(jīng)濟組織成員民主決定資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置”,載 《農(nóng)村經(jīng)營管理》2018年第8期。“在折股量化時,如再保留集體股等于是保留一塊歸屬不清晰資產(chǎn),改革成了夾生飯。與完善市場經(jīng)濟體制、建立產(chǎn)權(quán)保護制度目的不一致?！?/p>

針對個人股的配置方式問題,爭議聚焦于如何設(shè)定成員股的種類,從最新頒布的 《示范章程》來看,其采用不窮盡的列舉法對成員股的種類進行了設(shè)定,將集體經(jīng)濟組織成員股分為人口股、扶貧股、敬老股等,不窮盡式列舉給予了集體經(jīng)濟組織充分的自由發(fā)揮空間,留下了設(shè)立其他多種形式的成員股的可能性。《示范章程》的規(guī)定實際上是對未來規(guī)范集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的法律預(yù)測,以此為依據(jù),筆者認(rèn)為未來成員股的類型是可以多元化的。

針對股份設(shè)置后的管理方式,目前主要采取靜態(tài)管理模式。其主要特點是“生不增,死不減”,這也得到了集體經(jīng)濟組織成員廣泛的認(rèn)可,“生不增,死不減”不僅有助于解決現(xiàn)有條件下集體經(jīng)濟組織成員間的沖突和矛盾,同時也符合《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》中靜態(tài)管理要求,〔1〕《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》指出,“股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式”。有其現(xiàn)實意義。但是也有學(xué)者指出,靜態(tài)股權(quán)管理模式只是現(xiàn)行條件下的暫時規(guī)定,為了滿足集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)、動態(tài)退出機制以及繼承等問題的落實,未來仍適宜采用動態(tài)管理模式,使得每一個組織成員都能享受到集體經(jīng)營性資產(chǎn)帶來的收益?！?〕參見趙新龍:“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化糾紛的司法實踐研究——基于681份裁判文書的整理”,載 《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題(月刊)》2019年第5期。

(四)集體經(jīng)濟組織股份權(quán)能的實現(xiàn)難題及產(chǎn)權(quán)交易的限制

當(dāng)前集體經(jīng)濟組織的股份流轉(zhuǎn)僅限于組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn),因此對股份價值的確定可以以雙方協(xié)商的形式進行。但是,未來制約集體經(jīng)濟組織股份權(quán)的實現(xiàn)和產(chǎn)權(quán)順利交易的一個重要因素就是股份的價值測算難度較大。筆者認(rèn)為集體經(jīng)濟組織的股份權(quán)能暫時只包括了收益這一單一權(quán)限,但是未來退出、抵押、擔(dān)保和繼承等財產(chǎn)性權(quán)利的實現(xiàn)也是不得不考慮的問題,其中基礎(chǔ)環(huán)節(jié)就是股份價值的認(rèn)定。只有股份的價值得以計算,才能在權(quán)能實現(xiàn)中找到合理的對價,進而提高經(jīng)濟交易的效率。同時,產(chǎn)權(quán)交易的走向和趨勢也將是以股份形式進行出售,股份價值的計量問題更加重要,任何交易中都不能缺少支付對價這一關(guān)鍵因素。然而,在改革過程中,很多地方都借鑒吸收了 “確股、確權(quán)、不確股值”的方式,這勢必會為今后股份權(quán)能的實現(xiàn)和產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)留下隱患和問題。

二、集體經(jīng)濟組織中股份確認(rèn)的規(guī)則建構(gòu)

折股量化是集體經(jīng)濟組織股份合作制的改革重點?！?〕參見孔祥智、趙昶:“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐探索與政策啟示——基于7省13縣(區(qū)、市)的調(diào)研”,載 《中州學(xué)刊》2020年第11期《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》中明確指出,社區(qū)性是集體產(chǎn)權(quán)制度改革要遵循的要點?！?〕《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》規(guī)定,“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革,不同于工商企業(yè)的股份制改造,要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性,只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行”。因此,在集體經(jīng)濟組織股份的確認(rèn)環(huán)節(jié)中,要重點堅持以社區(qū)為中心的基礎(chǔ),以保證在堅持集體所有制的背景下,實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織股份的確認(rèn)?！?〕參見孔祥智、高強:“改革開放以來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟的變遷與當(dāng)前亟需解決的問題”,載 《理論探索》2017年第1期。

(一)集體經(jīng)濟組織成員主體資格的確認(rèn)規(guī)則

當(dāng)前集體經(jīng)濟組織成員主體資格的劃分以登記主義(戶籍制)為中心,結(jié)合承包地、居住事實等輔助因素的規(guī)則進行確認(rèn)。戶籍是確定我國公民身份的基本依據(jù),戶口的遷入和遷出是一種有章可循、有據(jù)可查的行政行為?！?〕參見孟勤國 “物權(quán)法如何保護集體財產(chǎn)”,載 《法學(xué)》2006年第1期。享有戶籍是集體經(jīng)濟組織成員的通常情況,盡管隨著交通的便利,農(nóng)村人口流動性不斷提高,但是仍然有相當(dāng)數(shù)量的集體經(jīng)濟組織成員是穩(wěn)定的,且以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)進行登記易于辨認(rèn),可操作性強。無論是從效率還是公平的角度考量,以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)進行集體經(jīng)濟組織成員股份劃分的登記都是必不可少的。另外,在以戶籍為中心的基礎(chǔ)上,還應(yīng)綜合考慮承包地、居住事實、保障農(nóng)村人口的基本生存條件、人員與集體經(jīng)濟組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及長期以來形成的集體習(xí)慣等相關(guān)因素,形成權(quán)重有別的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。由此,我們在認(rèn)定成員資格的時候,要著重關(guān)注在戶籍登記過程中的特例問題,保障公民的合法權(quán)益,杜絕 “兩頭空”“兩頭占”現(xiàn)象的發(fā)生。本文將以J市W村的案例進行說明:

1989年12月1日,W村實現(xiàn)農(nóng)改非,以每人補償5000元的標(biāo)準(zhǔn),對集體土地進行了征收,并確定了集體經(jīng)濟組織成員的資格,即在1989年12月1日前出生的所有的村民直接成為集體經(jīng)濟組織成員,可以享受集體的福利。W街道辦事處為此成立了W公司,享有資格的原村民可以直接從W公司領(lǐng)取分紅,并且對黨員的管理也由W公司黨支部來進行,并一直延續(xù)至今。2021年,W村進行換屆選舉,由于擔(dān)心1989年12月1日后出生的 “新村民”當(dāng)選為居委會主任,因此W村居委會主任選舉限定在原集體經(jīng)濟組織成員的范圍,其他在1989年12月1日出生的人被安排到其他臨近社區(qū)參加選舉,但是居委會黨支部書記則由W社區(qū)的全部黨員選舉產(chǎn)生。在村委書記與主任 “一肩挑”〔4〕2019年9月1日印發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第三章主要任務(wù)第19條規(guī)定:村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人。的現(xiàn)狀下,矛盾凸顯,集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)定問題亟待解決。

在上述案例中,“戶籍”的原始取得時點是問題產(chǎn)生的外在原因,而內(nèi)在原因是集體經(jīng)濟組織成員所形成的限定性特點。由于經(jīng)濟利益在集體經(jīng)濟組織成員與非集體經(jīng)濟組織成員間的博弈,在 “以股分紅”的模式下,形成了二者之間的壁壘和界限,占據(jù)多數(shù)人的集體經(jīng)濟組織成員對非集體經(jīng)濟組織成員形成了強制的約束,使其不能參與分紅。對于這部分非集體經(jīng)濟組織成員而言,其權(quán)益受到了限制和損害。同時,在1989年12月1日之后出生的非集體經(jīng)濟組織成員,由于利益相關(guān),對資格身份更加敏感,因此對于集體經(jīng)濟組織成員資格的爭奪欲望也更加強烈,這就會造成雙方之間的排他性沖突更明顯,十分不利于社區(qū)的穩(wěn)定。

由于集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)具有私法性質(zhì),屬于私法權(quán)利,〔1〕參見劉競元:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定的私法規(guī)范路徑”,載 《華東政法大學(xué)學(xué)報》2019年第6期。要解決上述問題,以往的經(jīng)驗往往是直接通過民事訴訟程序進行裁判,但筆者認(rèn)為可以從行政訴訟的角度出發(fā),處理成員權(quán)資格糾紛。首先,通過區(qū)政府進行事前干預(yù),事前干預(yù)以戶籍和原始土地使用權(quán)作為確認(rèn)原則。盡管在戶籍確認(rèn)上各村社規(guī)則有所不同,但基本遵守原始取得、加入取得,原始取得的是自然成員資格、保留成員資格等。〔2〕參見王麗惠:“集體產(chǎn)權(quán)共有制的成員資格塑造及認(rèn)定維度——以珠三角地區(qū)為對象”,載 《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2020年第4期。參考原始土地使用權(quán)則是考慮到1989年土地征收的初始目的,即為了解決土地高頻流轉(zhuǎn)帶來的分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、土地使用權(quán)屬不穩(wěn)定等問題。另外,按照 “增人不增地,減人不減地”的規(guī)范來看,1989年12月1日之后出生的人員不應(yīng)享有原始土地使用權(quán),因此也不應(yīng)享有分紅,但是應(yīng)當(dāng)將其納入集體經(jīng)濟組織成員的范圍當(dāng)中,因為以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)原則下,其可能存在其他享受股份的情況。其次,由于關(guān)于認(rèn)定成員資格問題的地方規(guī)范文件呈 “滿盤散沙”的現(xiàn)狀,〔3〕參見傅晨:“股份合作企業(yè)不應(yīng)再設(shè)置集體股”,載 《農(nóng)村經(jīng)濟》1995年第1期。有可能出現(xiàn) “同案不同判”的狀況,也不利于司法公信力,如果通過向區(qū)政府申請行政復(fù)議、向法院提起行政訴訟的方式,利用行政判決的方式責(zé)令區(qū)政府作出相應(yīng)的處理,則繞過了集體經(jīng)濟組織成員與非集體經(jīng)濟組織成員之間的民事訴訟無法可依的困境,有利于矛盾的解決。

(二)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)范圍的確認(rèn)規(guī)則

當(dāng)前,《產(chǎn)權(quán)制度改革意見》規(guī)定,本次集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟組織股份合作制改革的首要目的,是盤活沉睡的集體資產(chǎn),充分發(fā)揮其應(yīng)有的活力,從而提高集體經(jīng)濟組織成員的收入。對于集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)股份化的范圍的確定,也應(yīng)當(dāng)圍繞此目的展開進行。

第一,針對經(jīng)營性資產(chǎn),宜全部劃入股份收益的范圍。經(jīng)營性資產(chǎn)在前期資產(chǎn)核算、清點中流失最多,將經(jīng)營性資產(chǎn)納入資產(chǎn)范圍中,可以對這些資產(chǎn)錨定所有權(quán),并登記在冊,防止進一步流失。另外,經(jīng)營性資產(chǎn)是集體經(jīng)濟組織獲得收益的主要方式,將其作為標(biāo)的符合本次改革的目的,只有創(chuàng)收的主體被固定,才能保障組織成員的收益權(quán)。

第二,針對非經(jīng)營性資產(chǎn),不應(yīng)當(dāng)劃入股份收益的范圍。非經(jīng)營性資產(chǎn)的主要作用是維護社會公共利益,其本身并不能產(chǎn)生收益,相反地,有些非經(jīng)營性資產(chǎn)還需要通過國家、政府的財政補貼支持才能得以運營。這部分資產(chǎn)具有強烈的公益性,應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格保護,不能被納入資產(chǎn)的范圍之中。但是實踐當(dāng)中,也有部分地區(qū)將其劃入折股量化的范圍,原因在于當(dāng)?shù)叵胪ㄟ^本次改革,厘清村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)數(shù)額,這僅僅是從操作角度進行的考慮,實際上,把非經(jīng)營性資產(chǎn)劃入股份收益的范圍內(nèi)并無意義,它并不能起到盤活沉睡資產(chǎn)的作用。

第三,針對資源性資產(chǎn),需要更詳盡的種類劃分,部分劃入股份收益的范圍。資源性資產(chǎn)種類繁多,處于中心位置的是集體所有的土地資產(chǎn),而集體所有的土地中,耕地是個特殊的存在。根據(jù)我國國情和法律規(guī)定,集體所有的耕地是無償發(fā)包給集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員的,但是耕地以外的 “四荒地”,則可以在某些條件下有償發(fā)包給內(nèi)部成員以外的經(jīng)營主體。集體土地(除耕地外)的發(fā)包、出租是集體經(jīng)濟組織收益的重要來源。從現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗來看,將資源性資產(chǎn)納入資產(chǎn)范圍是一個比較恰當(dāng)?shù)姆绞?但對于已發(fā)包的耕地則暫時不應(yīng)將其納入資源范圍。具體原因如下:首先,已發(fā)包的耕地是無償發(fā)包給集體成員的,并不能為集體經(jīng)濟組織帶來收益,將其納入股份合作制的資產(chǎn)范圍不具有可獲益性;其次,即使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)獲得利益,其本質(zhì)是農(nóng)民利用自己對于土地的用益物權(quán)獲利的過程。與集體經(jīng)濟組織股份合作制有著顯著的區(qū)別,若將已發(fā)包的耕地納入資產(chǎn)范圍進行股份核算,與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基本規(guī)定相違背。〔1〕《深化改革若干重大問題決定》規(guī)定,“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán),依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”?！懂a(chǎn)權(quán)制度改革意見》另規(guī)定,“堅持農(nóng)村土地集體所有,堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位”。

(三)集體經(jīng)濟組織股份的設(shè)置方式和管理模式

集體經(jīng)濟組織的股份設(shè)置方式將決定其權(quán)能能否順利實現(xiàn)。從實踐來看,在股份設(shè)置方式上,有部分村集體經(jīng)濟組織設(shè)置了集體股,筆者對此持反對意見。部分集體經(jīng)濟組織設(shè)置集體股的初衷是建立股池作為備用和應(yīng)急,特別是當(dāng)一些項目需要資金支持時,可以從集體股中進行抽調(diào),但是本次集體經(jīng)濟組織股份合作制的初衷卻是盡可能地讓每一位集體經(jīng)濟組織成員享受到股份合作制增加的收益,設(shè)置集體股的做法無異于又在原先收益分配原則模糊的情況下縮小了模糊的范圍,并沒有徹底改變集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清的問題。股份合作制產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的意義就在于明晰模糊的集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系,而保留一塊集體股是與改革的初衷相違背的?！?〕參見房紹坤、任怡多:“論農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出的法律機制”,載 《求實學(xué)刊》2020年第3期。筆者支持部分集體經(jīng)濟組織采用設(shè)立公益金的替代方式,解決集體經(jīng)濟組織承受的公共服務(wù)開支壓力,此種方式的好處在于將全部的股份分配給集體經(jīng)濟組織成員后,再按一定比例從成員手中抽取資金,使得股份分配更加明晰,提高了集體經(jīng)濟組織的效率。此外,筆者認(rèn)為以人為單位進行股份設(shè)置是更具有實操性的,以人口股為基礎(chǔ),勞齡股、特殊股的方式為輔的股份設(shè)置方式,與過去按戶分配的方式相區(qū)別,有利于機動配置集體經(jīng)濟組織股份,便于今后股份的流轉(zhuǎn)。

在股份管理方式上,現(xiàn)存靜態(tài)管理與動態(tài)管理兩種,動態(tài)管理將會是今后股份管理模式的出路。從政策引導(dǎo)、實際情況和發(fā)展方向上看,一是集體經(jīng)濟組織成員的加入和退出會導(dǎo)致股份主體的變動,二是集體經(jīng)濟組織股份的對外流轉(zhuǎn)將是未來的趨勢。為了提高集體經(jīng)濟組織的生產(chǎn)活力和經(jīng)濟效率,引入市場調(diào)控和社會資本的加入是必經(jīng)之路,那么靜態(tài)管理下的股份就會變成一潭死水,不再產(chǎn)生進出,此舉會極大遏制集體經(jīng)濟組織效能的發(fā)揮,而只有動態(tài)管理模式在市場的作用下,才能適應(yīng)未來的發(fā)展要求。

三、集體經(jīng)濟組織中股份計量的規(guī)則進路

討論集體經(jīng)濟組織股份價值的計量方式,是建立在支持集體經(jīng)濟組織股份可以對內(nèi)、對外流轉(zhuǎn)的觀點之上。筆者認(rèn)為,集體經(jīng)濟組織的股份具有單純的收益分配屬性,其與集體經(jīng)濟組織的管理權(quán)是互不干涉的,被權(quán)利所依附的股份不具有專屬、獨占的性質(zhì),因此集體經(jīng)濟組織股份應(yīng)當(dāng)可以實現(xiàn)有償、合理、公平的流轉(zhuǎn)。當(dāng)然,由于集體經(jīng)濟組織股份具有特殊性,集體經(jīng)濟組織的股份價值計量也不同于商業(yè)企業(yè)的股權(quán)價值計量模型,因此以下具體討論:

(一)集體經(jīng)濟組織股份的特點

讓集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)起來的首要目的是提高集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟效率和活力,鑒于該目的的要求下,首先必須從集體經(jīng)濟組織股份的特點入手,找到適合其特點的股權(quán)價值評估方式,從而保證集體經(jīng)濟組織股份估值的合理性和估值過程的效率性,加快未來股份流轉(zhuǎn)的速度和便捷程度,實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織股份的動態(tài)利用與開發(fā)。

1.非公開流通性。集體經(jīng)濟組織股份的非流通性是指其無法在公開交易市場進行流通。當(dāng)前我國的相關(guān)法律法規(guī)及政策雖然已經(jīng)對股份流通提出了積極建議,但是構(gòu)建一個公開、透明的交易平臺依然遙不可及。由此決定了集體經(jīng)濟組織股份的非流通性。此處的 “非公開流通性”不代表不流通,不同于公開市場交易主體具有普遍性和不定向性的特點,其僅決定了集體經(jīng)濟組織股份交易過程中交易主體的特定性。因此在未來集體經(jīng)濟組織股份交易的過程中,股份交易雙方將面臨的是一個缺少比較的公開市場,具體來說:一是股份交易的歷史信息將極度缺乏,交易雙方所掌握的交易信息是不對稱的,在之后的交易過程中很有可能出現(xiàn)僅結(jié)合本行政村內(nèi)集體經(jīng)濟組織過去的交易歷史對集體經(jīng)濟組織股份進行定價的情形,在缺少參考和對比的條件下,通常情況是股份的受讓方往往在交易中會由于資金雄厚、人脈較廣等因素處于買賣的強勢地位,這將使股份出讓方即集體經(jīng)濟組織成員的交易公平不能得到很好的保障。二是股份價格不能完全反映市場信息。集體經(jīng)濟組織的股份并不等同于股票,其背后的資產(chǎn)狀況、收益情況是需要具體問題具體分析的,每個集體經(jīng)濟組織的情況有所不同,集體經(jīng)濟組織所在的行政區(qū)劃經(jīng)濟發(fā)展水平也大不相同,因此不同集體經(jīng)濟組織間的股份價值是不盡然相同的。那么在缺少一個有效市場且交易不夠活躍的情況下,具有非流通性的集體經(jīng)濟組織股份是值得考慮的重要因素之一。

2.收益的穩(wěn)定性和持續(xù)性。集體經(jīng)濟組織是可以長期存續(xù)的,因此集體經(jīng)濟組織股份所帶來的收益也是長期可預(yù)見的。集體經(jīng)濟組織收益的穩(wěn)定性來源于被納入集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)范圍的穩(wěn)定性。通過上文論述可知,集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的范圍主要應(yīng)集中于經(jīng)營性資產(chǎn),而在農(nóng)村確權(quán)過程中我們可以發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)的經(jīng)營性資產(chǎn)已經(jīng)幾年、十幾年甚至幾十年未曾發(fā)生過變動,其每年為集體經(jīng)濟組織帶來的收益也相對穩(wěn)定,經(jīng)過審計后的年收益增長幅度也具有可預(yù)測性。此外,集體經(jīng)濟組織股份一般按年度進行分紅,自集體經(jīng)濟組織股份合作制實施以來,每年每股的收益都有記錄可尋,且基本不會產(chǎn)生斷檔的情況,這種收益的持續(xù)性十分利于股份價值的評估。

3.以紅利收入為主。集體經(jīng)濟組織股份在上文中筆者已經(jīng)論述,其本質(zhì)是對集體經(jīng)濟組織收益的分配權(quán),因此股份的主要收益來源就是每年按持有股數(shù)所取得的分紅收益。在實踐中,農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份主要被視作參加集體收益分配的依據(jù),大部分農(nóng)民依據(jù)集體資產(chǎn)股份獲得分紅?！?〕參見房紹坤:“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障進路”,載 《求索》2020年第5期。筆者認(rèn)為,因持有股份而賣出的增值收益不僅不能被作為衡量股份價值的因素,還要注意避免因此而產(chǎn)生的投機趨勢苗頭。若集體經(jīng)濟組織股份因其自身的增值收益而增加流動性,會從根本上違背農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的和初心,將提高農(nóng)村經(jīng)濟組織活力的目標(biāo)變成單純的經(jīng)濟投機活動,對農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量、高效率發(fā)展將不會產(chǎn)生任何積極影響,只會變成一場零和的數(shù)字游戲。因此,集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)中必須堅持以紅利收入為中心。既然要以紅利收入作為衡量股份價值的因素,那么紅利收入的未來可預(yù)測性即預(yù)期收益將會對股份價值大小產(chǎn)生重大影響。

(二)集體經(jīng)濟組織股份價值的測算方式

一般來說,股份價值的測算方式包括資產(chǎn)價值基礎(chǔ)法、市場法、收益法等方法,筆者結(jié)合集體經(jīng)濟組織股份的特點認(rèn)為,集體經(jīng)濟組織股份價值應(yīng)采用綜合測算的方式進行評估,最后得出股份轉(zhuǎn)讓的價格。其包括估價和定價兩個階段。

1.估價階段。在估價階段,一方面需要考慮股份本身的特點,同時又要結(jié)合股份價值衡量的實際可操作性。一般來說,估價應(yīng)由專業(yè)人員根據(jù)一定的方法來進行專業(yè)的測算,但是集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)一是要提高交易效率,盡快完成。另外,雇傭?qū)I(yè)的團隊進行計算往往會產(chǎn)生高額的經(jīng)濟費用,阻礙交易的進行。因此,筆者認(rèn)為在估價階段需要選取計算簡單、可操作性強的估值方式,收益法是符合以上要求的股份價值評估方法。

收益法是將預(yù)測的未來自由現(xiàn)金流量和期末價值用一定的折現(xiàn)率折現(xiàn)成現(xiàn)值后進行加總,最后估算股份價值的方法。收益法的優(yōu)勢在于不僅僅可以考慮集體經(jīng)濟組織股份現(xiàn)期的價值,更可以反映該股份的未來的現(xiàn)金流入能力,將集體經(jīng)濟組織的未來分紅現(xiàn)金流折算成現(xiàn)期價值,可以充分保障集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益。收益法具體可分為紅利貼現(xiàn)模型(DDM)和貼現(xiàn)現(xiàn)金流模型(DCE),其基礎(chǔ)公式為:V=F/(1+r)^n),其中V代表集體經(jīng)濟組織股份的價值,F代表未來一個收益期的預(yù)期收益,r代表折現(xiàn)率,n代表收益年限。選取此公式作為集體經(jīng)濟組織股份價值計量的基本公式是因為其符合上文所論述的股份的特點。集體經(jīng)濟組織股份的收益期是持續(xù)的,其收益流入也是不間斷的。同時,在簽署股份轉(zhuǎn)讓協(xié)議時,無論該筆股份所圈定的農(nóng)村集體資產(chǎn)使用壽命如何,有限期還是無限期,都可以適用本公式進行計算。具體來講:對于收益年限n的確定,是與集體經(jīng)濟組織股份的價值直接相關(guān)的,收益的年限越長,依據(jù)此公式所推算出的股份價值就越高,反之亦然。對于一般股份的收益年限預(yù)測是較為困難的問題,對于集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的使用壽命和收益年限則相對更好預(yù)測,如作為經(jīng)營性資產(chǎn)的房屋、機器設(shè)備等,作出使用壽命合理的評估是相對較為簡單的,因為交易雙方可根據(jù)營業(yè)執(zhí)照期限、合同約定的期限、租賃期限等進行有效推測,從而將收益年限固定下來;對于折現(xiàn)率r的確定是相對比較困難的,當(dāng)前折現(xiàn)率的選擇上一般包括無風(fēng)險利率、通貨膨脹率等,筆者認(rèn)為選取通貨膨脹率作為折現(xiàn)率是現(xiàn)實可靠的。因為集體經(jīng)濟組織的股份要避免高頻交易、投機性交易,維護集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定性,就要在股份價值的計量上避免附加其他使股份價值產(chǎn)生高額溢價的利率,即集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)不是普通的證券交易,不能包含一定的風(fēng)險溢價率,其折現(xiàn)帶來的時間價值僅僅只能包括集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性資產(chǎn)在最常規(guī)、最一般狀態(tài)下的獲利水平,不可反映出高風(fēng)險高收益的傾向。對于集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)帶來的現(xiàn)金流入,其預(yù)測公式為預(yù)期現(xiàn)金流入/年=當(dāng)前年度正常收益流入+∑預(yù)期現(xiàn)金流入—∑預(yù)期現(xiàn)金流出,利用該公式可以直接依據(jù)村集體組織資產(chǎn)的預(yù)期變動因素進行計算分析,保證了收益計量的客觀性,而且詳細(xì)反映出預(yù)期收益變動的真實情況,在具體操作中,保證了各項變動都能夠被記錄在冊,合理、公開地提供歷史交易和變動信息,保證了集體經(jīng)濟組織股份收益計算的準(zhǔn)確性。

2.定價階段。經(jīng)過了數(shù)字量化的估價階段,在集體經(jīng)濟組織股份的流轉(zhuǎn)中已經(jīng)有了可參照的數(shù)據(jù)信息,但是僅憑估價階段的數(shù)值是不能夠促成股份的順利流轉(zhuǎn),還需要一個更為精確的定價階段。在定價階段,筆者認(rèn)為,集體經(jīng)濟組織股份的價值還要考慮以下幾個因素的影響:

第一,區(qū)位因素。通過農(nóng)地資本的合法化,能夠產(chǎn)生一個合理的價格市場?！?〕參見陳曉軍:“集體所有權(quán)資本化法律問題研究”,載 《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017年第6期。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中,必然會有一部分地區(qū)率先實行股份流轉(zhuǎn)制度,那么在這些地區(qū),由于股份交易逐漸成熟和發(fā)達,可參考的股份流轉(zhuǎn)對價案例就相對較多,同時股份交易制度的設(shè)計也較為完善,其節(jié)約的時間和人力成本也相對較多。然而在改革落后的地區(qū)和股份流轉(zhuǎn)案例較少的地區(qū),交易雙方的交易經(jīng)驗欠缺,會導(dǎo)致溝通效率低下,需要不斷摸索出一套屬于自己的交易習(xí)慣和方式,因此所耗費的經(jīng)濟成本也就相應(yīng)地提高,由此產(chǎn)生的交易費用是需要考慮進股份的價值當(dāng)中去的。

第二,集體經(jīng)濟組織股份自身的質(zhì)地因素。一部分收益較低、經(jīng)濟利益不可觀的股份,會產(chǎn)生流通性降低的風(fēng)險,造成供過于求的局面。此時集體經(jīng)濟組織需要積極通過回贖的形式,來保證村集體經(jīng)濟組織成員的利益不受損害。對于一些本身村集體資產(chǎn)就沒有吸引力的股份,由于強制退出等原因?qū)е碌墓煞萘鬓D(zhuǎn),若想通過外部受讓的方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的目的,其對價也會相應(yīng)降低以實現(xiàn)更短時間內(nèi)的流轉(zhuǎn),這種因流動性減弱而造成的股份減值或股份折扣,也應(yīng)當(dāng)被制度設(shè)計者考慮進來,不能以此為借口認(rèn)定為對集體經(jīng)濟組織利益的損害。

(三)集體經(jīng)濟組織股份價值計量的限制條件

在集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)的過程中,涉及的不僅僅是交易雙方的利益,還關(guān)乎其他集體經(jīng)濟組織成員的實際利益。在每年收益總量一定的情況下,一旦股份價值計量出現(xiàn)偏差,出現(xiàn)股份價值被高估的計量問題,那么其他集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)得的利益價值必然會相應(yīng)地減損,其權(quán)益勢必會受到損害。這種情況發(fā)生的主要的原因是對每年收益流入的估算不夠準(zhǔn)確,特別容易存在對收益流入高估的情況。為了防范這種情況的出現(xiàn),我們需要完備的程序流程。

第一,在收益流入增減變動差異上,除了利用現(xiàn)有的村集體經(jīng)濟審計報告作為基礎(chǔ)外,村集體經(jīng)濟組織需出示相關(guān)收益增減變動的證據(jù),并加蓋公章。由此保證在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革中,加強集體資產(chǎn)管理,防止集體資產(chǎn)流失,〔1〕參見韓松:“農(nóng)民集體所有權(quán)和集體成員權(quán)益的侵權(quán)責(zé)任法適用”,載 《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。保證交易的公正與獨立性。村集體經(jīng)濟組織在提供證據(jù)的同時,也作為風(fēng)險和責(zé)任承擔(dān)方,為股份流轉(zhuǎn)提供背書。

第二,針對上文提到的股份流轉(zhuǎn)折扣要設(shè)置下限,國家可以出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),地方結(jié)合本地實際情況,實行上下浮動的折扣率;對股份價值的上限也要設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),防止交易過程中供不應(yīng)求時出現(xiàn)價值虛高的情況,嚴(yán)格預(yù)防投機炒作的風(fēng)險。

第三,設(shè)置集體經(jīng)濟組織強制贖回機制,設(shè)立股份回贖池,一旦出現(xiàn)集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)過熱現(xiàn)象時,啟動強制贖回程序,不再考慮折現(xiàn)因素,以原價將集體經(jīng)濟組織股份重新歸攏到集體經(jīng)濟組織手中。待市場冷卻之后,經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員同意,可重新投入市場買賣,收益歸集體經(jīng)濟組織成員享有或按法定程序?qū)⒐煞菰俜峙浣o集體經(jīng)濟組織成員。

四、集體經(jīng)濟組織股份確認(rèn)與計量的法制構(gòu)建

在過去一段時間里,我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著有意無意的制度模糊處理,〔1〕參見黃礪、譚榮:“中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是有意的制度模糊嗎?”,載 《中國農(nóng)村觀察》2014年第6期。按照上述集體經(jīng)組織股份確認(rèn)和計量中的價值要求,集體經(jīng)濟組織股份合作制應(yīng)當(dāng)重點建立和完善下列法律制度。

(一)有關(guān)集體經(jīng)濟組織股份確認(rèn)的法律制度

折股量化是股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理的前提。因此立法者在制定有關(guān)股份合作制的法律法規(guī)時,應(yīng)盡可能明確股份主體和資產(chǎn)范圍。

在成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)上,逐步放開以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的單一認(rèn)定方法,鼓勵更多外來成員加入集體經(jīng)濟組織以擴充成員隊伍,靈活提高集體經(jīng)濟組織效率。在資產(chǎn)范圍的劃定上,將不能為集體經(jīng)濟組織帶來收益的資產(chǎn)進行剝離,只為集體成員留下優(yōu)質(zhì)的收益資產(chǎn)作為分紅的經(jīng)濟來源,從而減少冗余的劃定范圍,精簡符合股份合作制實施目的的資產(chǎn)類型,最大限度地提高集體成員的經(jīng)濟收入。

在股權(quán)設(shè)立上,應(yīng)開拓思路明確公益金的積極作用,同時劃分多種類型的成員股,以實現(xiàn)對集體經(jīng)濟組織成員的激勵作用。在股權(quán)管理上,要貫徹市場在資源配置中的決定性作用,逐步放開集體經(jīng)濟組織股份的流轉(zhuǎn),提高交易價格,從而提高成員收入。

以上只是為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度設(shè)計提供宏觀上的指引,然而,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)的特殊性、權(quán)利義務(wù)關(guān)系的復(fù)雜性、歷史條件的差異和發(fā)展水平的不均衡都決定了不可采取 “一刀切”的模式對其調(diào)控?，F(xiàn)代化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要求多元化的制度構(gòu)建?！?〕參見楊一介:“我們需要什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?”,載 《中國農(nóng)村觀察》2015年第5期。一方面,在靜態(tài)上以法律的形式確認(rèn)總的改革方向;另一方面,在動態(tài)上賦予各地法定范圍內(nèi)的自由裁量空間,確保制度的適應(yīng)性和開放性。筆者認(rèn)為應(yīng)遵循兩大基本原則,一是因地制宜,二是尊重成員合意。因地制宜考慮到集體經(jīng)濟組織存在、發(fā)展的地域差異,應(yīng)針對各地具體情況作具體分析。如在公益金的提取比例上,由國家規(guī)定基準(zhǔn)比率和浮動區(qū)間,允許各地根據(jù)資產(chǎn)收益情況、農(nóng)轉(zhuǎn)非程度等因素規(guī)定差異化的比例。尊重成員合意則回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主本質(zhì),其作為 “統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制中的 “統(tǒng)”方經(jīng)營者,根本目的就是服務(wù)集體成員,保障其經(jīng)濟和社會利益的增進。股份確認(rèn)過程中的股權(quán)設(shè)置、管理等事項無不與成員利益密切相關(guān),應(yīng)該充分保障成員的知情、參與、監(jiān)督等民主權(quán)利。從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人性質(zhì)分析,組織上的強人合性也要求其意志的形成必須來自成員合意。此外,合意對于增進決策的針對性、開放性也有積極意義。因此,無論是從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)、法人治理還是增加決策的科學(xué)性方面,尊重成員合意都有其必要性。具體而言,如在成員資格認(rèn)定過程中,首先是國家確定認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)時要經(jīng)過聽證、廣泛征求組織成員的意見;其次在具體適用規(guī)則以判斷外來人員是否可取得成員資格時,也應(yīng)該將成員的合意作為最終的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

(二)有關(guān)集體經(jīng)濟組織股份流轉(zhuǎn)的法律制度

盡管大力推進集體經(jīng)濟組織股份的流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟利益的增長和社會資本收入的提高這種雙贏局面,但是集體經(jīng)濟組織股份的流轉(zhuǎn)依然應(yīng)當(dāng)堅持防止集體資產(chǎn)流失、防止社會資本反噬的紅線。在堅持以市場為導(dǎo)向,雙方自由協(xié)商的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,從這一方向出發(fā)可以從以下幾個方面進行法律規(guī)制:

第一,各地需要出臺并落實相應(yīng)的規(guī)范性文件,再次明確集體經(jīng)濟組織股份的權(quán)能范圍,特別要強調(diào)收益權(quán)與管理權(quán)的分離。對于一些以股份為基礎(chǔ)享有村集體重大事項表決權(quán)的集體組織,在其股份流轉(zhuǎn)協(xié)議中應(yīng)當(dāng)將對村集體經(jīng)濟組織的管理權(quán)剝離開來,對于通過流轉(zhuǎn)取得的集體經(jīng)濟組織股份,約定不再享有相應(yīng)的表決權(quán),僅享有集體資產(chǎn)收益權(quán)能。進一步講,該規(guī)制將對集體經(jīng)濟組織成員的種類進行進一步劃分,享有原始股份的成員其全部權(quán)利受到保護,通過受讓而取得權(quán)利的成員只能作為準(zhǔn)成員參與收益分成。此舉措的效果就是集體經(jīng)濟組織的管理權(quán)被掌握在集體經(jīng)濟組織自己手里,從而減少了集體經(jīng)濟組織被社會資本控制、稀釋、侵吞的風(fēng)險。

第二,嚴(yán)格限制社會資本。首先,應(yīng)當(dāng)加強對相關(guān)社會資本的資格審查。區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn),對參與經(jīng)營性資產(chǎn)投資的社會資本采取登記備案制度,對參與資源性資產(chǎn)則采取審查批準(zhǔn)制度,確保集體土地尤其是耕地對集體成員的保障作用不至失落。其次,允許社會資本在合理的范圍內(nèi)獲得集體經(jīng)濟組織股份的持股,其持股比例不得超出規(guī)定的限度。不僅要限制單個社會資本持股方的持股比例,也要考慮總持股比例。若社會資本對集體經(jīng)濟組織股份的持股比例過高,會造成集體經(jīng)濟組織利益被外部資本享有,而集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的收益大幅降低的局面,嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。最后,加強對社會資本參與經(jīng)營過程的監(jiān)督,主要是成員權(quán)行使和收益分配的過程,明確集體利益大于集體內(nèi)部成員利益大于社會資本方利益的價值順位,同時推動建設(shè)信息公開公示制度、加強審計監(jiān)督等。

第三,適當(dāng)?shù)恼M入。除了財政補貼、稅收優(yōu)惠等外部介入方式,政府也可以通過公共投資的形式持有股份,從內(nèi)部介入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行?，F(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度改革要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進入市場、保持充分的開放性。然而誕生自政策的歷史背景決定了其固有的封閉性和社區(qū)性,相對于社會資本處于天然弱勢地位,很容易被其侵蝕。這就要求政府從保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的角度出發(fā)介入其中,實現(xiàn)雙方利益的均衡,確保利益博弈中的機會公平。但需要注意,公權(quán)的介入需要保持謙抑,把握適度的原則,在力量對比出現(xiàn)顯著懸殊、需要干預(yù)時才對其干預(yù)。需要以法律確認(rèn)相關(guān)主體、范圍、程序、責(zé)任,以限制公權(quán)自我擴張的沖動,預(yù)防政府越位帶來企業(yè)自主權(quán)的喪失。

五、余論

折股量化是股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理的前提?！?〕參見張洪波:“論農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作中的折股量化”,載 《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第2期。因此立法者在制定有關(guān)股份合作制的法律法規(guī)時,應(yīng)盡可能明確股份主體和資產(chǎn)范圍。在成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)上,逐步放開以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的單一認(rèn)定方法,鼓勵更多外來成員加入集體經(jīng)濟組織以擴充成員隊伍,靈活提高集體經(jīng)濟組織效率。在資產(chǎn)范圍的劃定上,將不能為集體經(jīng)濟組織帶來收益的資產(chǎn)進行剝離,只為集體成員留下優(yōu)質(zhì)的收益資產(chǎn)作為分紅的經(jīng)濟來源,從而減少冗余的劃定范圍,精簡符合股份合作制實施目的的資產(chǎn)類型,最大限度地提高集體成員的經(jīng)濟收入。在股權(quán)設(shè)立上,應(yīng)開拓思路明確公益金的積極作用,同時劃分多種類型的成員股,以實現(xiàn)對集體經(jīng)濟組織成員的激勵作用。在股權(quán)管理上,要貫徹市場在資源配置中的決定性作用,逐步放開集體經(jīng)濟組織股份的流轉(zhuǎn),提高交易價格,從而提高成員收入。

盡管大力推進集體經(jīng)濟組織股份的流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟利益的增長和社會資本收入的提高這種雙贏局面,但是集體經(jīng)濟組織股份的流轉(zhuǎn)依然應(yīng)當(dāng)堅持防止集體資產(chǎn)流失、防止社會資本反噬的紅線。在堅持以市場為導(dǎo)向,雙方自由協(xié)商的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,從這一方向出發(fā)可以從以下幾個方面進行法律規(guī)制:一是各地需要出臺并落實相應(yīng)的規(guī)范性文件,再次明確集體經(jīng)濟組織股份的權(quán)能范圍,特別要強調(diào)收益權(quán)與管理權(quán)的分離。對于一些以股份為基礎(chǔ)享有村集體重大事項表決權(quán)的集體組織,在其股份流轉(zhuǎn)協(xié)議中應(yīng)當(dāng)將對村集體經(jīng)濟組織的管理權(quán)剝離開來,對于通過流轉(zhuǎn)取得的集體經(jīng)濟組織股份,約定不再享有相應(yīng)的表決權(quán),僅享有集體資產(chǎn)收益權(quán)能。進一步講,該規(guī)制將對集體經(jīng)濟組織成員的種類進行進一步劃分,享有原始股份的成員其全部權(quán)利受到保護,通過受讓而取得權(quán)利的成員只能作為準(zhǔn)成員參與收益分成。此舉措的效果就是集體經(jīng)濟組織的管理權(quán)被掌握在集體經(jīng)濟組織自己手里,從而減少了集體經(jīng)濟組織被社會資本控制、稀釋、侵吞的風(fēng)險。二是嚴(yán)格控制社會資本對集體經(jīng)濟組織股份的持股比例。無論是單方持股還是總持股比例,都應(yīng)當(dāng)限定在一個合理的區(qū)間內(nèi)。若社會資本對集體經(jīng)濟組織股份的持股比例過高,會造成集體經(jīng)濟組織利益被外部資本享有,而集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的收益大幅降低的局面,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

現(xiàn)階段討論集體經(jīng)濟組織的股份確認(rèn)與計量規(guī)則,其基礎(chǔ)是肯定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份的占有、收益、處分的權(quán)能。然而,目前政策導(dǎo)向與學(xué)術(shù)界之間的觀點還存在部分分歧,其中最主要的是擔(dān)憂股份確認(rèn)、流轉(zhuǎn)后外部資金涌入導(dǎo)致的村集體資產(chǎn)流失、喪失控股權(quán)的問題,這將留待各地實踐和學(xué)術(shù)界作出進一步的研究和討論。