行政主觀訴訟的客觀化及其限制*

◎張 彬

目 次

一、主觀訴訟與客觀訴訟

(一)主觀訴訟與客觀訴訟的起源與發(fā)展

(二)主觀訴訟與客觀訴訟之界分

(三)主客觀訴訟與行政訴訟制度模式

二、我國(guó)行政訴訟法典的主客觀構(gòu)造

(一)一般構(gòu)造:主觀性與客觀性交錯(cuò)

(二)特殊類型:行政公益訴訟的客觀構(gòu)造

三、行政主觀訴訟客觀化對(duì)原告請(qǐng)求權(quán)的抑制

(一)限定原告主體資格

(二)訴訟前置程序

(三)訴訟請(qǐng)求與處分權(quán)

四、結(jié)語(yǔ)

任何一種法律制度都含有特定的目的追求,法律目的關(guān)系整個(gè)制度體系的設(shè)計(jì)和安排,是制度建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)?！?〕參見(jiàn)趙清林:“類型化視野下行政訴訟目的新論”,載 《當(dāng)代法學(xué)》2017年第6期。對(duì)于行政訴訟而言,保護(hù)私權(quán)與監(jiān)督行政究竟誰(shuí)是首要目的,理論上可謂眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。保護(hù)私權(quán)的訴訟具有主觀性,而監(jiān)督行政的訴訟則具有客觀性。在主觀訴訟下,原告提起訴訟目的僅在于維護(hù)自己的合法權(quán)益,恢復(fù)受損利益,因此,司法審查注重原告主體資格要件,強(qiáng)調(diào)回應(yīng)原告的訴訟請(qǐng)求;客觀訴訟下,原告提起訴訟非為個(gè)人權(quán)益,而在于維護(hù)公共利益,試圖恢復(fù)被破壞的公共秩序,因此,法院審判更多地帶有客觀監(jiān)督色彩和 “公意”(general desire)意識(shí)?？疾旄鲊?guó)行政訴訟理論與實(shí)務(wù),傳統(tǒng)行政訴訟似乎更傾向于主觀訴訟。但隨著時(shí)代變遷,“法律朝允許全體公民起訴他們感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展”,〔1〕王名揚(yáng)主編:《法、美、英、日行政法簡(jiǎn)明教程》,山西人民出版社1991年版,第161頁(yè)。行政訴訟客觀化已成為未來(lái)行政訴訟發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、主觀訴訟與客觀訴訟

主觀訴訟(contentieux objectif)與客觀訴訟(contentieux subjectif)并非法律概念,而是法學(xué)研究術(shù)語(yǔ),其最早由法國(guó)波爾多大學(xué)萊昂·狄驥教授于1911年創(chuàng)立,后經(jīng)德國(guó)、日本學(xué)者借鑒傳播在行政訴訟法學(xué)領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用。但由于各國(guó)行政訴訟產(chǎn)生的背景及體制不同,致使主觀訴訟與客觀訴訟的范圍和理解有所差異。〔2〕參見(jiàn)蔡志方:“歐陸各國(guó)行政訴訟制度發(fā)展之沿革與現(xiàn)狀”,載 《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》(一),臺(tái)灣三民書局1993年版,第3頁(yè)。轉(zhuǎn)引自林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

(一)主觀訴訟與客觀訴訟的起源與發(fā)展

不同種類的訴訟有不同的法律制度。在各式各樣的行政訴訟中,當(dāng)事人的資格、請(qǐng)求的內(nèi)容、法官的權(quán)力、訴訟的程序、判決的效果并不完全相同。因此,為了便于司法實(shí)踐操作和理論研究,必須進(jìn)行分類。

法國(guó)學(xué)者率先提出了行政訴訟類型的分類方式,基于不同分類標(biāo)準(zhǔn),主要有兩種方式:(a)傳統(tǒng)的四分法,由行政法學(xué)成立初期的學(xué)者,例如L.奧科、E.拉弗里耶爾等所提出,直到今天仍為法國(guó)行政法院和許多學(xué)者所采用。四分法認(rèn)為,由于當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求和訴訟理由不同,因而法官判決案件的權(quán)力大小不一樣。因此,根據(jù)法官判決時(shí)權(quán)力的大小,行政訴訟可以分為四類:完全管轄權(quán)之訴、撤銷之訴、解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴、處罰之訴?！?〕完全管轄權(quán)之訴的特點(diǎn)是,當(dāng)事人通過(guò)訴訟主張某一項(xiàng)權(quán)力,法官具有廣泛的裁決權(quán),可以撤銷、變更、重新決定行政機(jī)關(guān)的決定,可以判決行政主體賠償損失。撤銷之訴中,當(dāng)事人請(qǐng)求法官撤銷一個(gè)損害他的利益的違法的決定,法官在審查這個(gè)決定的合法性之后,只能判決是否撤銷,而不能變更或重新作出決定,也不能判決行政主體賠償。解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴中,法官不能作出直接產(chǎn)生法律效果的決定,只能為其他法官的判決提供基礎(chǔ)。處罰之訴中,行政法官具有處罰權(quán),是行政訴訟的例外情形,范圍極小,主要針對(duì)違反不動(dòng)產(chǎn)公產(chǎn)保管規(guī)則的行為。王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,北京大學(xué)出版社2007年版,第525～526頁(yè)。

傳統(tǒng)四分法雖然簡(jiǎn)單明了,但缺點(diǎn)在于這種分類不是根據(jù)訴訟本身的性質(zhì),而是以一個(gè)外部的標(biāo)準(zhǔn),即法官作出判決的權(quán)力作為訴訟分類的根據(jù)。然而,訴訟的性質(zhì),主要決定于法官所要解決的問(wèn)題的性質(zhì)。為此,狄驥教授對(duì)四分法進(jìn)行了評(píng)判,并在此基礎(chǔ)上提出了二分法的分類標(biāo)準(zhǔn),即根據(jù)所討論問(wèn)題的性質(zhì)將行政訴訟分為兩類:(b)一類是關(guān)于行政機(jī)關(guān)在與普通公民日常交往中違反客觀的法律規(guī)則和法律所提起的訴訟;另一類是爭(zhēng)論的問(wèn)題是否違反了原告獨(dú)享的某些私人權(quán)利的訴訟。其中,第一類就稱之為客觀訴訟,例如普通公民提起的撤銷之訴;第二類就是主觀訴訟,例如(行政)合同之訴?！?〕薛剛凌、楊欣:“論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造: ‘主觀訴訟’抑或 ‘客觀訴訟’”,載 《行政法學(xué)研究》2013年第4期。

按照行政訴訟標(biāo)的的性質(zhì)所劃分的主觀訴訟和客觀訴訟,優(yōu)點(diǎn)在于能夠明確反映兩種訴訟的當(dāng)事人資格和判決效果之差異。但缺點(diǎn)亦非常明顯,即不可能劃分全部行政訴訟,且對(duì)于客觀和主觀的認(rèn)識(shí)也無(wú)法完全一致。例如,損害賠償之訴,一般認(rèn)為是主觀訴訟,但在狄驥看來(lái)則是客觀訴訟,因?yàn)檫@個(gè)訴訟的標(biāo)的是審查是否違反禁止損害他人這一不成文規(guī)則。正是由于客觀訴訟與主觀訴訟分類標(biāo)準(zhǔn)的固有缺陷,使得法國(guó)大部分學(xué)者和行政法院更多采用傳統(tǒng)四分法。

德國(guó)在行政訴訟構(gòu)造的選擇上與法國(guó)截然不同。盡管借鑒了法國(guó)的客觀訴訟與主觀訴訟的分類概念,但行政訴訟構(gòu)造仍是以其聯(lián)邦體制和1949《德國(guó)基本法》為基礎(chǔ)的,即德國(guó)行政訴訟的目的是保護(hù)個(gè)人權(quán)利,而非側(cè)重于公共利益,因而是一種典型的主觀訴訟,且在德國(guó)沒(méi)有公益訴訟概念,一方面他們認(rèn)為公民個(gè)人在維護(hù)公共利益方面是有限且不適格的;另一方面,法院也并非評(píng)判公共利益標(biāo)準(zhǔn)的適格機(jī)關(guān),因而在德國(guó)行政訴訟法當(dāng)中公益代表只能參與訴訟,而不能提起訴訟?！?〕轉(zhuǎn)引自劉飛:“德國(guó)行政訴訟制度”,載薛剛凌主編:《外國(guó)及港澳臺(tái)行政訴訟制度》,北京大學(xué)出版社2006 年版,第39頁(yè)。

當(dāng)然這也并不意味著德國(guó)的行政訴訟法只是一味地關(guān)注保護(hù)個(gè)人權(quán)利,例如,德國(guó)法院的規(guī)范審查程序不僅僅旨在于保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利,同時(shí)還是一種客觀的對(duì)抗程序,法院對(duì)規(guī)范審查所作出的判決對(duì)該程序中的雙方當(dāng)事人均具有普遍性效力?！?〕參見(jiàn)劉飛:“德國(guó)行政訴訟制度”,載薛剛凌主編:《外國(guó)及港澳臺(tái)行政訴訟制度》,北京大學(xué)出版社2006 年版,第34 頁(yè)。另外,法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)爭(zhēng)議程序既有保護(hù)私益的功能,也有維護(hù)秩序的功能。

同為大陸法系的日本,其立法明確規(guī)定行政訴訟的分類,包括抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟以及機(jī)關(guān)訴訟。〔2〕所謂 “抗告訴訟”是指對(duì)公權(quán)力的行使或不行使表示不服的訴訟;“當(dāng)事人訴訟”是指有關(guān)平等主體之間公法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的訴訟?！懊癖娫V訟”又稱為公益訴訟,是指 “以選舉人資格及其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不適合法規(guī)的行為的訴訟”?！皺C(jī)關(guān)訴訟”是關(guān)于國(guó)家或者公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互間權(quán)限的存在與否或者其行使的紛爭(zhēng)的訴訟,其提起主體限定為法律授權(quán)機(jī)關(guān),主要解決國(guó)家和團(tuán)體之間權(quán)限存在與爭(zhēng)議糾紛。參見(jiàn)翁岳生:《行政法2000》(下冊(cè)),中國(guó)法制出版社2002年版,第1339～1344頁(yè)。至于主觀訴訟與客觀訴訟則是學(xué)理分類——日本學(xué)者普遍認(rèn)為抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟屬于主觀訴訟,即以保護(hù)公民個(gè)人權(quán)益為目的提起的訴訟;民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟則屬于客觀訴訟,即以維護(hù)客觀法律秩序和確保行政活動(dòng)的適法性而提起的訴訟。〔3〕[日]櫻井敬子、橋本博之:《行政法》,弘文堂2007年版,第251頁(yè)。轉(zhuǎn)引自馬立群:“主觀訴訟與客觀訴訟辨析——以法國(guó)、日本行政訴訟為中心的考察”,載 《中山大學(xué)法律評(píng)論》(第八卷)第2輯,第252頁(yè)。由此可見(jiàn),與狄驥(以訴訟標(biāo)的的性質(zhì)作為分類標(biāo)準(zhǔn))不同,日本學(xué)者是從訴訟目的的角度來(lái)界分主觀訴訟與客觀訴訟——主觀訴訟的目的在于保護(hù)個(gè)人權(quán)利和利益,只有 “法律上的利益者”(權(quán)益受損者)才可提起;客觀訴訟的目的在于保障行政活動(dòng)的合法性和客觀法律秩序,限于在法律規(guī)定的情況下,法律所規(guī)定者提起。〔4〕例如,《日本地方自治法》第242條規(guī)定,任何住民可以對(duì)地方公共團(tuán)體涉及違法的財(cái)務(wù)支出行為提起訴訟。根據(jù)這一規(guī)定,原告(住民)與被告(地方公共團(tuán)體)之間并不存在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而是基于法律的特別授權(quán)而享有訴權(quán)。

而在英美法系國(guó)家,雖然沒(méi)有真正意義上的行政訴訟概念,但從司法審查的框架和訴訟實(shí)踐來(lái)看,依然存在主觀性或客觀性的因素。例如在英國(guó),早期建立起的統(tǒng)一的司法機(jī)構(gòu)是為了加強(qiáng)中央集權(quán),后來(lái)通過(guò)的特別救濟(jì)訴訟也是為了維護(hù)國(guó)王統(tǒng)治而對(duì)下級(jí)法院和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種監(jiān)督。〔5〕參見(jiàn)伍昉:“從行政訴訟功能定位看類型化發(fā)展——以主觀訴訟、客觀訴訟為分析視角”,載《湖北警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第12期。但到了16世紀(jì)末后,與目的在于保護(hù)公民私益的普通私法救濟(jì)訴訟一樣,特別救濟(jì)訴訟也開(kāi)始加入了保護(hù)公民個(gè)人權(quán)益的主觀訴訟因素,但從整體來(lái)看,特別救濟(jì)訴訟的主要功能仍然是為了維護(hù)客觀的公法秩序與公共利益?！?〕參見(jiàn)章志遠(yuǎn):“行政訴訟類型化模式比較與選擇”,載 《比較法研究》2006年第5期。

(二)主觀訴訟與客觀訴訟之界分

雖然不同國(guó)家的行政法學(xué)者在理解和使用這一概念時(shí),存在一定差異,但只是認(rèn)識(shí)角度的不同,從訴訟的功能來(lái)看,無(wú)疑是吻合的,即無(wú)論是基于訴訟標(biāo)的的性質(zhì)還是訴訟目的,主觀訴訟的首要功能是保護(hù)個(gè)人私益,客觀訴訟的首要功能則在于維護(hù)公益。正是基于二者功能之不同,所以需要構(gòu)建不同的制度體系,這恰是主觀訴訟與客觀訴訟分類標(biāo)準(zhǔn)的意義所在。因此,有必要對(duì)主觀訴訟與客觀訴訟進(jìn)行區(qū)分,其標(biāo)準(zhǔn)主要有四:

1.訴訟目的。所謂行政訴訟目的,即是從觀念形式表達(dá)的國(guó)家進(jìn)行行政訴訟所期望達(dá)到的目標(biāo),是統(tǒng)治者按照自己的需要和基于對(duì)行政訴訟及其對(duì)象固有屬性的認(rèn)識(shí)預(yù)設(shè)的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式?！?〕參見(jiàn)馬懷德:《行政訴訟原理》,法律出版社2003年版,第58頁(yè)?？陀^訴訟與主觀訴訟界分的最主要的標(biāo)準(zhǔn)就在于:主觀訴訟以保護(hù)個(gè)人權(quán)利私益為目的,客觀訴訟的主要目的在于制裁違法行政行為,保障良好的行政秩序,不在于保護(hù)原告的主觀權(quán)利,因此,客觀訴訟是一個(gè)對(duì)事不對(duì)人的訴訟。

值得注意的是,我們這里所說(shuō)的訴訟目的并非一般意義上的原告起訴目的,而是指法律規(guī)范所預(yù)設(shè)的目的。畢竟在客觀訴訟中不能排除原告存在私益目的,在主觀訴訟當(dāng)中也可能存在原告維護(hù)公共利益的情形?！?〕參見(jiàn)林素鳳:“日本民眾訴訟與我國(guó)公益訴訟”,載曾華松大法官古稀祝壽文集編輯委員會(huì)編:《論權(quán)利保護(hù)之理論與實(shí)踐》,元照出版公司2006年版,第613頁(yè)。而且法律規(guī)范保護(hù)的目的不同,也會(huì)導(dǎo)致同一行政訴訟規(guī)則的性質(zhì)有所不同。例如以維護(hù)公益為出發(fā)點(diǎn)的法國(guó)行政訴訟制度,撤銷之訴毋庸置疑是屬于客觀訴訟的,而在德國(guó),其行政訴訟制度的主要功能是保障個(gè)人權(quán)益,因此撤銷之訴反而屬于主觀訴訟而非客觀訴訟?！?〕參見(jiàn)薛剛凌、楊欣:“論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造:‘主觀訴訟’抑或 ‘客觀訴訟’”,載 《行政法學(xué)研究》2013年第4期。

2.訴訟標(biāo)的。訴訟標(biāo)的亦是區(qū)別主觀訴訟與客觀訴訟的一個(gè)重要指標(biāo)。通常主觀訴訟的訴訟標(biāo)的是權(quán)利主體之間因某項(xiàng)權(quán)益而產(chǎn)生的利害沖突,而在客觀訴訟當(dāng)中,通常不存在權(quán)利關(guān)系存在爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人,其訴訟標(biāo)的一般是以憲法或法律法規(guī)所特別規(guī)定的行政行為或有公權(quán)力介入因素的事項(xiàng),例如行政立法行為、行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議等,常常都是以法律明文規(guī)定為限。

3.原告資格。根據(jù)主觀訴訟與客觀訴訟所保護(hù)的訴訟目的不同,其原告資格的劃分標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)有所不同。主觀訴訟同傳統(tǒng)的 “訴訟利益”理論并無(wú)二致,其原告資格往往限于 “與行政行為有利害關(guān)系的人”,且須滿足合法權(quán)益須受到“侵害”,否則就不是適格的原告。而客觀訴訟則是以維護(hù)客觀秩序和公共利益為目的,對(duì)原告資格的要求相對(duì)寬泛,并不要求原告必須具有直接的利害關(guān)系,可僅以受影響的第三人身份提起行政訴訟,但為了防止公民的濫訴,一些國(guó)家在立法中也要求原告與所訴事項(xiàng)在一定程度或范圍內(nèi)具有利益關(guān)系。

4.判決效力。主觀訴訟判決與客觀訴訟判決的效力并不相同。在主觀訴訟中,原告不僅有確定訴訟標(biāo)的范圍的權(quán)利,還在一定程度上有處分訴訟程序和實(shí)體法上的權(quán)利,因此,主觀訴訟的判決效力僅限于訴訟當(dāng)事人之間?！?〕參見(jiàn)王名揚(yáng) :《法國(guó)行政法》,北京大學(xué)出版社2007年版,第559頁(yè)。而客觀訴訟從程序的設(shè)定上就開(kāi)始嚴(yán)格限制當(dāng)事人的處分權(quán),明確以法律明文規(guī)定為限,其審判的內(nèi)容以行政行為的合法性、合理性為主,其首要目的在于維護(hù)公共利益,因此,客觀訴訟的判決效力一般有對(duì)世效力,對(duì)一切人有效,不限于當(dāng)事人之間。

(三)主客觀訴訟與行政訴訟制度模式

如前所述,主觀訴訟與客觀訴訟是學(xué)者基于對(duì)行政訴訟功能的不同理解而進(jìn)行的分類,雖然二者對(duì)首要功能的定位未獲得統(tǒng)一認(rèn)識(shí),但保護(hù)個(gè)人權(quán)利和實(shí)現(xiàn)客觀法律秩序兩個(gè)要素?zé)o疑獲得了基本認(rèn)同。由于世界各國(guó)政治、歷史、文化、宗教等因素的不同,各國(guó)在認(rèn)識(shí)行政訴訟的功能上也有所差異,從而導(dǎo)致了不同歷史階段、不同國(guó)家的行政訴訟制度亦有所不同。從世界范圍來(lái)看,結(jié)合功能取向而言,行政訴訟制度可分為行政主觀訴訟制度和行政客觀訴訟制度兩種模式。

所謂行政主觀訴訟制度,是指行政訴訟主要圍繞主觀訴訟而構(gòu)建,行政訴訟的核心功能在于保障公民的個(gè)人利益,客觀法秩序的維護(hù)只是在保障公民合法權(quán)益的范圍內(nèi)一種附帶功能的模式類型。其邏輯假設(shè)就是個(gè)人權(quán)利優(yōu)先,社會(huì)是個(gè)人為實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上屬于個(gè)人的目的而建構(gòu)起來(lái)的工具。在這一理念下,行政訴訟法被定位為權(quán)利救濟(jì)法,而非監(jiān)督行政法。〔2〕鄧剛宏:“論我國(guó)行政訴訟功能模式及其理論價(jià)值”,載 《中國(guó)法學(xué)》2009年第5期。所謂行政客觀訴訟制度,是指行政訴訟主要圍繞客觀訴訟而構(gòu)建,其主要功能是維持公法秩序并確保公法的有效實(shí)施。其理論基礎(chǔ)是法國(guó)的社會(huì)連帶主義法學(xué)觀,其認(rèn)為訴訟并非為了實(shí)現(xiàn)某種實(shí)體性權(quán)利,而只是對(duì)法律規(guī)則的實(shí)施而已,實(shí)體性權(quán)益只是公法秩序的副產(chǎn)品,因此,“任何利害關(guān)系人,哪怕只是同這種行為之間有一種道德的、間接的關(guān)系,都可以向行政法院提出起訴”?！?〕[法]萊昂·狄驥:《公法的變遷:法律與國(guó)家》,鄭戈、冷靜譯,遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版,第151頁(yè)。

行政主觀訴訟制度模式在德國(guó)、日本和英美法系較為流行。二戰(zhàn)后的德國(guó)將維護(hù)人性的尊嚴(yán)作為憲法的最高價(jià)值追求,從而奠定了個(gè)人權(quán)利保障成為行政法院司法審查核心功能的基調(diào)。但是德國(guó)行政法院的局限性也較為明顯,一方面在受案范圍上,行政法律保護(hù)只針對(duì)特定的行政決定形式,主要是不利行政行為;另一方面,在原告資格上,唯有主觀權(quán)利受到侵害的個(gè)人方可啟動(dòng)行政法院程序?！?〕鄧剛宏:“德國(guó)行政訴訟功能模式的歷史演變及其借鑒”,載 《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。正是基于此,在德國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的過(guò)程中,行政客觀訴訟秩序模式也獲得了較大的支持群體,并最終走向二者的統(tǒng)一。日本的行政訴訟最先借鑒的就是德國(guó),它是以權(quán)利救濟(jì)為中心而建構(gòu)的,但同時(shí),為了維護(hù)特定領(lǐng)域的公共利益和秩序,特別設(shè)置了客觀訴訟類型(民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟)。在英美法系國(guó)家,行政法被認(rèn)為是 “控權(quán)法”,其目的是約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力,保障公民的權(quán)利。因此,由普通法院進(jìn)行的司法審查主要圍繞權(quán)利救濟(jì)展開(kāi)。但20世紀(jì)中后期以后,隨著民眾和社會(huì)對(duì)積極行政的需求,單純的消極抵御觀念逐漸發(fā)展轉(zhuǎn)變,司法審查也開(kāi)始轉(zhuǎn)向促進(jìn)行政良好運(yùn)作以及為公民和社會(huì)謀求更大的福祉。

法國(guó)的行政訴訟制度肇始于客觀訴訟。法國(guó)學(xué)者認(rèn)為行政法的宗旨是依法治國(guó),行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須遵守法律,此即行政法治原則或依法治國(guó)原則。該原則要求制定各種法律,并且建立各種制度來(lái)保障法律得到遵守。而其中最有效的保障就是撤銷違法的行政決定,使它不發(fā)生法律效力。所以,越權(quán)之訴被認(rèn)為是保障法治最有效的手段,其是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害,請(qǐng)求行政法院審查該行政決定的合法性,并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段?！?〕王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,北京大學(xué)出版社2007年版,第530頁(yè)。

總而言之,不管是以客觀訴訟還是以主觀訴訟因素為發(fā)展源頭,沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家的行政訴訟制度是完全主觀訴訟化或者客觀訴訟化的,都是因地因時(shí)地根據(jù)各自訴訟發(fā)展的目的從而形成與之相適應(yīng)的訴訟體系,但同時(shí)也須得注意避免訴訟種類過(guò)于復(fù)雜化和多樣化,以便訴訟原告在提起訴訟時(shí)能夠做出明確的選擇。

二、我國(guó)行政訴訟法典的主客觀構(gòu)造

我國(guó)行政訴訟究竟是主觀訴訟還是客觀訴訟,學(xué)界一直以來(lái)爭(zhēng)議較大。有的學(xué)者主張是客觀訴訟,因?yàn)楦鶕?jù) 《行政訴訟法》的規(guī)定,法院僅就被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查,可見(jiàn),我國(guó)行政訴訟以監(jiān)督行政公權(quán)力為主要意旨。因此,“從總體上講,我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法確立的是一種客觀訴訟制度”?！?〕梁鳳云:“行政訴訟法修訂的若干理論前提——從客觀訴訟和主觀訴訟的角度”,載 《法律適用》2006年第5期。另有一些學(xué)者從訴訟請(qǐng)求出發(fā),認(rèn)為我國(guó)行政訴訟確立的是 “被害者訴訟”的原告資格標(biāo)準(zhǔn),因此,行政訴訟制度屬于主觀訴訟制度?！?〕參見(jiàn)于安:“發(fā)展導(dǎo)向的 《行政訴訟法》修訂問(wèn)題”,載 《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。其實(shí),縱觀世界各國(guó)的行政訴訟制度發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn),行政訴訟發(fā)展到今天,雖然各國(guó)發(fā)展路徑不同,但主觀訴訟客觀化卻是共同發(fā)展趨勢(shì)。無(wú)論是通過(guò)制定法律還是解釋法律,司法審查中都明顯呈現(xiàn)二者融合形態(tài),我國(guó)行政訴訟亦是如此。2017年修正的《行政訴訟法》在立法目的、原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)、具體行政行為概念的刪改、行政公益訴訟等條款的修改都傳遞出行政訴訟客觀化的傾向。然而,分析我國(guó) 《行政訴訟法》之規(guī)定可以明顯發(fā)現(xiàn),我國(guó)行政訴訟并非完整意義上的主觀訴訟,也非完整意義上的客觀訴訟,而是呈現(xiàn)一種扭曲的 “內(nèi)錯(cuò)裂”形態(tài)?！?〕薛剛凌、楊欣:“論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造: ‘主觀訴訟’抑或 ‘客觀訴訟’”,載 《行政法學(xué)研究》2013年第4期。

(一)一般構(gòu)造:主觀性與客觀性交錯(cuò)

從我國(guó) 《行政訴訟法》的一般規(guī)定來(lái)看,其既存在主觀訴訟因素,亦存在客觀訴訟內(nèi)容,二者相互交錯(cuò)。

從訴訟功能來(lái)看,我國(guó) 《行政訴訟法》第1條明確規(guī)定:“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件,解決行政爭(zhēng)議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！本痛硕?我國(guó)的行政訴訟是 “維護(hù)公民權(quán)益”功能的主觀訴訟與 “監(jiān)督行政權(quán)”功能的客觀訴訟并行的訴訟構(gòu)造。但在訴訟實(shí)踐當(dāng)中,我國(guó)法院在行政訴訟的案件當(dāng)中明顯側(cè)重于審查行政行為的合法性,其主要目的還是在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行使行政職權(quán)。因而,一方面,我國(guó)行政訴訟在法院判決當(dāng)中體現(xiàn)出來(lái)的是典型的客觀訴訟,但在另一方面,《行政訴訟法》又向來(lái)被認(rèn)為是以維護(hù)公民權(quán)益的主觀目的的 “民告官”的法典,這就使得原告訴訟請(qǐng)求的主觀性與法院審理的客觀性之間存在沖突。

從訴訟規(guī)則來(lái)看,與訴訟功能一樣,我國(guó) 《行政訴訟法》在規(guī)則設(shè)計(jì)上亦存在相互矛盾的地方,具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

原告資格判斷上的主觀性。我國(guó)的行政訴訟法在審判過(guò)程中具有濃重的客觀訴訟色彩,而客觀訴訟是以維護(hù)客觀法律秩序?yàn)槟繕?biāo),因而其對(duì)原告資格的要求相比以救濟(jì)公民權(quán)利的主觀訴訟而言應(yīng)當(dāng)是相對(duì)寬松的。如果說(shuō)主觀訴訟往往將原告資格限定于與行政行為有利害關(guān)系的行政相對(duì)人,那么客觀訴訟就只要求客觀行政行為存在違法性,對(duì)行政相對(duì)人要求較少。但我國(guó) 《行政訴訟法》第25條卻將適格原告限定為 “與行政行為有利害關(guān)系的公民”,這顯然是一個(gè)純粹的主觀訴訟標(biāo)準(zhǔn)?！?〕付榮、江必新:“論私權(quán)保護(hù)與行政訴訟體系的重構(gòu)”,載 《行政法學(xué)研究》2018年第3期。

訴訟標(biāo)的上的模糊性。在原告資格呈現(xiàn)出純粹的主觀訴訟標(biāo)準(zhǔn)的前提之下,與之相匹配的也應(yīng)當(dāng)是主觀訴訟的訴訟標(biāo)的,即當(dāng)事人某項(xiàng)受侵害的權(quán)利。但我國(guó)的 《行政訴訟法》兼采取 “公民權(quán)利”和 “行政行為”標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定對(duì)合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍,但又規(guī)定對(duì)合法權(quán)益不產(chǎn)生影響的違法行政行為,也應(yīng)當(dāng)予以撤銷。〔2〕鄧剛宏:“行政訴訟維持判決的理論基礎(chǔ)及其完善”,載 《政治與法律》2009年第4期。因此行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求究竟是屬于 “權(quán)利標(biāo)的”還是 “行政行為標(biāo)的”是完全不明確的。

訴判形式上的不一致性。從審理裁判的內(nèi)容上看,我國(guó)行政訴訟僅限于審查行政行為的合法性,因此在裁判方式的定位上是屬于客觀訴訟的。那么相應(yīng)地,在被提起訴訟的行政行為被判定為合法有效的情況下,就應(yīng)當(dāng)作出維持原判的決定,因?yàn)橹挥芯S持判決才能使法院專注于對(duì)行政行為合法性的審查?！?〕參見(jiàn)梁鳳云:“不斷邁向類型化的行政訴訟判決”,載 《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第4期。但2017年修正后的 《行政訴訟法》卻將維持判決改成了駁回訴訟請(qǐng)求判決,這就很有可能使法院更加審慎地去審查原告的主觀性訴訟請(qǐng)求,使法院的注意力分散在“救濟(jì)私權(quán)”和 “維護(hù)客觀秩序”的選擇上,從而弱化 《行政訴訟法》在客觀訴訟定位上的功能?！?〕參見(jiàn)馬懷德主編:《行政法與行政訴訟法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 2007年版,第430頁(yè)。

判決效力上的主觀性。根據(jù)客觀訴訟與主觀訴訟的判決標(biāo)準(zhǔn),如果訴訟判決是客觀性質(zhì)的,那么其判決效力就應(yīng)當(dāng)具有溯及力及對(duì)世效力,及于所有與行政行為相關(guān)的主體。但在我國(guó),法院的撤銷判決僅及于提起訴訟的當(dāng)事人之間,因而從這一點(diǎn)上看這一判決效力更傾向于主觀性。但其撤銷被提起訴訟的行政行為這一法律后果其實(shí)是具有對(duì)世效力的,從而使裁判效力在一定程度上又符合客觀訴訟的特點(diǎn)。

從總體的實(shí)施效果上來(lái)看,我國(guó) 《行政訴訟法》是在不斷收獲正面反饋的,但同時(shí)也不能忽略其中有關(guān)相對(duì)人的主觀訴求與法院的客觀裁判相互沖撞矛盾的問(wèn)題,我國(guó) 《行政訴訟法》的立法目的是既要保護(hù)公民、法人、其他組織的合法權(quán)益,也要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,但從目前的預(yù)期成效來(lái)看,即使是修改后的 《行政訴訟法》也并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督行政行為和保障私權(quán)救濟(jì)功能兩手抓的目標(biāo),未來(lái)還需要更進(jìn)一步的補(bǔ)足和完善?！?〕參見(jiàn)顏運(yùn)秋:《公益訴訟理念與實(shí)踐研究》,法律出版社2019年版,第144頁(yè)。

(二)特殊類型:行政公益訴訟的客觀構(gòu)造

2017年6月27日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改 〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和 〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》,在第25條增加1款,作為第4款:“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定從立法上正式確立了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到的是,立法對(duì)行政公益訴訟是有多重限制的,如原告資格、受案范圍、訴前程序等,因此,行政公益訴訟只是 《行政訴訟法》中一種特殊的、例外的存在。行政公益訴訟,顧名思義,就是為了保護(hù)公共利益而進(jìn)行的訴訟活動(dòng),其不同于私益訴訟,具有明顯的客觀訴訟特征。

1.起訴資格——公益訴訟起訴人。起訴資格是構(gòu)建行政訴訟制度最基本也是最核心的問(wèn)題。傳統(tǒng)訴訟理論認(rèn)為,只有與訴訟標(biāo)的之間存在法律上利害關(guān)系的人,方具有原告資格,反之,“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”?！?〕林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學(xué)研究》2011年第4期。而客觀訴訟的原告資格在于法律的擬制,不具有法律上利益關(guān)系的人亦可提起。根據(jù) 《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定,以及2020年 《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第4條的規(guī)定,人民檢察院以 “公益訴訟起訴人”身份提起行政公益訴訟,依照行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利,履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)?！肮嬖V訟起訴人”而非 “原告”的稱呼本身就體現(xiàn)了行政公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟在起訴資格上的區(qū)別,即突破了一般行政訴訟中所要求的 “利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。

2.起訴標(biāo)準(zhǔn)——維護(hù)客觀法秩序。根據(jù) 《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的標(biāo)準(zhǔn)可分為兩個(gè)層面:第一層面是行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使行政職權(quán)或不作為的情形。只有在掌握了一定證據(jù),對(duì)這個(gè)問(wèn)題作出肯定回答時(shí),才會(huì)進(jìn)入到第二個(gè)層面,即判斷行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后,是否依法履行職責(zé)以及行為是否合乎法律的要求。如果行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍不依法履行法定職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)才能提起訴訟?！?〕實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定是否依法履行職責(zé)問(wèn)題上是不一致的,或者說(shuō)不完全一致。行政機(jī)關(guān)的態(tài)度是只要有所行動(dòng)就是履行了法定職責(zé),畢竟在有限的時(shí)間內(nèi)真正落實(shí)到位存在諸多因素制約,尤其是環(huán)境污染問(wèn)題,需要長(zhǎng)時(shí)間的投入方可見(jiàn)效,不可能一蹴而就;而檢察機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)則是必須在《檢察建議書》規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完全履行,否則就是違法。而從法院的態(tài)度來(lái)看,幾乎絕大多數(shù)法院更傾向于支持檢察機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。其實(shí),行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的不同態(tài)度,無(wú)所謂對(duì)錯(cuò)之分,只是正好反映了二者在公益保護(hù)上的不同角色和不同位置而已。而這一點(diǎn)也正是行政公益訴訟在未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展中所需要去調(diào)和的重點(diǎn)問(wèn)題之一。就第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)而言,法院對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的判斷其實(shí)就是對(duì) “行政行為進(jìn)行合法性審查”,然而,這種審查不同于一般行政訴訟中的 “合法性審查”,從司法實(shí)踐來(lái)看,行政機(jī)關(guān)不作為可分具體分為兩類:一是法律明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé),但行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)、未及時(shí)履行法定職責(zé)或未全面履行法定職責(zé);二是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)規(guī)定不清晰或沒(méi)有明確規(guī)定該職責(zé)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān),但檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)積極作為可以避免國(guó)家利益和公共利益受損或挽回?fù)p失的,也通常被法院認(rèn)定為不作為。由此可見(jiàn),行政公益訴訟中 “不履行法定職責(zé)”的范圍遠(yuǎn)比一般行政訴訟的 “違法行政行為”的范圍要大。究其原因,其實(shí)是出于保護(hù)公共利益的切實(shí)需要,法院直接擴(kuò)展了 “合法”的內(nèi)涵?！?〕劉藝:“構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制”,載 《法學(xué)研究》2018年第3期。至于訴訟前置程序這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),無(wú)疑是立法對(duì)行政公益訴訟的一種特殊設(shè)置(一般行政訴訟無(wú)需經(jīng)過(guò)訴訟前置程序,當(dāng)然復(fù)議前置的除外),其目的是確定行政機(jī)關(guān)在公益保護(hù)上的優(yōu)先性。畢竟,公益訴訟制度設(shè)立的初衷是形成保護(hù)公共利益的意識(shí)和合力,如果通過(guò)其他手段已然實(shí)現(xiàn)了這一初衷,為什么一定要通過(guò)訴訟的手段來(lái)確認(rèn)呢?法益的保護(hù)有多種方式,在法治社會(huì)中,訴訟被公認(rèn)為保護(hù)法益的一種普遍和有效的方式,〔3〕顏運(yùn)秋:《公益訴訟理念研究》,中國(guó)檢察出版社2002年版,第4頁(yè)。但絕對(duì)不是唯一方式和首要方式。據(jù)此而言,無(wú)論是實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān) “不履行法定職責(zé)”的擴(kuò)大解釋,還是訴前程序的設(shè)置,至少可以證明一點(diǎn),即我國(guó)行政公益訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)已然從 “合法性”審查擴(kuò)展到 “維護(hù)或恢復(fù)客觀法律秩序”層面。

3.訴訟請(qǐng)求——確認(rèn)違法+責(zé)令履職請(qǐng)求占據(jù)主導(dǎo)。行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求,承載著檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過(guò)程中的實(shí)體要求。其不僅是修復(fù)受損國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的判定依據(jù),也是在對(duì)案件證據(jù)及事實(shí)綜合考慮的基礎(chǔ)上所提出的限定審理及裁判范圍、指引訴辯方向的重要航標(biāo)。〔1〕陳澤林、張?jiān)?“行政公益訴訟如何實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求 ‘精準(zhǔn)化’”,載 《檢察日?qǐng)?bào)》2019年7月21日,第3版。實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求一般可歸結(jié)為三種模式:一是請(qǐng)求確認(rèn)被告行為違法并判令被告依法履行法定職責(zé);二是請(qǐng)求確認(rèn)被告行為違法;三是僅請(qǐng)求判定被告履行法定職責(zé)模式。其中,第一種模式占據(jù)主導(dǎo)地位,即一方面對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行否定評(píng)價(jià),另一方面,也是最重要的方面,就是要求其履行法定職責(zé),畢竟從公共利益的保護(hù)而言,行政機(jī)關(guān)是直接主體,且是站在第一線的主體,檢察機(jī)關(guān)不可能代替行政機(jī)關(guān)行政,而只能是一種督促。

對(duì)于第二種模式,即僅請(qǐng)求確認(rèn)被告行為違法的訴訟請(qǐng)求,一般出現(xiàn)訴訟期間,被告已依法履行職責(zé),檢察機(jī)關(guān)根據(jù) 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第49條、〔2〕2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過(guò)的 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第49條規(guī)定:“在行政公益訴訟審理過(guò)程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的,人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求,請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法,或者撤回起訴?！薄蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第24條〔3〕《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第24條規(guī)定:“在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn),人民檢察院撤回起訴的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許;人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求,請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的,人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。”的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)撤回部分訴訟請(qǐng)求或變更訴訟請(qǐng)求。例如,在 “福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案”中,2015年12月21日,清流縣人民檢察院提起行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求為:請(qǐng)求確認(rèn)清流縣環(huán)保局行政行為違法,并請(qǐng)求判令清流縣環(huán)保局違法履行職責(zé)。但訴訟期間,清流縣環(huán)保局已將其查扣的電子垃圾移交至具有危廢處置資質(zhì)的福建德晟環(huán)保技術(shù)有限公司依法作無(wú)害化處置,并對(duì)劉文勝作出責(zé)令其停止生產(chǎn)、對(duì)焚燒現(xiàn)場(chǎng)殘留物進(jìn)行無(wú)害化處理并處罰款2萬(wàn)元的行政處罰決定,故庭審中,檢察機(jī)關(guān)變更訴訟請(qǐng)求為:請(qǐng)求人民法院確認(rèn)被告清流縣環(huán)保局的行政行為違法。再如,“梨樹縣人民檢察院訴梨樹縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案”,因訴訟期間梨樹縣郭家店鎮(zhèn)大頂山第一采石場(chǎng)補(bǔ)辦了占用林地的合法手續(xù),開(kāi)庭審理前,梨樹縣檢察院撤回判令林業(yè)局依法履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求,僅請(qǐng)求確認(rèn)梨樹縣林業(yè)局不依法履行管理職責(zé)違法。

至于第三種模式,即僅請(qǐng)求判令被告履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求,實(shí)踐中較少出現(xiàn)。從現(xiàn)有文本分析來(lái)看,其主要存在于兩種情形:一是被訴行政機(jī)關(guān)在收到《檢察建議書》后,已經(jīng)依法履行了職責(zé),只是未完全履行;二是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被訴行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的違法行為只是判斷被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實(shí)基礎(chǔ)和前提,其違法情形可被之后應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的請(qǐng)求所覆蓋或吸收,因而確認(rèn)違法不足以成為單獨(dú)的訴請(qǐng)。這兩種情形都反映出,行政公益訴訟的目的其實(shí)不僅在于對(duì)行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行否定評(píng)價(jià),以避免同類違法行為的再次發(fā)生,更為重要的是督促行政機(jī)關(guān)依法履職,從而盡可能地保障受損公共利益得以有效復(fù)原。

綜上所述,我國(guó)行政訴訟法典所確立的行政公益訴訟,無(wú)論從原告資格、起訴標(biāo)準(zhǔn),還是從訴訟請(qǐng)求來(lái)看,其核心目的或者說(shuō)所發(fā)揮的功能都是盡可能地維護(hù)客觀秩序,這正是客觀訴訟最本質(zhì)的特征。當(dāng)然,行政公益訴訟的客觀性遠(yuǎn)不止這三個(gè)方面,在受案范圍、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用承擔(dān)、甚至檢察機(jī)關(guān)勝訴率等方面都可體現(xiàn)其客觀構(gòu)造。

三、行政主觀訴訟客觀化對(duì)原告請(qǐng)求權(quán)的抑制

請(qǐng)求權(quán)的概念源于德國(guó)私法,系指請(qǐng)求他人為或者不為一定行為的權(quán)利。請(qǐng)求權(quán)不僅表明一種實(shí)體法(客觀)上的權(quán)利,而且表明一個(gè)特定人針對(duì)他人的特定請(qǐng)求可以通過(guò)訴訟來(lái)主張和實(shí)現(xiàn)?！?〕[德]卡爾·拉倫茨:《德國(guó)民法通論》(上),王曉曄等譯,法律出版社2013年版,第322頁(yè)。盡管請(qǐng)求權(quán)的概念源于私法,但也被廣泛應(yīng)用于公法。然而,公法領(lǐng)域面臨一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題,就是當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損時(shí),誰(shuí)可以代表國(guó)家和社會(huì)提起訴訟?按照主觀訴訟理論,必然受到訴的利益和原告資格條件的限制。因此,對(duì)此問(wèn)題,無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)原告資格理論進(jìn)行推導(dǎo),而必須由立法予以特別授權(quán),據(jù)此,被授權(quán)主體不僅可以獲得起訴資格,同時(shí)也獲得請(qǐng)求侵害者作為或不作為的權(quán)利。因此,客觀訴訟下,原告的請(qǐng)求權(quán)并非該主體所享有的基礎(chǔ)權(quán)利,而在于特別的立法創(chuàng)制?！?〕沈巋:“檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的請(qǐng)求權(quán)和政治責(zé)任”,載 《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。但是主觀訴訟客觀化與客觀訴訟并不能完全等同,以保護(hù)主觀權(quán)利為核心目的的訴訟形式,其客觀化的程度必然有其界限和局限性,否則必然背離行政訴訟核心的立法目的?！?〕林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

(一)限定原告主體資格

客觀訴訟的目的在于借助公民的私權(quán)來(lái)監(jiān)督行政行為的合法性和維護(hù)公共利益,其起訴并不需要以原告?zhèn)€人權(quán)利受到侵害為前提。從這個(gè)角度而言,客觀訴訟的原告資格可以無(wú)限擴(kuò)大,且無(wú)限制的必要。但訴訟本身是一種有限的司法資源,其設(shè)立應(yīng)有配套的過(guò)濾機(jī)制,以防止成為全民訴訟?！?〕馬立群:“主觀訴訟與客觀訴訟辨析——以法國(guó)、日本行政訴訟為中心的考察”,載 《中山大學(xué)法律評(píng)論》2010年第2期。

例如,在英國(guó),當(dāng)強(qiáng)制令涉及私權(quán)(例如私法中的滋擾的法律責(zé)任)方面的案件時(shí),通常財(cái)產(chǎn)法或者侵權(quán)法的規(guī)則所要討論的問(wèn)題是誰(shuí)可以請(qǐng)求強(qiáng)制令。而在強(qiáng)制令涉及公法上的事務(wù)時(shí)(例如公法上的因阻塞公路而造成的滋擾),強(qiáng)制令可以由總檢察長(zhǎng)出面提起,此時(shí),總檢察長(zhǎng)既可以以自己的名義,也可以以告發(fā)人(relator)的名義提起強(qiáng)制令之訴。此時(shí),即不能由個(gè)人直接提起,而必須通過(guò)總檢察長(zhǎng)的參與。告發(fā)人在該訴訟請(qǐng)求中的主題事項(xiàng)(subject-matter)方面,除了其作為公眾的一員所具有的利益之外,沒(méi)有個(gè)人的利害關(guān)系。〔2〕張?jiān)骄幹?《英國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版,第691～694頁(yè)。再如,《德國(guó)聯(lián)邦行政法院法》規(guī)定,在聯(lián)邦行政法院中設(shè)1名檢察官,為維護(hù)公益,該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟;在高等行政法院及行政法院內(nèi)各設(shè)1名公益代表人,可就特定案件授權(quán)該代表,代表州或州機(jī)關(guān)參與公益訴訟案件。

我國(guó)行政訴訟原告資格主要經(jīng)歷了從直接利害關(guān)系人到行政相對(duì)人,從行政相對(duì)人到法律上利害關(guān)系人,再到利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。〔3〕程琥:“行政法上請(qǐng)求權(quán)與行政訴訟原告資格判定”,載 《法律適用》2018年第11期。伴隨著這一標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展,我國(guó)行政訴訟原告資格呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。但無(wú)論如何擴(kuò)張,其核心仍然固守于 “利害關(guān)系+利益受損”,所以本質(zhì)上是一種主觀訴訟。而隨著2017年新法的修正,尤其是行政公益訴訟條款的新增,檢察機(jī)關(guān)獲得公益訴權(quán),成為行政公益訴訟的唯一適格主體。

由此可見(jiàn),雖然客觀訴訟下的原告主體資格突破了傳統(tǒng)主觀訴訟模式下的訴的利益和原告資格標(biāo)準(zhǔn),但并非意味著毫無(wú)限制可言。相反,正是基于法律的特別創(chuàng)制,所以行政主觀訴訟客觀化下的原告資格需要特別的立法規(guī)制。當(dāng)然這種規(guī)定絕不僅僅體現(xiàn)在原告主體資格層面,與之相關(guān)的,在受案范圍層面,亦受到特別限制。例如,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟范圍,僅限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域,雖然 “等”字為行政公益訴訟范圍的擴(kuò)展提供了空間,但絕不可隨意進(jìn)行擴(kuò)大解釋,而需要慎之又慎。

(二)訴訟前置程序

主觀訴訟制度模式下,原告向法院提起訴訟,一般無(wú)需設(shè)置訴訟前置程序,因?yàn)榛谠V的利益和原告資格理論,此時(shí)行政訴訟的核心功能是盡可能地保障公民的合法權(quán)益。因此,從整體來(lái)看,行政主觀訴訟制度的發(fā)展方向是擴(kuò)大受案范圍、拓寬原告主體資格,而非設(shè)置諸多屏障增加原告訴訟的成本。但客觀訴訟本身就對(duì)原告資格有所突破,且在國(guó)家利益和公共利益的保護(hù)層面,行政機(jī)關(guān)具有天然的優(yōu)先性和優(yōu)勢(shì)性,所以,行政客觀訴訟制度一般都設(shè)置了訴訟前置程序。

根據(jù) 《日本地方自治法》的規(guī)定,日本客觀訴訟實(shí)行 “監(jiān)查請(qǐng)求前置主義”,即地方公共團(tuán)體的住民對(duì)訴訟對(duì)象提起訴訟之前,必須在該行為發(fā)生之日或者結(jié)束之日起1年內(nèi)向地方監(jiān)查委員會(huì)提出監(jiān)查請(qǐng)求,未經(jīng)監(jiān)查請(qǐng)求程序,不得直接提起住民訴訟。

我國(guó) 《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定:“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！庇纱丝梢?jiàn),我國(guó)立法亦對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟設(shè)置了訴前程序,即需先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。

行政客觀訴訟制度下,訴前程序的設(shè)置表明,在公共利益保護(hù)方面,行政執(zhí)法優(yōu)先于司法救濟(jì)。畢竟,保護(hù)公益并非一朝一夕之事,而是涉及全體公民的長(zhǎng)期工程,其機(jī)制設(shè)計(jì)理應(yīng)優(yōu)先考慮公共秩序維護(hù)的成本和效率?！?〕參見(jiàn)劉藝:“構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制”,載 《法學(xué)研究》2018年第3期。

(三)訴訟請(qǐng)求與處分權(quán)

訴訟請(qǐng)求是指 “原告以起訴的方式,通過(guò)受訴法院向被告提出的實(shí)體權(quán)利主張”?！?〕江偉主編:《民事訴訟法學(xué)原理》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版,第593頁(yè)。根據(jù)民事處分權(quán)原則,當(dāng)事人可以自由支配和處分自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利。但在行政訴訟中,由于其一般審查行政行為的合法性,而非原告的權(quán)利訴求,因而,當(dāng)事人的處分權(quán)往往受到一定限制。行政客觀訴訟下,原告本身并無(wú)訴的利益,其與訴訟標(biāo)的之間不存在實(shí)體法上的利害關(guān)系?！?〕林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學(xué)研究》2011年第4期。因此,原告的處分權(quán)應(yīng)當(dāng)受到約束,以避免國(guó)家利益和公共利益受損。

第一,不可隨意放棄請(qǐng)求權(quán)。正如上文所言,請(qǐng)求權(quán)作為一項(xiàng)原告所享有的實(shí)體權(quán)利,其可以決定行使,亦可放棄。而對(duì)于行政客觀訴訟的原告而言,基于公共利益保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)是否可以不予行使呢?這一點(diǎn),我國(guó)立法者在 《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》的修改當(dāng)中,有所不同。在 《民事訴訟法》中,人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)損害社會(huì)公共利益的行為,在沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或法定機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。而在 《行政訴訟法》中,人民檢察院在履行職責(zé)發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提起檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。 《民事訴訟法》中的 “可以”與 《行政訴訟法》中 “應(yīng)當(dāng)”一詞之區(qū)別,從字面意義上而言,意味著 “檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議的請(qǐng)求權(quán),不僅僅是一項(xiàng)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)利,也是一項(xiàng)相對(duì)于立法者的義務(wù)和責(zé)任,是不能輕易放棄行使的”?！?〕沈巋:“檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的請(qǐng)求權(quán)和政治責(zé)任”,載 《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。當(dāng)然,這并不是說(shuō)針對(duì)每一個(gè)違法線索,每一次違法行為,無(wú)論情況如何,檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地進(jìn)行調(diào)查、取證,然后發(fā)出檢察建議甚至提起行政公益訴訟。這顯然是不現(xiàn)實(shí)的,也非理性的制度設(shè)計(jì)。這一規(guī)定的意義更多地在于約束檢察機(jī)關(guān)隨意處分請(qǐng)求權(quán),避免 “挑肥揀瘦”,從而背離行政公益訴訟制度之根本。

第二,不可隨意撤回起訴。撤訴是原告表示或者依其行為推定其將已經(jīng)成立的起訴行為撤銷,法院審查后予以同意的訴訟行為。通常情況下,撤訴是原告享有的訴訟權(quán)利。但是,無(wú)論是民事訴訟還是行政訴訟,都對(duì)原告的撤訴權(quán)進(jìn)行了限制,即不能違反法律、法規(guī)的規(guī)定以及損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。在行政客觀訴訟訴訟制度中,出于維護(hù)公共利益和客觀秩序之需要,原告之撤訴權(quán)應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的限制。對(duì)此,有學(xué)者甚至提出 “確立禁止撤訴制度”,〔2〕其認(rèn)為在行政公益訴訟中,法院審理的對(duì)象是行政行為的合法性而非原告的權(quán)利主張。如果立法允許原告撤訴,則在他人就同一行政事件再次提起訴訟情況下,由于訴訟標(biāo)的同一,則法院可能會(huì)因一事不再理原則而拒絕受理。從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度講,由于受到前訴判決既判力的拘束,確立禁止撤訴制度可以達(dá)到一次性解決糾紛和監(jiān)督行政權(quán)合法行使的目的。參見(jiàn)林莉紅、馬立群:“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”,載 《行政法學(xué)研究》2011年第4期。足見(jiàn)客觀訴訟制度對(duì)原告請(qǐng)求權(quán)之嚴(yán)格。然而,從公共利益和公共秩序的保護(hù)來(lái)看,行政客觀訴訟從來(lái)只是手段而并非目的,我們?cè)趶?qiáng)調(diào)發(fā)揮行政客觀訴訟制度功能的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)兼顧其他公共利益的保護(hù),避免公共資源的無(wú)謂消耗。如在訴訟之前,具有公益保護(hù)優(yōu)先性的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履行了職責(zé),或者已經(jīng)依法履行職責(zé)并采取有效措施但因行政執(zhí)法程序及執(zhí)法條件所限尚未完全消除違法后果的,原告提起訴訟并無(wú)實(shí)質(zhì)意義,反而是對(duì)司法資源的浪費(fèi)。故此,我國(guó)最高人民法院、最高人民檢察院 《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2018年)第24條規(guī)定:“在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn),人民檢察院撤回起訴的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許;人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求,請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的,人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法?！贝艘?guī)定,既是對(duì)檢察機(jī)關(guān)撤訴權(quán)的確認(rèn),但同時(shí)也是一種限制,即原告不可隨意撤回起訴,應(yīng)當(dāng)符合法定條件。

第三,不適用調(diào)解原則。調(diào)解是我國(guó) 《民事訴訟法》規(guī)定的重要的司法手段,其是指在人民法院的主持下,雙方當(dāng)事人就爭(zhēng)議的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)自愿協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,解決糾紛的活動(dòng)?！?〕江必新、梁鳳云:《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》(下),法律出版社2016年版,第1181頁(yè)?；?“公權(quán)力不得處分”的信念,早期的行政訴訟一般不贊成協(xié)調(diào)處理?！?〕何海波:《行政訴訟法》,法律出版社2016年版,第505頁(yè)。隨著實(shí)踐的發(fā)展,2017年我國(guó) 《行政訴訟法》第60條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解。但是,行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則,不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！边@一規(guī)定奠定了行政訴訟不適用調(diào)解為原則、適用調(diào)解為例外的基調(diào)。在行政客觀訴訟制度下,由于其不存在賠償、補(bǔ)償?shù)蓉?cái)產(chǎn)給付訴求,所以應(yīng)當(dāng)貫徹不適用調(diào)解原則。

四、結(jié)語(yǔ)

基于公共利益保護(hù)的角度,現(xiàn)有研究中,很多都把行政主觀訴訟客觀化與客觀訴訟等同,或是將客觀訴訟與公益訴訟視為同義詞,從而將研究目光聚焦于是否授予普通公民或其他無(wú)利害關(guān)系的主體以原告資格這一問(wèn)題上。事實(shí)上,行政主觀訴訟客觀化并不等同于客觀訴訟,也不等同于公益訴訟。行政主觀訴訟客觀化的一個(gè)基本前提是其行政訴訟是一種主觀訴訟制度模式,而非客觀訴訟制度模式,即行政訴訟建立之初就以維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益為核心目的。行政公益訴訟雖然具有客觀訴訟的特征,但也不等同于客觀訴訟。行政公益訴訟是客觀訴訟制度的一種具體表現(xiàn)形式,是行政主觀訴訟客觀化的一種具體體現(xiàn),而非客觀化本身。行政主觀訴訟客觀化的形式多種多樣,行政公益訴訟只是其中一種,并非唯一形式。我國(guó)的 《行政訴訟法》雖然從立法上正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度,但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到的是,立法對(duì)行政公益訴訟是有多重限制的,如原告資格、受案范圍、起訴標(biāo)準(zhǔn)、訴前程序等,因此,行政公益訴訟只是 《行政訴訟法》中一種特殊的、例外的存在。行政主觀訴訟的客觀化已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)和潮流,未來(lái)我國(guó)行政訴訟的發(fā)展,必然是在維護(hù)公民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上,更加凸顯行政訴訟在監(jiān)督行政權(quán)、修復(fù)受損公法秩序上的功能和價(jià)值。