耕地“進出平衡”工作的重難點及建議

符 君

（南寧市邕寧區(qū)那樓鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心，廣西 南寧 530205）

1 耕地“進出平衡”工作的由來

近2 a 來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)作出了堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。但從第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱三調(diào)）、2020年度國土變更調(diào)查和督察執(zhí)法情況來看，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問題依然十分突出，嚴重沖擊耕地保護紅線。例如，一些地方違規(guī)占用耕地開展植樹造綠、挖湖造景，占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)；一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地并改變其用途，造成土地耕作層被破壞。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，切實落實《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等有關(guān)法律法規(guī)，嚴格耕地用途管制，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局于2021年11月27日發(fā)布了《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166 號）。廣東、湖北、廣西、四川等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相關(guān)部門相繼發(fā)布了耕地“進出平衡”工作相關(guān)政策文件、實施方案，并結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r細化了工作流程，陸續(xù)深入開展耕地“進出平衡”工作。

2 做好耕地“進出平衡”工作的積極意義

2.1 確保國家耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低

無論是制定《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規(guī)，還是出臺一系列耕地保護政策，最終目的都是保障國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢地端在自己的手中。而對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”，通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，對于確保我國1.2 億hm2耕地不減少、質(zhì)量不降低，保障國家糧食安全具有積極意義。

2.2 有利于推進經(jīng)濟社會發(fā)展

耕地“進出平衡”既能確保我國耕地數(shù)量不降低、質(zhì)量不下降，又能推動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）經(jīng)濟社會發(fā)展。例如，某村需要建設(shè)環(huán)坡農(nóng)村道路，某村民在僅有的集體土地上（全部為一般耕地）建設(shè)養(yǎng)殖設(shè)施，由于選址具有特殊性和唯一性，不可避免地占用了一般耕地。此時，當(dāng)?shù)卣ㄟ^開展耕地“進出平衡”工作，環(huán)坡農(nóng)村道路得以建設(shè)，優(yōu)化了鄉(xiāng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施，方便了人們的生產(chǎn)和生活；農(nóng)戶養(yǎng)殖設(shè)施得以建設(shè)，大幅度提高農(nóng)戶收入，帶動當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖業(yè)發(fā)展［1］。綜上，做好耕地“進出平衡”工作，將有利于推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.3 優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)用地使用效率

大力開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把農(nóng)業(yè)發(fā)展切實轉(zhuǎn)移到以提高質(zhì)量和效益為中心的軌道上來，對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在新的發(fā)展階段繼續(xù)保持旺盛活力具有重要意義。做好“耕地進出”平衡工作，將給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造寬松的環(huán)境。政府實施“耕地進出”平衡措施，按照“宜耕則耕”的原則，將坡度在25°以下不屬于生態(tài)退耕范圍、且原地類為耕地，但現(xiàn)已種植果樹、植樹造林的地塊逐步退出，恢復(fù)其耕地屬性，實現(xiàn)空間置換，合理優(yōu)化布局；鼓勵與永久基本農(nóng)田相連的即可恢復(fù)、工程恢復(fù)的園地和林地以及擬退出的設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)用地連片進行復(fù)耕，推動永久基本農(nóng)田歸并提質(zhì)，實現(xiàn)集中連片、規(guī)模種植。綜上，開展“耕地進出”平衡工作，能夠引導(dǎo)各地因地制宜開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保持農(nóng)用地內(nèi)部地類結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡，拓寬補充耕地的渠道和方式，提高資源利用效率，促進農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

3 耕地“進出平衡”工作的重難點

3.1 耕地“進出平衡”工作的重點

3.1.1 區(qū)分耕地“進出平衡”和耕地“占補平衡”。耕地“進出平衡”，即各地根據(jù)本級政府承擔(dān)的耕地保有量目標，梳理出每年國土變更調(diào)查成果中農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整情況，特別是耕地流向其他農(nóng)用地的情況，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”。其實質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)單位、農(nóng)民及其他社會團體每年為了社會發(fā)展、生產(chǎn)生活需要在耕地上建設(shè)農(nóng)村道路、養(yǎng)殖設(shè)施，或種果種林等，即將耕地變?yōu)樵O(shè)施農(nóng)用地、園地、林地、農(nóng)村道路，這造成了耕地面積減少和其他農(nóng)用地面積增加，而各地為了實現(xiàn)耕地面積不減少、質(zhì)量不降低的目標，又將符合條件的農(nóng)用地復(fù)耕為耕地。例如，各地區(qū)將不能使用的廢舊養(yǎng)殖場地、不宜放牧但土壤質(zhì)量達標的牧草地調(diào)整為耕地，或?qū)⒘值貜?fù)耕為耕地。

耕地“占補平衡”，即各地永久性建設(shè)項目占用多少耕地，當(dāng)?shù)卣蛻?yīng)補充劃入數(shù)量相等和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐倪^程。例如，政府將未利用地（荒草地、裸地）、廢棄工礦用地、不適合居住的危舊村莊通過實施土地綜合整治、土地開墾等措施轉(zhuǎn)變?yōu)楦亍?/p>

綜上，耕地“進出平衡”是耕地與其他農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整；耕地“占補平衡”是耕地轉(zhuǎn)為永久性建設(shè)用地，其他建設(shè)用地、未利用地、其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)為耕地的過程［2］。

3.1.2 明確耕地“進出平衡”的情形。各縣（市、區(qū)）應(yīng)根據(jù)國家和各地出臺的耕地“進出平衡”相關(guān)政策文件，明確耕地“進出平衡”范圍，再根據(jù)政府承擔(dān)的耕地保有量目標和當(dāng)?shù)乜梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地面積，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”。其主要包括以下5 種情形：①占用一般耕地實施國土綠化（含綠化帶）；②在一般耕地上建設(shè)農(nóng)田防護林，且預(yù)計建成后達到國土調(diào)查分類標準變更為林地的；③工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)將一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的；④占用一般耕地新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層導(dǎo)致耕地地類改變的種植業(yè)設(shè)施等的；⑤新建水利水電工程中水庫淹沒區(qū)形成的水庫水面等其他國家規(guī)定需要落實“進出平衡”的情形［3］。

3.1.3 明確耕地轉(zhuǎn)進地塊實施的主體。各地縣級人民政府應(yīng)在尊重群眾意愿、符合生態(tài)保護要求及“雙評價”的前提下，根據(jù)耕地“進出平衡”相關(guān)政策規(guī)定，組織對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊實施復(fù)耕，主要包括以下2 種情形。一是如果復(fù)耕地塊面積較大，工程實施規(guī)模較大，可以由縣級人民政府組織縣（區(qū)）自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)和草原局等相關(guān)部門，并委托第三方施工單位對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊實施復(fù)耕。二是若復(fù)耕的地塊面積小且較為零散，可以由縣級人民政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊實施復(fù)耕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可與涉及耕地流出地塊的農(nóng)戶進行商討，由農(nóng)戶自行對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊實施復(fù)耕，也可以委托第三方施工單位對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊實施復(fù)耕［4］。

3.2 耕地“進出平衡”工作的難點

3.2.1 耕地“進出平衡”工作相關(guān)方案編制規(guī)范、數(shù)據(jù)標準尚未發(fā)布實施。目前，全國大部分地區(qū)還未發(fā)布耕地“進出平衡”方案的編制規(guī)范、數(shù)據(jù)標準，方案審批流程也未能細化，各地只能一邊研究一邊開展工作，不可避免地遇到各種問題。例如，在編制耕地“進出平衡”方案時，編制單位可能會遺漏方案實施的保障措施這一重要章節(jié)；數(shù)據(jù)庫建設(shè)無標準可依，可能造成各方案編制單位建立的數(shù)據(jù)庫屬性字段不一致，對耕地“進出平衡”數(shù)據(jù)庫形成“一張圖”造成一定的影響；方案審批流程不夠明晰，可能會出現(xiàn)錯報審批對象或越級上報。上述問題在一定程度上都會拖延耕地“進出平衡”工作的開展進程。

3.2.2 耕地轉(zhuǎn)進地塊的選定效率較低。要想科學(xué)合理地選定耕地轉(zhuǎn)進地塊，要做好以下工作。一是要摸清當(dāng)?shù)亍斑M出平衡”復(fù)耕耕地潛力。各縣（市、區(qū)）應(yīng)組織所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分運用三調(diào)、年度國土變更調(diào)查及“雙評價”等成果，針對二調(diào)為耕地，但三調(diào)標注屬性為即可恢復(fù)、工程恢復(fù)的林地、園地等其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，在已開展耕地后各資源等潛力調(diào)查工作的基礎(chǔ)上，通過最新遙感影像和實地踏勘進一步完善相關(guān)調(diào)查成果，摸清復(fù)耕耕地后備資源底數(shù)，并落實到具體地塊。二是政府要根據(jù)轉(zhuǎn)出耕地地塊的面積、質(zhì)量、位置，各地政府在復(fù)耕耕地后備資源數(shù)據(jù)庫中選出較為合適的轉(zhuǎn)進耕地地塊作為比選方案。三是要組織自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會等相關(guān)部門開展實地踏勘工作，重點論證轉(zhuǎn)進地塊的科學(xué)合理性，即要摸清選定轉(zhuǎn)進耕地地塊能夠?qū)嵤?fù)耕的時間，判斷實施復(fù)耕后耕地的質(zhì)量等別、實施復(fù)耕的資金投入和工程實施難度，還要征求土地權(quán)利人的意見和建議等。鑒于耕地轉(zhuǎn)進地塊的選定流程復(fù)雜，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)業(yè)務(wù)部門專業(yè)技術(shù)人才缺乏、現(xiàn)有人員工作經(jīng)驗缺乏等，目前耕地轉(zhuǎn)進地塊的選定效率較低。

3.2.3 耕地轉(zhuǎn)進地塊復(fù)耕的周期較長。編制耕地“進出平衡”方案時，一般先由縣（市、區(qū)）自然資源部委托第三方技術(shù)單位開展方案編制相關(guān)工作，包括前期收集資料、實地調(diào)研、科學(xué)合理選定耕地轉(zhuǎn)進地塊、編制方案、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等流程，然后需要組織相關(guān)部門和土地所有權(quán)人進行聽證、論證，最后報縣（市、區(qū)）人民政府審批。即耕地“進出平衡”方案從編制到審查批復(fù)至少需要2 個月時間。耕地“進出平衡”方案經(jīng)審查批復(fù)后，相關(guān)部門方可對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊實施復(fù)耕。如果選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊規(guī)模大、工程實施難度高，則政府相關(guān)部門需要通過招投標的方式委托第三方施工單位對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊實施復(fù)耕，從招投標到施工至少需要2 個月方可完成。如果選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊規(guī)模較為零散、地塊面積較小，政府相關(guān)部門需要通過協(xié)商讓涉及耕地轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶自行復(fù)耕。但是有些農(nóng)戶開墾地塊的積極性不高，一是他們認為開墾工作需要花費一定的人力、物力和財力；二是缺少開墾的器械和工具，也缺乏年輕勞動力。因此，政府相關(guān)部門對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊完成復(fù)耕的時間難以把控。如果選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊還種有農(nóng)作物，并且處于生長期，則短時間內(nèi)也無法實施復(fù)耕工作，政府至少需要兩三個月方可完成對轉(zhuǎn)進地塊的復(fù)耕工作。綜上，從耕地“進出平衡”方案的編制到完成對選定的耕地轉(zhuǎn)進地塊的復(fù)耕工作至少需要4 個月。

4 做好耕地“進出平衡”工作的建議

4.1 出臺耕地“進出平衡”工作方案編制規(guī)程

為按時、按質(zhì)、按量完成耕地“進出平衡”工作，各地應(yīng)抓緊時間研究出臺耕地“進出平衡”工作方案編制規(guī)程，編制規(guī)程主要包括以下5 個方面。一是工作由來。論述該項目實施的背景和目的。二是引用標準。編制耕地“進出平衡”方案規(guī)程應(yīng)參考政策性文件和標準文件等。三是預(yù)備工作。預(yù)備工作包括組建工作小組和技術(shù)小組、制訂工作方案和技術(shù)方案、開展前期資料收集工作等。四是方案編制的內(nèi)容。主要包括任務(wù)來由及符合編制“進出平衡”方案的條件、項目建設(shè)的基本情況、項目選址情況及合理性分析、項目用地規(guī)模情況及合理性分析、項目建設(shè)的合法合規(guī)性、項目土地利用現(xiàn)狀、項目建設(shè)的必要性、耕地“進出平衡”方案、耕地“進出平衡”方案實施保障措施、結(jié)論及附件等。五是明確數(shù)據(jù)庫建設(shè)標準。政府應(yīng)建設(shè)矢量數(shù)據(jù)庫，其屬性應(yīng)包括項目（地塊）名稱、項目面積、行政區(qū)、標識碼、要素代碼、轉(zhuǎn)進耕地面積和轉(zhuǎn)出耕地面積等。

4.2 細化審批流程

《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》規(guī)定，由縣級人民政府組織編制耕地“進出平衡”方案并組織實施，但未具體明確方案的審批流程。參考以往土地利用總體規(guī)劃修改（調(diào)整）方案審批流程，筆者建議耕地“進出平衡”方案審批按照以下流程實施：技術(shù)單位編制完成耕地“進出平衡”方案初稿后，報縣（市、區(qū)）自然資源主管部門進行初審；縣（市、區(qū)）自然資源主管部門初審?fù)ㄟ^后，發(fā)文征求縣（區(qū)）林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、發(fā)改委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府意見；縣（市、區(qū)）自然資源主管部門組織縣（市、區(qū)）林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、發(fā)展和改革委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和轉(zhuǎn)進轉(zhuǎn)出地塊權(quán)屬人或相關(guān)代表，并邀請土地方面的專家對耕地“進出平衡”方案進行評審，召開聽證、論證會，形成聽證會會議紀要和論證會意見；耕地“進出平衡”方案經(jīng)聽證、論證審查通過后，由縣（市、區(qū)）自然資源部上報縣（市、區(qū)）人民政府批復(fù)。只有做好以上工作，各地在編制耕地“進出平衡”方案時，才可少走彎路，按時、按質(zhì)、按量完成耕地“進出平衡”方案的編制與審批工作、數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作［5］。

4.3 做好地塊選定工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層單位，對當(dāng)?shù)赝恋氐仡惒季帧⒚娣e、變化動向十分了解，能夠第一時間對接當(dāng)?shù)剞r(nóng)民；農(nóng)民也十分相信當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。因此，為了提高選定耕地轉(zhuǎn)進地塊工作的效率，筆者建議縣（市、區(qū)）人民政府直接安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭選定耕地轉(zhuǎn)進地塊，縣（市、區(qū)）相關(guān)部門配合做好以下工作。

4.3.1 提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。縣（市、區(qū)）自然資源主管部門盡快向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門提供最新的全國國土調(diào)查、年度國土變更調(diào)查、“雙評價”、基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和最新遙感影像等資料，并重點標注二調(diào)為耕地，但三調(diào)標注屬性為即可恢復(fù)、工程恢復(fù)的林地、園地等其他農(nóng)用地，以及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地可通過全國國土調(diào)查云平臺或自然資源部專用內(nèi)網(wǎng)提供相關(guān)數(shù)據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門取得相關(guān)數(shù)據(jù)后，可第一時間進行實地踏勘，科學(xué)合理、快速地選定耕地轉(zhuǎn)進地塊。

4.3.2 切實提高耕地轉(zhuǎn)進地塊選定工作效率。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員應(yīng)積極參加自治區(qū)、市、縣級業(yè)務(wù)主管部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，主動學(xué)習(xí)耕地“進出平衡”政策文件，盡早將理論運用于實踐。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)業(yè)務(wù)部門在開展耕地轉(zhuǎn)進地塊選定工作時，遇到難以解決的問題要及時匯總并向上級業(yè)務(wù)主管部門反饋，尋求上級主管部門的幫助。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)主動學(xué)習(xí)其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，如到有成功案例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)調(diào)研，聽取相關(guān)工作匯報等。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)業(yè)務(wù)部門要加強培養(yǎng)出一支經(jīng)驗豐富、戰(zhàn)斗力強、善于解決問題的專業(yè)技術(shù)人才隊伍。

4.4 提前開展復(fù)耕工作

為有效縮短耕地“進出平衡”工作周期，提高工作效率，筆者建議方案編制單位第一時間收集工作所需數(shù)據(jù)資料，根據(jù)要求科學(xué)合理選定耕地轉(zhuǎn)進地塊，征求自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、林業(yè)和草原局的意見，經(jīng)土地所有權(quán)人同意并經(jīng)縣區(qū)人民政府批準后，提前對耕地轉(zhuǎn)進地塊實施復(fù)耕工作。相關(guān)部門需要第一時間對耕地轉(zhuǎn)進地塊介入管理，告知土地權(quán)利人不得再種植除糧食以外的農(nóng)作物，設(shè)立耕地轉(zhuǎn)進地塊標志，盡快組織施工單位入場或盡快組織農(nóng)民開展耕地轉(zhuǎn)進地塊復(fù)耕工作［5］。

5 結(jié)語

國家出臺耕地“進出平衡”政策的最終目的是保護好我國耕地紅線，確保我國耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，保障我國糧食安全。耕地“進出平衡”是對“占補平衡”的拓展與補充，是對土地用途管制制度的進一步深化和細化，是保護耕地的創(chuàng)新之舉。開展耕地“進出平衡”工作，還能推進當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）經(jīng)濟社會發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)用地使用效率。因此，做好耕地“進出平衡”工作十分必要且十分迫切。為切實做好耕地“進出平衡”工作，一是各地相關(guān)部門應(yīng)學(xué)習(xí)上級部門出臺的相關(guān)政策文件，全面了解開展耕地“進出平衡”工作的重點和難點；二是上級部門應(yīng)盡快研究出臺耕地“進出平衡”方案編制規(guī)程和數(shù)據(jù)庫建庫標準；三是各相關(guān)業(yè)務(wù)部門要各司其職、相互配合，只有這樣，方能科學(xué)合理、按質(zhì)按量地完成耕地“進出平衡”工作，切實保護好耕地。