切實(shí)加強(qiáng)對(duì)第三方輔助生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范管理

◎賀震

一直以來(lái)，政府城市管理部門(mén)有“協(xié)管員”、公安交警部門(mén)有“輔警”，這些活躍的社會(huì)力量承擔(dān)著大量輔助性工作，使政府相關(guān)部門(mén)得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)。近年來(lái)，多地生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)始探索以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式引入第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)，借助第三方專(zhuān)業(yè)力量開(kāi)展輔助執(zhí)法工作，推動(dòng)提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能。以后，在我們的日常用語(yǔ)中可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新的詞匯：“輔環(huán)”。沒(méi)有規(guī)矩不能成方圓。因此，迫切需要建立完善第三方輔助執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)第三方輔助生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范管理，以制度化的形式提升第三方輔助執(zhí)法水平。

近年來(lái)，隨著人們對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需求的提高，全社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)的工作量急劇增大，在人少事多、“小馬拉大車(chē)”矛盾日益凸顯的情況下，日常執(zhí)法中全部“大事小事親力親為”實(shí)在難以做到；同時(shí)，當(dāng)前環(huán)境違法行為日趨呈現(xiàn)出隱蔽化、智能化、專(zhuān)業(yè)化的新特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)與查處難度加大，那種主要靠“人海戰(zhàn)術(shù)”“撒網(wǎng)式監(jiān)管”的傳統(tǒng)式執(zhí)法，投入人力、物力眾多，執(zhí)法效率卻低下，而運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段則易于查找、發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡，對(duì)違法行為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。有鑒于此，參照政府其他部門(mén)的做法，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式引入社會(huì)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)力量輔助執(zhí)法，成為一種必然選擇和發(fā)展趨勢(shì)。2021年1月6日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）要求，“探索第三方輔助執(zhí)法機(jī)制。探索以政府公共采購(gòu)方式委托第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)輔助執(zhí)法，開(kāi)展污染源排查、污染防治設(shè)施運(yùn)行評(píng)估、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務(wù)加強(qiáng)遙感監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，為精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題提供技術(shù)支持。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智庫(kù)建設(shè)，邀請(qǐng)專(zhuān)家、律師參與重大復(fù)雜案件辦理，為高效查處生態(tài)環(huán)境違法行為提供專(zhuān)業(yè)支持”。

在生態(tài)環(huán)境部《意見(jiàn)》發(fā)布之前，多地在這方面已進(jìn)行了積極嘗試和探索實(shí)踐。江蘇自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)蘇州片區(qū)于2020年首次探索第三方輔助執(zhí)法機(jī)制，聘請(qǐng)清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院承擔(dān)相關(guān)第三方監(jiān)理任務(wù)，輔助進(jìn)行園區(qū)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的管理工作。第三方監(jiān)理單位基于蘇州工業(yè)園區(qū)完善的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，通過(guò)“大數(shù)據(jù)識(shí)別+人工判別”的方式，對(duì)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)巡查，摸索總結(jié)了一套現(xiàn)場(chǎng)檢查與數(shù)據(jù)平臺(tái)巡查的聯(lián)動(dòng)辦法。第三方輔助執(zhí)法實(shí)施后，園區(qū)企業(yè)的自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)有效傳輸率一直位居全省前列。經(jīng)過(guò)監(jiān)理人員人工對(duì)異常數(shù)據(jù)判別篩選，壓減了非必要的現(xiàn)場(chǎng)檢查，減輕了執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查壓力，必要的現(xiàn)場(chǎng)檢查執(zhí)法效率大幅提高，平均兩次現(xiàn)場(chǎng)檢查就能確認(rèn)一個(gè)問(wèn)題。在此前后，江西省南昌市、湖北省鄂州市、貴州省六盤(pán)水市、山東省青島市等地區(qū)的生態(tài)環(huán)境局也都在輔助執(zhí)法的不同方面做了積極的探索。

在政府其他相關(guān)部門(mén)實(shí)施的第三方輔助執(zhí)法實(shí)踐中，既有可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，也有應(yīng)吸取的教訓(xùn)。例如，媒體屢有曝光的少數(shù)“輔警”“協(xié)管員”不當(dāng)用權(quán)、違法執(zhí)法、方法簡(jiǎn)單粗暴、欺壓和刁難群眾、吃拿卡要等，損害了群眾利益、損害了執(zhí)法部門(mén)的公信力、損害了政府機(jī)關(guān)的形象。就生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的輔助執(zhí)法情況看，有的地方也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。例如，有的因幫助采樣、監(jiān)測(cè)的人員沒(méi)有法定資質(zhì)或采樣不符合規(guī)范要求，導(dǎo)致無(wú)法認(rèn)定、無(wú)法立案查處企業(yè)事實(shí)上存在的環(huán)境違法行為；輔助生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的第三方機(jī)構(gòu)大都是環(huán)保服務(wù)企業(yè)，有的曾為相關(guān)企業(yè)提供過(guò)環(huán)評(píng)、治理設(shè)施運(yùn)維等服務(wù)，存在利益關(guān)系，執(zhí)法中容易“偏心”“放水”；有的到企業(yè)吆五喝六，對(duì)監(jiān)管對(duì)象態(tài)度不友好等。

建立和完善第三方輔助執(zhí)法制度，重點(diǎn)應(yīng)規(guī)制以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

一是要細(xì)化、具體、明確規(guī)范第三方輔助執(zhí)法的范疇和事項(xiàng)。第三方輔助執(zhí)法范疇?wèi)?yīng)限定于技術(shù)性、支撐性工作，不得將法定職責(zé)范圍內(nèi)的行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法事項(xiàng)，以及其他行政管理事項(xiàng)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式交由其他單位或個(gè)人實(shí)施，防止委托服務(wù)范圍界限不明，服務(wù)外包泛化濫用，不宜引入第三方力量的事項(xiàng)也“一包了之”。二是要明確納入政府采購(gòu)的可提供第三方生態(tài)環(huán)境輔助執(zhí)法機(jī)構(gòu)的條件。三是要明確參與第三方輔助執(zhí)法的人員素質(zhì)（包括政治素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、道德品質(zhì)）條件要求。四是要明確第三方輔助執(zhí)法人員的執(zhí)法行為規(guī)范。五是要明確輔助執(zhí)法人員對(duì)行政相對(duì)人的禁止性、回避情形，防止利益牽絆，以保證執(zhí)法公正。六是要明確輔助執(zhí)法人員不具有行政執(zhí)法資格，必須在生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的指揮和監(jiān)督下開(kāi)展行政執(zhí)法的輔助性工作，防止第三方“越位”單獨(dú)執(zhí)法。七是要明確輔助執(zhí)法人員依法履行職責(zé)時(shí)的權(quán)益保障，其輔助執(zhí)法行為受法律保護(hù)。八是要明確輔助執(zhí)法人員履行職責(zé)產(chǎn)生的法律后果由招用的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)，防止“甩鍋”推責(zé)。九是要明確對(duì)第三方輔助執(zhí)法的監(jiān)督與管理責(zé)任。通過(guò)制度化規(guī)范化的管理，保障第三方輔助執(zhí)法行穩(wěn)致遠(yuǎn)，成為生態(tài)環(huán)境部門(mén)提高環(huán)境監(jiān)管效率與水平的一股強(qiáng)勁助力，保證生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法合法規(guī)范、公正文明、效率提升。