淺談合村并居新社區(qū)村規(guī)民約的困境與挑戰(zhàn)

文｜丁萍 王浩宇 段光祿

習(xí)近平總書(shū)記在2022年兩會(huì)上指出：“鄉(xiāng)村振興不能只盯著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還必須強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，重視農(nóng)民思想道德教育，重視法治建設(shè)，健全鄉(xiāng)村治理體系，深化村民自治實(shí)踐，有效發(fā)揮村規(guī)民約、家教家風(fēng)作用，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)。”

合理運(yùn)用村規(guī)民約助力合村并居新社區(qū)治理是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化、促進(jìn)基層自治、德治、法治融合的重要手段，對(duì)實(shí)現(xiàn)合村并居新社區(qū)的低成本高效能治理、維護(hù)新社區(qū)穩(wěn)定有著深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

一、村規(guī)民約是合村并居新社區(qū)推動(dòng)鄉(xiāng)村自治的重要內(nèi)容

（一）保障民主，規(guī)范自治

村規(guī)民約在實(shí)現(xiàn)基層民眾自我管理、民主選舉等方面發(fā)揮著積極的借鑒意義。合村并居后，原有村落居民聚集到新社區(qū)生活，不論在生活適應(yīng)還是日常管理等方面都存在桎梏，亟需重塑新居民間的行為規(guī)范和價(jià)值引領(lǐng)，助力社區(qū)治理。通過(guò)設(shè)立新的村規(guī)民約，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)交通、道路、文化等的管理和教育，調(diào)動(dòng)居民參與新社區(qū)治理的積極性。從基本生活規(guī)范的層面，協(xié)助社區(qū)居委會(huì)管理社區(qū)生活，調(diào)解居民矛盾，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理，極大地推動(dòng)社區(qū)居民自治。

（二）精神引領(lǐng)，促進(jìn)德治

村規(guī)民約源于鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活習(xí)慣的積累，其對(duì)原有村莊居民的生活方式、行為規(guī)范和習(xí)俗等產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，具有鮮明鄉(xiāng)土性特點(diǎn)。合村并居后，能夠?yàn)樾律鐓^(qū)居民的生活起居、行為規(guī)范、禮常習(xí)俗等提供借鑒，推動(dòng)社區(qū)生活有序進(jìn)行，促使居民在潛移默化之間達(dá)成默契，更好地促進(jìn)社區(qū)社會(huì)秩序的構(gòu)建。要結(jié)合弘揚(yáng)鄉(xiāng)賢文化，加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的宣傳和踐行。發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村振興中的德治示范作用，增強(qiáng)集體認(rèn)同感和居民歸屬感。

（三）道德約束，補(bǔ)充法治

村規(guī)民約是法律的延伸和補(bǔ)充。在一些法律未能涉及到的生活細(xì)節(jié)方面，村規(guī)民約能夠更加全面地約束人們的行為。部分村規(guī)民約保障了居民的有形財(cái)產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)，推動(dòng)基層法治建設(shè)，促進(jìn)居民生活有序開(kāi)展。同時(shí)，村規(guī)民約的有效設(shè)立，可以在社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)資源、社區(qū)參與等方面能夠起到規(guī)范和管理作用，有助于挖掘居民參與社區(qū)生活的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，在處理棘手問(wèn)題時(shí)也有章可循、有文可鑒，既加強(qiáng)了治理主體間的協(xié)調(diào)合作，還能夠很大程度上提高解決社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的效率。

（四）濟(jì)弱扶貧，維護(hù)權(quán)益

原村莊中老年人、殘疾人、留守兒童等弱勢(shì)群體在入住新社區(qū)后適應(yīng)難，如不會(huì)使用新家電、上下樓困難等，村規(guī)民約能夠?yàn)槿鮿?shì)群體提供一定的幫助。村規(guī)民約中對(duì)居民行為的規(guī)范以及對(duì)社區(qū)公共資源的保護(hù)，有效化解了居民間的利益沖突，促進(jìn)了居民間相互尊重、相互理解、相互幫助的鄰里關(guān)系的形成。對(duì)居民紅白事進(jìn)行禮儀界定就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，這不僅防止攀比浪費(fèi)，保護(hù)居民的合法權(quán)益，也有助于營(yíng)造和諧、穩(wěn)定、美好的社區(qū)環(huán)境。

二、合村并居新社區(qū)制定村規(guī)民約面臨的困境和挑戰(zhàn)

盡管村規(guī)民約在合村并居新社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用，但在實(shí)際運(yùn)行和重塑的過(guò)程中還存在著明顯的不足和問(wèn)題。

（一）原有村規(guī)民約無(wú)法有效繼承或不適于新社區(qū)治理的需要

合村并居后的新型農(nóng)村社區(qū)建成，社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式向城鎮(zhèn)化趨近，社區(qū)成員構(gòu)成也更加復(fù)雜。筆者在山東臨沂市云泊湖社區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)雖然在行政上和空間上早已完成合并，但社區(qū)治理與社區(qū)文化的融合不足，原有各村較為有效的村規(guī)民約在社區(qū)合并后因缺乏普適性逐漸被棄用，而符合新社區(qū)自身特點(diǎn)的村約仍是空白，社區(qū)干部在處理居民生活問(wèn)題時(shí)缺乏具體有效的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。簡(jiǎn)言之，居民的生活環(huán)境發(fā)生改變后，村規(guī)民約沒(méi)有及時(shí)、有效地適應(yīng)發(fā)展的需要。

（二）基層行政權(quán)力干預(yù)過(guò)多，村規(guī)民約實(shí)際約束效力不高

與先前的傳統(tǒng)村莊相比，新社區(qū)人員構(gòu)成更加復(fù)雜，社區(qū)“兩委”組織架構(gòu)更加規(guī)范，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理也更加集中。社區(qū)管理受街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府的影響逐漸加深，在這種情況下容易出現(xiàn)基層行政權(quán)力過(guò)多干預(yù)村規(guī)民約制定和實(shí)施的情況。如部分地區(qū)的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接為新社區(qū)提供成文的村規(guī)民約模板，使村規(guī)民約變?yōu)椤案?guī)民約”。

（三）居民對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同感較低，村規(guī)民約的約束功能弱化

傳統(tǒng)村規(guī)民約主要基于宗族文化禮俗，其影響深遠(yuǎn)。但合村并居后的新社區(qū)，居民生產(chǎn)生活環(huán)境各異，人員要素構(gòu)成多樣，社區(qū)文化建設(shè)不足，居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感普遍較低。生產(chǎn)生活方式的改變，也加劇了社區(qū)居民的流動(dòng)頻率，甚至導(dǎo)致部分居民直接向城鎮(zhèn)移居，種種因素之下，合村并居新社區(qū)的村規(guī)民約約束功能急劇弱化。

（四）村規(guī)民約的制定和實(shí)施缺乏有效監(jiān)督，新社區(qū)居民對(duì)村規(guī)民約重視程度較低

在合村并居新社區(qū)村規(guī)民約的制定過(guò)程中，也會(huì)出現(xiàn)“社區(qū)干部一言堂，社區(qū)居民形式化參與”的情況，缺少居民、監(jiān)督小組等參與，民主不充分，民約形式化。以筆者調(diào)研的山東菏澤某社區(qū)為例，村規(guī)民約由社區(qū)干部制定，即使進(jìn)行專題調(diào)研，由于居民自身文化水平差異等原因，難以有效表達(dá)，制定過(guò)程中居民的話語(yǔ)比重偏低。因此，新村規(guī)民約實(shí)施中，居民缺乏認(rèn)同感，配合度、參與度不夠，社區(qū)干部的執(zhí)行力度大打折扣。

三、村規(guī)民約在內(nèi)容和性質(zhì)方面的自身局限性

（一）部分落后村規(guī)民約與國(guó)家法律不統(tǒng)一

村規(guī)民約是在基層群眾長(zhǎng)期自我管理和約束的過(guò)程中自然發(fā)展出來(lái)的，本質(zhì)而言這種自下而上發(fā)展出來(lái)的規(guī)范并非一種正式的制度，而是基層社會(huì)對(duì)國(guó)家法律的一種補(bǔ)充，輔助國(guó)家法律的實(shí)施，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，許多新社區(qū)受限于治理者自身能力水平，沿用部分落后的或不適用的村規(guī)民約，不利于發(fā)揮其積極作用。

（二）村規(guī)民約的性質(zhì)和定位不明晰

在合村并居新社區(qū)中，許多情況下其治理效果未被完全認(rèn)可，其中，村規(guī)民約的性質(zhì)和定位尚不明晰就是一個(gè)重要原因。因此，要明確村規(guī)民約是一種民間自治行為，而不是一種微觀行政行為。它的存在受法律的保護(hù)，又必須在法律允許的范圍內(nèi)制定和實(shí)施，必須始終堅(jiān)持“少數(shù)服從多數(shù)”的原則。

（三）村規(guī)民約內(nèi)容涉及面及作用發(fā)揮有限

村規(guī)民約在社區(qū)微觀問(wèn)題上發(fā)揮著積極作用，但其內(nèi)容及范圍無(wú)法像法律一樣全面系統(tǒng)。“人、文、地、景、產(chǎn)”是最基礎(chǔ)的社區(qū)資源，新村規(guī)民約主要對(duì)人做出了規(guī)范性約束，并未在所有社區(qū)資本之間建立聯(lián)系，無(wú)法從整體、系統(tǒng)的角度對(duì)新社區(qū)各方面提供規(guī)范指引，其作用發(fā)揮有自身局限性。