關(guān)于住宅裝飾裝修管理若干問題的探討

徐靳文，鄧金銘

（湖北省宜昌市建筑裝飾裝修監(jiān)督站，湖北 宜昌 443000）

0 引言

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)整，越來越多的老百姓對于買房持謹(jǐn)慎態(tài)度。為了改善居住環(huán)境，追求個性和實(shí)用的目的，更多的老百姓選擇了對既有住房進(jìn)行裝飾裝修改造。就宜昌市來看，住宅裝飾裝修的個性化要求越來越高，為滿足老百姓日益提升的對住宅裝飾裝修品質(zhì)的追求，裝飾裝修材料、工藝更新?lián)Q代的速度也越來越快。這就給管理部門提出了更高的管理要求，如何才能在既保證老百姓滿足自身裝修需求的同時，保證建筑主體結(jié)構(gòu)安全，完善住宅裝飾裝修管理，使老百姓能夠規(guī)范裝修、安全筑家，是擺在管理部門面前亟待解決的問題?，F(xiàn)就宜昌市在住宅裝飾裝修過程中所出現(xiàn)的若干問題，結(jié)合現(xiàn)狀進(jìn)行探討并提出相關(guān)建議。

1 現(xiàn)場管理層面存在的問題及處理建議

1.1 住宅裝飾裝修建設(shè)過程和監(jiān)管體系現(xiàn)狀

就目前來看，住宅裝飾裝修設(shè)計單位在根據(jù)裝修人的裝修意愿前提下，所提出的設(shè)計方案中改變房屋主體和承重結(jié)構(gòu)的情況時有發(fā)生。而部分住宅裝飾裝修企業(yè)沒有進(jìn)入施工資質(zhì)序列，就宜昌來看，也沒有相關(guān)的監(jiān)理單位和管理部門對這種遍地開花的家庭裝飾裝修工程施工過程進(jìn)行監(jiān)管。特別是個人業(yè)主針對自有住宅的二次裝飾裝修，由于業(yè)主專業(yè)知識的不足、住宅裝飾裝修市場的混亂、各層級各部門間監(jiān)管責(zé)任的缺失，造成了諸多的盲區(qū)和難點(diǎn)，無法保證各方的合法權(quán)益以及工程本身的質(zhì)量安全。

1）住宅裝修與結(jié)構(gòu)設(shè)計脫節(jié)。住宅裝飾裝修公司根本就不具備出具改變房屋主體和承重結(jié)構(gòu)情況下的設(shè)計方案。所謂無知者無畏，很多情況下都是盲目設(shè)計、盲目拆改結(jié)構(gòu)、野蠻施工，這造成了諸多的安全隱患。

2）住宅裝修施工與企業(yè)資質(zhì)不匹配?！蹲≌覂?nèi)裝飾裝修管理辦法》（建設(shè)部令第 110 號）規(guī)定：“裝修人經(jīng)原設(shè)計單位或者具有相應(yīng)資質(zhì)等級的設(shè)計單位提出設(shè)計方案變動建筑主體和承重結(jié)構(gòu)的，必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的裝飾裝修企業(yè)承擔(dān)”。在施工過程中，較多的住宅裝飾裝修公司根本不具備裝飾裝修專業(yè)承包資質(zhì)，更不具備承擔(dān)改變房屋主體和承重結(jié)構(gòu)的施工資質(zhì)。

3）住宅裝修無第三方機(jī)構(gòu)把關(guān)?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第 279 號）規(guī)定：“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和建設(shè)工程承包合同，代表建設(shè)單位對施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理，并對施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”。在這類裝飾裝修工程施工過程中，正是因?yàn)槭┕ぶ黧w資質(zhì)的缺失，導(dǎo)致了在工程實(shí)施過程中，基本沒有相關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)對施工質(zhì)量進(jìn)行把控，沒有過程監(jiān)理、沒有檢測數(shù)據(jù)，無法保證涉及主體和承重結(jié)構(gòu)改變后的房屋安全。

4）住宅裝修驗(yàn)收環(huán)節(jié)薄弱。施工完畢后沒有專業(yè)的監(jiān)管部門對房屋結(jié)構(gòu)安全和使用功能進(jìn)行驗(yàn)收，完全由裝修公司和并沒有多少結(jié)構(gòu)施工經(jīng)驗(yàn)的裝修人說了算。這無形中給房屋埋下了不可預(yù)知的安全隱患。

5）目前住宅裝飾裝修相關(guān)規(guī)定。就目前正在執(zhí)行的《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》（建設(shè)部令第 110 號）的相關(guān)規(guī)定，“直轄市、市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的住宅室內(nèi)裝飾裝修活動的管理工作”“裝修人在住宅室內(nèi)裝飾裝修工程開工前，應(yīng)當(dāng)向物業(yè)管理企業(yè)或者房屋管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱‘物業(yè)管理單位’）申報登記”，但多數(shù)裝修人和物業(yè)單位對這一規(guī)定置若罔聞，或者流于形式。

筆者認(rèn)為，目前針對住宅裝飾裝修過程監(jiān)督管理和違法違規(guī)行為處理的法律體系亟需完善，特別是需要明確針對可能出現(xiàn)的各種情況的處理辦法和責(zé)任部門。

1.2 解決住宅裝修現(xiàn)場問題的建議

1）加強(qiáng)對物業(yè)單位的管理和過程監(jiān)督。物業(yè)單位應(yīng)時刻加強(qiáng)對小區(qū)業(yè)主裝修行為的監(jiān)控，督促業(yè)主對裝飾裝修行為進(jìn)行申報。同時，行業(yè)主管部門在加強(qiáng)對物業(yè)公司宣傳教育的同時，在過程中物業(yè)公司對本小區(qū)內(nèi)裝飾裝修管理情況也應(yīng)加強(qiáng)過程監(jiān)督。

2）應(yīng)加強(qiáng)對裝飾裝修設(shè)計方案的審查。重點(diǎn)針對改變房屋主體和承重結(jié)構(gòu)的審查，必要時建議由房屋管理和建設(shè)行政主管部門聯(lián)合指導(dǎo)建立類比圖紙審查機(jī)構(gòu)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)對裝修方案進(jìn)行專業(yè)審查，確保設(shè)計方案不影響既有建筑主體和承重結(jié)構(gòu)安全及使用功能。

3）著力培育針對住宅裝飾裝修行業(yè)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)。鼓勵建立針對住宅裝飾裝修工程的第三方專業(yè)監(jiān)理企業(yè)和檢測機(jī)構(gòu)，確保施工過程中的質(zhì)量安全可控；最后，應(yīng)結(jié)合各地開展的質(zhì)量提升行動，建議把范圍向住宅裝飾裝修項(xiàng)目延伸，制定完善的質(zhì)保和售后服務(wù)體系。

2 行業(yè)管理層面存在的問題及處理建議

2.1 部門設(shè)置和職責(zé)分工存在的問題

1）管理機(jī)構(gòu)缺失。目前在宜昌市負(fù)責(zé)處理住宅裝飾裝修投訴的機(jī)構(gòu)首當(dāng)其沖是市住建局下屬的建筑裝飾裝修監(jiān)督站（以下簡稱“裝飾站”），但省一級沒有裝飾站的指導(dǎo)部門，而在各縣市區(qū)，有的地方在住建局設(shè)有裝飾站，但基本都是與其他站辦合署辦公、多站辦合一，而有的地方根本就沒有裝飾站這一部門，其職能由質(zhì)安站或其他站辦承擔(dān)，甚至個別地方在住建局和房管局都設(shè)置了裝飾辦（站），職責(zé)不清。湖北省各地市州的情況也不盡相同，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。

2）部門職責(zé)劃分不清。從目前所執(zhí)行的住宅裝飾裝修相關(guān)法律法規(guī)來看，同一起違規(guī)案件，可能涉及規(guī)劃、城管、房管、住建、消防等多個部門，存在多頭執(zhí)法，職責(zé)劃分不清的問題。

2.2 投訴處理存在的問題

1）質(zhì)量問題和合同糾紛的處理。由于目前宜昌市的住宅裝飾裝修工程沒有納入監(jiān)管體系，因此，在裝修完畢后的施工質(zhì)量問題投訴和合同糾紛投訴一般都是建議雙方協(xié)商解決，無法協(xié)商解決的建議通過仲裁和起訴解決。無論是協(xié)商還是走司法途徑，前提是要對施工質(zhì)量和所造成的損失進(jìn)行確認(rèn)，并形成有法律效力的鑒定文件，但宜昌市裝飾站并不具備進(jìn)行損失原因和造價等鑒定的資格，宜昌市針對裝飾裝修方面的檢測和鑒定機(jī)構(gòu)還基本出于空白階段，這就導(dǎo)致了很多投訴雙方的矛盾激化。

2）擅自拆改結(jié)構(gòu)的處理。針對擅自拆改結(jié)構(gòu)的投訴，特別是在許多老舊雜居小區(qū)，由于房屋年代久遠(yuǎn)，原設(shè)計單位和設(shè)計圖紙根本無從查詢，但拆改結(jié)構(gòu)的情況已經(jīng)發(fā)生，這種情況下出于應(yīng)急考慮，只能先行要求被投訴人對已拆改的部位進(jìn)行緊急加固，再要求對其房屋進(jìn)行安全鑒定，根據(jù)鑒定結(jié)果聘請有資質(zhì)的設(shè)計單位出具處理方案并由具有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行施工。首先，針對拆改的嚴(yán)重程度的判斷沒有權(quán)威認(rèn)定，是否需要緊急疏散本棟樓的住戶；緊急加固方案是否滿足結(jié)構(gòu)要求；一般這類房屋中的住戶經(jīng)濟(jì)條件并不優(yōu)越，而采取這一系列的措施所產(chǎn)生的費(fèi)用較大，目前并沒有相應(yīng)的強(qiáng)制手段，若被投訴人遲遲不予響應(yīng)怎么辦？雖然宜昌市出臺了城區(qū)房屋安全管理辦法，但在執(zhí)行過程中由于涉及多個部門、并且也沒有對其違法違規(guī)行為的處理方式予以明確，這也導(dǎo)致了很多這類投訴處理手段的缺乏，很大程度上只能是依賴向被投訴人做思想工作來解決，沒有強(qiáng)有力并且快捷有效的處理手段。

3）處理結(jié)果難以落地。目前就本地來看，處理的多起住宅裝飾裝修違法違規(guī)行為中，作為行業(yè)主管部門，存在手段不足、難以落地的困惑。在處理這些案件的過程中，處罰對象基本上是業(yè)主（自然人）、沒有專業(yè)承包資質(zhì)僅有工商營業(yè)住宅的住宅裝飾裝修企業(yè)或者是沒有任何證照的個體裝飾裝修施工隊(duì)。針對現(xiàn)行的法律法規(guī)處罰程序過于復(fù)雜、涉及多個部門共同管轄、交叉執(zhí)法的矛盾，實(shí)施過程中也不便操作、難以落地。

2.3 問題的處理建議

1）要依法治理各種裝飾裝修亂象，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。同時要加快推進(jìn)裝飾裝修領(lǐng)域的立法工作，查缺補(bǔ)漏，從源頭上堵住違法違規(guī)的口子。

2）要進(jìn)一步建立健全組織機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任分工，確保有明確的部門來處理群眾的裝飾裝修投訴。

3）要進(jìn)一步開放宜昌市的建筑市場，優(yōu)化營商環(huán)境，吸引外地相關(guān)建筑企業(yè)、機(jī)構(gòu)來宜發(fā)展，此舉既能填補(bǔ)當(dāng)下宜昌市裝飾裝修檢測、鑒定機(jī)構(gòu)的空白，還能長久推動宜昌市建筑行業(yè)和城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

4）要進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)管理和引導(dǎo)，設(shè)置住宅裝飾裝修市場準(zhǔn)入制度，各裝飾裝修企業(yè)應(yīng)在具備相應(yīng)資格的前提下承接業(yè)務(wù)并接受主管部門和市場的監(jiān)督；要聯(lián)合公眾傳媒加大對優(yōu)良裝飾裝修企業(yè)的宣傳，正確引導(dǎo)消費(fèi)者。

5）要利用好老舊小區(qū)改造這一契機(jī)，對全市因裝修擅自拆改結(jié)構(gòu)成“?！钡淖≌M(jìn)行摸排，根據(jù)危房級別，統(tǒng)一由專業(yè)的施工單位進(jìn)行相應(yīng)的改造、加固。

3 對規(guī)范裝修行為的嘗試

為進(jìn)一步規(guī)范宜昌市住宅裝修行為，促進(jìn)建筑裝飾裝修市場健康發(fā)展，宜昌市多措并舉，從完善管理辦法及管理制度、加強(qiáng)市區(qū)縣管理聯(lián)動、建立跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、加大社會輿論宣傳、擴(kuò)充一線管理隊(duì)伍等多方面采取了實(shí)際舉措，取得了初步成效。筆者還對如何通過社會誠信體系、社會保險機(jī)制對住宅違規(guī)裝修行為進(jìn)行約束的問題，進(jìn)行了初步探討。

3.1 政策文件出臺

1）出臺《宜昌市小散工程和零星作業(yè)安全生產(chǎn)管控暫行辦法》（宜府辦發(fā)〔2019〕29 號）。吸取深圳市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，2019 年市政府出臺了《宜昌市小散工程和零星作業(yè)安全生產(chǎn)管控暫行辦法》（宜府辦發(fā)〔2019〕29 號），將住宅裝飾裝修等無需或者無法辦理施工許可證的小型建設(shè)工程納入小散工程，由屬地人民政府統(tǒng)一管理。這一措施填補(bǔ)了此類小型工程和零星作業(yè)，特別是既有住宅二次裝修的安全監(jiān)管盲區(qū)。

2）2020 年 10 月，宜昌市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局出臺了《關(guān)于加強(qiáng)宜昌市新建商品住宅精裝修管理的通知》；2021 年 9 月出臺了《關(guān)于加強(qiáng)裝配式建筑商品住宅全裝修管理工作的通知》。在規(guī)范既有住宅二次裝修行為的同時，針對采取精裝修、全裝修交付的新建住宅，宜昌市結(jié)合省內(nèi)武漢、襄陽以及外省同等城市洛陽的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，相繼出臺了《關(guān)于加強(qiáng)宜昌市新建商品住宅精裝修管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)裝配式建筑商品住宅全裝修管理工作的通知》，進(jìn)一步規(guī)范了此類新建商品住宅批量裝修交付的建設(shè)要求，將一體建設(shè)的裝修后交付的商品住宅，一并納入基本建設(shè)程序管轄范圍，與主體施工同步立項(xiàng)、招投標(biāo)、辦理施工許可證、過程監(jiān)督、竣工驗(yàn)收，從而填補(bǔ)了商品住宅主體竣工到交付使用之間的裝修盲區(qū)。

3.2 針對裝飾裝修領(lǐng)域投訴處理的建議

筆者認(rèn)為，有必要將違規(guī)裝修的案件處理與社會誠信體系相結(jié)合，將住宅裝飾裝修違規(guī)行為納入社會誠信體系建設(shè)，作為社會誠信評價的一部分，對違法違規(guī)行為人做出切合實(shí)際的懲戒和約束。運(yùn)用社會誠信體系來約束住宅裝飾裝修行為就目前來看是比較合理的管理手段，如何更好的將住宅裝飾裝修同社會誠信評價有機(jī)結(jié)合，對管理部門來講，是值得深入研究的問題。同時，加大對住宅裝飾裝修企業(yè)的資質(zhì)檢查力度，要求從事住宅裝飾裝修企業(yè)在進(jìn)行住宅裝修時，必須具備相關(guān)施工資質(zhì)等級。

1）通過各部門整合資源加速立法進(jìn)程。通過政府層面立法，出臺更高層次的法律文件，協(xié)調(diào)規(guī)劃、城管、住建（房管）、法院、公安等多部門形成合力，制定針對本部門管轄權(quán)限內(nèi)的約束條款和懲戒機(jī)制，將住宅裝飾裝修違法違規(guī)行為作為社會誠信體系中失信的情況予以明確。

2）建立住宅安全檔案。在住宅裝飾裝修過程中所出現(xiàn)的違法違規(guī)行為計入房屋安全檔案，在該房屋進(jìn)行交易時予以顯示。

3）引入社會保險機(jī)制保證裝修安全。建立住宅裝飾裝修保險機(jī)制，對房屋安全裝修進(jìn)行保護(hù)、對房屋違規(guī)裝修進(jìn)行懲處。

4）管理職能與社區(qū)結(jié)合。通過前期的嘗試，按照《宜昌市小散工程和零星作業(yè)安全生產(chǎn)管控暫行辦法》（宜府辦發(fā)〔2019〕29 號）的相關(guān)要求，宜昌市已將住宅裝飾裝修納入屬地管理，由各區(qū)街道、社區(qū)安排專門的工作人員，通過事前備案、事中巡查的方式，將住宅裝飾裝修納入日常管理。

5）區(qū)級協(xié)調(diào)，聯(lián)合處置，市級指導(dǎo)。在日常管理中，建立區(qū)級協(xié)調(diào)，聯(lián)合處置，市級指導(dǎo)的工作模式，一般項(xiàng)目由街道一級負(fù)責(zé)管理，難度較大或施工過程涉及安全隱患較多的項(xiàng)目，通過上報的方式，由各區(qū)級住建等部門聯(lián)合處置。市級住建部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)及考核檢查工作。

6）加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷擴(kuò)大專業(yè)管理隊(duì)伍。不斷開展針對街道、社區(qū)工作等一線監(jiān)管人員的培訓(xùn)教育，使其不斷加深對建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件的理解，不斷強(qiáng)化其業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)管水平，提升監(jiān)管效果。

7）加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)。出于事前控制的考慮，市裝飾站也在不遺余力地通過各種媒體向廣大老百姓宣傳規(guī)范裝修的相關(guān)要求，也相繼出臺了《裝飾裝修燃?xì)獍踩褂酶嬷獣贰兑瞬蟹课菅b修導(dǎo)則》等，希望能夠使更多的裝修人和管理者在裝修前充分了解違法違規(guī)裝修的危害，避免因違法違規(guī)的裝修行為而給自己、給他人所帶來的不可挽回的惡果。這項(xiàng)工作我們也將一如既往地繼續(xù)開展下去。

4 結(jié)語

隨著宜昌市城市化進(jìn)程的日益加速和老百姓對生活品質(zhì)要求的提升，在裝飾裝修活動中所出現(xiàn)的問題越來越多，矛盾越來越突出。規(guī)范裝修、安全筑家已經(jīng)成為全社會的普遍需求。以上是筆者就宜昌市目前住宅裝飾裝修管理方面所存在的主要問題分析，以及就上述問題解決辦法的探索嘗試。目前，住宅裝飾裝修的管理工作還在不斷完善之中，面對新形勢和新變化，仍在不斷探索，不當(dāng)之處，歡迎批評指正。Q